邢麗珊

（北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875）

鄉(xiāng)村發(fā)展存在固有的地域封閉性、思想禁錮性、技術(shù)滯后性等特征。作為國(guó)家發(fā)展根基，鄉(xiāng)村以絕對(duì)姿態(tài)成為發(fā)展的“要害”及“命脈”。在完成脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役后，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，發(fā)揮脫貧攻堅(jiān)政策余熱，無疑是推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展頭要任務(wù)。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)后，要在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上，做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，繼續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善。①《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，載http://www.gov.cn/zhengce/2021-03/22/content_5594969.htm，2021 年12 月26 日訪問。當(dāng)前，在國(guó)家加強(qiáng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策要求下，基層治理的強(qiáng)弱關(guān)系鄉(xiāng)村發(fā)展的好壞?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》將基層治理作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的基礎(chǔ)工程，指出應(yīng)推進(jìn)基層法治建設(shè)。法治建設(shè)是全面依法治國(guó)的核心內(nèi)容，在助力鄉(xiāng)村發(fā)展中亦應(yīng)承擔(dān)其重，鄉(xiāng)村法治化治理模式的建構(gòu)與否應(yīng)為判斷國(guó)家治理一體化的重要一環(huán)，鄉(xiāng)村治理主體的引導(dǎo)作用發(fā)揮強(qiáng)弱也應(yīng)為驗(yàn)證國(guó)家治理能力的核心要素。但作為鄉(xiāng)村法治治理進(jìn)程中的“毒瘤”，權(quán)力滋生的腐敗問題一直是削弱基層組織成員嚴(yán)肅履紀(jì)的潛在力量，尤其是權(quán)力功能釋放的“微”與“小”、產(chǎn)生后果的“輕”與“微”，在農(nóng)村自治權(quán)的發(fā)揮過程中，以隱蔽性較強(qiáng)的“姿態(tài)”，借自治之表象，展腐化之實(shí)質(zhì)。

一、村域內(nèi)小微權(quán)力界定

小微權(quán)力是權(quán)力的特征外化。權(quán)力大小與權(quán)力實(shí)質(zhì)不存在矛盾關(guān)系，小權(quán)力的發(fā)揮亦能體現(xiàn)強(qiáng)制性價(jià)值，且具備權(quán)力決定性特質(zhì)。在社會(huì)學(xué)家布爾迪厄眼中，權(quán)力是具有場(chǎng)域化特征并擁有決定性作用的力量。每個(gè)人都通過場(chǎng)域運(yùn)用權(quán)力影響周圍環(huán)境，滿足自身利益需求。場(chǎng)域不僅僅是關(guān)系場(chǎng)，更是權(quán)力場(chǎng)。[1]在村域環(huán)境內(nèi)，小微權(quán)力所發(fā)揮的效力不亞于重權(quán)效能。權(quán)力大小的劃分并無明確界限，但根據(jù)地域、主體及職能不同，需進(jìn)行層級(jí)化劃分，保證發(fā)揮最大價(jià)值。在上下層級(jí)的縱向比較中，權(quán)力存在大小之分，且謀權(quán)或私權(quán)濫用的后果影響力不同；在場(chǎng)域范圍內(nèi)的橫向比較中，權(quán)力能效直接作用于關(guān)系人民群眾的根本利益，權(quán)力的影響力大小并不是考慮的重心。因此，刨除具有上下級(jí)關(guān)系的基層行政機(jī)關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，村域范圍內(nèi)小微權(quán)力是直接決定人民群眾的根本利益能否被維護(hù)的核心力量，不能在村域中因其“小”而予以忽視。

村域范圍內(nèi)的小微權(quán)力是法律賦予的。所謂“小微權(quán)力”是指法律賦予領(lǐng)導(dǎo)主體管理或分配屬于集體或其他成員價(jià)值資源份額的一種資格，被賦予此種資格的領(lǐng)導(dǎo)主體在上下級(jí)層級(jí)劃分中承擔(dān)“微”“小”的職能，且權(quán)力影響力具備“微”“小”的特征。村域范圍內(nèi)的小微權(quán)力具體是指村級(jí)組織及村干部依法依規(guī)享有的村級(jí)重大決策、重大活動(dòng)、重大項(xiàng)目以及資金、資產(chǎn)、資源管理等村務(wù)管理服務(wù)權(quán)力。①《2015 年第三期領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)修一班四組調(diào)研報(bào)告：探索建立農(nóng)村小微權(quán)力清單，規(guī)范基層組織權(quán)力運(yùn)行體系》，載http://www.zjdx.gov.cn/info/3325.jspx，2021 年12 月26 日訪問。此種權(quán)力的產(chǎn)生結(jié)果根據(jù)法定方式的不同，具備多重性。

（一）村域小微權(quán)力的產(chǎn)生本源與典型特征

“郡縣治，天下安”，鄉(xiāng)村治則郡縣安，鄉(xiāng)村治理成效決定國(guó)家治理水平。影響鄉(xiāng)村治理成效的核心因素即為鄉(xiāng)村治理主體的能力發(fā)揮。從基層自治角度講，鄉(xiāng)村治理的主體為村民，因村民按自主意愿行使民主權(quán)利；從基層管理角度講，鄉(xiāng)村治理的主體為村黨組織成員及村委會(huì)成員，因其依照村民的自主意愿義務(wù)管理村內(nèi)事務(wù)，代表村民行使權(quán)利，完成“上傳下達(dá)”的任務(wù)。在鄉(xiāng)村治理模式中，存在自治權(quán)同行政權(quán)交叉的現(xiàn)狀。法律賦予的村民自治權(quán)決定行政權(quán)力的產(chǎn)生，行政權(quán)的強(qiáng)制性功能同自治亦存在天然的沖突。因此，在探尋小微權(quán)力的生成路徑中必須明確兩權(quán)的共同屬性及目標(biāo)。

例如，《村民委員會(huì)組織法》賦予村民諸多自治權(quán)利，如選舉權(quán)、決策權(quán)等。其中，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)中起主要作用的村委成員多發(fā)揮自治功能，對(duì)村級(jí)事務(wù)的管理及決策作為。這種作為是村民的民意表達(dá)，村委委員僅代為行使決策及選擇權(quán)，所以村委委員很大程度上在扮演村民民意代表人的角色，真正的權(quán)力授予主體為村民個(gè)人。即便如此，也應(yīng)給予村民委員恰當(dāng)?shù)穆殑?wù)定位，因其在村民權(quán)利行使的迷惑、選舉方向的扭轉(zhuǎn)、決策方式的干擾等方面均存在決定性影響。選擇恰當(dāng)?shù)穆殑?wù)定位，應(yīng)以權(quán)力來源為參考，明確權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。被群眾賦權(quán)的村民委員，工作不限于村內(nèi)事務(wù)，同時(shí)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)人民政府工作，代表基層政府行使權(quán)力。應(yīng)對(duì)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的行政權(quán)及自治權(quán)進(jìn)行明確的界定，既防止村莊自治事務(wù)被行政權(quán)力非法干預(yù)，又避免村莊自治組織懈怠協(xié)助行政事務(wù)，在村莊開展或自治權(quán)逾越法律界限。[2]

因此，村域內(nèi)小微權(quán)力的典型特征為，以農(nóng)村基層組織主體為中心，集自治權(quán)與行政權(quán)為一體，帶有輕微表象，具備最大范圍上的權(quán)力影響力。

（二）村域小微權(quán)力地域生態(tài)下的“成長(zhǎng)”現(xiàn)狀

在行使小微權(quán)力的基層組織主體思想觀念的塑造中，黨性的淬煉和提取是必不可少的。這對(duì)其自身的約束能力有著較高要求，以檢驗(yàn)在觀念中是否具有“信仰”的力量。習(xí)近平總書記指出：“我們共產(chǎn)黨人的根本，就是對(duì)馬克思主義的信仰，對(duì)共產(chǎn)主義和社會(huì)主義的信念，對(duì)黨和人民的忠誠?！雹佟读?xí)近平談信念理想》，載http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0607/c64094－29322419.Html，2021 年12 月26 日訪問。忠誠與信仰的信念要求不允許主體在政治領(lǐng)導(dǎo)能力上“開小差”，對(duì)忠誠意識(shí)的塑造馬馬虎虎，對(duì)微小的貪腐念頭聽之任之，表現(xiàn)在實(shí)際村務(wù)工作中則為對(duì)權(quán)責(zé)模糊任務(wù)的放任及輕視，如遇到問題繞道走，相互扯皮、協(xié)同監(jiān)管服務(wù)相互掣肘，權(quán)責(zé)配置失衡導(dǎo)致該管的無人管，形成治理真空地帶，被動(dòng)執(zhí)行上級(jí)政策，缺乏自主開展治理的積極性主動(dòng)性。[3]信念的塑造同干部文化素質(zhì)息息相關(guān)，只有經(jīng)過人為的可行性塑造，才能將人本性中“惡”的東西剔除或改正。荀子主張性惡，將性的內(nèi)容歸為三類：第一類，饑而欲食，指的是官能欲望；第二類，目辨白黑美惡等，指的是官能的能力；第三類，可以為堯、舜等，這是說的性無定向，或者說的是性的可塑造性。[4]但往往最基礎(chǔ)的人性無法抵抗面前的誘惑，尤其在可以“第一手”撈好處的階段，多吃多占、優(yōu)親厚友仿佛已成為權(quán)力偏置的理所當(dāng)然。因此，小微權(quán)力主體掌權(quán)是需要進(jìn)行“人性打磨”的，但現(xiàn)階段主體的政治信仰還未充分騰出“打磨”空間。

思想觀念不強(qiáng)導(dǎo)致主體積極作為能力的驅(qū)動(dòng)力不足。能夠承擔(dān)起團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)作用，助農(nóng)脫貧、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干部占據(jù)少數(shù)，帶頭模范效應(yīng)難以體現(xiàn)。政治領(lǐng)導(dǎo)力及覺悟力不夠，認(rèn)為“多一事不如少一事”，盡量不使自己介入村民糾紛，村民利益受損時(shí)又礙于人情，不愿得罪支持者，致使“小事不出村”的鄉(xiāng)村矛盾糾紛積怨太深，形成“懶政”，組織和動(dòng)員農(nóng)民開展村民會(huì)議熱情低下，農(nóng)村黨組織建設(shè)軟弱渙散，村務(wù)公開不明朗，職責(zé)行使中的一家獨(dú)大，村民并不了解村內(nèi)財(cái)務(wù)實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況，如此種種，在鄉(xiāng)村治理中時(shí)常顯現(xiàn)。

外部環(huán)境上，鄉(xiāng)村“抱團(tuán)化”“固定化”組織體系使得主體積極作為的“回報(bào)率”不高。農(nóng)村和土地關(guān)系的變遷雖然在一定程度上沖擊、瓦解了村落內(nèi)部的親情關(guān)系，但并沒有使傳統(tǒng)的親情關(guān)系完全轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗冎g平等、自由的契約關(guān)系，而只是使原來的血緣親情關(guān)系變化為“人情+理性”的關(guān)系。例如，農(nóng)民土地的轉(zhuǎn)包大多發(fā)生在親族之間，這種轉(zhuǎn)包行為大多是一種人情往來，而非以“勞務(wù)—報(bào)酬”為基礎(chǔ)建構(gòu)的一種平等、自由的契約關(guān)系。[5]傳統(tǒng)“熟人”社會(huì)中的人情概念以濃厚的色彩遺留在鄉(xiāng)村文化中，宗族與血緣為鄉(xiāng)村人員交流建立了最為直接的聯(lián)系，極易形成“抱團(tuán)”的樣態(tài)。同樣表現(xiàn)在自治過程中，選舉呈現(xiàn)非民主化傾向，以宗族勢(shì)力拉票賄選，使民主選舉淪為形式及程序，影響民主制度的發(fā)揮。

此種亦表現(xiàn)在法治建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)，小微權(quán)力主體的產(chǎn)生方式在民主機(jī)制運(yùn)行過程中受到影響，導(dǎo)致人員選拔的源頭“宗族化”、利益“宗族化”。由于村莊固有特性，主體權(quán)威獲得依賴于兩種規(guī)范，一方面具有國(guó)家賦予他的支配村民行為的權(quán)力，另一方面也要通過與村民保持互惠的回饋式關(guān)系來獲得其在村民中的權(quán)威地位。[6]因此，主體權(quán)威建設(shè)其中依仗的即為“宗族”團(tuán)體的支持，需在宗族中形成影響力，法治權(quán)威性并未在以宗族、血緣為支撐基礎(chǔ)的村莊建設(shè)中發(fā)揮余熱。

小微權(quán)力的典型特征及不健全的“成長(zhǎng)”現(xiàn)狀容易影響鄉(xiāng)村法治環(huán)境，催化腐敗因子的滋生。權(quán)力輕微的表象特征較易獲得群眾的忽視及包容，加速小微權(quán)力腐化，形成“小權(quán)力”，造成“微后果”的微腐敗現(xiàn)象，甚至引發(fā)“大后果”的腐敗現(xiàn)象。

二、村域小微權(quán)力的腐化生成

群眾利益無小事。群眾的一樁樁“小事”是構(gòu)成國(guó)家、集體“大事”的“細(xì)胞”。小的“細(xì)胞”健康，大的“肌體”才會(huì)充滿生機(jī)與活力。對(duì)老百姓來說，他們身邊每一件瑣碎的小事，都是實(shí)實(shí)在在的大事，有的甚至還是急事、難事。這些“小事”得不到及時(shí)有效的解決，就會(huì)影響他們的思想情緒，影響他們的生產(chǎn)生活。①本段節(jié)選自時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平創(chuàng)作的政治短評(píng)《心無百姓莫為“官”》，發(fā)表于2004年1 月5 日《浙江日?qǐng)?bào)》“之江新語”專欄。村域小微權(quán)力以為群眾辦理“小事”為累積，只有與群眾保持親密關(guān)系并在作風(fēng)及思想上端正態(tài)度，才能斷絕“與民爭(zhēng)利”的可能。但權(quán)力執(zhí)行者個(gè)人因作風(fēng)習(xí)慣，經(jīng)受權(quán)力誘惑的忍耐力不強(qiáng)，外加制度漏洞及職務(wù)法定定位的多重及模糊，腐化現(xiàn)象自萌芽至生成，歷經(jīng)思想腐蝕、上下級(jí)任用關(guān)系的危機(jī)、制度束縛的懈怠，產(chǎn)生游走在違法犯罪邊緣地帶的權(quán)力腐蝕結(jié)果。

（一）漠視侵害群眾利益的“小”作風(fēng)

能夠與群眾利益直接接觸的村域權(quán)力集中在村集體事務(wù)管理者手中，因群眾權(quán)利及上下級(jí)行政權(quán)力的雙向賦予，管理者將“管理”村級(jí)事務(wù)定位得越模糊，侵害群眾利益的風(fēng)險(xiǎn)程度越高。小微權(quán)力多產(chǎn)生于村委成員間，以處理村級(jí)事務(wù)為主，同時(shí)完成“上傳下達(dá)”任務(wù)。因與群眾間的小事接觸過多，小而多的村級(jí)事務(wù)辦理以及微而輕的責(zé)任程度使其在權(quán)力的誘惑面前大膽伸手，殊不知“一針一線”正是制成“世間福田，以養(yǎng)形命”百納衣缽、“繪制”鴻篇巨制的基礎(chǔ)，拆斷根基即刻歸無。

在江蘇省紀(jì)委通報(bào)的2018 年以來漠視侵害群眾利益問題的典型案例中，4 起屬村干部違紀(jì)案件，其中某村原黨總支書記、村委會(huì)主任張某違反有關(guān)規(guī)定，擅自占用該村在實(shí)施脫貧奔小康項(xiàng)目中購買的一臺(tái)自卸三輪汽車；某村黨支部副書記陸某擅自將政府確定的該村責(zé)任區(qū)每年每畝1000 元藕塘復(fù)墾補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)降低為每年每畝700 元發(fā)放給農(nóng)戶，克扣侵占補(bǔ)助款18400 元；②《江蘇省紀(jì)委通報(bào)6起漠視侵害群眾利益問題典型案例》，載http://www.jssjw.gov.cn/art/2020/1/19/art_4171_143595.html，2021 年12 月26 日訪問。某村村干部李某等人將村集體所得臨時(shí)用地補(bǔ)償金、秸稈還田資金、土地補(bǔ)償金共計(jì)91269 元交由村會(huì)計(jì)姜某保管，后將其中84364 元用于招待費(fèi)、村干部獎(jiǎng)金等支出；③《江蘇通報(bào)1 起群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問題》，載http://www.jssjw.gov.cn/art/2018/6/29/art_417 1_124913.html，2021 年12 月26 日訪問。某村原黨總支書記仲某同黨總支委員兼村會(huì)計(jì)陳某利用職務(wù)便利，采用冒名頂替手法，套取并截留國(guó)家補(bǔ)貼款、水稻直補(bǔ)款等5 萬余元，用于村集體日常開支。④《江蘇通報(bào)2 起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題》，載http://www.jssjw.gov.cn/art/2018/4/12/art_4171_124902.html，2021 年12 月26 日訪問。上述4 起典型案例全部屬于同群眾利益密切相關(guān)的“小事”，但“小事”利益被侵犯背后所反映出的即為“大問題”，有些行為表現(xiàn)為利用職務(wù)便利以職權(quán)謀私利，而有些則以維護(hù)公共利益的外衣掩飾私利意圖。

村委成員協(xié)助管理撥付資金，又承擔(dān)村務(wù)自治職能，存在權(quán)力腐化風(fēng)險(xiǎn)：其一表現(xiàn)為，村務(wù)資金管理混亂，不明確各項(xiàng)資金使用功能，自認(rèn)為國(guó)家給的錢就是村集體的錢，那么將其扣留并用于村集體開支是正當(dāng)?shù)?，不知其已?jīng)觸動(dòng)了紅線，改變國(guó)家補(bǔ)助款用途，未依合法合規(guī)方式使用；其二表現(xiàn)為，自國(guó)家補(bǔ)助款物下發(fā)之日起便有意“伸手”，報(bào)僥幸心理，私占小利，漠視群眾利益，在違法犯罪的邊緣躍躍欲試。

因此，明確職責(zé)定位尤為重要，但更關(guān)鍵的是自根源出發(fā)，落實(shí)思想根基，強(qiáng)化作風(fēng)建設(shè)。以江蘇省為例，在每月通報(bào)的違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神案例中，2018 年1 月至2021 年9 月間因違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神被處理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下人員數(shù)量均占總?cè)藬?shù)的90%以上。作風(fēng)建設(shè)的好壞不僅關(guān)系干部自身素質(zhì)要求的強(qiáng)弱，也是檢驗(yàn)群眾利益面前定力及耐性的較強(qiáng)試劑，且“小”的作風(fēng)問題很容易演變?yōu)椤按蟆钡母瘮栴}。問題類型中，屬享樂主義及奢靡之風(fēng)的違規(guī)收送禮品禮金、違規(guī)公款吃喝行為居于村干部違紀(jì)行為的首位，足以反映出加強(qiáng)村級(jí)干部作風(fēng)建設(shè)的必要性。

（二）“塌方式”任用危機(jī)的上下監(jiān)管漏洞

官僚體制作為一種理性和有效率的非人格化、制度化的管理體制，從根本上滿足了工業(yè)化時(shí)代生產(chǎn)模式和管理復(fù)雜化的需要，但官僚體制也存在過度科層化、偏重制度化、約束主動(dòng)性和創(chuàng)造性的缺陷?？梢哉f，在任何國(guó)家與社會(huì)，有官僚體制存在的地方，就難以避免其體制上的弊端。[7]官僚體制作用于當(dāng)代社會(huì)并非全然發(fā)揮消極作用，其仍帶有規(guī)范、專業(yè)、秩序、集權(quán)的積極效果，但其固有弊端決定了帶有官僚色彩的以執(zhí)行行政命令為重要任務(wù)的自治組織體領(lǐng)袖的權(quán)力外展，進(jìn)而容易受到權(quán)力腐蝕。

2011 年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的首部《反腐倡廉藍(lán)皮書》稱，腐敗主體從個(gè)體向集團(tuán)化蔓延，窩案串案較嚴(yán)重，腐敗手段從顯性向隱性擴(kuò)展，呈曲線收錢、迂回?cái)控?cái)、花樣翻新的樣態(tài)。[8]不同層級(jí)干部的聯(lián)手作案所反映出的不僅是干部的意識(shí)及信念不牢、國(guó)有集體資產(chǎn)的損失，更反映出體制的漏洞及弊端——干部“成片式”任用危機(jī)。上下級(jí)的機(jī)關(guān)體制固有的設(shè)置賦予上級(jí)機(jī)關(guān)的“隱藏技能”，即指導(dǎo)或監(jiān)督?！俺善健鄙踔痢按?lián)式”的思想腐蝕對(duì)權(quán)力行使主體來講，其打擊無疑是毀滅式的，即一人為官則為害四方。當(dāng)上級(jí)監(jiān)督失之于盲、同級(jí)監(jiān)督失之于軟，當(dāng)信息缺乏認(rèn)真核實(shí)、相關(guān)復(fù)核程序缺損，監(jiān)管就在實(shí)踐中淪為“馬其諾防線”。一些權(quán)力看似不大的村官、小科長(zhǎng)也有機(jī)會(huì)沆瀣一氣，變成“大貪”“大腐”。[9]因此，一旦行為暴露，“塌方式”的責(zé)任團(tuán)隊(duì)對(duì)制度威嚴(yán)的樹立損傷極大，在黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨成就綜述中所提到的山西系統(tǒng)性、塌方式腐敗就是典型，從另一方面也折射出“為政之要，用人當(dāng)先”的必要性。

對(duì)于鄉(xiāng)村干部來講，“上級(jí)”是危正立行的典型示范。在“上級(jí)”存在以權(quán)換利、謀權(quán)謀私的僥幸心理的同時(shí)，“下級(jí)”的效仿在所難免，且“上級(jí)”落馬必然反映監(jiān)督失責(zé)，導(dǎo)致“下級(jí)”的失責(zé)風(fēng)險(xiǎn)程度極高。“抱團(tuán)式”樣態(tài)同集體決策式的手段范式相關(guān)，因需保證決策結(jié)果的有效、公正，諸多公共政策的執(zhí)行及下派均應(yīng)通過民主研究的方式，鄉(xiāng)村腐敗多數(shù)表現(xiàn)為將這種集體研究決策的方式作為外在偽裝手段。

例如，在浙江省某村9 名村干部集體研究侵占集體財(cái)產(chǎn)的案例中，企業(yè)因生產(chǎn)租用該村山林及土地，共支付20 萬元租金，時(shí)任村委會(huì)主任的江某同原村支書、村委會(huì)原成員共9 人，集體決定各自領(lǐng)取1 萬元，后企業(yè)所支付的該村道路溝渠補(bǔ)償款6 萬元變身“工作經(jīng)費(fèi)”進(jìn)入9 人腰包。企業(yè)租用村民土地和山林的補(bǔ)償金額約四五百萬元，被村委員更改村民租用面積，套取租用款45 萬余元，再次被瓜分。[10]這種集體討論決策的方式完全為個(gè)人民主，忽視了自治權(quán)的權(quán)力主體地位。在鄉(xiāng)村“微腐敗”現(xiàn)象中，基于賬目不清、村務(wù)公開不及時(shí)、不透明等因素，支部書記、村委主任、村會(huì)計(jì)等共同違法違規(guī)行為諸多，對(duì)村集體財(cái)產(chǎn)的保護(hù)及鄉(xiāng)村治理環(huán)境的提升均會(huì)產(chǎn)生不良影響。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)廉政研究中心調(diào)研組研究發(fā)現(xiàn)，村一級(jí)信訪舉報(bào)、違法違紀(jì)案件占比較高，在一些縣（區(qū)）占80%以上，其中反映村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂、侵吞上級(jí)撥款、違規(guī)處置村級(jí)集體資產(chǎn)等與農(nóng)村“三資”有關(guān)信訪和違紀(jì)違法案件占80%以上。[11]村級(jí)干部將集體財(cái)產(chǎn)“團(tuán)伙”吞并，與財(cái)務(wù)管理混亂亦存在決定性關(guān)系，黨性修養(yǎng)不夠、德治約束不足、監(jiān)管體制衰弱共同導(dǎo)致任用“塌方”。

（三）權(quán)力腐蝕的外化表現(xiàn)

作風(fēng)建設(shè)不牢，外部監(jiān)管疏漏，促使小微權(quán)力快速腐化。長(zhǎng)久以來，鄉(xiāng)村腐敗數(shù)量穩(wěn)居整體反腐局勢(shì)之最，成為控制反腐局勢(shì)的強(qiáng)大阻礙力量。小到問責(zé)，大到觸碰貪賄犯罪紅線，小微權(quán)力的腐化后果并不與權(quán)力大小“等價(jià)同比”。

2009 年，最高人民檢察院數(shù)據(jù)顯示，2008 年全國(guó)有1793 名村黨支部書記、1111 名村委會(huì)主任成為涉農(nóng)職務(wù)犯罪嫌疑人。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一些富裕農(nóng)村，村干部腐敗涉案金額驚人，動(dòng)輒幾十萬甚至百萬、千萬之巨。[12]對(duì)此，黨和中央高度重視，經(jīng)黨的十八大強(qiáng)調(diào)以及治理懲治，不僅有身居高位的“大老虎”連續(xù)被查處，而且有大量的基層“蒼蠅”被挖掘出來。村干部腐敗就是“蒼蠅”式腐敗的“重災(zāi)區(qū)”。黨的十八大以來，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處分村黨支部書記、村委會(huì)主任27.8 萬人。①段相宇：《整治群眾身邊腐敗問題力度只會(huì)加強(qiáng)不會(huì)削弱》，載http://www.ccdi.gov.cn/special/bwzp/wqhg_bwzp/201712/t20171207_113397.html，2021 年12 月26 日訪問。推動(dòng)正風(fēng)反腐向基層延伸，著力解決群眾身邊的腐敗問題。截至今年6 月底，十八大以來共處分鄉(xiāng)科級(jí)及以下黨員干部134.3 萬人，處分農(nóng)村黨員干部64.8 萬人。②《堅(jiān)決打贏反腐敗這場(chǎng)正義之戰(zhàn)——黨的十八大以來反腐敗斗爭(zhēng)成就述評(píng)》，載http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0918/c64371-29540767.html，2021 年12 月26 日訪問。即便如此，黑惡組織仍盤踞在根深葉茂的鄉(xiāng)村土壤之中，賄選行為依舊在發(fā)生。2018 年掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)開展以來，截至2021 年11月底，全國(guó)累計(jì)打掉農(nóng)村地區(qū)的涉黑組織1198 個(gè)，占打掉涉黑組織總數(shù)的33.4%，打掉農(nóng)村地區(qū)的涉惡犯罪集團(tuán)及團(tuán)伙13272 個(gè)，依法嚴(yán)懲“村霸”3727 名，對(duì)受過刑事處罰、存在“村霸”和涉黑涉惡等問題的4.17 萬名村干部，全面清除出農(nóng)村干部隊(duì)伍。③《掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)打掉農(nóng)村涉黑組織1198個(gè)》，載https://www.chinanews.com.cn/sh/2020/12-15/9362880.shtml，2021 年12 月26 日訪問。在掃黑除惡斗爭(zhēng)已進(jìn)入常態(tài)化的今天，掃黑“成績(jī)單”亦揭示出黑惡勢(shì)力在村域的長(zhǎng)期存在。中央巡視揭露的湖南衡陽破壞選舉案、四川南充和遼寧拉票賄選案④《形成反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)——黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨成就綜述》，載http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0817/c64371-29476247.html，2021 年12 月26 日訪問。體現(xiàn)了當(dāng)前的村域微權(quán)力腐化表現(xiàn)已不再是輕微的違法違規(guī)，而表現(xiàn)為對(duì)民主制度的挑釁、對(duì)群眾生活的威脅。

權(quán)力的產(chǎn)生源于權(quán)利的行使。為避免源頭腐化，賄選案例的典型被嚴(yán)肅問責(zé)?！扒澳?，我們對(duì)湖南衡陽發(fā)生的以賄賂手段破壞選舉案件嚴(yán)肅問責(zé)，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分467 人，移送司法機(jī)關(guān)處理69人，去年，我們又對(duì)南充拉票賄選案件進(jìn)行徹底調(diào)查，對(duì)全部477 名涉案人員嚴(yán)肅處理?！盵13]在中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站典型案例通報(bào)中曝光的某省某村原黨總支書記李某涉黑組織案件及背后腐敗和“保護(hù)傘”問題⑤《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委公開曝光六起涉黑涉惡腐敗和“保護(hù)傘”典型案例》，載https://www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_jdbg3/202009/t20200930_226526.html，2021 年12 月26 日訪問。均反映出當(dāng)前村干部參與涉黑、賄選的影響力及惡劣程度。涉黑組織以村莊為依托，因其隱蔽性及集團(tuán)性，極難被發(fā)現(xiàn)，且村莊人員缺乏違法行為的判斷力，極易作為其宣傳及利用窩點(diǎn)，存在群眾利益被肆意侵害、集體財(cái)產(chǎn)被任意揮霍的風(fēng)險(xiǎn)。某些組織大肆圈地，私挖濫采、非法占地，多次尋釁滋事、敲詐勒索、強(qiáng)迫交易，甚至持槍作惡，傷害他人。因村干部的多重身份屬性，權(quán)力“成片”腐化的風(fēng)險(xiǎn)亦加重。涉黑組織極易“牽線”，通過巨額行賄、入股分紅、兼職取酬等手段，腐蝕拉攏上級(jí)公職人員，找到“保護(hù)傘”。權(quán)力腐蝕的“一小口”，就是政權(quán)傾塌的“一大口”，小微權(quán)力腐化影響應(yīng)被肅清。

三、村域小微權(quán)力腐化的治理路徑

鄉(xiāng)村總體存在的現(xiàn)狀和問題以及鄉(xiāng)村小微權(quán)力腐化形成的環(huán)境特質(zhì)與制度養(yǎng)成，在某種程度上反映了基層治理的難度及深度。受管理體制、治理手段、干部素質(zhì)、機(jī)制制度等條件約束，以小微權(quán)力為特征的“微腐敗”治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻。[14]因此，鄉(xiāng)村法治治理成為必要，法治反腐應(yīng)持續(xù)引領(lǐng)、開篇布局。

（一）法治布局——腐化的源頭治理

在鄉(xiāng)村治理環(huán)境中，法治的存在與運(yùn)作應(yīng)為核心且必要。基層農(nóng)村農(nóng)民受到權(quán)利侵害或限制的情況時(shí)有發(fā)生，外加基層農(nóng)村權(quán)利意識(shí)及法治意識(shí)的淡薄決定了基層法治文化的薄弱及權(quán)利侵害后果的嚴(yán)重性。[15]可法治建設(shè)過程并非僅依靠法治自身的傳播及影響，法治概念應(yīng)蘊(yùn)含其有效性。亞里士多德對(duì)于法治的定義為，已成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定的很好的法律。[16]為獲得鄉(xiāng)村環(huán)境中的村民認(rèn)同感及服從度，接近鄉(xiāng)村的法治需具備區(qū)別高層次法治宣傳的獨(dú)特性，存在一定的合理性價(jià)值。例如，法治宣傳中不可過于“高大上”，應(yīng)拒絕套話、虛話，從農(nóng)民的最低生活需求出發(fā)，使法治在協(xié)調(diào)村民矛盾、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、行使權(quán)利職責(zé)等村民決策“作為”中發(fā)揮實(shí)際作用。因此，在鄉(xiāng)村治理的法治建設(shè)中，應(yīng)遵從“良法善治”。

此外，村民自治方式應(yīng)在法治基礎(chǔ)上實(shí)施。“正因?yàn)榉ㄖ尉邆溆挟愑谌酥蔚奶卣?，所以法治成為適合現(xiàn)代社會(huì)特點(diǎn)的基本治理模式。”[17]村民自治不同于傳統(tǒng)意義上的“人治”，但又離不開“人治”概念的外延，其本質(zhì)意義上屬于群體性的“人治”。因權(quán)力效果分散化，又因民主制度加持，這種“人治”才得以被合法接納，但需具備一定的基礎(chǔ)條件，即先法治后“人治”，再自治。從小微權(quán)力行使主體的角度上講，就是要絕對(duì)避免“人治”，要受規(guī)則管制。黨的治理法治化意味著黨接受規(guī)則之治，實(shí)現(xiàn)黨的治理方式從‘人治’到‘法治’的根本轉(zhuǎn)變。黨的法理法治化，最根本的是要真正樹立規(guī)則意識(shí)。[18]規(guī)則是對(duì)鄉(xiāng)村治理主體的規(guī)范及引導(dǎo)，也是對(duì)治理管理主體的約束與規(guī)制。法治基礎(chǔ)地位的確立、法治方針的引領(lǐng)均是在樹立各個(gè)主體對(duì)規(guī)則意識(shí)的敬畏，其本質(zhì)則是在打破“法不下鄉(xiāng)”的農(nóng)村法治困局。

（二）職責(zé)定位——自治權(quán)力的劃分邏輯

自鄉(xiāng)村治理面臨的固有沖突及矛盾中可察，其存在影響法治環(huán)境的腐敗滋生空間，使小微權(quán)力在行政權(quán)下派與自治權(quán)主導(dǎo)的真空地帶中“如履薄冰”。建構(gòu)合理機(jī)制框架，應(yīng)填滿村域小微權(quán)力行使主體職責(zé)劃分中的真空地帶，自上而下解決職責(zé)錯(cuò)位亦或推諉轉(zhuǎn)嫁及“不作為”問題。在村委成員個(gè)人收入來源及補(bǔ)貼方式上，全國(guó)各省均存在不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，理由在于其工作不限于村內(nèi)事務(wù)，同時(shí)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)人民政府工作，不僅被群眾賦權(quán)，且代表基層政府行使權(quán)力。在基層治理實(shí)踐中，的確非常普遍地存在這樣一種怪現(xiàn)象：村民需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)來幫著解決問題的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村自治的態(tài)度模糊。[19]作為上下傳播紐帶，村委成員應(yīng)明確上一級(jí)政府賦予其的職責(zé)定位：村自治中解決不了的矛盾沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可從中調(diào)解協(xié)助；村自治中因問題積淀長(zhǎng)期選不出代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可另行提供組織方式；對(duì)于村自治中村代表的治理行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可實(shí)施監(jiān)管；但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可干涉并決定村代表，且不可決定村務(wù)。

在村內(nèi)事務(wù)的管理中，尤其在公共資金管理中，針對(duì)村級(jí)集體收入以及村內(nèi)設(shè)施建設(shè)、維修、辦公耗材中存余的資金失職管理或私吞使用的責(zé)任后果判斷中，劃定職務(wù)侵占亦或貪污罪名，也有助于完成對(duì)村民委員的職責(zé)定位?！皯?yīng)對(duì)《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定的行政權(quán)及自治權(quán)進(jìn)行明確的界定，既防止村莊自治事務(wù)被行政權(quán)力非法干預(yù)，又避免村莊自治組織懈怠協(xié)助行政事務(wù)在村莊開展或自治權(quán)逾越法律界限。”[20]

從此任務(wù)中自然派生出協(xié)助行使公共事務(wù)的職能，即便其不具有國(guó)家工作人員身份，但在協(xié)助國(guó)家工作人員行使公共事務(wù)且在某些特殊事件中施展公共職能時(shí)可將其解釋為從事公務(wù)人員。從貪污罪罪名解釋的目的出發(fā)，將村組織成員冠以“其他國(guó)家從事公務(wù)的人員”具備合理及合法性。村組織成員掌握“第一手資料”，是民情民意的“把關(guān)者”，是權(quán)力運(yùn)行的“最后一公里”，是檢驗(yàn)政策施行效果的“第一體驗(yàn)人”。在重大緊急事務(wù)的執(zhí)行過程中，其權(quán)力腐化帶來的危害遠(yuǎn)超縣鄉(xiāng)級(jí)組織主體，在賦予其執(zhí)行權(quán)力的同時(shí)應(yīng)使其附帶法律責(zé)任，其中法律對(duì)其刑法責(zé)任承擔(dān)意圖則通過給予其身份來實(shí)現(xiàn)。在《監(jiān)察法》第15 條及《公職人員政務(wù)處分法》第2 條中，基層群眾性自治組織中從事管理的人員被列入公職人員范疇中，被賦予了新身份，對(duì)其身份的肯定存在賦予其職責(zé)及保障其權(quán)益的立法目的，但主要目的在于限制其權(quán)力，約束其職責(zé)。在職責(zé)定位清晰的前提下，夯實(shí)基層黨組織建設(shè)，杜絕權(quán)力真空，發(fā)揮上下級(jí)監(jiān)管作用才能初具成效。

（三）德行能力——“作為”的激勵(lì)機(jī)制

回到村務(wù)建設(shè)本身，從主體主觀層面來講，如何“積極作為”，傾聽群眾心聲，帶領(lǐng)科學(xué)決策，拒絕腐敗念頭，需提高自我治理能力、對(duì)村治理能力。第一，保持自我德行。農(nóng)村領(lǐng)袖不是與生俱來的頭銜，而是德行長(zhǎng)期受到村民認(rèn)可及贊同的結(jié)果。領(lǐng)袖的存在是基層群眾自治具備活力的寶貴之處，自治選舉后的“眾望所歸”從另一方面也驗(yàn)證了村領(lǐng)袖的“原始”德行。社區(qū)領(lǐng)袖是農(nóng)村管理系統(tǒng)中的特殊因素，在經(jīng)濟(jì)起飛階段具有相當(dāng)強(qiáng)的積極作用，可以說無法替代。[21]此類集體主義超級(jí)村莊的發(fā)展核心在于能人因素——德才兼?zhèn)涞哪苋爽F(xiàn)象。雖然區(qū)位選擇、產(chǎn)業(yè)選擇、內(nèi)部責(zé)任制的落實(shí)等毫無疑問都十分重要，但關(guān)鍵的是有一個(gè)德才兼?zhèn)涞哪苋恕＿@里的“德”是指能人承擔(dān)了村莊發(fā)展的成本，但是卻將收益分配給集體，而不是自己占有，由此獲得村民的尊重和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定；“能”則是指在市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型過程中具備各種經(jīng)營(yíng)管理才能。[22]德才兼?zhèn)涞哪苋藢?duì)于村莊的長(zhǎng)期發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。因此，村莊發(fā)展不應(yīng)僅依法治，還應(yīng)將德治與法治實(shí)現(xiàn)多元融合。在防止鄉(xiāng)村“微腐敗”機(jī)制建設(shè)中保持德治與法治雙重構(gòu)置。

第二，科學(xué)決策，以依法辦事能力為先。十八屆四中全會(huì)中所提出的推進(jìn)基層治理法治化，增強(qiáng)基層干部法治觀念、法治為民的意識(shí)，均是為提高基層干部的依法辦事能力所提出的要求。如上文所述，德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)使村莊領(lǐng)袖脫穎而出，但針對(duì)復(fù)雜繁重的村內(nèi)事務(wù)，依法辦事能力的培養(yǎng)才是決定村莊長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展的核心力量。同時(shí)，從某種程度上講，對(duì)小微權(quán)力主體依法辦事能力的檢驗(yàn)反映出“依法治國(guó)”政策的落地程度。例如，信訪案件數(shù)量的激增從側(cè)面所反映出的村內(nèi)問題，一是主體協(xié)調(diào)解決矛盾糾紛問題的能力不足；二是其自身的違法亂紀(jì)。因民事、經(jīng)濟(jì)糾紛引起的村內(nèi)矛盾，村委成員在促使雙方協(xié)調(diào)溝通的同時(shí)，應(yīng)引導(dǎo)并鼓勵(lì)當(dāng)事人通過正當(dāng)法律途徑解決問題。此舉有利避免其在矛盾糾紛中的“推諉”及“不作為”現(xiàn)象。在村委成員利用決策手段進(jìn)行腐敗行為時(shí)，依法辦事能力的提高也能使其清醒認(rèn)識(shí)到行為危害程度。在上文某省某村干部利用集體研究方式侵占集體財(cái)產(chǎn)的案例中，以集體團(tuán)伙的方式相互“壯膽”，并不民主，而是違法。集體決策是政治體制中一個(gè)決策的核心機(jī)制，其通過決策委員會(huì)開會(huì)的方式來討論議題并通過協(xié)商或者表決機(jī)制來確定行動(dòng)方案，心理學(xué)范疇中存在關(guān)于“集體非理性”概念的解釋。[23]因此，在民主制度運(yùn)行過程中也應(yīng)避免這種“集體非理性”的現(xiàn)象，防止以集體決策合理化掩飾個(gè)人決策非合理的實(shí)際目的。科學(xué)合法決策方式與否影響干部決策水平，同時(shí)影響腐敗程度。提高干部依法辦事能力、科學(xué)決策水平、培養(yǎng)積極作為心態(tài)是從干部主體出發(fā)構(gòu)建主體機(jī)制的必然。

（四）平臺(tái)建設(shè)——外部的監(jiān)管監(jiān)控

在機(jī)制構(gòu)建過程中應(yīng)保持主體自覺與客觀不能的結(jié)合。應(yīng)斷絕漏洞出現(xiàn)的可能性，保證主體主觀意志的純潔度，同時(shí)接受外部客觀監(jiān)管。因此，為避免小微權(quán)力主體利用財(cái)務(wù)管理欠缺滋生腐敗意圖，應(yīng)保持村務(wù)管理的陽光公開，如利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)設(shè)置民生資金監(jiān)管、農(nóng)村“三資”管理等自動(dòng)預(yù)警體系，資金流水在平臺(tái)的詳細(xì)記錄，有效保障資金安全，使“不能腐”成為外化機(jī)制限制，消除群眾猜疑和誤解，密切黨群干群關(guān)系。

（五）職能分派——舉報(bào)路徑的“暢通”

除卻鄉(xiāng)村內(nèi)部自治權(quán)同行政權(quán)間的沖突因素，鄉(xiāng)村自治權(quán)之外的行政權(quán)實(shí)施機(jī)關(guān)在某種程度上對(duì)于鄉(xiāng)村行政事務(wù)的處理存在些許聯(lián)系。這種行政權(quán)間交錯(cuò)的固有矛盾沖突也在為小微權(quán)力腐化提供機(jī)會(huì)，同時(shí)行政威信及威懾力的減弱也為鄉(xiāng)村文明建設(shè)中違規(guī)違法行為的“抬頭”搭建平臺(tái)。基層環(huán)境的復(fù)雜性以及基礎(chǔ)性使多部門均在基層夯下根基，但同樣也造成了基層各機(jī)關(guān)及部門職能交叉混亂情況的發(fā)生。最典型的屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜治辦之間的職能沖突，由于均存在調(diào)解復(fù)雜、疑難民間糾紛的職能，承接舉報(bào)、信訪等矛盾案件，造成職責(zé)劃分不明確，“推諉”現(xiàn)象產(chǎn)生，致使無法接收到群眾舉報(bào)或無法高效解決群眾反映的腐敗問題，使腐敗現(xiàn)象埋藏至深。在某些涉黑案件中，村委成員參與的涉黑組織長(zhǎng)期盤踞在村中，很大一部分原因并非上級(jí)不清楚，而是上級(jí)“并不管”。某些輕微傷害型案件，派出所第一時(shí)間接觸，但只處理表面，調(diào)解成功后所發(fā)現(xiàn)的深層次涉黑問題不上報(bào)或因職能原因不參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策中，不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映任用問題，造成問題長(zhǎng)期積壓。為此，還應(yīng)發(fā)揮鄉(xiāng)村綜治中心的功能，使內(nèi)部職能部門分工不分家，建立問題受理、處理、流轉(zhuǎn)機(jī)制，接到村民的問題訴求，不推諉、搪塞，視問題訴求的不同或協(xié)調(diào)村民自行解決，或協(xié)調(diào)相關(guān)方協(xié)商解決，或在其職權(quán)范圍內(nèi)處置，或通報(bào)和上報(bào)政府相關(guān)部門。[24]

另外，還應(yīng)考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民法庭的科學(xué)及合理設(shè)置在法治建設(shè)中的存在價(jià)值。上文提及法治建設(shè)應(yīng)為鄉(xiāng)村治理進(jìn)行總體布局，而夯實(shí)法治基礎(chǔ)應(yīng)充分發(fā)揮基層法律機(jī)關(guān)的作用。長(zhǎng)期以來，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)建構(gòu)在熟人社會(huì)基礎(chǔ)上，人情、道德、民間習(xí)慣等是調(diào)整人們之間的規(guī)則，而以陌生人為基礎(chǔ)構(gòu)建起來的現(xiàn)代司法程序，卻與鄉(xiāng)村社會(huì)間難以有效融合。[25]當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭的職能多發(fā)揮在審理輕微案件中，忽視了對(duì)群眾及基層干部的法治教育。應(yīng)加強(qiáng)法治宣傳，發(fā)揮調(diào)解職能，減少當(dāng)事人訴累。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭科學(xué)及合理的設(shè)置價(jià)值體現(xiàn)在裁判智慧的運(yùn)用中。可巧妙地運(yùn)用裁判智慧在國(guó)家法與村規(guī)民約之間謀合作，既確保必要時(shí)國(guó)家法對(duì)民間習(xí)慣法的妥協(xié)，穩(wěn)定鄉(xiāng)民之心，又要用國(guó)家法對(duì)民間習(xí)慣法進(jìn)行改造重塑，使鄉(xiāng)民形成國(guó)家意識(shí)和法律觀念，實(shí)現(xiàn)基層治理的法治化。[26]通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭科學(xué)、合理審判職能的拓展及同各部門的聯(lián)動(dòng)結(jié)合，減少鄉(xiāng)民矛盾，接收高效貪腐舉報(bào)，重塑行政及法治威懾力。

對(duì)小微權(quán)力監(jiān)督與鞭策最直接的機(jī)構(gòu)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室，代表監(jiān)察權(quán)力在基層的長(zhǎng)久駐扎，發(fā)揮監(jiān)察權(quán)力的威懾作用對(duì)于小微權(quán)力腐化的治理存在必要且重要價(jià)值。截至2020 年1 月，已有多省設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。湖北省設(shè)立派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室1208 個(gè)，配備專職紀(jì)檢監(jiān)察干部3304 人。河南省新增監(jiān)察對(duì)象113 萬，18 個(gè)市均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察專員辦公室，在行政村聘任廉情監(jiān)督員、監(jiān)察信息員，探索形成“監(jiān)察室、信息員”等工作模式。①《國(guó)家監(jiān)察背后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察辦的由來》，載https://baijiahao.baidu.com/s?id=16557531734891078 64&wfr=spider&for=pc，2021 年12 月26 日訪問。應(yīng)明確監(jiān)察室監(jiān)察職責(zé)，提高案件辦理質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)職責(zé)明確、權(quán)力高效、監(jiān)督到位。

（六）紀(jì)法銜接——法律與法規(guī)的層級(jí)規(guī)范

立法的健全與完善決定法治治理的效果與水平，因多數(shù)輕微腐敗現(xiàn)象為黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范，其與職務(wù)犯罪間的界限劃分受行為性質(zhì)、案件程度、行為目的公共性等因素影響，存在不同性質(zhì)的界定結(jié)果，違法與違紀(jì)間的區(qū)分需依照立法明確。除此之外，在司法適用中，應(yīng)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與刑事司法間的銜接。

推進(jìn)銜接，應(yīng)明確黨內(nèi)法規(guī)的存在價(jià)值。與其他社會(huì)規(guī)范相比，黨內(nèi)法規(guī)具有以下四個(gè)特征：是調(diào)整黨組織和黨員行為的社會(huì)規(guī)范；是由黨創(chuàng)立的社會(huì)規(guī)范；是規(guī)范黨組織和黨員權(quán)利和義務(wù)的社會(huì)規(guī)范；是由黨內(nèi)約束力保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范。[27]與國(guó)家法律相較，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍及規(guī)范力度在限定條件中具備針對(duì)性及威懾力?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨依法領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，依法執(zhí)政所依之‘法’卻不僅包括國(guó)家法律，而且包括黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)本來是規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)事務(wù)的，但是，由于中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)的特殊地位，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨務(wù)的調(diào)整必然影響和涉及國(guó)務(wù)，從而，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)就不完全是社會(huì)法和軟法，它也會(huì)同時(shí)具有一定的國(guó)家法和硬法的因素?！盵28]在基層治理工作中，黨內(nèi)法規(guī)以其豐富的內(nèi)容及特有的威懾力填補(bǔ)了法律空缺，多方位規(guī)范治理主體，使基層治理發(fā)揮積極效力。健全社區(qū)治理中的黨內(nèi)法規(guī)，使基層黨組織和黨員在領(lǐng)導(dǎo)和參與社會(huì)治理中行為制度化、規(guī)范化，應(yīng)是正確、必要的選擇。與社區(qū)治理中的其他規(guī)范尤其是國(guó)家法律相比，黨內(nèi)法規(guī)有著獨(dú)特的規(guī)范屬性。[29]這種獨(dú)特屬性決定了同普遍化的國(guó)家法律間規(guī)范程度的不盡相同，應(yīng)保持黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)外雙向的統(tǒng)一及配合。

在鄉(xiāng)村法治治理過程，尤其是小微權(quán)力腐化結(jié)果處理過程中，黨內(nèi)法規(guī)起到核心作用，問責(zé)機(jī)制所起到的作用甚至遠(yuǎn)比刑法威懾作用發(fā)揮程度高?！包h內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。”“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，既是適應(yīng)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的需要，也是加強(qiáng)黨的建設(shè)、進(jìn)一步提升黨的執(zhí)政能力的內(nèi)在要求。”[30]違反黨內(nèi)法規(guī)所承擔(dān)的后果直接影響執(zhí)政權(quán)力，對(duì)于黨組織及黨員行為規(guī)范可“醍醐灌頂”。但黨內(nèi)法規(guī)具有“多面性”，如鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理存在相關(guān)條例，約束村委成員存在多個(gè)條例，針對(duì)黨員自身規(guī)范也存在條例，條例的重復(fù)規(guī)范造成適用困難，新條例的施行對(duì)新行為的規(guī)范及相關(guān)行為的統(tǒng)合應(yīng)形成體系，切實(shí)發(fā)揮問責(zé)效力。

例如，黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)范基層黨組織及黨員的專門性法規(guī)是《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》（1990 年）、《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》（2011 年）。除此之外，還存在一般性黨內(nèi)法規(guī)。其中，最基礎(chǔ)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》作為黨內(nèi)法規(guī)體系的根基，約束各級(jí)各類黨組織和所有黨員。其他一般性黨內(nèi)法規(guī)為《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（2020 年修訂）、《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》（2014 年）、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2003 年）（2016 年）（2018 年）和《十八屆中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》（2012 年）等，均適用于基層范圍內(nèi)的黨組織和黨員?；鶎右陨洗嬖诮y(tǒng)籌管理所有黨員的條例，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校工作條例》（2019 年）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019 年修訂）、《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（2012 年）。在對(duì)黨員自我要求、自我約束的行為規(guī)范上，《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》（2015 年）起到極大的鞭策及激勵(lì)作用，存在較強(qiáng)的道德要求。還有一些法規(guī)反映黨的政治生活及政治要求，如《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（2016 年）以及2015 年《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，彰顯了黨內(nèi)法規(guī)的政治特征。

針對(duì)基層法治治理，黨內(nèi)法規(guī)給出了全面且詳細(xì)的列舉及規(guī)劃。黨內(nèi)法規(guī)通過發(fā)揮預(yù)警性約束作用，制約、規(guī)范黨組織和黨員行為，另可起到指導(dǎo)基層事務(wù)規(guī)范開展、程序合規(guī)的規(guī)范治理作用。但因法規(guī)數(shù)目較多，內(nèi)部行為規(guī)范指導(dǎo)性約束應(yīng)具備體系化特點(diǎn)，懲罰性約束則應(yīng)更加明確化，如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，因修訂年份不同，所規(guī)范行為發(fā)生變化，某些違紀(jì)行為的認(rèn)定應(yīng)根據(jù)發(fā)生時(shí)間選擇適用新舊條例。2018 年該條例第142 條第2 款對(duì)此亦有所規(guī)定，這同時(shí)也是對(duì)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部銜接及適用的較好示范。

黨內(nèi)法規(guī)雖不屬國(guó)家法律，但其在某種程度上發(fā)揮著國(guó)家法律的價(jià)值，且同國(guó)家法律成為共同治理社會(huì)的法治手段?？梢灶A(yù)見的是，隨著法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)體系在逐漸完善和成熟的過程中，會(huì)有一部分黨內(nèi)法規(guī)“轉(zhuǎn)化”為國(guó)家法律法規(guī)，改以國(guó)家法律法規(guī)的形式承載，因而黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量有所變化。這是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的必然，并不代表黨內(nèi)法規(guī)不再有存在的必要。[31]即便兩者存在社會(huì)治理手段中的契合點(diǎn)，但在實(shí)際適用中，仍需要行政執(zhí)法、紀(jì)檢監(jiān)察同刑事司法進(jìn)行有效銜接。

立法上，在有效增加黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量的基礎(chǔ)上，更好地實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律、公共政策、社區(qū)軟法、民間法和各類協(xié)議之間的銜接與協(xié)調(diào)，[32]不能出現(xiàn)模糊或矛盾規(guī)定的現(xiàn)象。在保證立法清晰明確的情況下，在司法適用中，自《監(jiān)察法》第4 條規(guī)定保證監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)后，監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立掌握法規(guī)與法律的適用銜接，但在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件過程中，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。

小微權(quán)力腐化行為發(fā)生之初，違紀(jì)與違法甚至犯罪的界限并不明確。職務(wù)犯罪同其他類型的犯罪不同，因受法規(guī)及法律雙重約束，且職務(wù)犯罪行為人的身份限制，刑法評(píng)價(jià)往往居于最后。行為人要么只違紀(jì)，要么違紀(jì)違法甚至犯罪，需要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的精準(zhǔn)調(diào)查與判斷。因此，對(duì)違紀(jì)、違法與犯罪行為線索調(diào)查為雙向調(diào)查不存在先后之分，在認(rèn)定違反工作紀(jì)律調(diào)查時(shí)可發(fā)現(xiàn)犯罪問題，在發(fā)現(xiàn)犯罪問題調(diào)查時(shí)依據(jù)證據(jù)也可認(rèn)定違反廉潔、工作紀(jì)律等。由此可見，紀(jì)檢監(jiān)察人員的辦案水平影響案件的性質(zhì)及走向。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察人員設(shè)置的薄弱環(huán)節(jié)應(yīng)予以重視，積極進(jìn)行培訓(xùn)教育，完善考核制度，提高法治素養(yǎng)。

結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，是關(guān)系全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的全局性、歷史性任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手。①《中共中央政治局就實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行第八次集體學(xué)習(xí)》，載http://www.gov.cn/xinwen/20 18-09/22/content_5324654.htm，2021 年12 月26 日訪問。遠(yuǎn)離世事喧囂，質(zhì)樸純真的鄉(xiāng)村環(huán)境與“利益熏心”的官場(chǎng)“動(dòng)作”之間形成鮮明對(duì)比，群眾利益的小與多同官場(chǎng)貪腐手段的混與雜“相得益彰”。當(dāng)前完善小微權(quán)力廉政建設(shè)、建立鄉(xiāng)村法治體系，是為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的建設(shè)“添磚加瓦”。正如習(xí)總書記所述：“相對(duì)于‘遠(yuǎn)在天邊’的‘老虎’，群眾對(duì)‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受最為真切?！⒏瘮　部赡艹蔀椤蟮満Α?，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對(duì)黨的信任。對(duì)基層貪腐以及執(zhí)法不公等問題，要認(rèn)真糾正和嚴(yán)肅查處，維護(hù)群眾切身利益，讓群眾更多感受到反腐倡廉的實(shí)際成果?！盵33]嚴(yán)抓處理小微權(quán)力腐化問題是決定鄉(xiāng)村建設(shè)好壞的“大手筆”。作風(fēng)建設(shè)同其息息相關(guān)。“從中央到地方，很多作風(fēng)問題都看起來是風(fēng)氣問題，深處剖析又往往是體制機(jī)制問題?！雹倭?xí)近平2014 年5 月9 日參加河南省蘭考縣委常委班子專題民主生活會(huì)時(shí)的講話，摘自《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社2015 年版，第86 頁。作風(fēng)問題應(yīng)與機(jī)制建設(shè)共立同存。對(duì)于小微權(quán)力，應(yīng)自源頭處杜絕腐化可能，強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺。[34]些小吾曹州縣吏，一枝一葉總關(guān)情。鄉(xiāng)村法治建設(shè)并非一朝一夕，但可一磚一瓦，以法治助推構(gòu)筑廉潔大廈，有秩序共建和諧鄉(xiāng)村，基層治理終可成為國(guó)家治理體系中的現(xiàn)代化典范。