葉海波，雷一蓓

（深圳大學(xué) 法學(xué)院，廣東 深圳 518061）

一、兩法銜接的制度基礎(chǔ)與主要內(nèi)容

《監(jiān)察官法》是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要制度成果。它深入貫徹了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想，是“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)的必然要求”“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要舉措”“促進(jìn)監(jiān)察官依法履行職責(zé)的重要保障”和“建設(shè)高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化監(jiān)察官隊(duì)伍的現(xiàn)實(shí)需要”。[1]近期，全國(guó)多地積極開(kāi)展學(xué)習(xí)與貫徹《監(jiān)察官法》的活動(dòng)，①例如，《福建省紀(jì)委召開(kāi)常委會(huì)（省監(jiān)委委務(wù)會(huì)）擴(kuò)大會(huì)議 學(xué)習(xí)貫徹<中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法>》，載http://www.fjcdi.gov.cn/html/xxgkldhd/20210909/1706470.html，2021 年9 月15 日訪問(wèn)；《廉潔深圳要聞：市紀(jì)委監(jiān)委召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)班子理論學(xué)習(xí)中心組（擴(kuò)大）專(zhuān)題學(xué)習(xí)會(huì) 學(xué)習(xí)<監(jiān)察官法>》，載http://www.ljsz.gov.cn/mjyw/content/post_730190.html，2021 年9 月15 日訪問(wèn)。確保《監(jiān)察官法》規(guī)定的各項(xiàng)制度落實(shí)落地，更好地提高監(jiān)察工作的質(zhì)量與水平，更好地規(guī)制我國(guó)監(jiān)察工作的實(shí)踐。

（一）兩法修訂背景

2018 年3 月11 日，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過(guò)了《憲法修正案》，[2]將“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”增設(shè)為新的國(guó)家機(jī)關(guān)。3 月20 日，會(huì)議通過(guò)《監(jiān)察法》，“實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察的全面覆蓋”[3]。其第14 條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度”，為中國(guó)特色監(jiān)察官制度的建立提供了法律依據(jù)。[4]2018 年9 月，全國(guó)人大公布了《第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，《監(jiān)察官法》被列為第二類(lèi)立法項(xiàng)目。2019 年，在開(kāi)展了大量調(diào)研、座談和征求意見(jiàn)的工作之后，[5]國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)開(kāi)始研究起草《監(jiān)察官法》。[6]2020 年1 月15 日，十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)通過(guò)的公報(bào)明確，2020 年要推動(dòng)研究制定《監(jiān)察官法》。[7]5 月，全國(guó)人大法工委發(fā)言人岳仲明表示，《監(jiān)察官法》已經(jīng)形成了草稿草案。[8]8 月20 日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過(guò)了《監(jiān)察官法》，以加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察官的管理和監(jiān)督，保障監(jiān)察官的依法履職，維護(hù)監(jiān)察官的合法權(quán)益，推進(jìn)高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化監(jiān)察官隊(duì)伍的建設(shè)，推進(jìn)監(jiān)察工作法治化、專(zhuān)業(yè)化。

與此同時(shí)，為了進(jìn)一步完善公務(wù)員制度，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在全國(guó)多個(gè)省市級(jí)機(jī)關(guān)、部局等開(kāi)展公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度試點(diǎn)工作，暫時(shí)調(diào)整適用《公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定。①參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)和部分在京中央機(jī)關(guān)暫時(shí)調(diào)整適用<中華人民共和國(guó)公務(wù)員法>有關(guān)規(guī)定的決定》，載https://www.pkulaw.com/chl/2282eaa42ef9 23dabdfb.html，2021 年9 月15 日訪問(wèn)。2017 年4 月，黨中央正式批準(zhǔn)修法工作。2017 年9 月1 日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)法官法>等八部法律的決定》。2018 年9 月，中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議對(duì)修訂草案進(jìn)行了審議。11月，中國(guó)人大網(wǎng)面向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。[9]12 月10 日，修訂草案經(jīng)報(bào)中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議，于第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)。2018 年12 月29 日，經(jīng)國(guó)家主席習(xí)近平簽署第二十號(hào)主席令，《公務(wù)員法》最終公布。

（二）兩法銜接的制度基礎(chǔ)

《公務(wù)員法》是我國(guó)干部人事管理中第一部基礎(chǔ)性法律，是公務(wù)員管理的基本依據(jù)。[10]在對(duì)《公務(wù)員法》和其他專(zhuān)門(mén)性法律之間的銜接適用等關(guān)系的研究上，有學(xué)者認(rèn)為，《公務(wù)員法》是適用于所有公務(wù)員的一般性法律規(guī)定，有關(guān)公務(wù)員中領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免與監(jiān)督等內(nèi)容應(yīng)根據(jù)有關(guān)組織法的規(guī)定具體予以規(guī)制和實(shí)施，如《法官法》《檢察官法》等法律分別對(duì)法官、檢察官的權(quán)利、義務(wù)等進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)性規(guī)定。[11]還有學(xué)者認(rèn)為，《公務(wù)員法》是我國(guó)人事干部管理的基本法律，針對(duì)公務(wù)員中的特定職業(yè)群體，如法官、監(jiān)察官等都可以通過(guò)專(zhuān)門(mén)的立法來(lái)進(jìn)行約束和管理，也即在我國(guó)人事干部管理方面，基本可以形成以《公務(wù)員法》為核心和基礎(chǔ)，其他專(zhuān)門(mén)性法律相互銜接和配合的人事管理法律法規(guī)體系。[12]在《監(jiān)察官法》和《公務(wù)員法》的銜接適用問(wèn)題上，《監(jiān)察官法》的定位也應(yīng)是在《公務(wù)員法》的基本法律規(guī)定上，針對(duì)監(jiān)察官這一特定群體的專(zhuān)門(mén)性立法。

在具體的制度內(nèi)容上，《監(jiān)察官法》第66 條明確規(guī)定：“有關(guān)監(jiān)察官權(quán)利、義務(wù)和管理制度，本法已有規(guī)定的，適用本法的規(guī)定；本法未作規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等法律法規(guī)的規(guī)定。”《公務(wù)員法》第3 條規(guī)定：“公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利和管理，適用本法。法律對(duì)公務(wù)員中領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及監(jiān)察官、法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！奔又鶕?jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，②《立法法》第92 條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”在同一立法主體制定的法律中，特別法優(yōu)于一般法，沒(méi)有特殊規(guī)定的適用一般法的規(guī)定，[13]因此，在一般銜接適用上，《監(jiān)察官法》優(yōu)于《公務(wù)員法》，若《監(jiān)察官法》沒(méi)有具體規(guī)定的則適用《公務(wù)員法》的一般規(guī)定。可見(jiàn)，兩法已有可銜接適用的制度基礎(chǔ)。

（三）兩法銜接的主要內(nèi)容

根據(jù)《公務(wù)員法》第3 條和《監(jiān)察官法》第66 條的規(guī)定，需要兩法銜接適用的是關(guān)于公務(wù)員和監(jiān)察官的“義務(wù)”“權(quán)利”和“管理”的規(guī)定。具體而言，首先，需要銜接義務(wù)規(guī)定?！侗O(jiān)察官法》的義務(wù)規(guī)定包括《監(jiān)察法》第55 條對(duì)監(jiān)察隊(duì)伍義務(wù)的總要求、第56 條基本要求以及《監(jiān)察官法》第二章“監(jiān)察官的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利”中的第10 條?！豆珓?wù)員法》的義務(wù)規(guī)定則是其第二章“公務(wù)員的條件、義務(wù)與權(quán)利”的第14 條。其次，需要銜接權(quán)利規(guī)定。《監(jiān)察官法》第二章第11 條規(guī)定了監(jiān)察官享有的五項(xiàng)權(quán)利?！豆珓?wù)員法》第二章第15 條規(guī)定了公務(wù)員的權(quán)利內(nèi)容。最后，需要銜接管理規(guī)定?！侗O(jiān)察官法》關(guān)于監(jiān)察官的管理規(guī)定是其第五章“監(jiān)察官的管理”?！豆珓?wù)員法》對(duì)公務(wù)員的管理規(guī)定則分散設(shè)置于各個(gè)部分，共28 條，下文詳述。

二、兩法關(guān)于義務(wù)規(guī)定的銜接

監(jiān)察官是監(jiān)督“官”的“官”，權(quán)力大，責(zé)任重。[14“]監(jiān)察官是履行國(guó)家監(jiān)察職權(quán)的公務(wù)員，是一類(lèi)較為特殊的公務(wù)員?！盵15]在國(guó)家深入推進(jìn)監(jiān)察體系改革的大時(shí)代背景下，《監(jiān)察官法》和《公務(wù)員法》之間的有效銜接適用對(duì)于監(jiān)察官隊(duì)伍管理的規(guī)范化、科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化等具有重要意義。[16]

（一）《監(jiān)察官法》的義務(wù)規(guī)定

由于《監(jiān)察官法》是《監(jiān)察法》的下位法，在《監(jiān)察官法》中需要首先落實(shí)《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察官的義務(wù)要求，主要是指《監(jiān)察法》第55 條①《監(jiān)察法》第55 條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)設(shè)立內(nèi)部專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督，建設(shè)忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊(duì)伍?！币?guī)定的監(jiān)察隊(duì)伍“忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)”的總要求[17]以及第56 條②《監(jiān)察法》第56 條規(guī)定：“監(jiān)察人員必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執(zhí)法，清正廉潔、保守秘密；必須具有良好的政治素質(zhì)，熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備運(yùn)用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力，自覺(jué)接受監(jiān)督。”規(guī)定的具體內(nèi)容。其次，在《監(jiān)察官法》的具體規(guī)定中，監(jiān)察官的義務(wù)主要規(guī)定在第二章“監(jiān)察官的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利”第10 條。③《監(jiān)察官法》第10 條規(guī)定：“監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：（一）自覺(jué)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家的路線方針政策、重大決策部署；（二）模范遵守憲法和法律；（三）維護(hù)國(guó)家和人民利益，秉公執(zhí)法，勇于擔(dān)當(dāng)、敢于監(jiān)督，堅(jiān)決同腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)；（四）依法保障監(jiān)察對(duì)象及有關(guān)人員的合法權(quán)益；（五）忠于職守，勤勉盡責(zé)，努力提高工作質(zhì)量和效率；（六）保守國(guó)家秘密和監(jiān)察工作秘密，對(duì)履行職責(zé)中知悉的商業(yè)秘密和個(gè)人隱私、個(gè)人信息予以保密；（七）嚴(yán)守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德、家庭美德；（八）自覺(jué)接受監(jiān)督；（九）法律規(guī)定的其他義務(wù)?！笨傮w而言，監(jiān)察官的義務(wù)是在《監(jiān)察法》的總要求和基本要求的統(tǒng)籌規(guī)范之下，結(jié)合《監(jiān)察官法》的具體義務(wù)條款規(guī)定的集合。

監(jiān)察官的義務(wù)規(guī)定按照分類(lèi)既包括“法定義務(wù)”，[18]又包括道德倫理義務(wù)。“法定義務(wù)”是指“基于監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)以及其所承擔(dān)的法定職責(zé)，監(jiān)察官必須達(dá)到《監(jiān)察法》第55 條、56 條對(duì)監(jiān)察人員的政治、道德、廉潔、專(zhuān)業(yè)等方面的明確要求，承擔(dān)與法官、檢察官相同的法定義務(wù)”。[19]而道德倫理義務(wù)則體現(xiàn)在“政治倫理、準(zhǔn)司法倫理、政務(wù)倫理和監(jiān)督倫理”[20]四個(gè)方面，在《監(jiān)察官法》中具體對(duì)應(yīng)的是“恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德、家庭美德”等，主要有如下六點(diǎn)：第一，忠誠(chéng)義務(wù)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)黨忠誠(chéng)，在思想上、政治上、行動(dòng)上始終與黨中央和國(guó)家的路線保持高度一致，[21]有良好的政治素質(zhì)。第二，模范守法義務(wù)。模范地遵守憲法和法律，依規(guī)履職。第三，勤勉盡責(zé)義務(wù)。維護(hù)國(guó)家和人民利益，忠于職守，勤勉盡責(zé)，秉公執(zhí)法，勇于擔(dān)當(dāng)，敢于監(jiān)督，廉潔用權(quán)，堅(jiān)決同腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)。依法保障監(jiān)察對(duì)象及有關(guān)人員的合法權(quán)益，努力提高工作質(zhì)量和效率，熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備運(yùn)用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力。第四，保密義務(wù)。保守國(guó)家秘密和監(jiān)察工作秘密，對(duì)履行職責(zé)中知悉的商業(yè)秘密和個(gè)人隱私、個(gè)人信息予以保密。第五，自覺(jué)接受監(jiān)督的義務(wù)。第六，恪守道德的義務(wù)。監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)恪守職業(yè)道德，模范地遵守社會(huì)公德、家庭美德等。

（二）《公務(wù)員法》的義務(wù)規(guī)定

《公務(wù)員法》第14 條①《公務(wù)員法》第14 條規(guī)定：“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：（一）忠于憲法，模范遵守、自覺(jué)維護(hù)憲法和法律，自覺(jué)接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)；（二）忠于國(guó)家，維護(hù)國(guó)家的安全、榮譽(yù)和利益；（三）忠于人民，全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督；（四）忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令，按照規(guī)定的權(quán)限和程序履行職責(zé)，努力提高工作質(zhì)量和效率；（五）保守國(guó)家秘密和工作秘密；（六）帶頭踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，堅(jiān)守法治，遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德、家庭美德；（七）清正廉潔，公道正派；（八）法律規(guī)定的其他義務(wù)。”具體規(guī)定了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，總共分為八項(xiàng)內(nèi)容。與《監(jiān)察官法》規(guī)定的監(jiān)察官義務(wù)相比，《公務(wù)員法》所針對(duì)的對(duì)象為全體“依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”。比較來(lái)看，《公務(wù)員法》與《監(jiān)察官法》關(guān)于義務(wù)規(guī)定的相同之處是兩者均包含了忠誠(chéng)義務(wù)、模范守法義務(wù)、勤勉盡責(zé)義務(wù)、保密義務(wù)、自覺(jué)接受監(jiān)督的義務(wù)、恪守道德的義務(wù)這六個(gè)方面，除此之外，《公務(wù)員法》第14 條第2 項(xiàng)還有“忠于國(guó)家，維護(hù)國(guó)家安全、榮譽(yù)”這一內(nèi)容。

（三）關(guān)于義務(wù)規(guī)定的銜接

《公務(wù)員法》的規(guī)定適用于所有公務(wù)員，內(nèi)容更為寬泛和籠統(tǒng)，更具有指導(dǎo)意義，表述上的原則性較《監(jiān)察官法》更強(qiáng)。雖然在某些內(nèi)容呈現(xiàn)上兩者仍有不同，但這不影響兩者的銜接適用。此處也體現(xiàn)了一般法與特別法的關(guān)系。

首先，《監(jiān)察官法》雖然沒(méi)有《公務(wù)員法》中第14 條第3 項(xiàng)“忠于人民，全心全意為人民服務(wù)”這種表述，但是第10 條第3 項(xiàng)“維護(hù)國(guó)家和人民利益，秉公執(zhí)法”也是為人民服務(wù)的本質(zhì)體現(xiàn)和具體描述，更是勤勉盡責(zé)義務(wù)的應(yīng)有之義。

其次，《公務(wù)員法》第14 條第4 項(xiàng)“服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令，按照規(guī)定的權(quán)限和程序履行職責(zé)”，體現(xiàn)為《監(jiān)察官法》第10 條第4 項(xiàng)“依法保障監(jiān)察對(duì)象及有關(guān)人員的合法權(quán)益”、第5 項(xiàng)“忠于職守”和第7 項(xiàng)“嚴(yán)守紀(jì)律”。另外，《公務(wù)員法》第14 條第6 項(xiàng)“帶頭踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，堅(jiān)守法治”更是社會(huì)主義法治建設(shè)的必然要求，自不待言。

最后，《公務(wù)員法》第14 條第2 項(xiàng)強(qiáng)調(diào)的“忠于國(guó)家，維護(hù)國(guó)家安全、榮譽(yù)”這一義務(wù)，雖然《監(jiān)察官法》中沒(méi)有明確提到，但是也不影響兩法的銜接適用。第一，可以通過(guò)法律規(guī)定本身來(lái)解決銜接適用的問(wèn)題，主要是依據(jù)《監(jiān)察官法》第10 條第9 項(xiàng)的兜底條款和第66 條進(jìn)行合理銜接適用。第二，可以運(yùn)用法律解釋方法（當(dāng)然解釋和擴(kuò)大解釋?zhuān)?shí)現(xiàn)兩法的銜接適用。具體而言，《公務(wù)員法》作為一個(gè)基礎(chǔ)性法律和人事干部管理的基本法律，所規(guī)定的是關(guān)于所有公務(wù)員的基本要求和工作原則。監(jiān)察官作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的工作人員，屬于國(guó)家公務(wù)人員，因此，必須首先具備國(guó)家公務(wù)員的基本條件和要求。忠于自己的國(guó)家、維護(hù)國(guó)家安全是每一位中華人民共和國(guó)公民的基本義務(wù)，作為通過(guò)層層考核和選拔的公務(wù)員，尤其是肩負(fù)監(jiān)察職責(zé)的專(zhuān)業(yè)監(jiān)察官隊(duì)伍更應(yīng)具備更高的素質(zhì)和覺(jué)悟。因此，忠于國(guó)家、維護(hù)國(guó)家安全更是其基本義務(wù)的當(dāng)然之義。除此之外，還可以對(duì)《監(jiān)察官法》中的“忠誠(chéng)義務(wù)”進(jìn)行合理的擴(kuò)大解釋?！爸艺\(chéng)”本身不僅包括對(duì)黨的忠誠(chéng)，通過(guò)《監(jiān)察官法》第10 條第1 項(xiàng)中的“嚴(yán)格執(zhí)行中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家的路線方針政策、重大決策部署”、第3 項(xiàng)“維護(hù)國(guó)家和人民利益”、第5 項(xiàng)“忠于職守”等內(nèi)容，都可以看出監(jiān)察官的“忠誠(chéng)義務(wù)”也應(yīng)包括對(duì)國(guó)家和人民的忠誠(chéng)，包括維護(hù)國(guó)家安全和長(zhǎng)治久安。

本部分兩法關(guān)于義務(wù)規(guī)定的銜接如圖1 所示：

圖1 兩法關(guān)于義務(wù)規(guī)定的銜接

三、兩法關(guān)于權(quán)利規(guī)定的銜接

“權(quán)利，是貫穿于法的運(yùn)動(dòng)全過(guò)程的現(xiàn)象，是核心的法律要素?！盵22]對(duì)于什么是公務(wù)員的權(quán)利，學(xué)界存在不同的理解。有學(xué)者認(rèn)為，公務(wù)員的權(quán)利既可以理解為公務(wù)員群體的權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)理解為公務(wù)員個(gè)體應(yīng)該享有的權(quán)利。它包括權(quán)利和權(quán)力兩個(gè)方面，這種權(quán)利和權(quán)力具體是指《公務(wù)員法》規(guī)定的，公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)中履行職責(zé)、行使職權(quán)，并且可以要求他人作出某種行為或抑制他人某種行為。[23]還有學(xué)者認(rèn)為，公務(wù)員的權(quán)利就是指國(guó)家法律對(duì)公務(wù)員的一種在法定范圍內(nèi)的許可和保障，即在公務(wù)員履行職責(zé)或執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中，能夠依法作出一定的行為，也可以要求他人作出一定的行為或者抑制某種行為的許可和保障。[24]

（一）《監(jiān)察官法》的權(quán)利規(guī)定

監(jiān)察官的權(quán)利是在《監(jiān)察官法》中通過(guò)專(zhuān)章立法進(jìn)行規(guī)定的，具體涉及第二章第11 條，①《監(jiān)察官法》第11 條規(guī)定：“監(jiān)察官享有下列權(quán)利：（一）履行監(jiān)察官職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的職權(quán)和工作條件；（二）履行監(jiān)察官職責(zé)應(yīng)當(dāng)享有的職業(yè)保障和福利待遇；（三）人身、財(cái)產(chǎn)和住所安全受法律保護(hù)；（四）提出申訴或者控告；（五）《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等法律規(guī)定的其他權(quán)利?！惫灿?jì)五項(xiàng)內(nèi)容，整體上可以分為以下四類(lèi)：第一，人身、財(cái)產(chǎn)和住所安全的權(quán)利。人身、財(cái)產(chǎn)和住所安全均應(yīng)受法律保護(hù)。這是基本的職業(yè)保障性要求，包含了作為監(jiān)察官的職業(yè)特殊性的考慮。第二，身份保障權(quán)利。監(jiān)察官需要有履行職權(quán)的合法性基礎(chǔ)，這也是保證監(jiān)察官行權(quán)的前提條件。第三，經(jīng)濟(jì)福利保障權(quán)利。需要保證監(jiān)察官能獲得與其職能相應(yīng)的工資、福利待遇等。第四，權(quán)利救濟(jì)權(quán)利。監(jiān)察官在權(quán)利受到侵害的時(shí)候，可以通過(guò)機(jī)關(guān)或個(gè)人在法律允許的范圍內(nèi)采取一定的補(bǔ)救措施，以維護(hù)權(quán)利人的基本利益。

（二）《公務(wù)員法》的權(quán)利規(guī)定

《公務(wù)員法》中權(quán)利的規(guī)定主要是第15 條，①《公務(wù)員法》第15 條規(guī)定：“公務(wù)員享有下列權(quán)利：（一）獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件；（二）非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；（三）獲得工資報(bào)酬，享受福利、保險(xiǎn)待遇；（四）參加培訓(xùn)；（五）對(duì)機(jī)關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評(píng)和建議；（六）提出申訴和控告；（七）申請(qǐng)辭職；（八）法律規(guī)定的其他權(quán)利?！惫灿?jì)八項(xiàng)內(nèi)容。與《監(jiān)察官法》權(quán)利內(nèi)容相比，其在權(quán)利救濟(jì)方式上增加了兩項(xiàng)內(nèi)容，分別是“（二）非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”和“（五）對(duì)機(jī)關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評(píng)和建議”；在權(quán)利的類(lèi)別上增加了一項(xiàng)“參加培訓(xùn)”的權(quán)利，而這一項(xiàng)權(quán)利在《監(jiān)察官法》中則規(guī)定在對(duì)監(jiān)察官的“管理”制度部分。

（三）關(guān)于權(quán)利規(guī)定的銜接

監(jiān)察官是履行國(guó)家監(jiān)察職權(quán)的公務(wù)員，是一類(lèi)較為特殊的公務(wù)員，因此，關(guān)于公務(wù)員的規(guī)定首先也適用于監(jiān)察官。[25]權(quán)利規(guī)定的銜接適用比義務(wù)規(guī)定更簡(jiǎn)易，可直接根據(jù)《公務(wù)員法》第3 條“公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利和管理，適用本法”以及《監(jiān)察官法》第11 條第5 項(xiàng)的兜底條款銜接適用“《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等法律規(guī)定的其他權(quán)利”。

本部分兩法關(guān)于權(quán)利規(guī)定的銜接如圖2 所示：

圖2 兩法關(guān)于權(quán)利規(guī)定的銜接

四、兩法關(guān)于管理規(guī)定的銜接

（一）《監(jiān)察官法》的管理規(guī)定

作為反腐敗的工作機(jī)構(gòu)，監(jiān)察機(jī)關(guān)始終堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是其履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等具體職責(zé)的體現(xiàn)，更需要落實(shí)到監(jiān)察專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍的建設(shè)和管理上。[26]作為國(guó)家監(jiān)察工作專(zhuān)業(yè)人員的管理機(jī)制，其不應(yīng)與普通公務(wù)員實(shí)行基本相同的管理模式，而必須采取單獨(dú)的管理體系。[27]

監(jiān)察官的管理制度主要規(guī)定在《監(jiān)察官法》第五章“監(jiān)察官的管理”中，從第25 條到第35 條，共計(jì)11 條，具體包括以下六個(gè)方面：第一，監(jiān)察官等級(jí)序列的規(guī)定。監(jiān)察官的等級(jí)共劃分為十三級(jí)，包括“總監(jiān)察官”“副總監(jiān)察官”“高級(jí)監(jiān)察官”和“監(jiān)察官”四類(lèi)（各設(shè)一至六級(jí)不等）。其中，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任為總監(jiān)察官。監(jiān)察官的等級(jí)確定以監(jiān)察官的職務(wù)職級(jí)、德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平、工作實(shí)績(jī)、工作年限等為依據(jù)。第二，監(jiān)察官的晉升方式。監(jiān)察官的晉升方式采取按期晉升和擇優(yōu)選升相結(jié)合的方式，也可提前選升。第三，監(jiān)察官的培訓(xùn)制度（包括職前培訓(xùn)、政治培訓(xùn)、理論培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)）。監(jiān)察官的培訓(xùn)采取初任的職前培訓(xùn)和日常的計(jì)劃性的政治、理論與業(yè)務(wù)培訓(xùn)等相結(jié)合的方式，且培訓(xùn)情況會(huì)作為監(jiān)察官考核、任職、晉升的依據(jù)。第四，監(jiān)察學(xué)科建設(shè)。本條是鼓勵(lì)性立法政策，旨在促進(jìn)高校對(duì)高素質(zhì)監(jiān)察專(zhuān)業(yè)人員的培養(yǎng)，為監(jiān)察人才隊(duì)伍提供充足的儲(chǔ)備資源。第五，監(jiān)察官的任職交流。監(jiān)察官依照法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定實(shí)行任職交流。第六，監(jiān)察官的辭職、辭退。監(jiān)察官申請(qǐng)辭職應(yīng)按照法定程序進(jìn)行。依法辭退監(jiān)察官應(yīng)按照管理權(quán)限作出決定并通知監(jiān)察官本人。監(jiān)察官申請(qǐng)辭職和依法辭退監(jiān)察官都必須采取書(shū)面形式。

在監(jiān)察官的管理制度方面，監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、確定和晉升的具體辦法由國(guó)家另行規(guī)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為我國(guó)專(zhuān)責(zé)的機(jī)構(gòu)，①《憲法》第123 條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)?！逼涔ぷ魅藛T和法官、檢察官一樣，均不能等視為普通國(guó)家公務(wù)員，而應(yīng)當(dāng)走監(jiān)察官職業(yè)化的發(fā)展道路。[28]因此，監(jiān)察官的職前及日常培訓(xùn)不僅是為了考核和晉升，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，更是監(jiān)察官人才隊(duì)伍職業(yè)化發(fā)展的必經(jīng)之路。除此之外，目前存在較多不同意見(jiàn)的仍然是監(jiān)察官的等級(jí)序列設(shè)置問(wèn)題。一種意見(jiàn)指出，監(jiān)察官的等級(jí)確立應(yīng)與《公務(wù)員法》確定的公務(wù)員職級(jí)、級(jí)別相對(duì)應(yīng)，同時(shí)借鑒法官、檢察官的等級(jí)劃分方式，將監(jiān)察官分為首席、高級(jí)、中級(jí)、初級(jí)和助理等級(jí)別，并且將等級(jí)與各種待遇相掛鉤。[29]另一種意見(jiàn)則是在吸收《公務(wù)員法》立法理念的基礎(chǔ)上，認(rèn)為監(jiān)察官等級(jí)可分為四級(jí)十二等，包括首席、高級(jí)、中級(jí)和初級(jí)。同時(shí)，職級(jí)不應(yīng)與行政級(jí)別再掛鉤，直接采取固定晉升和擇優(yōu)選升相結(jié)合的方式。[30]還有一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)《公務(wù)員法》第3 條的明確規(guī)定，在法律層面，如果監(jiān)察官要實(shí)行單獨(dú)等級(jí)序列的管理制度是有法可依的。[31]針對(duì)此意見(jiàn)，有反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為，建立起科學(xué)合理的監(jiān)察官等級(jí)架構(gòu)并不是要實(shí)行單獨(dú)的職務(wù)序列，其依然沿用現(xiàn)有的干部管理序列，這種只在職務(wù)職級(jí)之外增加一個(gè)職業(yè)稱(chēng)號(hào)的監(jiān)察官等級(jí)旨在促進(jìn)和夯實(shí)監(jiān)察官專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的正規(guī)化和專(zhuān)業(yè)化，從而加強(qiáng)監(jiān)察官的使命感、責(zé)任感、榮譽(yù)感。[32]從目前的立法來(lái)看，依然采取職務(wù)與職級(jí)并行的制度，其目的可能是為了進(jìn)一步拓展公務(wù)員尤其是基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展空間，從而更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員的持續(xù)激勵(lì)。[33]

（二）《公務(wù)員法》的管理規(guī)定

《監(jiān)察官法》對(duì)監(jiān)察官管理制度是專(zhuān)章規(guī)定，而關(guān)于公務(wù)員管理的規(guī)定則分散設(shè)置于《公務(wù)員法》的具體條款中，包括：第三章“職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別”，第16-22 條，共7 條；第七章“職務(wù)、職級(jí)升降”，第45-50 條，共6 條；第十章“培訓(xùn)”，第66-68 條，共3 條；第十一章“交流與回避”，第69-73 條，共5 條；第十三章“辭職與辭退”，第85-91 條，共7 條。綜合所有章節(jié)的內(nèi)容，《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員管理制度主要包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容：第一，職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別制度，具體包括公務(wù)員的職位分類(lèi)，職務(wù)與職級(jí)并行制度，職務(wù)職級(jí)的具體設(shè)置及其依據(jù)、職責(zé)和條件，還有針對(duì)特殊類(lèi)別公務(wù)員（人民警察、消防救援人員以及海關(guān)、駐外外交機(jī)構(gòu)的公務(wù)員等）的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級(jí)的設(shè)置。第二，職務(wù)、職級(jí)升降制度。這部分主要規(guī)定了公務(wù)員晉升（包括破格或越級(jí)晉升）的程序、條件和資格，職務(wù)調(diào)整和職務(wù)降級(jí)。第三，培訓(xùn)制度。這部分具體規(guī)定了公務(wù)員培訓(xùn)要求、分類(lèi)分級(jí)培訓(xùn)制度、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)類(lèi)型與內(nèi)容（初任培訓(xùn)、專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、在職培訓(xùn)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)）以及培訓(xùn)等級(jí)制度，國(guó)家有計(jì)劃地加強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀青年公務(wù)員的培訓(xùn)。第四，交流制度。這部分主要包括交流的類(lèi)型（內(nèi)部交流、外部交流）、不同公務(wù)員的交流方式（調(diào)任、轉(zhuǎn)任）、不同公務(wù)員的交流要求、交流的程序以及機(jī)關(guān)掛職的規(guī)定。第五，辭職與辭退制度。本部分主要是公務(wù)員辭職與辭退的程序規(guī)定、要求（不得辭職的情形、應(yīng)當(dāng)辭職的情形、可以辭退的情形以及不得辭退的情形）以及辭職、辭退后基本保障的規(guī)定。

根據(jù)《公務(wù)員法》的管理制度規(guī)定，首先，公務(wù)員的分類(lèi)中明確包括“專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)”。2016 年7 月8 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，第8、9 條規(guī)定了專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員的職務(wù)序列和職務(wù)與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系。通過(guò)與我國(guó)法官、檢察官專(zhuān)業(yè)化人員序列的對(duì)比可以看出，我國(guó)監(jiān)察官制度的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)具備了制度的基礎(chǔ)和實(shí)施的可行性。[34]其次，針對(duì)公務(wù)員、監(jiān)察官的職務(wù)與職級(jí)并行的制度依然存在不同的意見(jiàn)，主要聚焦于職級(jí)與行政級(jí)別、待遇、晉升是否掛鉤。但是，從目前的立法來(lái)看，不論是《公務(wù)員法》還是《監(jiān)察官法》，職級(jí)與行政級(jí)別、待遇、晉升依然采取掛鉤的方式。因此，兩法在職務(wù)分類(lèi)、職級(jí)并行制度的規(guī)定上不存在不統(tǒng)一或者相矛盾的問(wèn)題。最后，在《公務(wù)員法》規(guī)定的培訓(xùn)、交流、辭職與辭退等制度中，立法都十分注意程序與實(shí)體的相互配合。值得注意的是，《公務(wù)員法》還特別強(qiáng)調(diào)了國(guó)家有計(jì)劃地加強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀青年公務(wù)員的培訓(xùn)。

（三）關(guān)于管理規(guī)定的銜接

《公務(wù)員法》關(guān)于管理制度的諸多內(nèi)容在《監(jiān)察官法》中都有相應(yīng)的具體體現(xiàn)。首先，公務(wù)員和監(jiān)察官均采取職務(wù)與職級(jí)并行的制度，并且職級(jí)與行政級(jí)別、待遇和晉升掛鉤。其次，國(guó)家對(duì)于公務(wù)員、監(jiān)察官的發(fā)展培訓(xùn)都極其重視，在監(jiān)察官人才隊(duì)伍培養(yǎng)上，“著眼形勢(shì)任務(wù)需要，立足打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)”，[35]在培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)責(zé)任等方面[36]規(guī)定了貫徹落實(shí)公務(wù)員的全階段培訓(xùn)要求，包括職前、政治、理論和專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)等培訓(xùn)，發(fā)揮了培訓(xùn)的真正作用。在此基礎(chǔ)上，《監(jiān)察官法》第32 條還特別規(guī)定國(guó)家加強(qiáng)監(jiān)察學(xué)科的建設(shè)投入，鼓勵(lì)高校開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)課程加強(qiáng)監(jiān)察學(xué)科建設(shè)，從而推動(dòng)高校的研究資源與監(jiān)察工作的實(shí)際需要相結(jié)合。[37]如此，一方面可以促進(jìn)高?？蒲欣碚撗芯克降奶嵘椭R(shí)規(guī)律的積累，為實(shí)踐提供更多可靠實(shí)在的支持和指導(dǎo)；另一方面通過(guò)實(shí)踐積累更加豐富的經(jīng)驗(yàn)，為理論研究的提升提供素材，不斷檢驗(yàn)和發(fā)展理論成果。這一鼓勵(lì)性規(guī)定與《公務(wù)員法》第67 條“國(guó)家有計(jì)劃地加強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀年輕公務(wù)員的培訓(xùn)”異曲同工，不僅符合監(jiān)察官隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，而且與國(guó)家對(duì)青年優(yōu)秀公務(wù)員整體的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展培養(yǎng)計(jì)劃一脈相承。還有，《監(jiān)察官法》第33 條規(guī)定監(jiān)察官的任職交流“依照法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定實(shí)行”。根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，對(duì)于同一立法主體制定的法律中，特別法沒(méi)有特殊規(guī)定的，適用一般法的規(guī)定。[38]在銜接適用上，《監(jiān)察官法》沒(méi)有具體規(guī)定的，適用《公務(wù)員法》的一般規(guī)定，即可以直接參照《公務(wù)員法》第69-73 條的規(guī)定進(jìn)行具體適用。最后，關(guān)于監(jiān)察官的辭職與辭退規(guī)定的書(shū)面要求、法定情形和法定程序等，按照《監(jiān)察官法》第34-35條規(guī)定的“依法”“依規(guī)”，均可以適用一般法即《公務(wù)員法》第十三章關(guān)于“書(shū)面申請(qǐng)”“不得辭去公職”“予以辭退”等情形的具體規(guī)定。

本部分兩法關(guān)于管理規(guī)定的銜接如圖3 所示：

圖3 兩法關(guān)于管理規(guī)定的銜接

結(jié)語(yǔ)

《監(jiān)察官法》與《公務(wù)員法》的銜接適用建立在制度基礎(chǔ)之上，并且可以通過(guò)法律兜底條款、法律解釋方法以及特別法與一般法的關(guān)系等去探索和解決實(shí)現(xiàn)兩法銜接的重要問(wèn)題，從而加強(qiáng)和提升監(jiān)察官隊(duì)伍依法履職履責(zé)的專(zhuān)業(yè)化能力，不斷促進(jìn)《監(jiān)察官法》的深入貫徹和落實(shí)。