曹曉虹

摘 要：國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)隨著我國改革開放的深入應運而生，在體制改革、對外開放、產(chǎn)業(yè)集聚等方面起到了重要的窗口、示范、輻射和帶動作用。隨著國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)進入政策優(yōu)勢弱化、發(fā)展空間受限、比較優(yōu)勢喪失的新階段，法規(guī)缺失、體制復歸、賦權(quán)不足、功能弱化等問題日益突出，經(jīng)濟功能區(qū)位優(yōu)勢受到?jīng)_擊，無法適應創(chuàng)新提升發(fā)展階段的新要求。本文圍繞新形勢下充分發(fā)揮國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)制度優(yōu)勢帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展這一問題進行研究，以在全面把握管理體制面臨的新情況和新問題的基礎(chǔ)上，探索新時期國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新管理體制、重塑發(fā)展新優(yōu)勢的策略。

關(guān)鍵詞：國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū);管理體制;現(xiàn)狀;創(chuàng)新研究

一、國家級經(jīng)開區(qū)管理體制演進及現(xiàn)狀

（一）國家級經(jīng)開區(qū)的產(chǎn)生與發(fā)展

1.產(chǎn)生

設(shè)立經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“經(jīng)開區(qū)”），是我國對外開放的重大戰(zhàn)略部署，也是推進中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的一大創(chuàng)舉。1984年，在總結(jié)成功創(chuàng)辦經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)辦經(jīng)開區(qū)。自此經(jīng)開區(qū)成為專有名詞，指在特定區(qū)域集中力量建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)建符合國際水準的投資環(huán)境，通過吸收利用外資、發(fā)展對外貿(mào)易、構(gòu)建以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代工業(yè)結(jié)構(gòu)，成為所在城市及周圍地區(qū)體制改革、對外開放、產(chǎn)業(yè)集聚的重點區(qū)域。其中，國家級經(jīng)開區(qū)由國務院批準設(shè)立，是我國各類開發(fā)區(qū)中設(shè)立最早、發(fā)展最快、數(shù)量最多的經(jīng)濟功能區(qū)，在開發(fā)區(qū)的發(fā)展中始終扮演著領(lǐng)頭羊的重要角色。

2.發(fā)展

隨著改革開放的縱深推進和發(fā)展方針的不斷完善，國家級經(jīng)開區(qū)從無到有、從小到大、從東到西，布局由沿海向內(nèi)陸和沿邊、沿江擴展，至今全國共230家國家級經(jīng)開區(qū)，其中東部地區(qū)112家，中部地區(qū)68家，西部地區(qū)50家。2020年，218家國家級經(jīng)開區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值11.6萬億元、實際利用外資611億美元、進出口總額6.7萬億元，依次占全國的12%、23%和21%，成為我國經(jīng)濟發(fā)展快、吸引外資多、投資環(huán)境優(yōu)、技術(shù)水平高的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

（二）國家級經(jīng)開區(qū)管理體制現(xiàn)狀

1.概念

管理體制，是中央和地方各級政府內(nèi)部和相互間管理行政事務的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分與運行等各種體系與制度的總稱，受制于經(jīng)濟制度、政治制度、文化等多種因素。國家級經(jīng)開區(qū)管理體制是指在其規(guī)劃范圍內(nèi)建立的組織結(jié)構(gòu)和組成方式，規(guī)定了國家級經(jīng)開區(qū)的管理范圍、權(quán)限職責、經(jīng)濟利益及相互關(guān)系。隨著社會經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展，管理體制必須適時進行改革，使之能夠更好地適應當前發(fā)展階段的需要并發(fā)揮原有體制的作用和功能。因此，隨改革開放應運而生的國家級經(jīng)開區(qū)必然有著與傳統(tǒng)行政區(qū)域不同的管理體制。

2.類型

一是準政府型。由上級政府設(shè)立管理機構(gòu)（經(jīng)開區(qū)管委會），作為政府的派出機構(gòu)行使國家級經(jīng)開區(qū)的主要決策和管理權(quán)，全面負責經(jīng)開區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)、招商引資和社會管理等活動，具有人員精簡、辦事高效的特點。二是區(qū)政合一型。將國家級經(jīng)開區(qū)與所在行政區(qū)有效合并，實行一套機構(gòu)、兩塊牌子，按一級行政區(qū)進行管理的模式，既承擔經(jīng)開區(qū)的開發(fā)建設(shè)任務，又承擔行政區(qū)的行政管理和社會職能，能使經(jīng)開區(qū)的功能優(yōu)勢與行政區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)和自然優(yōu)勢得到有機結(jié)合。三是公司治理型。成立開發(fā)公司對國家級經(jīng)開區(qū)進行規(guī)劃、開發(fā)和管理，地方政府賦予開發(fā)公司有利于經(jīng)開區(qū)發(fā)展的權(quán)限，開發(fā)公司承擔一定的政府職能，并自負盈虧。

（三）國家級經(jīng)開區(qū)管理體制的演進

國家級經(jīng)開區(qū)的管理體制隨著37年的開發(fā)建設(shè)進程逐步確立并不斷創(chuàng)新完善，大致經(jīng)歷了體制探索、體制統(tǒng)一、體制轉(zhuǎn)型、體制創(chuàng)新四個階段。

（1）體制探索階段（1984-1991年）。自1984年確立逐步興辦經(jīng)開區(qū)的戰(zhàn)略部署后，15家國家級經(jīng)開區(qū)相繼成立并在探索中起步發(fā)展，但因初創(chuàng)不久，各經(jīng)開區(qū)尚未形成統(tǒng)一的管理體制。

（2）體制統(tǒng)一階段（1992-2004年）。1992年，國家級經(jīng)開區(qū)數(shù)量及規(guī)模逐步壯大，較多地方政府把管理職能下放給經(jīng)開區(qū)管理機構(gòu)，逐步形成準政府型的管委會管理模式。截至2004年，國家級經(jīng)開區(qū)增至54家，大部分為此管理模式，如廣州、天津經(jīng)開區(qū);少部分為公司治理模式，如漕河涇、閔行、虹橋經(jīng)開區(qū)。

（3）體制轉(zhuǎn)型階段（2005-2014年）。此階段，國家級經(jīng)開區(qū)面臨三個突出變化：一是形勢變化，由依靠政策優(yōu)勢向依靠體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)變;二是定位變化，由單一經(jīng)濟功能區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變;三是設(shè)立方式變化，由國務院批準新設(shè)向省級經(jīng)開區(qū)升級轉(zhuǎn)變。國家級經(jīng)開區(qū)數(shù)量增至218家，由于各經(jīng)開區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)不同，發(fā)展階段各異，管理模式日趨多元化，早期設(shè)立的國家級經(jīng)開區(qū)開始探索區(qū)政合一模式，如廣州、青島經(jīng)開區(qū)，新升級的國家級經(jīng)開區(qū)除前述三種主要模式外，還有部分采取委托管理模式和合作共建模式。

（4）體制創(chuàng)新階段（2015年至今）。面對經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、國家級新區(qū)和自貿(mào)區(qū)先后設(shè)立、政策紅利釋放殆盡、發(fā)展空間受限的新形勢，國家級經(jīng)開區(qū)進入發(fā)展瓶頸期，管理模式多元化下的體制復歸、賦權(quán)不足、功能弱化等問題日益突出，在一定程度上造成國家級經(jīng)開區(qū)的經(jīng)濟功能區(qū)位優(yōu)勢受到?jīng)_擊，甚至一度影響經(jīng)濟發(fā)展速度，“十三五”期間國家級經(jīng)開區(qū)GDP、進出口總額、實際利用外資年均增速降至個位數(shù)。因此，在國家級經(jīng)開區(qū)進入“壯年”階段后，改革管理體制與當前階段經(jīng)濟社會發(fā)展目標不相適應的方面，重塑制度創(chuàng)新優(yōu)勢，成為國家級經(jīng)開區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的迫切需要。

二、國家級經(jīng)開區(qū)管理體制存在的問題

（一）法律地位不清

在國家層面，于2005年提出“抓緊研究制定《國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例》”，但受立法條件和時機等多種因素制約，至今尚未出臺，未能對國家級經(jīng)開區(qū)及其管理機構(gòu)的法律地位予以明確。在地方層面，半數(shù)以上省份制定了本地區(qū)《開發(fā)區(qū)管理條例》，但存在覆蓋面不廣、針對性不強、修訂不及時、創(chuàng)新性不足等問題。國家級經(jīng)開區(qū)法律地位的缺失和其突出的經(jīng)濟地位不相符合，從而造成管理機構(gòu)的社會地位、體制、機制、政策缺乏穩(wěn)定性、規(guī)范性，容易導致管理體制和運行機制受到舊體制或外部因素侵蝕或同化。

（二）體制復歸趨顯

一是早期國家級經(jīng)開區(qū)發(fā)展壯大后，經(jīng)濟社會輻射帶動作用日益增強，定位也從單一的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)向多功能綜合性區(qū)域轉(zhuǎn)變，通過規(guī)劃、投資、能源、土地、財稅等環(huán)節(jié)與外部的聯(lián)系日益緊密，管委會體制與傳統(tǒng)體制產(chǎn)生更多的摩擦，形成向傳統(tǒng)體制復歸的壓力。二是2010年及以后批準的國家級經(jīng)開區(qū)基本由省級經(jīng)開區(qū)升級而成，一方面其管委會為原所在行政區(qū)的派出機構(gòu)，級別相對較低、權(quán)限相對較少，而其母城區(qū)也不愿其脫離本區(qū)導致產(chǎn)業(yè)空心化;另一方面其發(fā)展時間短、經(jīng)濟規(guī)模小，在國家級經(jīng)開區(qū)動態(tài)考核評價的機制下壓力較大，部分升級經(jīng)開區(qū)采取與行政區(qū)合并的方式理順關(guān)系、擴大規(guī)模、化解壓力。從而導致管理機構(gòu)不斷膨脹，人員越來越多，職能越來越細，工作效率也日趨下降。

（三）主導功能弱化

隨著部分國家級經(jīng)開區(qū)與行政區(qū)雙軌并行、實行一體化管理模式，以及部分國家級經(jīng)開區(qū)托管相關(guān)街鎮(zhèn)整體建制模式的興起，國家級經(jīng)開區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)、對外開放、體制改革三大主導功能有所弱化。一是并軌機制下，經(jīng)開區(qū)與行政區(qū)部門之間的關(guān)系未理順，管委會的部門演變?yōu)樾姓^(qū)的政府部門，地方會議必須參加、行政公文急劇增多，管委會部門陷入行政公務和轄區(qū)的日常管理中而疏于經(jīng)濟發(fā)展。二是托管街鎮(zhèn)機制下，由于行政權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)配置不合理，使街鎮(zhèn)在管理中的積極性未能得到充分發(fā)揮，在政策執(zhí)行中出現(xiàn)決而不行、選擇性執(zhí)行等現(xiàn)象，不利于突出國家級經(jīng)開區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)功能。

（四）賦能放權(quán)不足

支持國家級經(jīng)開區(qū)在“放管服”改革方面走在前列，支持下放省市級經(jīng)濟管理審批權(quán)限，實施先建后驗管理新模式。但從實際情況看，因改革自主權(quán)不足而導致國家級經(jīng)開區(qū)“放管服”改革落地艱難，編制束縛、用人機制的滯后導致人員流失嚴重，容缺審批、告知承諾制、限時辦理、智慧監(jiān)管等新型管理方式亟待確立完善。導致在簡政放權(quán)環(huán)節(jié)，下級承接以及合理配置下放的職權(quán)，面臨配套政策缺乏、人員專業(yè)度不夠、人手不足等問題;在放管結(jié)合環(huán)節(jié)，審管分離模式因信息壁壘的存在容易出現(xiàn)審管脫節(jié)的新問題;在優(yōu)化服務環(huán)節(jié)，經(jīng)開區(qū)管理機構(gòu)因過多的行政事務而無暇將高效行政、法律、金融、知識產(chǎn)權(quán)等優(yōu)質(zhì)服務順利接入。

（五）創(chuàng)新觀念淡化

國家級經(jīng)開區(qū)一直扮演著改革先行軍的角色，但隨著發(fā)展壯大，一定程度上出現(xiàn)利益固化背景下的體制定型化，尤其是在多年積累下來的功勞簿面前，部分經(jīng)開區(qū)向前闖的干勁、拼勁在減弱，出現(xiàn)怕?lián)煹男睦戆?，改革開拓創(chuàng)新的積極性降低，如在政策創(chuàng)新方面對中央和上級政策尚未涉及的新問題存在坐等上級下達政策文件的“等、靠、要”依賴心理;在體制變革方面，部分國家級經(jīng)開區(qū)職能部門與企業(yè)容易結(jié)成利益共同體，不愿進行體制變革。

三、廣州開發(fā)區(qū)創(chuàng)新管理體制的先進經(jīng)驗

（一）經(jīng)濟主導功能突出

廣州開發(fā)區(qū)由1984年成立的廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、1991年成立的廣州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、1992年成立的廣州保稅區(qū)、2000年成立的廣州出口加工區(qū)整合而成，在國內(nèi)唯一集開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)的管理機構(gòu)為一體，實現(xiàn)四種類型國家級開發(fā)區(qū)的功能整合。回顧37年的發(fā)展歷程，廣州開發(fā)區(qū)始終將促進經(jīng)濟建設(shè)、發(fā)展開放經(jīng)濟、探索體制改革作為開發(fā)建設(shè)的主導方向，率先提出開放理念、建立高效政府運行機制、探索市場經(jīng)濟的做法，具有更強的經(jīng)濟活力和更大的創(chuàng)新空間，GDP、實際使用外資、高新技術(shù)企業(yè)數(shù)等七項指標位居國家級經(jīng)開區(qū)首位。

（二）管理權(quán)限相對獨立

廣州開發(fā)區(qū)管委會作為廣州市政府的派出機構(gòu)，享有市級經(jīng)濟管理權(quán)限，授權(quán)履行同級人民政府行政審批、經(jīng)濟協(xié)調(diào)與管理職能，對轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟和社會事務實行統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一管理，具有經(jīng)濟管理權(quán)限大、管理權(quán)限相對集中、干部配備規(guī)格較高的優(yōu)勢，在客觀上減少了外部行政管理體制對廣州開發(fā)區(qū)的束縛，為其贏得了相對獨立和寬松的管理環(huán)境。

（三）機構(gòu)設(shè)置精簡高效

廣州開發(fā)區(qū)一直堅持“精兵、簡政、統(tǒng)籌”的方針，各部門職能高度整合。1984年管委會成立時設(shè)置“三處一室”，到80年代末形成8個職能局的建制;1993年以責權(quán)一致為原則、以職能統(tǒng)一為紐帶劃分部門事權(quán)，把職能相同或相近的部門歸口管理，減少機構(gòu)數(shù)量，理順職能關(guān)系，避免職能交叉;2005年增設(shè)蘿崗區(qū)后，開發(fā)區(qū)部分領(lǐng)導與行政區(qū)領(lǐng)導交叉任職，綜合性部門增掛行政區(qū)牌子，實行合署辦公，23個部門的設(shè)置遠少于其他行政區(qū);2019年機構(gòu)改革，圍繞開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)職能單設(shè)營商環(huán)境改革局、民營經(jīng)濟和企業(yè)服務局等職能部門，構(gòu)建起廣州開發(fā)區(qū)大部制的基本框架，有效整合行政資源，節(jié)約行政成本，保證行政管理效率。

（四）敢為人先的創(chuàng)新機制

廣州開發(fā)區(qū)在開發(fā)建設(shè)進程中逐步確立了管理體制改革的理論自覺，形成勇于探索，敢為人先的改革風尚。一是構(gòu)建長效用人機制，統(tǒng)籌使用人力資源，從建區(qū)伊始即逐步探索政府雇員制度、人員工資待遇、崗位交流以及統(tǒng)籌使用區(qū)內(nèi)外人力資源等創(chuàng)新機制。二是重視投資者與企業(yè)服務領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，在招商方式上充分發(fā)揮各類中介機構(gòu)作用，探索出一條招商市場化、產(chǎn)業(yè)化的路子;在規(guī)范化管理方面，全面推行質(zhì)量管理體系標準，優(yōu)化服務程序，提高服務效率;在企業(yè)籌建與服務流程再造方面，在國內(nèi)較早設(shè)立“一站式”服務中心，打破行政管理過程中的部門界限，推行干部聯(lián)系籌建企業(yè)責任制，及時解決企業(yè)在籌建過程中遇到的急需解決的問題。

四、國家級經(jīng)開區(qū)管理體制創(chuàng)新對策

國家級經(jīng)開區(qū)管理體制創(chuàng)新的實質(zhì)，是通過開發(fā)模式、管理模式的轉(zhuǎn)換，進一步解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，激發(fā)市場和社會活力。科學構(gòu)筑適應自身發(fā)展需要的富有生機和活力的新型管理體制是國家級經(jīng)開區(qū)管理體制創(chuàng)新的根本任務和目標。

（一）推進頂層立法，強化法治保障

37年的發(fā)展充分驗證了國家級經(jīng)開區(qū)政策方針的適用性、先導性和正確性，對國家級經(jīng)開區(qū)相關(guān)的法律問題進行整體性、歸納性立法的時機已成熟，建議適時出臺“國家級經(jīng)開區(qū)管理條例”，對國家級經(jīng)開區(qū)的性質(zhì)定位和目標、管理機構(gòu)主體資格、管理職能和權(quán)限等進行明確。通過推進頂層立法、各地方補充制定和完善法規(guī)，維護國家級經(jīng)開區(qū)管理機制和職能的相對穩(wěn)定，使國家級經(jīng)開區(qū)的發(fā)展和管理有法可依、有章可循，為國家級經(jīng)開區(qū)的長遠發(fā)展提供統(tǒng)一的法治保障。

（二）突出經(jīng)濟功能，強化目標引領(lǐng)

國家級經(jīng)開區(qū)不論在哪個發(fā)展階段、采取哪種管理體制，都應突出以經(jīng)濟開發(fā)為主導的功能定位，理順國家級經(jīng)開區(qū)與所在行政區(qū)的關(guān)系，貫徹實行“優(yōu)勢疊加、互動發(fā)展”的原則，形成“開發(fā)區(qū)主導、行政區(qū)配合、經(jīng)濟發(fā)展為主、社會管理為輔”的格局。在具體運行中，國家級經(jīng)開區(qū)作為綜合經(jīng)濟體，管理機構(gòu)職能主要體現(xiàn)在經(jīng)濟運行的組織、協(xié)調(diào)、服務和管理上，行政區(qū)定位為綜合配套服務區(qū)，承擔著除國家級經(jīng)開區(qū)必備的行政管理職能之外的全部職能，以社會管理和公共服務為主，減輕國家級經(jīng)開區(qū)發(fā)展負擔。

（三）充分賦權(quán)授權(quán)，營造改革空間

圍繞賦予國家級經(jīng)開區(qū)改革創(chuàng)新自主權(quán)核心，爭取賦予國家級經(jīng)開區(qū)更多的省、市級先行先試權(quán)，推動對國家級經(jīng)開區(qū)更大力度地簡政放權(quán)，進一步理順地級市政府與國家級經(jīng)開區(qū)的事權(quán)關(guān)系。爭取省、市級相關(guān)部門下放一切可以下放的經(jīng)濟管理權(quán)力，使國家級經(jīng)開區(qū)既可以在授權(quán)范圍之內(nèi)充分調(diào)配人員、財力、土地，制定相關(guān)法規(guī)和區(qū)域政策，又可以在宏觀政策和部門及地方規(guī)章出現(xiàn)矛盾時有變通的空間。

（四）構(gòu)建合作機制，推進協(xié)同治理

一是繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，國家級經(jīng)開區(qū)管理機構(gòu)應將工作重心放在政策協(xié)調(diào)與政務服務層面，把具體執(zhí)行性事務讓渡給企事業(yè)單位和社會組織來完成，借鑒“權(quán)力清單”經(jīng)驗，明確權(quán)力使用的邊界、法律依據(jù)和流程，給予公眾知情權(quán)。二是整合優(yōu)化經(jīng)濟職能，國家級經(jīng)開區(qū)側(cè)重于經(jīng)濟發(fā)展，可將其對于經(jīng)濟運行的組織、協(xié)調(diào)、服務和管理職能整合資源后獨立運作，甚至可在條件成熟時進一步通過企業(yè)化的運作方式以保障經(jīng)濟職能的高效運行。三是借鑒“整體政府”理念調(diào)整部門關(guān)系，通過構(gòu)建伙伴關(guān)系、分享共同議程協(xié)同工作，實現(xiàn)跨組織或部門的政策與資源整合，同時保持自身的目標及其活動獨立性，便于各政府部門對資源的充分利用。

五、結(jié)論

綜上所述，管理體制創(chuàng)新是國家級經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟活力和發(fā)展動力的不竭源泉，是其取得目前發(fā)展成就的關(guān)鍵。在創(chuàng)新提升發(fā)展階段，國家級經(jīng)開區(qū)應針對管理體制中法規(guī)缺失、體制復歸、賦權(quán)不足、功能弱化、觀念淡化等問題，研究借鑒廣州開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的成功經(jīng)驗，通過推進頂層立法、突出經(jīng)濟功能、充分賦權(quán)授權(quán)、推進協(xié)同治理打造新型管理體制，使之既符合我國社會主義市場經(jīng)濟制度又符合國際慣例，既契合所在區(qū)域情況又充分體現(xiàn)經(jīng)開區(qū)特色、既突出經(jīng)濟職能又兼容社會管理職能。希望通過本文的論述可為國家級經(jīng)開區(qū)的創(chuàng)新提升發(fā)展提供參考借鑒。

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