蔣佳藝

電子尼古丁傳送系統(tǒng)(Electronic Nicotine Deliv?ery Systems)，即所謂狹義上的“電子煙產(chǎn)品”，指含有尼古丁等物質(zhì)的溶液通過電子加熱器而受熱霧化，從而產(chǎn)生煙霧和氣溶膠，人體藉由此而可吸入劑量不等的尼古丁。近年來，電子煙產(chǎn)品的盛行對公共衛(wèi)生健康帶來了挑戰(zhàn)，其中，由未成年人購買、使用電子煙產(chǎn)品帶來的健康問題尤為嚴峻。[1]我國長期以來將電子煙產(chǎn)品作為普通消費品對待，并未納入煙草專賣品和醫(yī)療器械的監(jiān)管。①2021年3月，工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司公開征求《關(guān)于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》的意見，首次從立法層面回應(yīng)電子煙產(chǎn)品的規(guī)范屬性問題，即將電子煙產(chǎn)品等新型煙草制品參照《煙草專賣法實施條例》中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定監(jiān)管。2021年11月10日公布施行的《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定》之第六十五條，規(guī)定“電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。2021年12月2日，國家煙草專賣局政策法規(guī)與體制改革司向社會公開征求關(guān)于《電子煙管理辦法（征求意見稿）》的意見。鑒于國內(nèi)學界對電子煙產(chǎn)品的規(guī)制路徑缺乏長期關(guān)注與深入論證，本文嘗試通過考察國際對電子煙產(chǎn)品的監(jiān)管體系來分析電子煙產(chǎn)品的規(guī)范屬性，立足于我國的控煙政策和煙草專賣制度來探討電子煙產(chǎn)品監(jiān)管的制度構(gòu)建。

一、比較法視野下國外電子煙產(chǎn)品的不同規(guī)制路徑

國際社會對于電子煙產(chǎn)品的特征與功能，尚未達成一致認識；對電子煙產(chǎn)品的安全性和使用目的，存在爭議；對電子煙產(chǎn)品性質(zhì)的定性則可以分為“危險減少”論和“危險增加”論。[2]“危險減少”論認為，電子煙產(chǎn)品相對于傳統(tǒng)香煙而言危害較小，能夠成為傳統(tǒng)香煙的健康替代品并幫助煙民戒煙；其代表是英國公共衛(wèi)生部，它認為電子煙產(chǎn)品的危害比傳統(tǒng)香煙減輕了約95%，并在戒煙和降低吸煙相關(guān)醫(yī)療負擔方面具有關(guān)鍵作用。[3]持“危險減少”論者通常對電子煙產(chǎn)品采取更寬容的政策，以期將電子煙產(chǎn)品對健康的好處最大化?！拔ｋU增加”論則認為電子煙產(chǎn)品并非無害，該類產(chǎn)品及其二手煙霧對于未成年人、孕婦及其他非煙民尤其具有危害性，故其并非戒煙的有效方法，甚至會導(dǎo)致吸煙人數(shù)的增加。[4]“危險增加”論者以世界衛(wèi)生組織、美國為代表，通常對電子煙產(chǎn)品采取更為審慎的態(tài)度，以期將電子煙產(chǎn)品所帶來的公共衛(wèi)生風險最小化。

電子煙產(chǎn)品的規(guī)范路徑可以分為以下四類：一是將電子煙產(chǎn)品作為煙草制品監(jiān)管；二是作為藥品監(jiān)管；三是作為有毒、危險化學品監(jiān)管，采取此種政策的國家（如澳大利亞、日本）多將電子煙產(chǎn)品的核心成分尼古丁作為有毒、危險化學品監(jiān)管，而并非直接將電子煙產(chǎn)品作為有毒、危險化學品監(jiān)管；四是作為普通消費品監(jiān)管——這不符合電子煙產(chǎn)品監(jiān)管法治化的國際趨勢，故通常為電子煙產(chǎn)品監(jiān)管闕如的相關(guān)國家所采用，例如2020年7月俄羅斯《煙草控制法》新修正案獲得批準之前，俄即把電子煙產(chǎn)品歸入普通消費品監(jiān)管（之后其才納入煙草制品受到統(tǒng)一監(jiān)管）。

（一）電子煙產(chǎn)品作為煙草制品監(jiān)管

根據(jù)美國衛(wèi)生總監(jiān)2020年發(fā)布的報告，現(xiàn)有證據(jù)無法充分證明電子煙產(chǎn)品能促進戒煙。[5]美國政府借助電子煙產(chǎn)品的有關(guān)科學研究，制定相應(yīng)政策降低電子煙產(chǎn)品的風險和危害并增加其可能的收益。美國食品藥品管理局（Food and Drug Adminis?tration，以下簡稱“FDA”）是煙草制品的監(jiān)管主體；2009年《家庭吸煙預(yù)防和煙草控制法》（Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act）以立法形式確認了FDA監(jiān)管煙草制品的權(quán)力。

FDA區(qū)分了普通的電子煙產(chǎn)品和對疾病、人體結(jié)構(gòu)與功能具有功效的電子煙產(chǎn)品，其具體如下：第一，對兩者界定了不同的預(yù)期用途（intended uses）。前者旨在為使用者攝入尼古丁提供消遣，后者旨在應(yīng)對疾病抑或調(diào)節(jié)身體結(jié)構(gòu)、功能。第二，根據(jù)預(yù)期用途來界定兩者的屬性。前者符合煙草制品的定義，即“任何供人類消費的由煙草制成或者衍生的產(chǎn)品，包含煙草制品的組成部分或者配件”[6]，并由FDA在2016年進一步明確將電子煙產(chǎn)品“視為（deem?ing）”煙草制品，適用《家庭吸煙預(yù)防和煙草控制法》；后者盡管符合煙草制品的定義，由于其預(yù)期用途涉及到疾病應(yīng)對或者身體結(jié)構(gòu)、功能的影響，因而被FDA解釋為藥品、器械或者組合產(chǎn)品（drug,de?vice or combination product），適用《食品、藥品和化妝品法案》（Food,Drug,and Cosmetic Act）的相關(guān)規(guī)定。

英國政府由英國藥品和醫(yī)療保健產(chǎn)品監(jiān)管局（Medicines and Healthcare products Regulatory Agen?cy，以下簡稱“MHRA”）作為電子煙產(chǎn)品的監(jiān)管主體，根據(jù)2016年《煙草和相關(guān)產(chǎn)品制品條例2016》（Tobacco and Related Products Regulations 2016）以及《煙草制品與尼古丁吸入制品（修正案）（脫歐）條例2020》[Tobacco Products and Nicotine Inhaling Prod?ucts(Amendment)(EU Exit)Regulations 2020]對電子煙產(chǎn)品進行監(jiān)管。MHRA區(qū)分了用于消費的電子煙產(chǎn)品和用于戒煙、降低吸煙危害的電子煙產(chǎn)品：前者被作為煙草消費品監(jiān)管，由電子煙產(chǎn)品的制造商、進口商依法向MHRA提交報告便可在英國境內(nèi)銷售；后者被作為藥品或者醫(yī)療器械監(jiān)管，需要獲得上市授權(quán)才能合法銷售。

（二）電子煙產(chǎn)品一概作為藥品監(jiān)管

澳大利亞政府不承認電子煙產(chǎn)品具有尼古丁替代療法藥物的安全性和有效性[7]，認為其與嚴重的肺部疾病相關(guān)[8]，因而在界定其屬性時聚焦在其核心成分尼古丁。由于尼古丁在澳大利亞屬于受管制的毒物[9]，澳大利亞各州均規(guī)定銷售、持有和使用的電子煙產(chǎn)品屬于違法行為，只允許個人出于戒煙目的并持有當?shù)刈葬t(yī)師的有效處方進口電子煙產(chǎn)品[10]；而對于不含尼古丁的電子霧化器產(chǎn)品，原則上可以合法銷售和使用。

日本政府在界定電子煙產(chǎn)品的屬性時同樣以核心成分尼古丁為依據(jù)，將含有尼古丁的溶液視為藥品，依照《藥品醫(yī)療器械等法》限制其銷售。[11]日本衛(wèi)生部認為電子煙產(chǎn)品不符合“煙草制品”的定義，因其含有尼古丁溶液而應(yīng)當作為藥物進行監(jiān)管，因此含有尼古丁溶液的電子煙產(chǎn)品進入日本市場需要得到厚生勞動省的許可，否則將被禁止在藥店銷售，即使已上市也會被召回；不含尼古丁溶液的電子霧化器產(chǎn)品，在日本則可以合法銷售。

（三）電子煙產(chǎn)品不同規(guī)制路徑辨析

美國、英國有區(qū)分地將“普通的電子煙產(chǎn)品”作為煙草制品監(jiān)管，允許其銷售；而澳大利亞、日本則一概將電子煙產(chǎn)品作為藥品監(jiān)管，從而事實上禁止?？梢姼鲊牧⒎ㄅc監(jiān)管選擇反映了對電子煙產(chǎn)品的風險識別及不同規(guī)制路徑。

將電子煙產(chǎn)品作為藥品監(jiān)管的做法，強調(diào)尼古丁的毒性或者作為尼古丁替代藥物有效成分的性質(zhì)，卻忽視了尼古丁廣泛存在于煙草消費中的用途。在傳統(tǒng)煙草制品允許銷售的情況下，將電子煙產(chǎn)品單純作為藥品監(jiān)管而予以事實上禁止的做法，缺少對電子煙產(chǎn)品及其風險的長期、充分評估，在風險規(guī)制上亦缺乏一致性、連貫性，不符合風險預(yù)防原則的應(yīng)有之義。[12]獲得藥品上市審批之前，電子煙產(chǎn)品處于事實上禁止銷售的狀態(tài)，以致消費者對電子煙產(chǎn)品的需求可能滋生非法交易，尤其是帶來電子煙產(chǎn)品的線上、跨境銷售。

將電子煙產(chǎn)品視為煙草制品監(jiān)管的做法，既強調(diào)尼古丁作為核心成分的成癮性與危害性，又兼顧了使用者的消費目的與習慣，更為貼近該產(chǎn)品的實際用途。根據(jù)電子煙產(chǎn)品是否具有減害、戒煙等功效而進行類型化監(jiān)管，將不具有健康功效的電子煙產(chǎn)品作為煙草制品監(jiān)管，將具有健康功效的電子煙產(chǎn)品作為藥品監(jiān)管，能確保電子煙產(chǎn)品不因監(jiān)管失位而對公共衛(wèi)生風險造成威脅，不因監(jiān)管過嚴而錯失電子煙行業(yè)的發(fā)展機遇。

二、我國原則上應(yīng)把電子煙產(chǎn)品作為煙草制品監(jiān)管

電子煙產(chǎn)品的監(jiān)管困境在于對電子煙的性質(zhì)難以形成共識，其危害尚未得到科學確證。[13]電子煙產(chǎn)品的盛行所帶來的經(jīng)濟效益與人民健康權(quán)受侵害之間的沖突，其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能以忽視、犧牲人民健康權(quán)為代價，這是合理規(guī)制電子煙產(chǎn)品的根本原則或者說前提。

（一）電子煙產(chǎn)品具有危害性

國家衛(wèi)生健康委員會在《中國吸煙危害健康報告（2020版）》（以下簡作《報告》）中明確指出電子煙產(chǎn)品被充分證明是不安全的。[14]電子煙產(chǎn)品對于使用者及其以外的其他人和需要特殊保護的人群（如未成年人）的健康危害，主要表現(xiàn)為：

第一，電子煙產(chǎn)品的煙液中含有尼古丁及其他有害物質(zhì)，對使用者的身體健康構(gòu)成危害。電子煙產(chǎn)品的核心成分是尼古丁，尼古丁在《危險化學品目錄（2015版）》中被列入劇毒物質(zhì)；報告顯示其具有極強的成癮性，一旦吸食成癮則很難戒斷，且會對妊娠期胎兒發(fā)育產(chǎn)生不良影響，可能導(dǎo)致心血管疾病。世界衛(wèi)生組織已將尼古丁依賴作為一種慢性病被列入國際疾病分類。報告還揭示了電子煙產(chǎn)品的煙液含有的低分子醛酮類化合物（如甲醛、乙醛等），煙液加熱后所形成的具有污染性的二手煙霧以及不合理使用產(chǎn)生的調(diào)味劑等物質(zhì)，都將對使用者健康產(chǎn)生危害。

第二，電子煙產(chǎn)品使用過程中所產(chǎn)生的二手煙霧對使用者以外的其他人具有危害。世界衛(wèi)生組織報告顯示電子煙產(chǎn)品所產(chǎn)生的二手煙霧是新的空氣污染物。[15]報告指出電子煙產(chǎn)品的二手煙霧增加了空氣中丙二醇、甘油、尼古丁、細顆粒物及其他有害化學物質(zhì)等的濃度，其氣溶膠具有細胞毒性，加大了非吸煙者和旁觀者對尼古丁和若干有毒物質(zhì)的接觸。人體在短期或者長期接觸任何來源的微粒物質(zhì)之后均會出現(xiàn)不良影響，這對于具有呼吸道疾病的人群尤甚。[16]

第三，電子煙產(chǎn)品對未成年人的吸引力和不良影響更為顯著。電子煙產(chǎn)品設(shè)計新穎，風味新奇多樣（尤其是水果、糖果類口味）。部分電子煙產(chǎn)品存在經(jīng)營混亂、虛假廣告等現(xiàn)象，如在影視作品中植入電子煙產(chǎn)品或者品牌的鏡頭、銷售給未成年人，宣傳電子煙“新潮”“健康”“無毒無害”，提供免費試用電子煙產(chǎn)品服務(wù)等。[17]未成年人心智尚未成熟，受到不當營銷的影響容易被誘導(dǎo)、使用電子煙產(chǎn)品。根據(jù)報告，電子煙產(chǎn)品對胎兒和未成年人的大腦發(fā)育會造成長期不良影響，有可能導(dǎo)致學習障礙、焦慮癥，形成對煙草的依賴。

電子煙產(chǎn)品對公共衛(wèi)生安全帶來了以下風險與挑戰(zhàn)：其一，電子煙產(chǎn)品可能會增加尼古丁成癮的人口比例，有可能為吸食傳統(tǒng)煙草制品或者同時吸食電子煙產(chǎn)品和傳統(tǒng)香煙制品制造“門戶效應(yīng)”作用。[18]其二，未成年人接觸、吸食電子煙產(chǎn)品除了嚴重危害其身心健康之外，也將導(dǎo)致降低煙民年齡、延長煙民吸食電子煙產(chǎn)品或者傳統(tǒng)煙草制品的時間。其三，煙民同時吸食傳統(tǒng)煙草制品和電子煙產(chǎn)品的不當行為在我國常見[19]，可能導(dǎo)致尼古丁攝入過量而危害心腦血管等，造成健康危害。[20]

（二）電子煙產(chǎn)品不宜單純作為普通消費品、藥品來監(jiān)管

第一，將電子煙產(chǎn)品視為普通消費品無法充分滿足監(jiān)管要求。電子煙產(chǎn)品具有危害性，不符合我國《消費者權(quán)益保護法》第七條關(guān)于保障消費者人身安全不受損害的要求。將電子煙產(chǎn)品作為普通消費品監(jiān)管，難以解決目前監(jiān)管過程中所存在的問題：其一，國家標準計劃《電子煙》（20171624-Q-456）尚未正式實施，電子煙產(chǎn)品企業(yè)的違法添加尼古丁行為、不法分子違法添加合成大麻素的行為會導(dǎo)致嚴重侵害消費者權(quán)益。[21]其二，電子煙產(chǎn)品作為普通消費品置放入中小學校園周邊門店，可能滋生與電子煙產(chǎn)品不當營銷相關(guān)的不良文化和虛假宣傳等經(jīng)營亂象，會嚴重影響未成年人的身心健康。根據(jù)《電子商務(wù)法》第十三條規(guī)定，普通消費品在滿足保障消費者人身與財產(chǎn)安全和環(huán)境保護要求時即可進行線上銷售。但電子煙產(chǎn)品的互聯(lián)網(wǎng)營銷易對未成年人產(chǎn)生誤導(dǎo)作用、不利于其身心健康，我國已禁止電子煙產(chǎn)品的線上銷售和營銷。[22]界定電子煙產(chǎn)品的屬性，應(yīng)當關(guān)注公共衛(wèi)生風險和消費者、二手煙霧接觸者和需特殊保護人群（如未成年人）所承擔的成本。將電子煙產(chǎn)品作為普通消費品監(jiān)管難以保障消費者和未成年人權(quán)益。

第二，將電子煙產(chǎn)品視為藥品不符合其現(xiàn)階段的性質(zhì)與功能。目前應(yīng)用較多的戒煙藥物是尼古丁替代療法（Nicotine Replacement Therapy）類藥物，包括尼古丁咀嚼膠、尼古丁吸入劑、尼古丁口含片、尼古丁鼻噴劑和尼古丁貼劑等。尼古丁盡管存在于電子煙產(chǎn)品與尼古丁替代療法的藥品之中，但其功效、目的截然不同。電子煙產(chǎn)品中所含有的尼古丁使吸食者成癮，尼古丁替代藥品中的尼古丁則緩解戒斷過程中的不良反應(yīng)從而實現(xiàn)戒煙。因此，電子煙產(chǎn)品并不符合我國《藥品管理法》第二條有關(guān)“藥品”的定義。世界衛(wèi)生組織認為電子煙產(chǎn)品相對于傳統(tǒng)煙草制品的戒煙功效、減害效果仍有待科學驗證，目前不建議將其作為戒煙輔助工具對待。

電子煙產(chǎn)品被作為藥品監(jiān)管，意味著在完成藥品上市許可所需的試驗、注冊過程之前，將被禁止銷售。在煙草專賣制度成熟完善、煙草制品合法銷售的背景下，禁止措施是否與電子煙產(chǎn)品的危害與風險相稱仍有待進一步討論。一旦電子煙產(chǎn)品在未來被科學證實能作為安全、有效的尼古丁替代療法，那么放棄電子煙產(chǎn)品而使用傳統(tǒng)煙草制品，便將付出重大的公共衛(wèi)生代價。隨著電子煙產(chǎn)品使用群體日益增多，我國作為電子煙產(chǎn)品生產(chǎn)、出口大國，禁止電子煙產(chǎn)品可能滋生非法生產(chǎn)和非法銷售并帶來監(jiān)管難題。

（三）電子煙產(chǎn)品的類型化監(jiān)管

電子煙產(chǎn)品具有危害性，不宜繼續(xù)單純作為普通消費品監(jiān)管；作為戒煙藥物的安全性和有效性尚不確定，也不能單純作為藥品監(jiān)管。

電子煙產(chǎn)品原則上應(yīng)當作為煙草制品監(jiān)管；應(yīng)推動電子煙產(chǎn)品的防控工作，降低其對二手煙霧接觸者和未成年人等的負面影響。電子煙產(chǎn)品的核心成分是尼古丁，其產(chǎn)品功能是通過電子元件加熱霧化煙液使人體吸入尼古?。黄湎M方式是使用者在形成尼古丁依賴之后，通過復(fù)購煙液或者含有煙液的煙彈持續(xù)吸食。電子煙產(chǎn)品不依靠點燃而依靠加熱霧化來攝入尼古丁，本質(zhì)上與煙草制品都屬于攝入尼古丁的方式，對使用者和二手煙霧接觸者均具有健康風險，這正如2018年10月國家煙草專賣局對十三屆全國人大一次會議第6801號建議中的提問所給予的答復(fù)：“含有尼古丁的電子煙雖然與傳統(tǒng)卷煙在外觀上存在一定區(qū)別，但同樣以煙堿為主要消費成分并具有成癮性和健康風險。因此，我局認為對于含有尼古丁的電子煙，也應(yīng)當納入煙草制品進行監(jiān)管?！盵23]對于宣稱具有健康功效的電子煙產(chǎn)品，則應(yīng)當作為藥品監(jiān)管，要求其完成藥品上市許可所需的試驗、注冊，驗證并確保其作為戒煙藥物的安全性和有效性。

三、電子煙產(chǎn)品的規(guī)制路徑及其制度構(gòu)建

電子煙產(chǎn)品監(jiān)管法治化應(yīng)從國家整體利益出發(fā)，其規(guī)制路徑及其制度構(gòu)建應(yīng)當與現(xiàn)有法律體系相融合。新時期的煙草專賣制度服務(wù)于控煙整體目標，控煙政策為煙草專賣制度的未來發(fā)展指明方向。電子煙產(chǎn)品具有危害性，如不將其作為控煙對象將對民眾健康造成負面影響；而從生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)來看，如不將其納入煙草專賣制度則將導(dǎo)致該行業(yè)無序發(fā)展。鑒此，電子煙產(chǎn)品原則上應(yīng)作為煙草制品監(jiān)管，其監(jiān)管制度構(gòu)建應(yīng)當充分對接我國控煙政策與煙草專賣制度。

（一）控煙政策下對電子煙產(chǎn)品的規(guī)制

第一，通過立法確保電子煙產(chǎn)品的規(guī)制始終服務(wù)于我國控煙政策的目標。報告顯示，我國15歲以上人群吸煙率從1984年的33.9%下降至2018年的26.6%，但與《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》關(guān)于2030年該比率降至20%的控煙目標之間仍存在差距。調(diào)查顯示，我國成年人使用電子煙產(chǎn)品的比例，從2015至2016年間的1.3%顯著增長到2018至2019年間的1.6%，由此可推算出2018至2019年間我國約有1690萬成年人使用電子煙產(chǎn)品。[24]為實現(xiàn)控煙目標，應(yīng)當完善控煙政策，將電子煙產(chǎn)品的規(guī)制納入到國家和地方的控煙政策，明確吸食電子煙產(chǎn)品屬于“吸煙”范疇，限制其使用場所，從而降低電子煙產(chǎn)品有害氣霧對接觸者的侵害。盡管國家層面尚未制定關(guān)于公共場所控制吸煙條例，地方控煙立法卻已先行探索，例如《河南省愛國衛(wèi)生條例》第十六條、《重慶市公共場所控制吸煙條例》第二條、《杭州市公共場所控制吸煙條例》第三十四條、《深圳經(jīng)濟特區(qū)控制吸煙條例》第四十四條和《秦皇島市控制吸煙辦法》第二十五條等，均明確規(guī)定電子煙產(chǎn)品屬于煙草制品，禁止吸煙場所不得吸食電子煙產(chǎn)品。

第二，電子煙產(chǎn)品的規(guī)制及相關(guān)配套措施應(yīng)當符合我國履約控煙的國際義務(wù)。我國于2005年8月28日認同了世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》（以下簡作《公約》），該公約自2006年1月9日起在我國生效?！豆s》旨在通過限制煙草消費和煙草煙霧接觸從而維護公眾健康，包括限制向未成年人銷售、包裝上的強制性健康警語，以及禁止煙草的廣告、促銷和贊助，降低室內(nèi)吸煙對非煙民的不利影響等等。[25]世界衛(wèi)生組織在《公約》締約國會議上，為電子煙產(chǎn)品監(jiān)管設(shè)定了政策目標：其一，預(yù)防非煙民和未成年人開始吸食電子煙產(chǎn)品；其二，盡可能降低電子煙產(chǎn)品對使用者的健康風險，盡可能保護非煙民不接觸二手煙霧；其三，防范任何有關(guān)電子煙產(chǎn)品的未經(jīng)證實的健康聲明；其四，保障控煙行動不受到任何商業(yè)利益或者與電子煙行業(yè)相關(guān)利益的影響。[26]

我國的國家衛(wèi)健委作為世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架條約》的履約責任人，承擔控煙職責。由國務(wù)院發(fā)布的《中國防治慢性病中長期規(guī)劃（2017年-2025年）》和《健康中國行動（2019—2030年）》，均將控煙行動作為重要行動之一。2020年6月1日生效的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》，其第七十八條明確要求國家采取控煙措施。我國衛(wèi)生部門應(yīng)當積極參與世界衛(wèi)生組織關(guān)于電子煙產(chǎn)品監(jiān)管政策目標的構(gòu)建與及相關(guān)交流，借鑒成熟經(jīng)驗，結(jié)合我國控煙現(xiàn)狀與目標，建立多部門合作的有效實施機制，推動全社會的行動和參與，以履行我國作為《公約》締約國的控煙義務(wù)。[27]

第三，電子煙產(chǎn)品的規(guī)制應(yīng)當以預(yù)防未成年人接觸、使用電子煙產(chǎn)品為重點。《2019年中國中學生煙草調(diào)查結(jié)果發(fā)布》顯示，2015年我國15歲及以上人群電子煙產(chǎn)品的使用率為0.5%；2018年該比率上升至0.9%，據(jù)此可推算出中國該年正在使用電子煙產(chǎn)品的人數(shù)約為1035萬；其中尤其值得警醒的是，我國初中學生的電子煙產(chǎn)品使用率為2.7%，普通高中學生為2.2%，職業(yè)學校學生為4.5%。

為了預(yù)防未成年人受到電子煙產(chǎn)品和不良文化的侵害，應(yīng)當規(guī)范電子煙產(chǎn)品經(jīng)營者的市場行為以及電子煙產(chǎn)品使用者的消費行為，樹立有關(guān)控煙的正確輿論與文化導(dǎo)向。為此，當具體實施如下措施：其一，嚴格禁止向未成年人銷售、推廣或誘導(dǎo)其使用電子煙產(chǎn)品，嚴格禁止電子煙產(chǎn)品的線上銷售和宣傳。如像《電子煙管理辦法（征求意見稿）》中的禁限，其第二十四條就明確規(guī)定校園周邊不得設(shè)置銷售網(wǎng)點，電子煙經(jīng)營者應(yīng)當在顯著位置設(shè)置不向未成年人銷售電子煙產(chǎn)品的標志，并在必要時對消費者進行年齡驗證；其第二十八條就明確禁止銷售容易誘導(dǎo)未成年人吸食的調(diào)味電子煙產(chǎn)品以及可自行添加煙液的開放式電子煙產(chǎn)品。其二，嚴格限制電子煙產(chǎn)品各類形式的廣告、慈善等宣傳活動，這可參照目前我國《廣告法》第二十二條、《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》第五條、《慈善法》第四十條關(guān)于煙草制品的廣告、慈善宣傳所作的限制性規(guī)定。其三，加強公共場所禁煙，推進校園控煙教育，樹立控煙文化。2020年修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》第十七條，就明確吸食電子煙產(chǎn)品屬于吸煙行為；衛(wèi)生部門在推行無煙校園建設(shè)中，也將電子煙產(chǎn)品的危害作為重點宣傳教育內(nèi)容之一。[28]其四，依法懲處向未成年人推廣、銷售電子煙產(chǎn)品的違法違規(guī)行為，尤其是清理整治中小學周邊違法違規(guī)銷售電子煙產(chǎn)品的實體店和互聯(lián)網(wǎng)上違法違規(guī)推廣、銷售電子煙產(chǎn)品的平臺店鋪。

（二）煙草專賣制度下對電子煙產(chǎn)品的規(guī)制

第一，電子煙產(chǎn)品應(yīng)當適用煙草專賣制度的全流程監(jiān)管，提升產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)集中度、保障產(chǎn)品質(zhì)量和規(guī)范市場行為。由于煙草制品屬于具有嗜好性、依賴性的特殊商品，我國實行煙草專賣制度對煙草制品原料供應(yīng)、生產(chǎn)、銷售、運輸和進出口等各環(huán)節(jié)進行嚴格監(jiān)管。[29]電子煙產(chǎn)品應(yīng)當被納入煙草制品監(jiān)管，融入煙草專賣制度[30]，以實現(xiàn)國家依法對煙草制品的“全覆蓋監(jiān)管”[31]。

《電子煙管理辦法（征求意見稿）》全面規(guī)定了電子煙產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、進出口貿(mào)易和對外經(jīng)濟技術(shù)合作。從生產(chǎn)環(huán)節(jié)來看，國家煙草行業(yè)關(guān)于電子煙生產(chǎn)企業(yè)在資金、技術(shù)和設(shè)備等方面的要求及煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可制度，有助于確保生產(chǎn)企業(yè)的資質(zhì)和產(chǎn)品的質(zhì)量，避免生產(chǎn)假冒偽劣電子煙產(chǎn)品以及違法添加有害物質(zhì)的行為；電子煙產(chǎn)品在我國境內(nèi)上市應(yīng)當經(jīng)過煙草專賣行政主管部門登記，其追溯制度保障了對其的全流程管理；要求采取措施降低電子煙產(chǎn)品對未成年人的吸引程度，如在產(chǎn)品、包裝醒目位置標注健康警語，限制水果、糖果等風味電子煙產(chǎn)品以及色彩艷麗、卡通類電子煙產(chǎn)品包裝的生產(chǎn)。從銷售環(huán)節(jié)來看，當電子煙批發(fā)、零售主體滿足相應(yīng)的資金、人員和場所要求，符合煙草批發(fā)、零售合理布局要求時，方獲得批發(fā)或零售許可，根據(jù)許可證所規(guī)定的經(jīng)營范圍和地域范圍開展批發(fā)、零售，如此才有助于避免非法、變質(zhì)電子煙產(chǎn)品的流通，有助于加強對銷售網(wǎng)點的監(jiān)管、確保未成年人受其干擾；建立全國統(tǒng)一的電子煙交易管理平臺，有利于管制無證經(jīng)營。從進出口和對外經(jīng)濟技術(shù)合作環(huán)節(jié)來看，開展電子煙產(chǎn)品進口業(yè)務(wù)需要獲得煙草專賣批發(fā)許可，以有利于打擊電子煙產(chǎn)品的非法跨境貿(mào)易；生產(chǎn)專供出口的電子煙產(chǎn)品的需要登記制度，企業(yè)需要取得許可，以有利于促進我國電子煙產(chǎn)品需要質(zhì)量提升與外貿(mào)增長。

第二，應(yīng)當對電子煙產(chǎn)品征收煙草稅以保障國家財稅收入，通過征稅、價格來控制電子煙產(chǎn)品的市場需求。煙草利稅是國家財政收入的重要來源，“2020年煙草行業(yè)實現(xiàn)工商稅利總額12803億元（人民幣），同比增長6.2%；財政總額12037億元；增長2.3%”[32]。數(shù)據(jù)顯示，我國電子煙市場規(guī)模已從2013年的5.5億元迅速上升到2020年的83.8億元；全球電子煙產(chǎn)品市場銷售額亦持續(xù)上升，2020年已上升至424億美元，同比增長15.6%。[33]對電子煙產(chǎn)品征收卷煙消費稅可增加政府財政收入，電子煙產(chǎn)品銷售有利于保障我國財政收入和外匯收入增加。同時，征收消費稅以提高煙草價格，被世界衛(wèi)生組織認為是最具效力和成本效益的控煙方案。[34]《國務(wù)院關(guān)于實施健康中國行動的意見》亦明確要求通過運用稅收、價格調(diào)節(jié)等手段，促進控煙目標達成。《電子煙管理辦法（征求意見稿）》第四十五條明確規(guī)定電子煙產(chǎn)品需按照國家稅收法律法規(guī)征繳相應(yīng)稅收。

第三，在堅持煙草專賣制度的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮現(xiàn)有民營電子煙企業(yè)的創(chuàng)新能力，提升我國電子煙產(chǎn)業(yè)集中度、國際競爭力，促進電子煙產(chǎn)品在減害等方向的創(chuàng)新探索，引導(dǎo)電子煙產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。我國民營電子煙企業(yè)為跨國煙草公司提供原材料、加工服務(wù)，在電子煙產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營和國際化方面積累了豐富經(jīng)驗。近年來，中國煙草及其所屬工業(yè)企業(yè)對電子煙產(chǎn)品等新型煙草制品進行了戰(zhàn)略部署，組建了新型煙草制品研究所，統(tǒng)籌新型煙草制品研發(fā)、生產(chǎn)、銷售的有關(guān)工作。在整合國家煙草專賣體制與大量民營電子煙生產(chǎn)企業(yè)的過程中，發(fā)揮二者的優(yōu)勢互補能有效提高行業(yè)門檻和集中度。

四、結(jié)語

目前，對電子煙產(chǎn)品的風險缺乏長期的科學研究，關(guān)于電子煙產(chǎn)品的作用呈現(xiàn)出兩極，一端鼓吹電子煙產(chǎn)品是傳統(tǒng)香煙的安全替代品、戒煙的工具，另一端則認為電子煙產(chǎn)品同樣具有危害性和成癮性。電子煙產(chǎn)品規(guī)制路徑，需要結(jié)合具體國家現(xiàn)行法律制度并就電子煙產(chǎn)品的性質(zhì)和功能予以確定。為應(yīng)對電子煙產(chǎn)品對我國公共衛(wèi)生的挑戰(zhàn)，需要推進電子煙產(chǎn)品監(jiān)管法治化。鑒于電子煙產(chǎn)品對民眾健康的危害性，不宜單純作為普通消費品、藥品監(jiān)管。根據(jù)其使用目的可以將電子煙產(chǎn)品分為兩種類型：一是用于煙草消費的電子煙產(chǎn)品，應(yīng)當作為煙草制品監(jiān)管；二是用于緩解戒煙癥狀、輔助戒煙的電子煙產(chǎn)品，應(yīng)當作為藥品監(jiān)管。

電子煙產(chǎn)品的規(guī)制路徑及其制度構(gòu)建應(yīng)當符合我國控煙政策和煙草專賣制度的要求。電子煙產(chǎn)品的規(guī)制應(yīng)當服務(wù)于我國的控煙目標，符合我國履行國際控煙條約的義務(wù)，以預(yù)防未成年人接觸、使用電子煙產(chǎn)品為重點。為鞏固煙草專賣制度，電子煙產(chǎn)品應(yīng)當適用煙草專賣制度的全流程監(jiān)管，通過征收煙草稅以保障國家財稅收入、控制市場需求，充分發(fā)揮民營電子煙企業(yè)的創(chuàng)新能力，以提升我國電子煙產(chǎn)業(yè)集中度、國際競爭力。

注釋

①在我國被稱為“電子煙產(chǎn)品”的有加熱不燃燒類制品和電子尼古丁傳送系統(tǒng)。加熱不燃燒類制品通過加熱煙草或激活含有煙草的裝置到特定溫度，從而產(chǎn)生含有尼古丁和有毒化學物質(zhì)的霧氣由使用者通過煙具吸入。國家煙草專賣局于2017年5月在《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院有關(guān)文件精神進一步加強卷煙打假打私和市場監(jiān)管工作的通知》中，明確加熱不燃燒類新型煙草制品含有煙葉、煙絲，屬于煙草專賣品。根據(jù)《電子煙管理辦法（征求意見稿）》第二條，“電子煙產(chǎn)品”的定義是指“產(chǎn)生含煙堿（尼古丁，下同）的氣溶膠供人抽吸的電子傳送產(chǎn)品。電子煙包括煙彈、煙具以及煙彈與煙具組合銷售的產(chǎn)品等，不包括已納入卷煙管理的加熱卷煙”。為明確起見，本文僅探討?yīng)M義上的“電子煙產(chǎn)品”，即指電子尼古丁傳送系統(tǒng)。

②國家煙草專賣局曾表示電子煙產(chǎn)品不屬于《煙草專賣法》所列明的煙草專賣品；因其溶液含有尼古丁，尼古丁屬于危險化學品，建議作為危險化學品監(jiān)管。參見新華社.煙草局、工商總局、安全監(jiān)管總局回應(yīng)“如煙”問題[N].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站,2006-12-01,http://www.gov.cn/jrzg/2006-12/01/content_459577.htm。國家藥品監(jiān)督管理局則明確“尼古丁電子霧化器”不屬于醫(yī)療器械。參見國家食品藥品監(jiān)督管理局.關(guān)于白細胞回升系統(tǒng)等產(chǎn)品分類界定的通知（國食藥監(jiān)械〔2006〕268號）[EB/OL].國家藥品監(jiān)督管理局網(wǎng)站,2006-06-18,https://www.nmpa.gov.cn/directory/web/nmpa/xxgk/fgwj/gzwj/gzwjylqx/20060618010101504.html。