楊琢（高級(jí)會(huì)計(jì)師）

（中國(guó)氣象局公共氣象服務(wù)中心 北京 100081）

一、新時(shí)期預(yù)算管理面臨的新問(wèn)題

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算管理工作面臨前所未有的壓力。首先是經(jīng)濟(jì)壓力。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩導(dǎo)致預(yù)算投放量減少、財(cái)政資金供需矛盾加劇。我國(guó)財(cái)政工作長(zhǎng)期存在“重收入輕支出、重分配輕管理、重使用輕效益”等現(xiàn)象，因此，合理使用資金、建立健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理和監(jiān)督、提高資金使用效果成為部門(mén)預(yù)算管理工作中必須面對(duì)的問(wèn)題。其次是社會(huì)壓力。社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政問(wèn)題的關(guān)注度越來(lái)越高，“保障群眾對(duì)財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”的理念深入人心，合理配備公共資源、提高財(cái)政資金使用效率的呼聲越來(lái)越高，公眾參與監(jiān)督財(cái)政資金管理的意識(shí)逐步加強(qiáng)，這也對(duì)部門(mén)預(yù)算工作提出更高的管理要求。最后是政策壓力?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2021］5號(hào)）提出包括加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度、增強(qiáng)財(cái)政保障能力，規(guī)范預(yù)算支出管理、推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，嚴(yán)格預(yù)算編制管理、增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算完整性，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效管理、增強(qiáng)預(yù)算約束力，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控、增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，增強(qiáng)財(cái)政透明度、提高預(yù)算管理信息化水平等六方面的預(yù)算管理要求，事業(yè)單位在落實(shí)以上改革要求、構(gòu)建部門(mén)績(jī)效管理體系的過(guò)程中會(huì)遇到各種不確定因素，存在方方面面的挑戰(zhàn)，“過(guò)緊日子”將成為常態(tài)，預(yù)算管理工作要順應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)，在困境中尋求發(fā)展，其根本出路在于創(chuàng)新。在預(yù)算管理中突出績(jī)效管理的作用，對(duì)預(yù)算部門(mén)利用公共資源履行職責(zé)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)，能解決傳統(tǒng)預(yù)算管理中普遍存在的資源利用率低下的問(wèn)題，打破片面追求發(fā)展速度、輕視產(chǎn)出效果而形成的管理僵局。因此，構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理體系，用科學(xué)的方法提升預(yù)算管理質(zhì)量，就成為深化預(yù)算管理改革的重要課題。

績(jī)效預(yù)算管理用科學(xué)的方法評(píng)價(jià)預(yù)算管理的成績(jī)和效果，進(jìn)而查找管理問(wèn)題、補(bǔ)齊管理漏洞、提高管理質(zhì)量，而預(yù)算管理與績(jī)效的充分結(jié)合，能夠?qū)崿F(xiàn)開(kāi)源節(jié)流、充分挖掘財(cái)政資金潛力、合理利用財(cái)政資源，讓國(guó)家財(cái)政的投入達(dá)到滿(mǎn)意的投資效果。預(yù)算績(jī)效管理是提高管理效能的有效途徑，也是解決資金供需矛盾、提高財(cái)政資金使用效率的必然選擇，從而為預(yù)算管理的科學(xué)性提供新的發(fā)展動(dòng)力。

二、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的薄弱環(huán)節(jié)

近年來(lái)，隨著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的逐步深入，2015年新《預(yù)算法》也增加了“績(jī)效”內(nèi)容，將“預(yù)算績(jī)效管理”提升至法律高度，之后國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列指導(dǎo)性意見(jiàn)，預(yù)算績(jī)效管理框架初步形成?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》明確提出“通過(guò)自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)；實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤”，進(jìn)一步推動(dòng)了預(yù)算績(jī)效管理理論研究和實(shí)踐活動(dòng)的發(fā)展，預(yù)算管理改革取得了一定的成果。但是預(yù)算績(jī)效管理對(duì)政策性、技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性要求較高，在管理實(shí)踐中由于部門(mén)管理職責(zé)和環(huán)境的差異，績(jī)效管理呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性和不確定性的特征，增加了績(jī)效管理的難度，也暴露了管理上的問(wèn)題：

（一）缺乏績(jī)效思維，績(jī)效意識(shí)薄弱

首先，事業(yè)單位提供的是公益性服務(wù)，經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款，沒(méi)有生產(chǎn)收入、不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算、也不以盈利為目的。長(zhǎng)期以來(lái)爭(zhēng)取財(cái)政支持、保證資金安全是預(yù)算管理工作的主題，與企業(yè)相比，事業(yè)單位先天缺乏績(jī)效意識(shí)。其次，傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下“?；鶖?shù)、分增量”的慣性思維尚未扭轉(zhuǎn)，提需求、爭(zhēng)預(yù)算、搶項(xiàng)目的舊觀(guān)念根深蒂固，缺乏內(nèi)部挖潛增效、節(jié)支降耗的動(dòng)力，績(jī)效管理意識(shí)薄弱。再次，預(yù)算績(jī)效管理獎(jiǎng)懲機(jī)制尚未建立。激勵(lì)與問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺失，導(dǎo)致績(jī)效管理工作既沒(méi)有壓力也缺乏動(dòng)力，各部門(mén)從自身利益出發(fā)，不愿意在績(jī)效管理工作中投入過(guò)多的時(shí)間和精力，績(jī)效管理工作浮于表面、流于形式、缺少創(chuàng)新。由于上述原因，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作較為被動(dòng)，績(jī)效管理工作缺少內(nèi)在的動(dòng)力。

（二）績(jī)效管理不到位，基礎(chǔ)工作不扎實(shí)

1.目標(biāo)設(shè)置不合理?？?jī)效目標(biāo)設(shè)置是開(kāi)展績(jī)效管理的基礎(chǔ)，目標(biāo)設(shè)置的合理與否直接影響績(jī)效管理的質(zhì)量。目前，事業(yè)單位績(jī)效目標(biāo)設(shè)置存在內(nèi)容不完整、論證不充分、設(shè)置不合理等問(wèn)題。目前預(yù)算績(jī)效目標(biāo)按項(xiàng)目編制，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人牽頭編寫(xiě)項(xiàng)目實(shí)施方案，確定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，評(píng)審合格后進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)管理，項(xiàng)目按輕重緩急落實(shí)經(jīng)費(fèi)。部門(mén)的職責(zé)和發(fā)展戰(zhàn)略被分解細(xì)化為項(xiàng)目目標(biāo)，通過(guò)完成各個(gè)項(xiàng)目目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)部門(mén)發(fā)展戰(zhàn)略和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的總目標(biāo)。這種僅憑經(jīng)驗(yàn)和決策者主觀(guān)意識(shí)確定的績(jī)效目標(biāo)，項(xiàng)目設(shè)立存在極大的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目交叉重疊甚至是重復(fù)建設(shè)，造成嚴(yán)重資金浪費(fèi)。

2.績(jī)效監(jiān)督不全面。事業(yè)單位作為實(shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的主體，通過(guò)對(duì)資金流向的跟蹤和日常監(jiān)控，確保業(yè)務(wù)活動(dòng)有序開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。由于績(jī)效管理一體化平臺(tái)尚未建立，財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)管理信息分散在不同的管理系統(tǒng)，無(wú)法完成全面監(jiān)控和數(shù)據(jù)分析?？?jī)效監(jiān)督覆蓋率低，監(jiān)督結(jié)果信息反饋滯后。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)不嚴(yán)謹(jǐn)。目前，部門(mén)預(yù)算主體（單位）績(jī)效評(píng)價(jià)主要采取單位自評(píng)的方式，受主觀(guān)因素影響較大，缺乏有效的數(shù)據(jù)支撐，評(píng)價(jià)的合理性、公正性難以保證，績(jī)效評(píng)價(jià)的覆蓋率和評(píng)價(jià)深度有待提高。

4.結(jié)果應(yīng)用不到位。績(jī)效結(jié)果反饋和應(yīng)用的前提是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是客觀(guān)的、專(zhuān)業(yè)的。目前績(jī)效評(píng)價(jià)水平有限，績(jī)效結(jié)果質(zhì)量不高，缺乏可比性，應(yīng)用價(jià)值較低。

三、改善預(yù)算績(jī)效管理的建議

針對(duì)以上問(wèn)題，本文認(rèn)為需要用專(zhuān)業(yè)的理論、科學(xué)的方法補(bǔ)齊制度的短板，扎實(shí)做好績(jī)效管理基礎(chǔ)工作，建立以績(jī)效目標(biāo)為引領(lǐng)、以規(guī)范合理的指標(biāo)為基礎(chǔ)、以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)價(jià)為核心、以全面客觀(guān)的評(píng)價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向的部門(mén)內(nèi)部績(jī)效管理機(jī)制，共同促進(jìn)績(jī)效管理工作向縱深發(fā)展。

（一）轉(zhuǎn)變觀(guān)念，變被動(dòng)管理為主動(dòng)參與

轉(zhuǎn)變觀(guān)念，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理的使命意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，變被動(dòng)管理為主動(dòng)參與。做到上下配合、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)，將績(jī)效理念和方法融入預(yù)算編制、分配、執(zhí)行全過(guò)程，以預(yù)算管理為主線(xiàn)，統(tǒng)籌考慮管理效益、資金效果、社會(huì)效應(yīng)，糾正因“只管花錢(qián)、不問(wèn)效果”的觀(guān)念導(dǎo)致的資金使用低效、閑置、浪費(fèi)問(wèn)題，不僅要保證預(yù)算資金的使用途徑合法合規(guī)，更要關(guān)注預(yù)算資金投入產(chǎn)生的管理效益、資金效果、社會(huì)效應(yīng)以及服務(wù)對(duì)象的滿(mǎn)意度，從績(jī)效管理的視角管理預(yù)算，提高資源配置效率和效益。

（二）制度先行，完善預(yù)算績(jī)效管理制度

預(yù)算績(jī)效管理的管理流程復(fù)雜，涉及部門(mén)多、技術(shù)要求高。制度先行，搭建管理部門(mén)間相互配合、管理流程間相互銜接的績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算過(guò)程與績(jī)效管理過(guò)程的有機(jī)融合、協(xié)同發(fā)展。立足于預(yù)算編制目標(biāo)、監(jiān)控、評(píng)價(jià)、成果反饋各個(gè)過(guò)程，制定配套的管理辦法，優(yōu)化管理流程、明確內(nèi)部分工、推動(dòng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作制度化、規(guī)范化建設(shè)。

（三）夯實(shí)基礎(chǔ)，規(guī)范評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)

績(jī)效管理的核心是績(jī)效評(píng)價(jià)，建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法是取得客觀(guān)公正績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的前提和保證。單位在績(jī)效管理過(guò)程中，應(yīng)該遵循財(cái)政部印發(fā)的《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)［2020］10號(hào)），按照“科學(xué)公正、統(tǒng)籌兼顧、激勵(lì)約束、公開(kāi)透明”的原則開(kāi)展。單位自評(píng)、部門(mén)評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)三種方式相結(jié)合，全覆蓋、多角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。單位自評(píng)要落實(shí)資金使用單位績(jī)效主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)全面覆蓋。財(cái)政和部門(mén)評(píng)價(jià)要在單位自評(píng)的基礎(chǔ)上開(kāi)展。部門(mén)評(píng)價(jià)優(yōu)先選擇部門(mén)履職的重大改革發(fā)展項(xiàng)目，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)周期性組織開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。在此框架下，各個(gè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際構(gòu)建內(nèi)容完整、權(quán)重合理、設(shè)計(jì)科學(xué)、合理的指標(biāo)體系?？茖W(xué)評(píng)價(jià)、準(zhǔn)確計(jì)算，衡量項(xiàng)目實(shí)施效果，公正合理地反映項(xiàng)目業(yè)績(jī)，促進(jìn)項(xiàng)目管理水平和管理質(zhì)量的提升。

（四）數(shù)據(jù)共享，建設(shè)數(shù)字化財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)

傳統(tǒng)管理模式下的業(yè)務(wù)流程，非增值的環(huán)節(jié)比較多，信息傳遞較為緩慢，流程中各環(huán)節(jié)的關(guān)系混亂。特別是一個(gè)完整的業(yè)務(wù)流程被不同的職能部門(mén)分割開(kāi)來(lái)，降低了流程的效率和效益。因此，事業(yè)單位應(yīng)對(duì)其流程進(jìn)行數(shù)字化改造和創(chuàng)新，建設(shè)數(shù)字化財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)。首先，應(yīng)當(dāng)全面評(píng)估事業(yè)單位數(shù)字資產(chǎn)，制定持續(xù)改進(jìn)計(jì)劃。其次，應(yīng)當(dāng)盡快建立財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理數(shù)字化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理、績(jī)效管理、項(xiàng)目管理、會(huì)計(jì)管理、資產(chǎn)管理信息一體化建設(shè)，打破不同部門(mén)間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的整合和共享，形成業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、監(jiān)督多部門(mén)協(xié)同的工作機(jī)制。需要明確的是，數(shù)字化并不是對(duì)以往的信息化建設(shè)推倒重來(lái)，而是整合優(yōu)化以往的信息化系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上提升管理和運(yùn)營(yíng)水平，同時(shí)用新的技術(shù)手段提升事業(yè)單位的技術(shù)能力，以支撐事業(yè)單位適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型變化帶來(lái)的新要求。積極推進(jìn)落實(shí)“用數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的新理念，建立基于大數(shù)據(jù)的績(jī)效指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)分析體系，推動(dòng)績(jī)效管理工作向高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)。

（五）全面布局，提升部門(mén)整體績(jī)效水平

績(jī)效管理工作應(yīng)該站在部門(mén)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，著力提升部門(mén)整體績(jī)效水平。圍繞部門(mén)職責(zé)，以預(yù)算管理為主線(xiàn)，充分考慮部門(mén)資產(chǎn)配備及使用情況，盤(pán)活各類(lèi)存量資源，將影響財(cái)政資金使用效率因素都納入預(yù)算績(jī)效管理的范疇中加以考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃、全面布局，建立預(yù)算、資產(chǎn)、采購(gòu)相互銜接環(huán)環(huán)相扣的財(cái)務(wù)管理體系，提升部門(mén)整體的績(jī)效水平，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性。建議在三方面采取措施：一要加強(qiáng)責(zé)任主體評(píng)價(jià)體系建設(shè)，特別是對(duì)單位自評(píng)的一級(jí)指標(biāo)的包含內(nèi)容和權(quán)重進(jìn)行科學(xué)、合理、統(tǒng)一設(shè)置；二要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)，合理構(gòu)建指標(biāo)體系；三要加強(qiáng)與第三方機(jī)構(gòu)合作，借助專(zhuān)業(yè)力量提高預(yù)算績(jī)效水平，當(dāng)然也要加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督管理。

（六）開(kāi)拓思路，創(chuàng)新預(yù)算績(jī)效管理方式

創(chuàng)新是推動(dòng)改革的力量，深化預(yù)算改革的過(guò)程中會(huì)遇到許多困難和挑戰(zhàn)，圍繞部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)內(nèi)完善制度體制建設(shè)，積極探索管理制度、管理流程、管理方式的創(chuàng)新。對(duì)外通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒積累創(chuàng)新能量，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化。

四、結(jié)束語(yǔ)

績(jī)效管理是深化預(yù)算制度改革的突破口與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)加速建立現(xiàn)代財(cái)政制度意義重大，標(biāo)志著我國(guó)以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理模式的正式確立和全面實(shí)施。本文認(rèn)為，部門(mén)預(yù)算單位要提高履行職責(zé)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和履職效果，深刻貫徹落實(shí)“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。第一階段是夯實(shí)績(jī)效管理基礎(chǔ)，把績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算管理全過(guò)程，積累經(jīng)驗(yàn)、補(bǔ)齊制度短板并完善績(jī)效管理體系建設(shè)。第二階段是在績(jī)效管理的基礎(chǔ)上創(chuàng)新和提高，不斷提高預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)化、規(guī)范化水平，推動(dòng)績(jī)效管理工作向常態(tài)化、制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線(xiàn)，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障。