董海軍 劉海云

公平與效率是考察和評(píng)價(jià)教育改革與發(fā)展成效的兩個(gè)基本價(jià)值維度，二者之間存在“公平優(yōu)先，兼顧效率”“效率優(yōu)先，兼顧公平”“兼顧效率與公平”三種可能的關(guān)系結(jié)構(gòu)，同時(shí)又存在相互排斥的對(duì)立性關(guān)系、相互融合的統(tǒng)一性關(guān)系以及兼具相互轉(zhuǎn)化、相互促進(jìn)的互動(dòng)適應(yīng)關(guān)系等三種潛在的關(guān)系可能〔1〕，還可能組合成高公平—高效率、低公平—低效率、高公平—低效率、低公平—高效率四種表現(xiàn)形式?！?〕公平與效率的均衡發(fā)展是人類(lèi)社會(huì)為實(shí)現(xiàn)各級(jí)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必要前提和必然條件。關(guān)于二者的關(guān)系問(wèn)題，早在20世紀(jì)初就引發(fā)了學(xué)界的廣泛討論。有學(xué)者認(rèn)為，教育公平與教育效率分屬不同的邏輯層次，缺乏構(gòu)建二者對(duì)比關(guān)系的基本條件。〔3〕近年來(lái)，也有不少學(xué)者認(rèn)為教育效率的提升需以犧牲教育公平為代價(jià)，追求教育公平的教育目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)教育效率的最大化〔4〕，然而，也有學(xué)者認(rèn)為，教育公平程度可正向影響教育效率，教育效率的提升也可以不以損害教育公平為代價(jià)?！?〕總體來(lái)看，已有研究更多的是從宏觀、整體的角度來(lái)考量公平與效率的選擇傾向性問(wèn)題，即持公平與效率的整體論，鮮有分階段探討我國(guó)各級(jí)教育發(fā)展中的公平與效率問(wèn)題。然而，在我國(guó)教育改革和發(fā)展進(jìn)程中，各級(jí)教育為適應(yīng)不同階段的時(shí)代發(fā)展要求有著獨(dú)特的歷史使命和發(fā)展目標(biāo)，因此公平與效率的博弈在不同的教育階段呈現(xiàn)出顯著的差異性特征。

一、兩個(gè)核心概念：教育公平與教育效率的界定

（一）教育公平的內(nèi)涵及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

自20世紀(jì)90年代起，我國(guó)學(xué)界對(duì)教育公平問(wèn)題開(kāi)始給予普遍關(guān)注，觀點(diǎn)主要集中在以下幾點(diǎn)：第一，教育公平是一種狀態(tài)。教育公平是指受教育者能自由平等地享有教育權(quán)利、入學(xué)機(jī)會(huì)、公共教育資源、服務(wù)水平等，并在就業(yè)前景和取得學(xué)業(yè)成就方面享有同等機(jī)會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)個(gè)體自由全面發(fā)展的一種理想狀態(tài)。第二，教育公平是一種主觀的價(jià)值判斷，是一種基于正義原則對(duì)教育資源配置的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行的“好”或“不好”與“合理”或“不合理”的度量、評(píng)價(jià)和推斷。第三，教育公平是一種標(biāo)準(zhǔn)，它規(guī)定教育資源在所有人面前合理分配，起到價(jià)值引領(lǐng)和行為規(guī)范的作用。

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建在推動(dòng)教育公平發(fā)展方面起著基礎(chǔ)性作用。然而，有研究指出，教育公平評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系難以涵蓋教育過(guò)程、教育產(chǎn)出這兩個(gè)維度的具體信息，加上階層維度、基尼系數(shù)指標(biāo)和綜合權(quán)重系數(shù)指標(biāo)的處理都可能存在不足和缺陷，因此在可靠性方面存在一定問(wèn)題?！?〕然而，有學(xué)者嘗試性地按階段性將評(píng)價(jià)指標(biāo)分為總體教育水平差異指數(shù)、義務(wù)教育均衡指數(shù)、高中教育公平指數(shù)、高等教育公平指數(shù)等四類(lèi)?！?〕王善邁從教育起點(diǎn)、過(guò)程、結(jié)果以及群體間教育公平等四個(gè)維度設(shè)計(jì)出三級(jí)教育公平的評(píng)價(jià)指標(biāo)。〔8〕還有研究認(rèn)為，可引入“主觀教育公平指標(biāo)”用以輔助客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估?！?〕

本研究關(guān)于教育公平的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建沿用瑞典教育學(xué)家胡森的觀點(diǎn)，從教育起點(diǎn)、過(guò)程和結(jié)果三個(gè)階段進(jìn)行考慮，同時(shí)結(jié)合褚宏啟的觀點(diǎn)，認(rèn)為起點(diǎn)公平和過(guò)程公平具有可操作性，結(jié)果平等是不可能實(shí)現(xiàn)的〔10〕，因此建議將前兩者納入指標(biāo)體系。而過(guò)程公平受微觀層面的實(shí)踐操作影響顯著，同時(shí)又受到來(lái)自個(gè)體差異性和家庭、學(xué)校、制度等環(huán)境的多因素影響，宏觀政策的影響力大打折扣，不可控性顯著，因此排除在本次研究范圍之外。另外，起點(diǎn)公平指的是受教育者自由平等地享有當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)毓步逃Y源的機(jī)會(huì)，包括入學(xué)機(jī)會(huì)平等和存留平等兩個(gè)維度〔11〕，宏觀政策可對(duì)其進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。因此，本研究將入學(xué)率或輟學(xué)率作為教育公平的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（二）教育效率的內(nèi)涵及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

20世紀(jì)50年代，人力資本對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性引起了廣泛關(guān)注。教育作為提升勞動(dòng)者人力資本的重要途徑，在崇尚經(jīng)濟(jì)效率的時(shí)代背景下，其經(jīng)濟(jì)功能被無(wú)限放大，教育的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究取向亦成為主流。在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究視角下，效率指的是消耗的勞動(dòng)量與所獲得的勞動(dòng)效果的比率；因此，與之相應(yīng)的教育效率指的就是教育的直接產(chǎn)出與教育直接成本的比值?！?2〕用公式表示為：

教育的直接成本即教育投入或教育資源消耗，包括人力、物力和財(cái)力三方面的資源投入。而教育直接產(chǎn)出即教育成果，包括學(xué)生知識(shí)的增長(zhǎng)、能力的提升和素質(zhì)的提高，且教育效率等同于教育投資效率、教育資源利用效率、教育投資內(nèi)部效益等概念。為測(cè)量教育資源配置效率在促進(jìn)個(gè)體和社會(huì)發(fā)展方面的作用，有學(xué)者從實(shí)證角度提出教育效率的量化指標(biāo)體系，并沿用Charnes、Cooper和Rhodes所提出的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）方法，使用面板Tobit方法對(duì)教育效率的影響因素進(jìn)行了分析?！?3〕

上述的研究成果帶有明顯的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維特征。然而，在社會(huì)學(xué)研究視角下，教育是一項(xiàng)公共事業(yè)，抑或是一種福利事業(yè)，而絕非產(chǎn)業(yè)，如若用單一的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維模式或一個(gè)公式定理來(lái)解釋教育效率問(wèn)題，很容易因忽視教育活動(dòng)的特殊性而造成認(rèn)識(shí)的片面性。不少社會(huì)學(xué)研究者認(rèn)為，唯有在教育、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化協(xié)同發(fā)展的條件下，教育的經(jīng)濟(jì)功能才得以更好地發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和個(gè)人發(fā)展的終極目標(biāo)?！?4〕循著上述分析邏輯可見(jiàn)，社會(huì)學(xué)功能主義視角下的教育效率包括促進(jìn)階層流動(dòng)和促進(jìn)學(xué)生個(gè)性發(fā)展兩大維度〔15〕，而優(yōu)質(zhì)教育資源的獲得和教育質(zhì)量的提升是影響教育效率的重要因素，因此本研究主要從上述兩個(gè)維度來(lái)思考教育效率的問(wèn)題。

二、四個(gè)教育階段：教育公平與教育效率的關(guān)系演化

（一）學(xué)前教育階段

我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)以1979年發(fā)布的《城市幼兒園工作條例（試行草案）》、1995年發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見(jiàn)》和2010年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育規(guī)劃綱要》）三個(gè)政策文件為節(jié)點(diǎn)，沿著萌芽與起步→冒進(jìn)與停滯→恢復(fù)與規(guī)范→社會(huì)化改制→跨越式發(fā)展五個(gè)階段的歷史軌跡演進(jìn)?；诠脚c效率的關(guān)系，我們又可將其劃分為三個(gè)發(fā)展階段。

1.公平與效率分化發(fā)展階段（1949—1980年）。新中國(guó)成立之初，國(guó)民經(jīng)濟(jì)落后，百?gòu)U待興?！吨袊?guó)教育成就（統(tǒng)計(jì)資料1949—1983）》的數(shù)據(jù)顯示，1950年全國(guó)幼兒園所數(shù)量為1799所，在園幼兒數(shù)為14萬(wàn)，學(xué)前兒童毛入園率為0.4%。至第一個(gè)五年計(jì)劃接近尾聲，1957年全國(guó)幼兒園所數(shù)量達(dá)到16420所，在園幼兒數(shù)量為108.8萬(wàn)，毛入園率仍?xún)H為1.65%。直到1965年，該比例提升仍不明顯，僅為4.2%。然而，從1978年開(kāi)始，學(xué)前兒童毛入園率的比例提高至10.6%，發(fā)展速度有所加快，到1980年第五個(gè)五年計(jì)劃結(jié)束，該項(xiàng)比例趨近于20%。具體來(lái)看，“一五”至“五五”計(jì)劃期間，我國(guó)學(xué)前兒童毛入園率的均值僅為6.57%?！?6〕

上述數(shù)據(jù)表明幼兒教育事業(yè)在這一時(shí)期尚未得到政府和社會(huì)的重視，教育質(zhì)量不高，教育效率的提升是以犧牲教育公平為代價(jià)的。1956年出臺(tái)的《關(guān)于托兒所幼兒園幾個(gè)問(wèn)題的聯(lián)合通知》中提出“采取措施辦好一批示范性幼兒園”的方針，突出了“效率為先”發(fā)展思想。另外，本階段的政策具有明顯的公共福利性，國(guó)家作為責(zé)任主體，主動(dòng)分擔(dān)家庭育兒的責(zé)任。然而，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“單位制”為基礎(chǔ)的組織體制規(guī)約著“非單位制”的農(nóng)村人口，使其無(wú)法真正享受這一公共福利，加上城鄉(xiāng)之間教育資源配置不均衡、學(xué)前教育財(cái)政投入占比極低等問(wèn)題造成了學(xué)前教育事業(yè)低公平的發(fā)展態(tài)勢(shì)?！?7〕

2.效率優(yōu)先、兼顧公平階段（1981—2010年）?！傲濉敝痢鞍宋濉庇?jì)劃的15年間，學(xué)前教育事業(yè)得到了較快發(fā)展，學(xué)前三年毛入園率的均值約為28.3%，具體從1981年的12.62%上升至1990年的32.6%，再到1995年的39.7%。此后，在“九五”至“十一五”規(guī)劃期間，學(xué)前兒童毛入園率的均值約為43%，2000年該比例為46.1%，到2009年和2010年，分別上升至50.9%和56.6%。〔18〕上述數(shù)據(jù)表明，學(xué)前兒童毛入園率從1981年到2010年的30年間提升了37個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，1983年9月，《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見(jiàn)》的出臺(tái)使這一時(shí)期學(xué)前教育的公平性得到了一定程度的兼顧?！?9〕

然而，改革開(kāi)放的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型使GDP主義思潮影響到了包括教育在內(nèi)的各行各業(yè)。1995年9月，國(guó)家教委聯(lián)合計(jì)委、民政部等七部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見(jiàn)》明確了學(xué)前教育社會(huì)化改革的方向?！?0〕國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，由于部分園所社會(huì)化轉(zhuǎn)制的操作失誤和理解偏差，使得全國(guó)幼兒園所數(shù)量從1995年的180438所，減少至2010年的150420所?！?1〕2003年3月，教育部等十部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中再次提出，要在城鄉(xiāng)各類(lèi)社會(huì)力量舉辦的幼兒園中扶持并確立一批示范性幼兒園?！?2〕效率提升再次影響到教育公平，示范園與普通園的差異化財(cái)政投入和教育資源的不均衡分配加劇了園所間的等級(jí)分化，導(dǎo)致實(shí)際成效事與愿違，效率優(yōu)先的弊端顯著。

3.公平與效率兼顧的統(tǒng)一階段（2011年至今）。從2010年開(kāi)始，學(xué)前教育事業(yè)步入發(fā)展快車(chē)道。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)學(xué)前三年的毛入園率從2009年的50.9%提高到2017年的79.6%，提前完成《教育規(guī)劃綱要》中學(xué)前三年毛入園率達(dá)到70%的既定目標(biāo)。〔23〕2018年11月，國(guó)家在《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》中將全國(guó)2020年學(xué)前三年毛入園率目標(biāo)重新修定為85%。然而，2020年《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)2019年學(xué)前三年毛入園率已達(dá)83.4%，在園幼兒總?cè)藬?shù)4713.88萬(wàn)，分別比上年提高1.7和1.23個(gè)百分點(diǎn)。按目前速率預(yù)測(cè)，到2025年“十四五”規(guī)劃結(jié)束時(shí)，我國(guó)學(xué)前三年毛入園率預(yù)計(jì)可達(dá)90%，為實(shí)現(xiàn)《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》中提出的普及有質(zhì)量的學(xué)前教育目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！?4〕公平均衡、非營(yíng)利性、公益性、普惠性等成為本階段學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的方向。重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育成為消除學(xué)前教育城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘的重要環(huán)節(jié)?！叭雸@難”“入園貴”“幼兒園荒”等問(wèn)題得到了一定程度的緩解，教育公平的問(wèn)題在很大程度上得到了解決。2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“十四五”規(guī)劃）中又繼續(xù)強(qiáng)化了“幼有善育”和“學(xué)有所教”的發(fā)展要求，提出我國(guó)學(xué)前教育需向有質(zhì)量的公平，更廣義的公益、普惠和共享邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育質(zhì)量向更高水平的發(fā)展，以及公平和效率的同步推進(jìn)?！?5〕

（二）義務(wù)教育階段

義務(wù)教育作為國(guó)民教育體系中的奠基工程，是國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)。我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的幾十年歷程總體歸納起來(lái)可劃分為兩個(gè)階段。

1.效率優(yōu)先、突出重點(diǎn)的發(fā)展階段（1949—2000年）。新中國(guó)成立后，明確了生產(chǎn)資料公有制，開(kāi)始實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在此背景下，教育事業(yè)的發(fā)展按計(jì)劃、按比例、按需求、按輕重緩急等進(jìn)行分批建設(shè)?！耙晃濉敝痢拔逦濉庇?jì)劃期間，我國(guó)義務(wù)教育整體呈現(xiàn)出效率優(yōu)先、突出重點(diǎn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。1949年9月發(fā)布的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中提出，有計(jì)劃、有步驟地實(shí)行普及教育。〔26〕1951年8月召開(kāi)的第一次全國(guó)初等教育及師范教育會(huì)議和1980年12月發(fā)布的《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》明確了各歷史階段普及小學(xué)教育的歷史任務(wù)。在一系列政策支持下，學(xué)齡兒童入學(xué)率從1949年的20%左右上升到1952年、1980年的49.2%和93.9%?！?7〕教育改革使小學(xué)教育規(guī)?？焖贁U(kuò)張，掃除大量文盲。小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率的急速上升顯示出我國(guó)基礎(chǔ)教育階段的教育公平得到了一定程度的保證，然而規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)也伴隨著效率的分化，其發(fā)展態(tài)勢(shì)與中學(xué)教育幾乎趨于一致。

另外，初中教育階段的教育公平性和教育質(zhì)量高低一直都是國(guó)家、政府、社會(huì)、家庭都關(guān)心的重點(diǎn)領(lǐng)域。1953年，教育部在第二次全國(guó)教育工作會(huì)議上要求各地選出若干所不同類(lèi)型的完全中學(xué)和高中，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，辦得更好一些，培養(yǎng)質(zhì)量較高的學(xué)生。1955年12月，《關(guān)于改進(jìn)和發(fā)展中學(xué)教育的指示》指出，1955年以及今后一段時(shí)期內(nèi)，中學(xué)教育以提高教育質(zhì)量為中心任務(wù)?！?8〕1978年1月，教育部頒發(fā)的《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)試行方案》指出，以辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)為契機(jī)，推動(dòng)整個(gè)中小學(xué)教育革命的發(fā)展。〔29〕1980年發(fā)布的《教育部關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》再次強(qiáng)調(diào)，要正確處理普及與提高的關(guān)系，充分發(fā)揮重點(diǎn)學(xué)校的示范和榜樣作用?！?0〕從上述政策來(lái)看，發(fā)展重點(diǎn)學(xué)校的效率優(yōu)先思想仍是這一時(shí)期的主旋律。效率優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略逐漸顯現(xiàn)出弊端，教育的公平性受到持續(xù)性損害，政府和社會(huì)各界對(duì)此也給予高度重視，為此國(guó)家在1982年和1983年分別頒布《教育部關(guān)于當(dāng)前中小學(xué)教育幾個(gè)問(wèn)題的通知》和《教育部關(guān)于進(jìn)一步提高普通中學(xué)教育質(zhì)量的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，明確提出發(fā)展重點(diǎn)的同時(shí)也要兼顧分批辦好一般中學(xué)的均衡化發(fā)展策略，對(duì)重點(diǎn)化戰(zhàn)略思想進(jìn)行糾正?！?1〕但實(shí)際上，地方政府對(duì)于辦重點(diǎn)學(xué)校的熱情絲毫未減，轉(zhuǎn)用“示范學(xué)校”替代“重點(diǎn)學(xué)?！?，效率優(yōu)先的重點(diǎn)化發(fā)展戰(zhàn)略持續(xù)發(fā)揮作用。

2.公平與效率兼顧的均衡化、特色化發(fā)展階段（2001年至今）。20世紀(jì)90年代，效率優(yōu)先、重點(diǎn)化發(fā)展戰(zhàn)略與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向嚴(yán)重偏離?！皟?yōu)者更優(yōu)，劣者更劣”的兩極分化日益凸顯，家庭因素干擾優(yōu)質(zhì)教育資源平均分配的狀況愈演愈烈，同時(shí)教育行政化和等級(jí)化的發(fā)展趨勢(shì)加劇了教育不公平。2002年《教育部關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問(wèn)題的通知》明確了積極推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校均衡發(fā)展的政策導(dǎo)向。〔32〕此后，2005年和2006年分別通過(guò)《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》和對(duì)《義務(wù)教育法》的修訂，從政策和法律層面將義務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略思想提到新高度?！?3〕隨后，2010年頒發(fā)的《教育部關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》）和《教育規(guī)劃綱要》以及在2015年和2018年分別對(duì)《義務(wù)教育法》進(jìn)行的第二次和第三次修訂中，均強(qiáng)調(diào)了各級(jí)人民政府及相關(guān)部門(mén)必須保障所有適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)，并建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度的實(shí)施?！?4〕2021年4月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)教育法》再次從法律層面明確了“國(guó)家采取措施促進(jìn)教育公平，推動(dòng)教育均衡發(fā)展”〔35〕。

在國(guó)家政策的大力支持下，義務(wù)教育（含小學(xué)教育和初中教育）規(guī)?？涨皵U(kuò)張。截至2020年，全國(guó)共有義務(wù)教育階段學(xué)校21.26萬(wàn)所，其中普通小學(xué)16.01萬(wàn)所，初中學(xué)校5.24萬(wàn)所（含職業(yè)初中11所）；在校生人數(shù)從1949年的2534萬(wàn)上升至2019年的1.54億；小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率99.94%，較1949年的20%增長(zhǎng)了79.94個(gè)百分點(diǎn)，初中階段毛入學(xué)率102.6%，較1949年的3.1%增長(zhǎng)了99.5個(gè)百分點(diǎn)。〔36〕此外，2002年出臺(tái)的《教育部關(guān)于積極推進(jìn)中小學(xué)評(píng)價(jià)與考試制度改革的通知》、2010年的《義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》《教育規(guī)劃綱要》和2013年的《教育部關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)教育質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)改革的意見(jiàn)》以及2017年的《義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)》，均對(duì)義務(wù)教育特色化辦學(xué)提出了指導(dǎo)意見(jiàn)，要求積極推動(dòng)學(xué)校特色發(fā)展。至此，義務(wù)教育階段形成了兼具均衡化和特色化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（三）高中教育階段

高中階段教育包括學(xué)歷教育的普通高中、非學(xué)歷教育的成人高中和中等職業(yè)教育兩大類(lèi)型。教育改革使高中階段兩種教育類(lèi)型分類(lèi)完善，滿(mǎn)足不同群體需求，二者間此消彼長(zhǎng)，且多年來(lái)呈現(xiàn)出普通高中穩(wěn)中有升、成人教育和中等職業(yè)教育逐步下降的發(fā)展趨勢(shì)。兩類(lèi)教育在教育公平和教育效率的選擇上顯示出大致的相似性，然而本文聚焦學(xué)歷教育的普通高中，因此非學(xué)歷教育的成人高中和中等職業(yè)教育未被納入分析范圍之內(nèi)。

總體上看，我國(guó)的高中教育呈現(xiàn)出顯著的效率優(yōu)先、公平較低的發(fā)展特征，同時(shí)存在城市先行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)跟進(jìn)、農(nóng)村滯后的問(wèn)題，其公平性一直都被質(zhì)疑。國(guó)家在“一五”計(jì)劃期間，提出“普通教育發(fā)展的重點(diǎn)是中學(xué)，特別是高級(jí)中學(xué)”，并在后期多次強(qiáng)調(diào)教育工作以提高質(zhì)量為重點(diǎn)。1978年1月，教育部出臺(tái)了《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)的試行方案》，同時(shí)高中教育的政策導(dǎo)向與初中教育大致相同。因此，在之后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)高中教育一直以大學(xué)升學(xué)率作為教育質(zhì)量高低的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，教育效率優(yōu)先特征明顯。2017年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出要鞏固提升義務(wù)教育普及成果，進(jìn)一步普及高中階段教育（包括普通高中、成人高中和中等職業(yè)教育），完善非義務(wù)教育的成本分擔(dān)機(jī)制，重點(diǎn)保障貧困學(xué)生的入學(xué)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助全覆蓋。2019年，全國(guó)高中階段教育在校學(xué)生高達(dá)3995萬(wàn)人，比1949年增加3963萬(wàn)人；毛入學(xué)率從1949年的1.1%，分別上升到1965年、1978年、2000年、2010年、2019年的14.6%、35.1%、42.8%、82.5%和89.5%。其中，普通高中規(guī)模的擴(kuò)張速度要遠(yuǎn)超過(guò)成人高中和中等職業(yè)教育。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2019年高中階段教育中，僅普通高中的擴(kuò)張規(guī)模呈正向發(fā)展，校園數(shù)量、招生人數(shù)、在校生人數(shù)和畢業(yè)生人數(shù)分別較2018年增長(zhǎng)了1.65、5.9、1.64和1.28個(gè)百分點(diǎn)，而成人高中和中等職業(yè)教育的校園數(shù)量分別較上年降低了5.9和1.49個(gè)百分點(diǎn)。〔37〕盡管近年來(lái)關(guān)于普及普通高中教育的呼聲越來(lái)越高，但在教育分流作為目前人力資源分類(lèi)重要機(jī)制的背景下，我國(guó)關(guān)于普通高中教育的關(guān)注點(diǎn)一直都在質(zhì)量提升和效率優(yōu)化上，作為衡量教育公平程度的兩大核心指標(biāo)——普及率和入學(xué)率——的提升并不顯著。

（四）高等教育階段

高等教育的歷史使命與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)和走向緊密相連。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的快速轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)高學(xué)歷人才的需求在質(zhì)和量上均發(fā)生了迅速變化。為適應(yīng)和滿(mǎn)足這種變化，20世紀(jì)初以來(lái)，我國(guó)高等教育歷經(jīng)了“從書(shū)院轉(zhuǎn)向新式學(xué)堂”“從日本模式轉(zhuǎn)向美國(guó)模式”“從美國(guó)模式轉(zhuǎn)向蘇聯(lián)模式”“從蘇聯(lián)模式轉(zhuǎn)向歐美模式”的四次轉(zhuǎn)型，直到現(xiàn)在“建立中國(guó)高等教育本土化模式”的第五次轉(zhuǎn)型，在教育理念、結(jié)構(gòu)形態(tài)以及運(yùn)行模式等各方面均發(fā)生了重大變革?！?8〕然而在五次轉(zhuǎn)型中，效率和質(zhì)量作為核心要點(diǎn)成為重點(diǎn)考慮因素?？傮w來(lái)看，我國(guó)高等教育階段在效率和公平的選擇方面可劃分為以下兩個(gè)時(shí)期。

一是效率優(yōu)先、保證重點(diǎn)的分化發(fā)展階段（1949—2009年）。1953年，在綜合考慮國(guó)家力量、群眾需要和實(shí)現(xiàn)可能性的基礎(chǔ)上，高等教育作為教育工作的重點(diǎn)被提出。1957年，在“適當(dāng)收縮、保證重點(diǎn)”的政策導(dǎo)向下，高等教育發(fā)展重點(diǎn)是保證質(zhì)量。在第二個(gè)五年計(jì)劃期間，掌握重點(diǎn)、照顧其他仍是高等教育發(fā)展的主旋律。1960年10月，中共中央發(fā)布《關(guān)于增加全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校的決定》，重點(diǎn)高等學(xué)校由原來(lái)的20所增加到64所，到1963年、1979年全國(guó)重點(diǎn)高等學(xué)校分別為68所、97所。另外，在招生規(guī)模方面，我國(guó)高等教育共經(jīng)歷1958年、1978年和1999年的三次擴(kuò)招，其中1999年開(kāi)始的高校擴(kuò)招持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)、成效之顯著、影響范圍之大，在世界范圍內(nèi)都不多見(jiàn)。全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，1949年、2000年、2010年我國(guó)各類(lèi)高等教育在學(xué)總規(guī)模分別為11.7萬(wàn)人、1229萬(wàn)人和3105萬(wàn)人，毛入學(xué)率分別為0.26%、12.5%和26.5%?！?9〕持續(xù)增長(zhǎng)的入學(xué)率也反映出高等教育的公平性在一定程度上有所提升，然而效率優(yōu)先、保證重點(diǎn)的思想一直都未動(dòng)搖過(guò)。

二是效率優(yōu)先、兼顧公平的統(tǒng)一發(fā)展階段（2010年至今）。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始有計(jì)劃、有步驟地實(shí)施重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)，在“211工程”建設(shè)計(jì)劃等一系列重大舉措下，大學(xué)的教學(xué)質(zhì)量和教育效率明顯提升，然而這種重點(diǎn)學(xué)校建設(shè)制度在某種程度上導(dǎo)致了優(yōu)質(zhì)資源的壟斷，加劇了學(xué)校分層與不平等競(jìng)爭(zhēng)，身份固化導(dǎo)致高校運(yùn)行效率損失等一系列問(wèn)題〔40〕，重點(diǎn)建設(shè)邏輯的合法性受到質(zhì)疑。為解決上述問(wèn)題，2015年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案的通知》明確了“雙一流”建設(shè)需堅(jiān)持“以學(xué)科為基礎(chǔ)”的原則，通過(guò)一流學(xué)科建設(shè)促進(jìn)一流大學(xué)發(fā)展，形成學(xué)科與大學(xué)間的良性生態(tài)關(guān)系，重新激發(fā)不同層次間學(xué)校的良性競(jìng)爭(zhēng)，在提高辦學(xué)質(zhì)量、優(yōu)先發(fā)展效率的基礎(chǔ)上，更注重教育公平的提升?！?1〕“十四五”規(guī)劃和《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》都聚焦“高質(zhì)量發(fā)展”“人力資源強(qiáng)國(guó)”和“人才強(qiáng)國(guó)”，勾畫(huà)出了更高標(biāo)準(zhǔn)的教育發(fā)展遠(yuǎn)景圖，同時(shí)隨著高考加分、高考招生制度的進(jìn)一步完善，破解高等教育的公平問(wèn)題取得了歷史性的進(jìn)展。

三、兩種解釋視角：教育公平與教育效率階段分化的原因分析

我國(guó)教育70多年來(lái)的改革與發(fā)展歷程大體上可分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是1949年中華人民共和國(guó)成立至1980年改革開(kāi)放初期，中國(guó)教育以低收費(fèi)的方式迅速提升了適齡人員接受初等教育的機(jī)會(huì)，基本實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育大眾化，大幅降低了文盲率，教育公平的問(wèn)題得到了一定程度的解決。然而，學(xué)前教育、高中教育和高等教育仍以提高教育質(zhì)量和提升教育效率為主要任務(wù)。第二個(gè)階段是20世紀(jì)80年代至21世紀(jì)初，政府、學(xué)校、社會(huì)、家庭等各方力量對(duì)精英教育給予高度重視，相繼設(shè)置重點(diǎn)小學(xué)、初中、高中和大學(xué)，而后改稱(chēng)為“示范學(xué)?！?，這成為教育公平與效率選擇博弈加劇的重要原因。第三個(gè)階段是2000年至今，一方面義務(wù)教育和高等教育進(jìn)入“大眾化”時(shí)代，通過(guò)“大學(xué)擴(kuò)招”等政策顯著提升了高中生進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)的比例，同時(shí)學(xué)前教育的“入園難”“入園貴”等狀況得到了初步改善，高中教育階段的公平性也得到了很大程度的保障；另一方面精英教育始終伴隨大眾教育的普及而加速發(fā)展，并且通過(guò)高考制度讓不同考分的學(xué)生進(jìn)入不同等級(jí)的大學(xué)，高校與高校、學(xué)科與學(xué)科之間產(chǎn)生更為嚴(yán)重的分化，呈現(xiàn)出發(fā)展型分化的特點(diǎn)。

總體來(lái)看，我國(guó)各級(jí)教育在效率和公平的選擇上呈現(xiàn)出明顯的階段性差異特征，究其原因可從國(guó)情、教情、社情、民意等多元因素進(jìn)行綜合考慮。國(guó)家政策及社會(huì)發(fā)展的階段性決定了各個(gè)教育階段的發(fā)展特征。一方面，政策制度以保障大多數(shù)人的合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，體現(xiàn)了國(guó)家的宏觀意志，這是造成教育公平與教育效率階段化戰(zhàn)略型分化的根本原因；另一方面，社會(huì)（家庭）個(gè)體存在對(duì)教育差異化需求，體現(xiàn)了社會(huì)微觀意愿是造成教育公平與教育效率階段化發(fā)展型分化的隱形原因。

（一）政策制度：教育公平與教育效率階段化戰(zhàn)略型分化的根本原因

所謂教育的戰(zhàn)略型分化指的是教育以服務(wù)和服從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略大局為重，國(guó)家為滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)各類(lèi)人才的需求，而對(duì)教育采取分階段、分地區(qū)、分類(lèi)別的差序化發(fā)展戰(zhàn)略。在此背景下，制度環(huán)境會(huì)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源配置的結(jié)構(gòu)性分化產(chǎn)生顯著影響，教育的改革與發(fā)展受到國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深遠(yuǎn)影響和制約，各群體的受教育權(quán)益也出現(xiàn)不同程度的分化。

一方面，教育政策價(jià)值選擇是教育公平與教育效率階段化戰(zhàn)略型分化“根”的原因。無(wú)論是“效率優(yōu)先”“公平優(yōu)先”或“效率公平兼顧”的價(jià)值目標(biāo)選擇都是國(guó)家意志的一種體現(xiàn)，并以政策文件為載體進(jìn)行呈現(xiàn)。教育改革70多年來(lái)，我國(guó)教育政策主要包括“免費(fèi)義務(wù)教育”“撤點(diǎn)并校”“大學(xué)擴(kuò)招”“自主招生”“高考加分”“設(shè)立獎(jiǎng)/助學(xué)金”“設(shè)立重點(diǎn)中學(xué)”等，覆蓋教育的各階段。然而，任何一項(xiàng)政策制度都涵蓋了社會(huì)價(jià)值和個(gè)體價(jià)值兩個(gè)維度目標(biāo)。以“設(shè)立重點(diǎn)學(xué)校”政策制度為例，該政策目標(biāo)是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平落后的國(guó)情背景下，將有限教育資源實(shí)現(xiàn)效率最大化，用以滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)“快出人才”“出好人才”的用人需求。改革開(kāi)放以后，“效率優(yōu)先”的教育發(fā)展戰(zhàn)略地位更加凸顯?！皹?biāo)準(zhǔn)園”“重點(diǎn)小學(xué)”“重點(diǎn)初中”“重點(diǎn)高中”等壟斷優(yōu)質(zhì)教育資源的重點(diǎn)學(xué)校得到了全面發(fā)展，并被真正提升到戰(zhàn)略高度。重點(diǎn)化發(fā)展體現(xiàn)了國(guó)家在特定歷史時(shí)期優(yōu)先考慮個(gè)體價(jià)值的政策目標(biāo)選擇傾向性。此后，重點(diǎn)化發(fā)展雖取得了卓越成績(jī)，然而其負(fù)面作用也逐漸顯現(xiàn)，并被質(zhì)疑加劇了教育不平等。2005年《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》的出臺(tái)被視為教育均衡發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，中共十七大以后的歷次大會(huì)都對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展提出了明確要求，體現(xiàn)出了教育政策的社會(huì)價(jià)值取向的傾向性。

另一方面，教育政策目標(biāo)制定是教育公平與教育效率階段化戰(zhàn)略型分化的方向指導(dǎo)。教育政策目標(biāo)在一定程度上基于政策價(jià)值的選擇，同時(shí)也會(huì)受到政策環(huán)境的影響。我國(guó)教育政策目標(biāo)呈現(xiàn)出顯著的階段性特色，這與各級(jí)教育所承擔(dān)的歷史使命有著密切聯(lián)系?！笆奈濉币?guī)劃明確了我國(guó)各個(gè)教育階段在“十四五”規(guī)劃發(fā)展期間不同的發(fā)展目標(biāo)。文件將“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”作為重要的總體發(fā)展目標(biāo)，提出了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)目標(biāo)、繼續(xù)提升高中階段和普惠性學(xué)前教育的毛入學(xué)/園率、鼓勵(lì)高中階段學(xué)校多樣化發(fā)展、持續(xù)推進(jìn)高質(zhì)量本科教育建設(shè)、分類(lèi)建設(shè)一流大學(xué)和一流學(xué)科、支持發(fā)展高水平研究型大學(xué)、提升研究生教育質(zhì)量等戰(zhàn)略性政策目標(biāo)。因此，各個(gè)教育階段在綜合權(quán)衡公共教育利益和個(gè)人教育利益之后所作出政策目標(biāo)的確定，是形成教育公平與教育效率階段化戰(zhàn)略型分化的本質(zhì)原因。

（二）家庭資本：教育公平與教育效率階段化發(fā)展型分化的隱形原因

所謂教育的發(fā)展型分化指的是，隨著教育機(jī)會(huì)擴(kuò)張和教育質(zhì)量提升，所有群體的適齡人員均能夠獲得教育收益，不過(guò)，在教育起點(diǎn)、教育過(guò)程、教育結(jié)果等各環(huán)節(jié)獲得教育資源的優(yōu)劣配置方面明顯呈現(xiàn)出階層分化的格局。發(fā)展型分化作為現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要特征之一，儼然成為包括教育在內(nèi)各行各業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果。受教育者教育資源和教育機(jī)會(huì)的獲取一方面受制于內(nèi)嵌在國(guó)家某一特定階段的基本社會(huì)結(jié)構(gòu)〔42〕，另一方面受家庭文化資本、經(jīng)濟(jì)資本和政治資本的影響?！?3〕政策變遷通過(guò)家庭背景和個(gè)體選擇的交互效應(yīng)，影響教育資源的最終獲取。因此，造成教育發(fā)展型分化的關(guān)鍵在于家庭背景在優(yōu)質(zhì)教育資源的搶占過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，這是造成教育分化的隱形原因。〔44〕

父輩社會(huì)地位與子女的教育獲得存在顯著的因果機(jī)制，家庭背景對(duì)受教育者教育機(jī)會(huì)獲得產(chǎn)生持續(xù)性的影響，而且這種影響力并沒(méi)有隨著“撤點(diǎn)并?！薄案咝U(kuò)招”等政策變遷而減弱，反呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。如優(yōu)勢(shì)階層家庭通過(guò)提前購(gòu)買(mǎi)學(xué)區(qū)房來(lái)?yè)寠Z稀缺優(yōu)質(zhì)教育資源；或是通過(guò)投資素質(zhì)教育幫助子女積累額外的藝術(shù)技能用以抵消由不理想的學(xué)業(yè)成績(jī)所造成的劣勢(shì)，進(jìn)而獲取更好的教育資源；另外，具備充足人力資本和經(jīng)濟(jì)資本的家庭通過(guò)陪讀或課后補(bǔ)習(xí)的方式，來(lái)幫助子女提升學(xué)業(yè)成績(jī)以爭(zhēng)取精英大學(xué)的入場(chǎng)券。具體來(lái)說(shuō)，家庭社會(huì)地位、家庭經(jīng)濟(jì)地位、父母的文化資本存量或受教育程度，甚至包括家庭的政治資本這四種家庭背景因素都會(huì)對(duì)受教育者個(gè)體教育機(jī)會(huì)的獲取產(chǎn)生持續(xù)性影響。

工業(yè)化理論、最大維持不平等假設(shè)（Maximum Maintained Inequality，MMI）、沖突主義的階層再生產(chǎn)理論等從另一角度對(duì)教育分化的家庭影響因素提供了合理的理論解釋。工業(yè)化理論認(rèn)為，隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，家庭可支配收入相對(duì)提高，家庭的教育支出也隨之相應(yīng)地增加，但是不同階層家庭在獲取優(yōu)質(zhì)教育資源和在教育投入方面會(huì)出現(xiàn)明顯分化。具體來(lái)說(shuō)，基于一種理性選擇（Rational Choice），擁有更好社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的優(yōu)勢(shì)社會(huì)階層家庭更愿意在子女的教育上進(jìn)行更多投資，以使得其子女盡可能地接受精英教育，于是富裕家庭就會(huì)獲取更多優(yōu)質(zhì)教育資源；而弱勢(shì)階層家庭的子女本應(yīng)從教育中獲益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)階層向上流動(dòng)，但在現(xiàn)實(shí)的教育過(guò)程中卻自愿或不自愿地選擇了退出〔45〕，上述兩大進(jìn)程疊加造成了教育結(jié)果上的巨大分化。

最大維持不平等假設(shè)也認(rèn)為，教育擴(kuò)張使得教育機(jī)會(huì)、教育投入總量增加，各群體均可享受政策紅利，而優(yōu)質(zhì)資源的配置呈現(xiàn)明顯的階層分化特征，具體表現(xiàn)為始終優(yōu)先滿(mǎn)足社會(huì)上層的需要，再向社會(huì)下層擴(kuò)張。〔46〕比如在一流大學(xué)或更高層次的學(xué)歷教育中來(lái)自?xún)?yōu)勢(shì)階層家庭的子女占學(xué)生總數(shù)的比重越來(lái)越大；而弱勢(shì)階層家庭子女進(jìn)入大學(xué)的相對(duì)機(jī)會(huì)并沒(méi)有增加，且更多地集中到了普通大學(xué)。階層再生產(chǎn)理論支持了最大維持不平等假設(shè)，并認(rèn)為“優(yōu)勢(shì)階層不僅在決定系統(tǒng)的明文規(guī)則和隱形規(guī)則上更有影響力，而且還更熟悉相關(guān)規(guī)則和規(guī)律，對(duì)教育的投入更多，效率也更高，且更懂得如何將家庭資源轉(zhuǎn)化為子女個(gè)人的人力資本、制度性文化資本和身體性文化資本，從而將階層不平等再生產(chǎn)并合法化”〔47〕。教育在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型背景下，成了優(yōu)勢(shì)社會(huì)階層獲取更高利益、傳承代際優(yōu)勢(shì)的重要渠道，成為社會(huì)不平等的擴(kuò)大器。〔48〕

也有研究者認(rèn)為，家庭背景在各個(gè)教育階段中所能產(chǎn)生的影響呈現(xiàn)出階段性差異。功能主義“選擇論”認(rèn)為，家庭背景在更高教育階段的影響更小〔49〕，如在高等教育階段，家庭背景的作用會(huì)變得很弱〔50〕，尤其是對(duì)大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)結(jié)果影響不大或沒(méi)有直接影響?！?1〕因此，家庭資本是造成教育公平與教育效率階段化發(fā)展型分化的隱形原因。

四、結(jié)語(yǔ)

教育公平和教育效率作為教育發(fā)展水平的兩大評(píng)價(jià)指標(biāo)一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。新中國(guó)成立70多年來(lái)，我國(guó)教育改革歷經(jīng)基礎(chǔ)教育普及、各級(jí)教育普及、提質(zhì)以及各級(jí)教育優(yōu)質(zhì)拓展等階段，在教育規(guī)模、教育質(zhì)量，尤其是教育效率等各方面均取得了很好的成績(jī)，教育結(jié)構(gòu)也得到了優(yōu)化。然而，在統(tǒng)籌推進(jìn)教育持續(xù)高速發(fā)展并取得舉世矚目重大成就的同時(shí)，我國(guó)教育仍存在教育資源增長(zhǎng)速率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速率不匹配、教育體制機(jī)制仍欠完善等重大問(wèn)題，教育公平問(wèn)題仍較為突出。對(duì)我國(guó)各級(jí)教育在不同歷史階段就教育公平和教育效率的分化和兼顧選擇進(jìn)行綜合性分析，建構(gòu)教育發(fā)展的公平與效率階段論，體現(xiàn)了中國(guó)教育發(fā)展的歷史觀和動(dòng)態(tài)發(fā)展性，有助于我們深入理解中國(guó)教育演進(jìn)的歷史脈絡(luò)，走出教育公平與教育效率問(wèn)題上的單一的公平觀或效率觀，更強(qiáng)調(diào)了不同教育階段的發(fā)展特征要求，為明確未來(lái)發(fā)展走向提供重要的理論依據(jù)和實(shí)踐指導(dǎo)?；谏鲜龇治觯瑥闹袊?guó)教育公平與效率關(guān)系的階段差異原因及邏輯特點(diǎn)上來(lái)看，未來(lái)我國(guó)各級(jí)教育都應(yīng)朝著階段性差異化、內(nèi)涵式特色化、系統(tǒng)性?xún)?yōu)質(zhì)化的方向邁進(jìn)。

一是階段性差異化。各級(jí)教育在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期承擔(dān)著不同的歷史使命。在教育資源匱乏、人才緊缺的新中國(guó)成立之初，為盡快恢復(fù)國(guó)民生產(chǎn)，“快出人才”成為彼時(shí)最迫切的需求。因此，效率優(yōu)先的政策目標(biāo)自然成為首要的價(jià)值選擇。很顯然，效率優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略在“快出人才”和“出好人才”方面取得了一定的成效。然而，在取得成效的同時(shí)，公平危機(jī)、兩極分化等問(wèn)題也暴露無(wú)遺。為緩解效率優(yōu)先造成的社會(huì)問(wèn)題，公平優(yōu)先的政策目標(biāo)逐漸受到關(guān)注。尤其是近年來(lái)，學(xué)前教育階段和義務(wù)教育階段的公平問(wèn)題得到了較好的解決。高中教育和高等教育采取合理分流的方式，重構(gòu)教育公平與教育效率的關(guān)系，也取得了一定的政策效果。之后，公平與效率兼顧的政策目標(biāo)在優(yōu)質(zhì)、公平的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展與受教育者個(gè)性發(fā)展的最大值。另外，不同教育階段在教育體系中人才培養(yǎng)目標(biāo)也有所不同，教育的階段性差異需納入政策目標(biāo)制定和政策價(jià)值選擇的范圍之內(nèi)。因此，未來(lái)中國(guó)教育在公平和效率這兩個(gè)價(jià)值目標(biāo)的選擇上，應(yīng)按照分階段、分類(lèi)型進(jìn)行差異化設(shè)置。

二是內(nèi)涵式特色化。內(nèi)涵式特色化發(fā)展兼顧公平與效率兩大價(jià)值目標(biāo)，可在一定程度上消解重點(diǎn)化、均衡化帶來(lái)的歷史問(wèn)題。在我國(guó)教育治理體系中，以政府為主導(dǎo)的教育治理模式形成了一個(gè)辦學(xué)主體與政府相關(guān)職能部門(mén)間長(zhǎng)期且穩(wěn)定的關(guān)系結(jié)構(gòu)。這種行政化的關(guān)系結(jié)構(gòu)對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)教育、高中教育、高等教育等各階段學(xué)歷教育，以及非學(xué)歷教育等都造成了不同程度的影響，教育的內(nèi)涵式發(fā)展和內(nèi)部教育資源生成的動(dòng)力不足，難以為學(xué)生提供多樣化、個(gè)性化的選擇，也難以滿(mǎn)足不同學(xué)生的發(fā)展需求。因此，特色化發(fā)展戰(zhàn)略就是在兼顧公平與效率的基礎(chǔ)上，充分挖掘每所學(xué)校在所處的特定時(shí)空和文化環(huán)境中所持有的教育、文化和社會(huì)等資源優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建起獨(dú)特的校園文化或特色課程，突出辦學(xué)特色，實(shí)現(xiàn)特色化戰(zhàn)略上的教育公平。內(nèi)涵式特色化發(fā)展將是我國(guó)乃至世界各國(guó)各級(jí)教育改革和發(fā)展的基本趨勢(shì)。

三是系統(tǒng)性?xún)?yōu)質(zhì)化。習(xí)近平總書(shū)記在中共十九大報(bào)告中將新時(shí)代背景下我國(guó)社會(huì)主要矛盾概括為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。據(jù)此，有學(xué)者將教育發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵也重新界定為“滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求”〔52〕。建設(shè)高質(zhì)量教育體系是當(dāng)下我國(guó)教育事業(yè)的總體發(fā)展目標(biāo)，提高高等教育質(zhì)量、建設(shè)高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)教師隊(duì)伍則是我國(guó)教育發(fā)展的具體建設(shè)目標(biāo)。本科階段和研究生階段教育需以?xún)?yōu)化質(zhì)量為首要建設(shè)目標(biāo)，以滿(mǎn)足政府、市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)高、精、尖人才的需求?；竟步逃陟柟叹獍l(fā)展的成果基礎(chǔ)上，繼續(xù)提升各種資源公平、公正地合理配置，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)、均衡發(fā)展的最終目標(biāo)。

教育發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的制定受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和歷史條件的制約，同時(shí)也會(huì)受到來(lái)自政府、社會(huì)和企業(yè)對(duì)人才需求的影響，片面地追求公平或效率都難以實(shí)現(xiàn)教育可持續(xù)性發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。優(yōu)質(zhì)、高效、公平、差異化和特色化的教育政策目標(biāo)選擇既是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的需要，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)多樣化、個(gè)性化人才發(fā)展的需要。