□李陽 潘海生

一、問題的提出

職業(yè)教育政策工具是職業(yè)教育政策的基本組成部分，是落實職業(yè)教育政策的方法和手段[1]，職業(yè)教育政策工具選擇研究主要探討的是決策者選擇某一個或某一組政策工具的過程和原因[2]337。近年來，學(xué)者們更加關(guān)注決策者通過結(jié)合環(huán)境壓力和個人偏好進行職業(yè)教育政策工具選擇以應(yīng)對新政策問題的模式，認(rèn)為職業(yè)教育政策工具選擇是多種因素相互作用的結(jié)果[3]。與此同時，隨著社會公眾參與職業(yè)教育政策過程的意愿和能力的提高，對職業(yè)教育政策工具選擇的影響力也有所增強。因此，影響職業(yè)教育政策工具選擇的制度邏輯，以及在職業(yè)教育政策工具選擇時驅(qū)動決策者行為的具體因素備受關(guān)注。實際上，每當(dāng)我們面對職業(yè)教育政策工具選擇問題時，都會有一個源自相關(guān)文獻中的基本假設(shè)，即任何政策工具選擇都以決策者的個人偏好和環(huán)境之間的交互影響為特征[4]，因此，應(yīng)將職業(yè)教育政策工具選擇視為決策者在環(huán)境約束性下的理性選擇。這就提出了一個問題，即當(dāng)決策者在選擇職業(yè)教育政策工具時，實際可用的職業(yè)教育政策工具選擇模式是什么？

在現(xiàn)有研究中，政策工具選擇研究大致有三個派別，分別是經(jīng)濟學(xué)模型派、政治學(xué)模型派和綜合模型派。經(jīng)濟學(xué)模型派傾向于將政策工具選擇理解為一種技術(shù)操作，政治學(xué)模型派傾向于將政策工具選擇理解為一種政治問題，綜合模型派主張決策者可以使用多元工具實現(xiàn)政策目標(biāo)。也有研究者將政策工具選擇研究途徑分為傳統(tǒng)工具途徑、精制途徑、制度途徑、公共選擇途徑和政策網(wǎng)絡(luò)途徑[2]339－341。此外，有人將政策工具選擇方法區(qū)分為傳統(tǒng)方法、修正方法和制度方法三種，認(rèn)為傳統(tǒng)方法強調(diào)目標(biāo)工具之間的關(guān)系，修正方法強調(diào)背景工具之間的關(guān)系，制度方法強調(diào)過程工具之間的關(guān)系[5]。仔細(xì)審視這些理論，可以發(fā)現(xiàn)它們更多關(guān)注政策工具選擇的原因，本研究關(guān)注的不是決策者“為什么”選擇某一種職業(yè)教育政策工具，而是決策者“如何”進行職業(yè)教育政策工具選擇，也就是說，當(dāng)決策者進行職業(yè)教育政策工具選擇時，涉及何種過程。我們的目標(biāo)是在理論上減少職業(yè)教育政策工具選擇的復(fù)雜性，通過建構(gòu)有限的職業(yè)教育政策工具選擇模式，對正在發(fā)生的職業(yè)教育治理現(xiàn)象進行理論分析。

實際上，決策者在職業(yè)教育政策工具選擇中主要遵循兩種邏輯： 一種是尋求有效性的結(jié)果邏輯，一種是尋求意義性的合適邏輯。結(jié)果邏輯驅(qū)使決策者根據(jù)工具性原則選擇職業(yè)教育政策工具，從而選擇能夠有效解決職業(yè)教育實際問題的政策工具。合適邏輯鼓勵決策者根據(jù)合法性原則進行選擇，從而選擇符合職業(yè)教育政策參與者共享價值的政策工具。結(jié)合以上兩種邏輯，本研究提出了一個分析框架，假設(shè)在職業(yè)教育政策工具選擇中，決策者在這兩種選擇邏輯之間找到了平衡，在工具性與合法性之間找到了切合點[6]，從而對現(xiàn)有的職業(yè)教育政策工具進行排序和分析。

二、職業(yè)教育政策工具選擇的兩個分析維度

在職業(yè)教育治理中，多種因素被認(rèn)為是決策者選擇政策工具的驅(qū)動因素，其中，環(huán)境因素被視為影響決策者政策工具選擇的關(guān)鍵要素[7]。然而，不能假設(shè)這些因素的偶然配置預(yù)先決定了決策者的選擇。當(dāng)面對利益、制度、技術(shù)等因素的不同組合時，決策者既是受動者，也是使動者[8]，即決策者的選擇雖然受到環(huán)境因素的制約，但也受到環(huán)境因素的促動。事實上，職業(yè)教育政策工具選擇是決策者在高度復(fù)雜的背景下將尋求有效性和尋求意義性相結(jié)合的結(jié)果。因此，我們假設(shè)決策者是理性的行動主體，當(dāng)他們主要追求有效性時，重點關(guān)注政策工具選擇的工具性；當(dāng)他們主要追求意義性時，重點關(guān)注政策工具選擇的合法性。

（一）職業(yè)教育政策工具選擇的工具性維度

工具性是職業(yè)教育政策工具選擇的一個重要分析維度，它影響著提供給決策者職業(yè)教育政策工具的方式，涉及決策者對職業(yè)教育政策工具在實現(xiàn)既定目標(biāo)方面的有效性的看法。工具性作為一種決策者主觀認(rèn)知結(jié)果，并不是固定不變的，而是隨著決策者的認(rèn)知變化而變化，是分析決策者職業(yè)教育政策工具選擇時必須注意的一種屬性[9]。同時，工具性也能夠捕捉到隱含在職業(yè)教育政策工具中有關(guān)收益和損失的情況[10]，這導(dǎo)致一些職業(yè)教育政策工具被認(rèn)為是在某一職業(yè)教育政策領(lǐng)域中最為有效的方式，從而被決策者選擇并多次使用。與此同時，一些職業(yè)教育政策工具因其模糊性和不確定性也會被決策者選擇。在工具性維度下，職業(yè)教育政策工具可以被區(qū)分為專用性工具和通用性工具。

1.專用性工具。專用性工具是指那些被決策者選擇的一些獨特的、 不可替代的職業(yè)教育政策工具。專用性工具作為一種人為制定的職業(yè)教育政策執(zhí)行手段，傾向于以高度的選擇性區(qū)分于其他職業(yè)教育政策工具。專用性意味著特殊性，這類職業(yè)教育政策工具被決策者認(rèn)為是原創(chuàng)的，是可以被其他政策領(lǐng)域模仿的實踐樣板。從認(rèn)知角度來看，專用性工具代表創(chuàng)造新的符號、代碼或語言，能夠?qū)⒉煌殬I(yè)教育政策工具區(qū)分開來，使組織成員能通過一套特定的話語系統(tǒng)和意義系統(tǒng)交流與溝通相關(guān)內(nèi)容。同時，專用性意味著高度的約束性，它強烈地影響著所有采用它的決策者，并要求改變職業(yè)教育政策工具集合中各組成部分之間的關(guān)系，它的目標(biāo)是堅持并最終制度化一種或一套職業(yè)教育政策工具。與此同時，專用性工具也排除了一些職業(yè)教育政策利益相關(guān)者，在“局內(nèi)人”和“局外人”之間劃定了一條清晰的界線。例如，在職業(yè)教育政策領(lǐng)域中，稅收和財政通常以獨特的方式形成。如果這些政策工具被視為高度專業(yè)化的政策工具并被采納，那么這些政策工具就會影響選擇它們的決策者的行為。因此，如果決策者決定選擇這類專用性工具，就必須考慮到這類工具所具有的約束性。同樣的道理也適用于標(biāo)準(zhǔn)化的職業(yè)教育高考模式的傳播，這種考試是確保學(xué)校機構(gòu)績效評估的政策工具，因此能夠約束職業(yè)學(xué)校的日常教學(xué)活動。當(dāng)然，這類政策工具所具有的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、組織程序、運行機制等也可能影響選擇它們的決策者，并將一些群體排除在這類政策工具之外。

2.通用性工具。通用性工具是指決策者所認(rèn)識到的包含多元行動主體、多種政策問題和多樣復(fù)雜情況的職業(yè)教育政策工具，這類職業(yè)教育政策工具一般可以涵蓋不同政策領(lǐng)域的廣泛問題，這種廣泛性意味著它們可以通過不同的方式塑造并適應(yīng)不同的情況，從而可以形成對不同政策問題的靈活解決方案。例如，在我國，“公私合作”可以在公共事業(yè)之外的其他社會事業(yè)中看到。在職業(yè)教育治理中，它已經(jīng)成為一種通用性工具，并被具化為“校企合作、產(chǎn)教融合”，其自身的技術(shù)細(xì)節(jié)被廣泛定義。因此，“公私合作” 作為一種政策工具可以靈活運用，并能夠在多元參與者之間達(dá)成共識。通用性工具不會強迫任何一個參與者，但會建立一個相對松散的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，將眾多參與者聚集到一起。通用性工具的主要特點是整合與集成，也就是說，它可以涵蓋多個不同的政策問題和解決方案，而無需任何特定的、排他性的規(guī)則。質(zhì)言之，通用性工具扮演著“保護傘角色”，它可以以靈活的方式應(yīng)用于各個領(lǐng)域，從職業(yè)教育產(chǎn)教融合到發(fā)展職業(yè)教育本科都可以看到通用性工具的影子。

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，專用性工具具有較高的約束性，即專用性工具只能用于特定目的和特定形式。通用性工具可以用于多種不同情況，針對不同政策問題，并為調(diào)整目標(biāo)、手段和既得利益提供通用的、全面的、協(xié)商一致的方法。同時，專用性工具對決策者要求更高，政治成本更高，并可能導(dǎo)致指責(zé)或沖突。而通用性工具對決策者要求較低，政治成本較低，并可以為決策者對職業(yè)教育政策工具的重塑和改組留下一定空間。

（二）職業(yè)教育政策工具選擇的合法性維度

合法性是職業(yè)教育政策工具選擇的另一個重要分析維度，在組織社會學(xué)話語中，合法性主要是指社會的法律制度、文化期待、觀念制度成為被人們廣泛接受的社會事實，具有強大的約束力量，誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結(jié)構(gòu)和行為的觀念力量[11]，它與一定社會的政治背景密切相關(guān)。職業(yè)教育政策工具選擇會影響決策者在社會公眾眼中的合法性，正如有學(xué)者指出的那樣，決策者在選擇政策工具時需要外部的認(rèn)同和強化，這意味著影響決策者職業(yè)教育政策工具選擇的環(huán)境條件反過來又出現(xiàn)在環(huán)境背景之中。實際上，決策者不能僅憑借體制慣性、技術(shù)條件和個人偏好選擇職業(yè)教育政策工具，也不能僅將職業(yè)教育政策工具視為一種方法或手段，還必須考慮職業(yè)教育政策工具所承載的象征性意義，這符合韋伯的合法性概念[12]。換句話說，合法性是社會公眾接受決策者選擇的某一種職業(yè)教育政策工具的先決條件。

1.內(nèi)部合法性。內(nèi)部合法性是指組織的權(quán)威結(jié)構(gòu)所獲得的組織成員的承認(rèn)、支持和服從[13]。內(nèi)部合法性是組織內(nèi)生的，意味著組織成員的承認(rèn)是某一政策工具選擇得以實現(xiàn)的前提基礎(chǔ)。在這種情況下，決策者在選擇職業(yè)教育政策工具時，會堅持符合組織結(jié)構(gòu)特點和組織成員共享的價值觀，并保持符合組織成員利益的話語系統(tǒng)。內(nèi)部合法性是由根植于實踐的道德背景提供的，是由制度化的一套職業(yè)教育政策工具提供的。質(zhì)言之，一項職業(yè)教育政策工具能夠在組織內(nèi)部具有合法性，是因為它適合那些廣為接受的組織形式或治理模式，或者因為它符合組織成員的共享認(rèn)知框架。

出于這樣的原因，內(nèi)部合法性已經(jīng)被一些政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者（政策制定者或政策執(zhí)行者）視為理所當(dāng)然。例如，在職業(yè)教育產(chǎn)教融合領(lǐng)域，德國雙元制作為典型的產(chǎn)教融合模式，被世界上很多國家借鑒和模仿。一些國家不管其制度背景如何，都采用對企業(yè)進行培訓(xùn)、激勵和補貼等手段，因為這些手段是被組織內(nèi)部認(rèn)可和接受的。在我國職業(yè)教育發(fā)展過程中，強調(diào)中央政府的宏觀指導(dǎo)，并要求落實地方政府主要責(zé)任，這樣一種權(quán)力下放的方式是被政府組織內(nèi)部成員廣為接受的方案。因此，如果中央政府將職業(yè)教育政策工具選擇權(quán)力下放給地方政府，并不會受到質(zhì)疑，政府組織內(nèi)部成員也會認(rèn)為這種選擇是合適的。簡而言之，內(nèi)部合法性意味著組織內(nèi)部成員之間的共識是采用新職業(yè)教育政策工具合法性的根本來源。

2.外部合法性。外部合法性是指組織的權(quán)威結(jié)構(gòu)獲得的組織外與組織相聯(lián)系的社會的承認(rèn)、支持和服從[13]。外部合法性相對于特定的政策領(lǐng)域而言是外生的，即職業(yè)教育政策工具選擇被組織外部的社會環(huán)境認(rèn)可，它就獲得了外部合法性[14]。在這種情況下，職業(yè)教育政策工具產(chǎn)生的社會環(huán)境（例如私營企業(yè)、職業(yè)院校、社會公眾）將會變得更具有吸引力，并具有積極的意義。需要注意的是，組織外部的社會環(huán)境是一個復(fù)雜的組合，既有組織以外的其他組織，也有組織以外的自組織群體，還有組織外的社會個體。這些力量雖然難以統(tǒng)一，但是對職業(yè)教育政策工具選擇有著重要的影響。職業(yè)教育政策工具選擇與組織外部環(huán)境的理性認(rèn)知相一致程度越高，外部合法性就越強；這種一致性程度越低，外部合法性就越弱，則外部合法性就越有可能發(fā)生危機。

在某些情況下，外部合法性會被強加在職業(yè)教育政策工具選擇過程中。這往往發(fā)生在當(dāng)決策者認(rèn)為某些所謂的“有效手段”可以在一定背景下發(fā)揮作用時，或者當(dāng)決策者使用域外經(jīng)驗來加強他們的論點時。在這種情況下，無論這種職業(yè)教育政策工具在新環(huán)境中是否擴散成功，都會被認(rèn)為是出色的。換句話說，外部合法性因為其來源享有很高的聲譽而被視為適合組織政策需求。例如，一些政策工具在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中起著重要作用，因此，決策者理所當(dāng)然認(rèn)為這些政策工具也必然對職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生積極影響，從而將這些政策工具從其原有的技術(shù)、文化和規(guī)范背景中拓殖到職業(yè)教育政策工具選擇中來。

三、職業(yè)教育政策工具選擇的四種理想模式

職業(yè)教育政策工具選擇是在工具性與合法性兩個因素驅(qū)動下的結(jié)果，這兩個因素以不同方式結(jié)合在一起，并形成決策者可以使用的循環(huán)選擇模式。在職業(yè)教育政策工具選擇時，決策者會根據(jù)工具性與合法性的屬性調(diào)整他們的選擇，以使所選擇的職業(yè)教育政策工具滿足技術(shù)要求和社會期待。換句話說，決策者需要在結(jié)果邏輯和合適邏輯之間、工具性與合法性之間尋求平衡，一方面是內(nèi)部或外部的合法性，另一方面是通用的或?qū)Ｓ玫墓ぞ?，它們是相反的、明確的影響因素，以不同的方式驅(qū)動著決策者的選擇。因此，上述力量的結(jié)合是產(chǎn)生不同政策工具選擇模式的先決條件。表1 中顯示的四種理想模式可以被視為決策者在職業(yè)教育政策工具選擇時可能采取的系統(tǒng)方法。

表1 職業(yè)教育政策工具選擇的四種理想模式

（一）常規(guī)模式

常規(guī)模式是決策者在組織慣性影響下延續(xù)以往職業(yè)教育政策工具的一種選擇模式。它代表了一種完全受政策約束的選擇模式，政策的統(tǒng)一性或者繼承性要求保留之前所采用的職業(yè)教育政策工具，而不需要進行任何更改。常規(guī)模式是決策者對組織先前決策形式的再確認(rèn)，是組織決策模式的再循環(huán)。采取這種選擇模式意味著決策者選擇的職業(yè)教育政策工具是組織成員所熟悉并認(rèn)可的，符合組織結(jié)構(gòu)的行動特點和組織成員的認(rèn)知風(fēng)格。同時，由于常規(guī)模式下的職業(yè)教育政策工具具有高度的專業(yè)性，組織外部成員無法判斷這些政策工具的適切性，即使是組織成員在沒有進行政策工具試驗的情況下也難以判斷它們的適用性。

這給我們帶來一個問題，決策者所選擇的職業(yè)教育政策工具是否真的長期有效，或者只是希望長期有效？ 在常規(guī)模式下，職業(yè)教育政策工具選擇因組織慣性以及相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，形成了職業(yè)教育政策工具選擇前后一致的印象，進而被高度合法化。之所以會出現(xiàn)職業(yè)教育政策工具選擇的常規(guī)模式，是因為決策者確信當(dāng)前所選擇的一系列職業(yè)教育政策工具適合社會環(huán)境和政策問題，或者是因為選擇新的職業(yè)教育政策工具可能會帶來更大的風(fēng)險，從而放棄創(chuàng)新政策工具選擇的想法。常規(guī)模式代表一種路徑依賴，從工具性與合法性角度來看，在沒有合理的、可行的或有吸引力的替代方案時決策者只需保持現(xiàn)狀，不需要做出任何改變。

（二）綜合模式

綜合模式是決策者可以根據(jù)當(dāng)前的政策價值觀和組織成員的利益，以非特定方式?jīng)Q定職業(yè)教育政策工具的一種選擇模式。這些職業(yè)教育政策工具可能不適合一些特定情況，但它們被認(rèn)為通過建立廣泛的共識在更大程度上考慮到了制度背景。在綜合模式下，決策者試圖通過表明他們有能力改變職業(yè)教育政策工具選擇來鞏固他們的權(quán)力地位。綜合模式也可以源于對政策擴散的普遍接受，或者是組織成員普遍同意的學(xué)習(xí)過程。然而，這種模式意味著組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化，因為組織成員需要以某種方式調(diào)整他們的偏好以適應(yīng)新職業(yè)教育政策工具的要求。這種調(diào)整將會產(chǎn)生一套新的職業(yè)教育政策工具組合，它也可以代表漸進式政策變化的基礎(chǔ)，并被認(rèn)為是一種政策修補過程。因此，在綜合模式下，決策者采用的一套新職業(yè)教育政策工具至少在設(shè)計上將會與之前的政策工具不同。

綜合模式下，職業(yè)教育政策工具選擇往往被認(rèn)為是一種創(chuàng)新，而不是對以往職業(yè)教育政策工具的循環(huán)。這意味著在組織結(jié)構(gòu)不變的情況下接受新的元素，以適應(yīng)社會環(huán)境的變化。這是一種溫和的組織改革和政策變遷的模式，職業(yè)教育政策工具朝著更新的方向發(fā)展，在一個通用的、綜合的模式下舊的職業(yè)教育政策工具逐漸被新的職業(yè)教育政策工具浸透和取代。而且，這種職業(yè)教育政策工具選擇不具有明顯的排他性，因此，可以在更廣泛、更通用的范圍內(nèi)適用。

（三）混合模式

混合模式是由于外部合法性的需要，決策者被迫在特定組織內(nèi)部通過選擇高約束性的新職業(yè)教育政策工具進行創(chuàng)新，以維持組織生存的一種選擇模式。這種模式是不同制度邏輯的組合，是來自被社會環(huán)境廣泛接受的特定政策工具在組織內(nèi)部的嵌入。這意味著，決策者所選擇的職業(yè)教育政策工具可能與組織內(nèi)現(xiàn)有的職業(yè)教育政策工具不兼容，并有可能發(fā)生沖突，從而迫使組織成員重新構(gòu)建職業(yè)教育政策工具。這種職業(yè)教育政策工具選擇由于包含了來自不同政策領(lǐng)域、政策背景和政策范式的高度約束性政策工具，而喪失了政策工具的一致性，但它也以提高效率的名義涵蓋了更多的職業(yè)教育政策利益相關(guān)者。混合模式下的職業(yè)教育政策工具選擇將會建立一種新的政策工具組合，將不同的治理原則和治理模式結(jié)合在一起，以追求一種新的平衡。換句話說，這是決策者新選擇的職業(yè)教育政策工具迫使組織成員以一致的方式重新設(shè)計所使用的職業(yè)教育政策工具的過程。

在職業(yè)教育政策中許多選擇涉及了混合模式，其中一個明顯的例子是我國的職業(yè)教育1+X 證書制度，這一政策的實施有著顯著的外部合法性，因為其外部來源的專業(yè)性使得職業(yè)教育政策工具的選擇合法化，這一政策工具主要借鑒了英國的國家職業(yè)資格證書制度[15]。為此，我國決策者選擇了明確的、具體的職業(yè)教育政策工具，要求對當(dāng)前所采取的職業(yè)教育政策工具進行創(chuàng)新，以滿足我國職業(yè)教育改革發(fā)展的需求。

（四）分層模式

分層模式是決策者以一種通用方式引入新職業(yè)教育政策工具的選擇模式。由于這種模式需要外部合法性，因此，這些職業(yè)教育政策工具很容易被組織外部的群體所接受。這種情況下不需要有意識地重構(gòu)現(xiàn)有的職業(yè)教育政策工具，因而政策工具的一致性程度比較低。這主要是因為決策者認(rèn)為新職業(yè)教育政策工具適合當(dāng)前的政策問題，而且不需要與組織內(nèi)已有的職業(yè)教育政策工具相一致。決策者只是決定選擇它們，并將其與已經(jīng)存在的職業(yè)教育政策工具并置，而不必將兩者進行整合。盡管分層模式意味著所選擇的職業(yè)教育政策工具不是一個高約束性的政策工具，但它包含了許多不同的情況，能夠達(dá)成廣泛的共識。分層模式的邏輯表明雖然組織內(nèi)部增加了新的職業(yè)教育政策工具，但是它們與現(xiàn)有的職業(yè)教育政策工具并不發(fā)生關(guān)系，因此，這種選擇并不一定會對政策問題產(chǎn)生真正的影響。它只是代表了職業(yè)教育政策工具之間的一種共存，一種沒有內(nèi)部邏輯聯(lián)系的職業(yè)教育政策工具之間的共存[16]。

可見，分層模式是決策者可以改變現(xiàn)有職業(yè)教育政策工具箱的最簡單、成本最低的方式。新的職業(yè)教育政策工具之所以被接受，是因為它們不僅能夠在政策執(zhí)行中得到使用，而且還能夠滿足組織外部群體的期待，或者因為它們可以被納入組織已有的職業(yè)教育政策工具箱之內(nèi)而不會對組織造成不利影響。

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，這四種選擇模式在工具性與合法性之間有特定的權(quán)衡。同時，這四種選擇模式也代表了所有參與者在選擇階段的潛在目標(biāo)。四種模式都基于決策者如何根據(jù)特定背景將工具性與合法性方面的看法結(jié)合起來。具體而言，常規(guī)模式是一種慣性模式，決策者選擇沿用既有的職業(yè)教育政策工具而不做出改變。這種模式意味著組織內(nèi)部的保守力量更強大，并導(dǎo)致人們懷疑決策者無法解決所面臨的職業(yè)教育政策問題。路徑依賴和組織慣性或保守的職業(yè)教育政策工具選擇只能被視為一種例行化的情況，即受組織內(nèi)部成員的利益分配和專用性工具的影響，以及同一職業(yè)教育政策工具的制度化使用。分層模式也是一種保守的選擇模式，決策者只是在外部壓力下才選擇新的職業(yè)教育政策工具，而無意將其與已有政策工具進行整合。同時，所選擇的職業(yè)教育政策工具只具有象征性的創(chuàng)新性，而無實質(zhì)性的創(chuàng)新性。它對組織既有的政策工具箱影響甚微，之所以被選擇只是因為這些政策工具的外部合法性具有強大影響力。綜合模式有利于對現(xiàn)有的職業(yè)教育政策工具進行局部更新，決策者希望通過這種選擇模式將新的職業(yè)教育政策工具整合進組織已有的政策工具箱中。與分層模式不同的是，在綜合模式下出現(xiàn)的分層不是不同職業(yè)教育政策工具之間的整體性分層，而是決策者有意為之的職業(yè)教育政策工具之間的部分性分層。當(dāng)組織成員希望創(chuàng)新職業(yè)教育政策工具時，一套受綜合模式影響所選擇的政策工具代表了一種進步?；旌夏Ｊ揭馕吨鴮ΜF(xiàn)有的一套職業(yè)教育政策工具進行重新設(shè)計，并可能形成一套與已有政策工具截然不同的政策工具，其制度邏輯與既有的職業(yè)教育政策工具存在很大的不同。在這種情況下，外部合法性將一種專門的、制度化的職業(yè)教育政策工具引入了組織之內(nèi)。

四、討論與結(jié)論

根據(jù)影響決策的工具性與合法性維度，本研究提出了決策者如何選擇職業(yè)教育政策工具的類型學(xué)，將職業(yè)教育政策工具選擇研究從關(guān)注決策者“為什么選擇”引向決策者“如何選擇”。它向我們表明，決策者在職業(yè)教育政策工具選擇中看似破碎的、不連貫的決策實際上取決于整合的、循環(huán)出現(xiàn)的選擇模式。盡管決策者在結(jié)構(gòu)化的環(huán)境中具有一定的自由裁量權(quán)，可以對職業(yè)教育政策工具進行選擇，但是這種選擇取決于他們對工具性與合法性之間存在的可能性組合的看法。需要注意的是，工具性與合法性雖然是決策者的主觀判斷，但組織結(jié)構(gòu)的制度化深刻影響著決策者的認(rèn)知，因此，決策者的主觀判斷常常是符合組織成員的共享價值和共同信念的。在這種假設(shè)之下，本研究將職業(yè)教育政策工具選擇區(qū)分為常規(guī)模式、綜合模式、混合模式、分層模式四種理想模式。

我們并沒有進一步分析有利于一種選擇模式存在的環(huán)境因素，這樣做不僅是因為環(huán)境的復(fù)雜性，也因為我們的理論選擇。我們的基本假設(shè)是，無論在何種情況下，決策者都有一定的選擇空間，因此他們的選擇不能假定是由政策工具運行的環(huán)境決定或者由組織內(nèi)部利益決定。具體而言，在分析決策者職業(yè)教育政策工具選擇時，一般有四個基本的向度。其一，工具效果的向度，以此向度為指導(dǎo)下的選擇被視為一種“理想的選擇”，即假定組織內(nèi)部和外部的環(huán)境不變，僅僅考慮政策工具的效果，從而選擇那些“最優(yōu)”的政策工具。其二，行動者的向度，即考慮到組織成員與組織外部群體互動下的政策工具選擇。以此向度為指導(dǎo)，政策工具本身的效果并不重要，重要的是行動者之間的互動。其三，政策問題的向度，即在理論上，每一種政策問題都有一種相對應(yīng)的最佳政策工具。其四，制度的向度，即在制度的約束下，決策者如何進行政策工具選擇，以維持和強化組織地位[17]。很顯然，四個向度的作用并不是均等的，在特定的職業(yè)教育政策工具選擇中，有些向度的作用可能大一點，有些向度的作用可能小一點。因此，我們很難找出哪一個向度的因素起著決定性作用，也就難以找出決策者選擇某一職業(yè)教育政策工具的真正原因。這就是我們這個分析框架只關(guān)注決策者職業(yè)教育政策工具選擇的模式，而不關(guān)注他們?yōu)槭裁催x擇某一職業(yè)教育政策工具的原因。

從方法、理論和實踐的角度來看，我們所建立的分析框架對職業(yè)教育政策研究具有一定意義。

在方法上，我們使用了2×2 表格類型學(xué)工具對職業(yè)教育政策工具選擇模式進行分類。事實上，2×2表格最初只是被作為一種統(tǒng)計分析的工具，后來才逐漸演變成用做定性分析的概念類型學(xué)工具。這一分析方式常因它的有限性被人們所質(zhì)疑，實際上，2×2 表格絕不僅是一種分析工具，更是一種創(chuàng)造性的理論發(fā)現(xiàn)工具。在社會科學(xué)所使用的多數(shù)類型學(xué)中，最先使用某個類型學(xué)的人可能并不清楚自己在哪一種分類基礎(chǔ)上得到的這些類型，甚至并沒有意識到自己的分類還有一個更加完整的屬性空間[22]。但是，正是在這個意義上，2×2 表格成為一種發(fā)現(xiàn)工具，也就是一個重構(gòu)所有變量屬性空間的工具。這樣一來，2×2 表格就不僅是對經(jīng)驗數(shù)據(jù)的分析，更是在建構(gòu)新的理論概念。因此，我們所建立的分析框架不僅是對現(xiàn)有職業(yè)教育政策工具選擇理論的一種重構(gòu)，也有可能借此形成新的職業(yè)教育政策工具選擇理論概念。

在理論上，根據(jù)我們提出的分析框架，需要思考現(xiàn)有職業(yè)教育政策工具研究與職業(yè)教育政策文本之間的差距，以及職業(yè)教育政策工具與制度變革之間的差距。事實上，如果職業(yè)教育政策工具選擇是基于周期性循環(huán)的選擇模式，那么很難看到職業(yè)教育政策工具之間的一致性，即職業(yè)教育政策工具選擇并不一定針對特定的環(huán)境或特定的政策問題。同時，正如我們所分析的，決策者選擇一套職業(yè)教育政策工具是不同選擇模式帶來的結(jié)果，也就是說，決策者所選擇的職業(yè)教育政策工具看起來可能不一樣，但其背后的邏輯則有可能是一樣的。這個發(fā)現(xiàn)使得現(xiàn)有的一些職業(yè)教育政策工具選擇理論成為問題。

在實踐上，根據(jù)我們的分析框架，需要重新理解職業(yè)教育政策制定過程，以便更好地分析職業(yè)教育政策動態(tài)。首先，需要了解決策者是否以及為什么在職業(yè)教育政策制定階段就選擇了政策工具。其次，需要了解新職業(yè)教育政策工具的實際影響，進一步理解決策者如何利用政策工具之間的不一致性重塑現(xiàn)有的職業(yè)教育政策工具箱。再次，這四種選擇模式可以被視為職業(yè)教育政策進程中所涉及的一個基本目標(biāo)，代表了組織成員和其他政策行動者的相關(guān)利益，而且所有這些群體都可以對決策者施加一定壓力，以使他們喜歡的選擇模式被決策者采用，當(dāng)然，這并不能改變最終決定權(quán)在決策者手中的事實。但是，從這一觀點來看，政策行動者如何組織其戰(zhàn)略行為，以影響決策者在工具性與合法性方面的看法，這是一個需要在實踐中實證調(diào)查的問題。