孫杰萍

摘 要：在社會(huì)蓬勃發(fā)展的大背景下，城市更新與社會(huì)發(fā)展之間有著緊密的關(guān)聯(lián)性。近些年來在政府的高度關(guān)注下，城市更新項(xiàng)目也得到了推進(jìn)和發(fā)展。城市更新需要大規(guī)模資金的支持，金融渠道對(duì)于我國(guó)城市更新投融資起著重要的促進(jìn)作用。本文基于金融支持視角對(duì)我國(guó)城市更新投融資模式進(jìn)行了深入探析，首先闡述了城市更新投融資模式的相關(guān)概念;然后討論了我國(guó)城市更新的投融資規(guī)模與潛在增長(zhǎng)空間;之后逐一討論了現(xiàn)階段我國(guó)城市更新投融資模式，最后對(duì)于我國(guó)城市更新投融資的金融支持提出了幾點(diǎn)建議，旨在為我國(guó)城市更新投融資作用和成效的充分發(fā)揮提供一定基礎(chǔ)信息參考。

關(guān)鍵詞：金融支持;城市更新;投融資模

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)城市更新已經(jīng)進(jìn)入了快車道。我國(guó)政府對(duì)于城市更新給予高度關(guān)注，“十三五”以來年均投資超3萬億元人民幣，城市更新的規(guī)模性特點(diǎn)逐漸顯露出來。由于我國(guó)城市更新的規(guī)模性初現(xiàn)，我國(guó)理論界和學(xué)術(shù)界對(duì)于城市更新投融資相關(guān)課題的研究仍存在著局限性，有必要通過研究發(fā)掘城市更新投融資優(yōu)化途徑，為我國(guó)城市更新投融資成效的提升提供一定保障。

一、城市更新投融資模式的相關(guān)概念

（一）城市更新

城市更新是指以促進(jìn)城市發(fā)展為根本目標(biāo)所開展的能夠解決城市特定區(qū)域各類問題的城市改造建設(shè)活動(dòng)。城市更新一般都具有一定的步驟和規(guī)劃，通過有計(jì)劃的改造建設(shè)活動(dòng)實(shí)施來對(duì)包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等城市軟環(huán)境進(jìn)行改善和優(yōu)化。

（二）投融資模式

投融資是指投資和融資，而“投資”與“融資”本屬于兩個(gè)不同的概念?！巴顿Y”是指將以獲取經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境、社會(huì)等各類利益為目標(biāo)，將資源投入到某個(gè)組織和項(xiàng)目中去;“融資”是指基于組織運(yùn)營(yíng)發(fā)展需求通過多種渠道獲取資金的活動(dòng)。從城市更新投融資角度出發(fā)，投融資相關(guān)工作是以政府為主導(dǎo)，而政府在扮演投融資主體角色過程中更多的是考慮國(guó)防、城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等問題，所以在這里可以將投資與融資聯(lián)系起來進(jìn)行研究。投融資模式是指組織開展投融資活動(dòng)所選擇的主要方式。

二、我國(guó)城市更新的投融資規(guī)模與增長(zhǎng)潛力

我國(guó)城市更新投融資規(guī)模不斷呈現(xiàn)出擴(kuò)大化趨勢(shì)，且具有巨大的增長(zhǎng)潛力，本節(jié)著重對(duì)“十三五”時(shí)期城市更新的投融資規(guī)模和潛在增長(zhǎng)空間進(jìn)行了細(xì)致分析，明確了城市更新的投融資規(guī)模對(duì)于金融行業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用以及城市更新投融資在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的巨大發(fā)展空間，具體分析如下：

（一）“十三五”時(shí)期城市更新的投融資規(guī)模

我國(guó)各地區(qū)城市更新相關(guān)事宜推進(jìn)時(shí)間較短，所以在對(duì)城市更新投資規(guī)模的統(tǒng)計(jì)上并沒有全面實(shí)現(xiàn)單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，房地產(chǎn)固定資產(chǎn)投融資作為城市更新核心內(nèi)容可以對(duì)城市更新投融資規(guī)模進(jìn)行反映，本文則以房地產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)來對(duì)“十三五”以來我國(guó)城市更新的投融資規(guī)模情況進(jìn)行分析?，F(xiàn)階段我國(guó)城市更新房地產(chǎn)業(yè)投融資項(xiàng)目主要包括新建、擴(kuò)建、改建三種，擴(kuò)建和改建占據(jù)主導(dǎo)地位，新建投資占比較少，占到了城市更新整體的20%左右?！笆濉币詠沓鞘懈乱?guī)模呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中城市更新投資規(guī)模早在2016年就已經(jīng)達(dá)到了3.05萬億元人民幣，2018年進(jìn)一步增長(zhǎng)至3.27萬億元人民幣，2019年則達(dá)到3.52萬億元人民幣，2020年更是高達(dá)5.3萬億元人民幣，城市更新投資增量呈現(xiàn)出1000-2000億的年增長(zhǎng)額反映出了城市更新具有投資規(guī)模巨大的特點(diǎn)，也間接體現(xiàn)出融資需求巨大。從總需求角度出發(fā)，近五年來城市更新投資規(guī)模不斷呈現(xiàn)出擴(kuò)大化趨勢(shì)，現(xiàn)已經(jīng)上升至我國(guó)GDP的3%，對(duì)我國(guó)GDP增長(zhǎng)起到了重要的促進(jìn)左右。早在2016年該指標(biāo)就已經(jīng)達(dá)到3%，之后雖然有所下降但是增長(zhǎng)率也保持在1.9%之上，這在一定程度上說明了城市更新投融資規(guī)模巨大帶動(dòng)了我國(guó)金融行業(yè)的發(fā)展。

（二）我國(guó)城市更新投融資潛在增長(zhǎng)空間

我國(guó)城市更新的投融資具有巨大的潛在增長(zhǎng)空間，對(duì)于潛在增長(zhǎng)空間的分析可以基于三個(gè)基本假設(shè)展開。第一個(gè)假設(shè)是基于GDP增速分析的，通過構(gòu)建GDP贈(zèng)書模型來對(duì)2021-2025年“十四五”時(shí)期GDP增速進(jìn)行預(yù)測(cè)，模型預(yù)測(cè)在“四十五”期間GDP增速有可能回落至5.1%，2026-2030年“十五五”時(shí)期GDP增速有可能回落至4.4%;第二個(gè)假設(shè)是基于固定資本形成率分析的，對(duì)未來十年固定資本形成率進(jìn)行假設(shè)和預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)其逐漸回落趨勢(shì)，有可能從2020年的42%下降至“十四五”時(shí)期末，也就是2025年的40%，再進(jìn)一步下降至2030年的37%;

第三個(gè)假設(shè)是基于房地產(chǎn)業(yè)投資增速分析的，預(yù)測(cè)未來房地產(chǎn)行業(yè)增長(zhǎng)趨勢(shì)放緩，逐漸由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榈退僭鲩L(zhǎng)，在“十四五”和“十五五”時(shí)期預(yù)測(cè)房地產(chǎn)行業(yè)增速為2%-3%，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力存在著緊密的聯(lián)系。從西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家在城市更新投融資發(fā)展情況可以了解到，自2000年以來諸如英國(guó)、加拿大等國(guó)家在城市更新投融資規(guī)模上由原來的城市更新投資規(guī)模占房地產(chǎn)業(yè)投融資規(guī)模的比重30%-60%逐漸開始浮動(dòng)并在占比40%左右趨于平穩(wěn)，而現(xiàn)階段我國(guó)城市更新投融資資規(guī)模占房地產(chǎn)業(yè)投融資規(guī)模的比重為20%左右，但是由于存在著國(guó)情上的差異性，如果我國(guó)進(jìn)入了“存量?jī)?yōu)化”的發(fā)展階段，那么相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家來說我國(guó)國(guó)內(nèi)將會(huì)出現(xiàn)對(duì)擴(kuò)大城市更新投資規(guī)模提出較為迫切的要求，所以我國(guó)城市更新投融資規(guī)模占比由占房地產(chǎn)業(yè)投融資規(guī)模的比重30%-60%逐漸開始浮動(dòng)并在占比40%是與經(jīng)濟(jì)規(guī)律相契合的，發(fā)展?jié)撛诳臻g非常大。

三、現(xiàn)階段我國(guó)城市更新投融資模式

現(xiàn)階段，我國(guó)城市更新投融資模式不再局限于以地方政府為主體這種單一的投融資模式上，而是實(shí)現(xiàn)了多元化，主要模式包括：地方政府為主體的投融資模式、地方政府授權(quán)地方國(guó)企為主體進(jìn)行投融資模式、地方國(guó)企引入合作方成立項(xiàng)目公司模式、政府和社會(huì)資本合作模式以及市場(chǎng)主體主導(dǎo)的投融資模式等，具體城市更新投融資模式分析如下：

（一）地方政府為主體的投融資模式

地方政府為主體的投融資模式是當(dāng)前我國(guó)城市更新投融資模式的核心內(nèi)容，現(xiàn)此種模式分為政府直接投資模式和政府配套部分財(cái)政預(yù)算資金與專項(xiàng)債發(fā)行相結(jié)合模式。第一，政府直接投資模式。這種模式主要操作方式是政府部門通過市場(chǎng)招標(biāo)方式，對(duì)執(zhí)行主體進(jìn)行選定，進(jìn)而利用財(cái)政預(yù)算資金進(jìn)行投資。這種模式具有直接性特點(diǎn)，財(cái)政資金為投資主要來源，納入政府投資預(yù)算體系，按照政府投資條例要求對(duì)外投資。這種模式多用于公益性民生項(xiàng)目，諸如老舊小區(qū)改造、綜合政治區(qū)域等;第二，政府配套部分財(cái)政預(yù)算資金與專項(xiàng)債發(fā)行相結(jié)合模式。這種模式是政府利用部分財(cái)政預(yù)算資金進(jìn)行投資，仍然存在著資金缺口的部分通過發(fā)行專項(xiàng)債來募集資金。這種模式具有資金自平衡以及債券本息覆蓋特點(diǎn)，政府需要承擔(dān)一定的債務(wù)負(fù)擔(dān)，多是用于自身具有持續(xù)性收益的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

（二）地方政府授權(quán)地方國(guó)企為主體進(jìn)行投融資模式

地方政府授權(quán)地方國(guó)企為主體進(jìn)行投融資模式也是當(dāng)前我國(guó)城市更新投融資的主要模式之一，這種模式具體操作方式是地方政府通過授權(quán)方式將城市更新項(xiàng)目投融資業(yè)務(wù)交由地方國(guó)企進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。地方國(guó)企作為城市更新項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)主體，通過銀行等金融機(jī)構(gòu)以及資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，在將融得的資金用于城市更新項(xiàng)目投資建設(shè)相關(guān)事宜。在這種模式下，城市更新項(xiàng)目的收入不僅可以來源于項(xiàng)目收益，還可來源于使用者付費(fèi)、專項(xiàng)資金補(bǔ)貼等方面，具有運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化特點(diǎn)。但是在這里值得注意的是，國(guó)企在城市更新項(xiàng)目中身份較為特殊，是通過政府信用進(jìn)行融資，這在一定程度上會(huì)增加政府債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方國(guó)企引入合作方成立項(xiàng)目公司模式

在這種模式下，地方國(guó)企是以業(yè)主方的身份來運(yùn)營(yíng)城市更新項(xiàng)目的，具體操作方式是通過公開招投標(biāo)的方式對(duì)合作方進(jìn)行確定，之后所確定的合作方須與地方國(guó)企基于所約定的股權(quán)比例來構(gòu)建項(xiàng)目公司，然后再以地方國(guó)資與項(xiàng)目公司簽訂協(xié)議的方式進(jìn)行開發(fā)投資。在這里城市更新項(xiàng)目投融資管理實(shí)施方則是由項(xiàng)目公司擔(dān)任，資金來源是通過股東撥付取得，項(xiàng)目其他資金通過市場(chǎng)化融資獲得。地方國(guó)企引入合作方成立項(xiàng)目公司模式都是針對(duì)于資金問題大的城市更新項(xiàng)目，其中綜合性開發(fā)、片區(qū)開發(fā)大型項(xiàng)目居多。這在模式的收益主要包括兩個(gè)部分：第一部分一般為成本加成，由地方國(guó)資基于投資建設(shè)協(xié)議來對(duì)投資收益進(jìn)行支付;第二部分則主要包括補(bǔ)貼資金，地方政府相關(guān)部門基于項(xiàng)目公司采取產(chǎn)業(yè)招商、運(yùn)營(yíng)等方式進(jìn)而能夠獲取一部分財(cái)政增量收入，根據(jù)這些收入按比核算補(bǔ)貼資金撥付給項(xiàng)目公司。

（四）政府和社會(huì)資本合作模式

政府和社會(huì)資本合作模式是當(dāng)前發(fā)展速度較快的城市更新投融資模式，開始逐漸被各地區(qū)所接受和應(yīng)用。在這種模式下，項(xiàng)目具有三種收益機(jī)制，不僅包括政府補(bǔ)貼，而且還包括使用者收入以及可行性缺口補(bǔ)助。第一，政府補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼這一部分收入以納入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算的形式實(shí)現(xiàn)，這部分收益不僅對(duì)社會(huì)資本的合理收益負(fù)責(zé)，而且還為城市更新項(xiàng)目還款來源提供一定保障。雖然現(xiàn)階段，我國(guó)政府和社會(huì)資本合作模式發(fā)展速度較快，但是在實(shí)現(xiàn)過程中依然存在著多種困難和弊端，現(xiàn)階段很多地區(qū)應(yīng)用政府和社會(huì)資本合作模式，合作方多數(shù)為國(guó)企、央企，相較于以上兩種類型的企業(yè)民營(yíng)企業(yè)的參與度較低。這是由于城市更新項(xiàng)目本身就有一定的公益色彩，多是涉及公共服務(wù)、交通、環(huán)保等領(lǐng)域的工程，這類工程項(xiàng)目不僅所需要的資金量較大，利潤(rùn)相較于一些民建工程來說較低，且周期普遍較長(zhǎng)，所涉及的利益關(guān)系存在著一定的復(fù)雜性，在會(huì)受到政策變動(dòng)、人員變動(dòng)等客觀因素影響的同時(shí)，還具有投資回報(bào)不確定性特點(diǎn)，不利于民營(yíng)企業(yè)參與積極性的提升，所以這種城市更新投融資模式合作方更傾向于國(guó)企、央企。

（五）市場(chǎng)主體主導(dǎo)的投融資模式

市場(chǎng)主體主導(dǎo)的投融資模式具體操作方式是政府在開發(fā)城市更新項(xiàng)目過程中進(jìn)行用地紅線出讓，開發(fā)商基于政府對(duì)土地的規(guī)劃要求來對(duì)城市更新項(xiàng)目拆遷、安置、建設(shè)的商業(yè)行為。市場(chǎng)主體主導(dǎo)的投融資模式具有完全市場(chǎng)化運(yùn)作特點(diǎn)，開發(fā)者要對(duì)金融市場(chǎng)尤其是資本市場(chǎng)進(jìn)行充分利用實(shí)現(xiàn)融資之后再進(jìn)行具體項(xiàng)目的投資。這種模式最早出現(xiàn)于拆建類城市更新項(xiàng)目之中，在深圳和廣州城市更新早期階段開始被應(yīng)用。但是這種模式在實(shí)施過程中逐漸出現(xiàn)一些弊端，由于城市更新項(xiàng)目不僅存在著產(chǎn)權(quán)分散特點(diǎn)，而且所涉及到的利益群體也較為復(fù)雜，這些地區(qū)的政府對(duì)于一些事項(xiàng)的推進(jìn)存在著一定的困難性。鑒于此，深圳政府率先提出政府不再以改造的唯一組織主體身份推進(jìn)項(xiàng)目，而是允許由權(quán)利主體（也就是村集體）自行實(shí)施，市場(chǎng)主體（也就是開發(fā)商）單獨(dú)或聯(lián)合村集體實(shí)施城市更新。但是在這個(gè)政策開始實(shí)施之后，雖然通過市場(chǎng)讓利實(shí)現(xiàn)了以房地產(chǎn)開發(fā)為導(dǎo)向的更新項(xiàng)目可以獲取較高收益，但是政府需要配套的公共服務(wù)設(shè)施成本也出現(xiàn)了大幅增加趨勢(shì)，不利于歷史文化保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)等公共利益開發(fā)項(xiàng)目的推進(jìn)，這些項(xiàng)目很可能因?yàn)檩^高的拆遷安置支付標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)實(shí)施困難的情況，對(duì)城市和公眾的整體與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益間接造成一定的負(fù)面影響。

四、對(duì)于我國(guó)城市更新投融資推進(jìn)的幾點(diǎn)金融支持措施

在我國(guó)城市更新投融資模式呈現(xiàn)出多元化的大環(huán)境下，上節(jié)對(duì)我國(guó)城市更新投融資模式進(jìn)行了詳細(xì)分析，著重分析了現(xiàn)階段我國(guó)城市更新投融資模式的特點(diǎn)和應(yīng)用場(chǎng)景，要想促進(jìn)各地區(qū)城市更新投融資相關(guān)事宜的順利推進(jìn)，在結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況對(duì)城市更新投融資模式的選擇至關(guān)重要的同時(shí)，也可以采取一定支持和保障措施來對(duì)城市更新投融資形成一定助動(dòng)力。鑒于此，本節(jié)著重提出了樹立支持城市有機(jī)更新的金融支持理念、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)金融支持方式的創(chuàng)新等支持措施，具體分析如下：

（一）樹立支持城市有機(jī)更新的金融支持理念

首先，各地區(qū)政府應(yīng)積極對(duì)城市更新思想觀念進(jìn)行轉(zhuǎn)變和優(yōu)化，引入重新塑造未來支持城市有機(jī)更新的投融資理念替代現(xiàn)階段以拆除重建為主的金融支持理念。在這里各地區(qū)政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到城市更新項(xiàng)目與地產(chǎn)開發(fā)銷售的投融資的差異性，在投融資模式的選擇上應(yīng)基于“投資——建設(shè)——運(yùn)營(yíng)”各個(gè)環(huán)節(jié)來進(jìn)行選擇，在對(duì)各類具體項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)定之后基于其運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)來對(duì)金融支持類型進(jìn)行選擇，在這里可以積極引入多元化投融資方式，諸如證券、股權(quán)以及債券都是很好的選擇。通過對(duì)多元化投融資方式的引入可以更好地滿足城市更新需求，促進(jìn)城市更新項(xiàng)目有序開展。

（二）實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，妥善解決不同類型城市更新項(xiàng)目的投融資問題

現(xiàn)階段，城市更新項(xiàng)目基于使用場(chǎng)景可以分為商業(yè)辦公和住宅小區(qū)兩類。從商業(yè)辦公類城市更新項(xiàng)目資源配置角度出發(fā)，在進(jìn)行資源優(yōu)化配置過程中，政府部門應(yīng)對(duì)加大對(duì)開發(fā)商自主運(yùn)營(yíng)的激勵(lì)力度，通過適當(dāng)?shù)摹耙龑?dǎo)放權(quán)”來推進(jìn)此類項(xiàng)目進(jìn)行，諸如妥善應(yīng)用基金持有、長(zhǎng)期租賃、稅收以及上市交易等政策配套措施來實(shí)現(xiàn)重資產(chǎn)金融支持模式向輕資產(chǎn)金融支持模式轉(zhuǎn)變;;從住宅小區(qū)類城市更新項(xiàng)目資源配置角度出發(fā)，政府部門應(yīng)對(duì)始終遵循“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)為主、居民參與”的基本原則來推進(jìn)城市更新項(xiàng)目投融資相關(guān)事宜，在這種要對(duì)“市場(chǎng)為主”給予高度重視要時(shí)刻關(guān)注對(duì)社會(huì)資本的引入，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用要實(shí)現(xiàn)城市更新項(xiàng)目的推進(jìn)。政府應(yīng)當(dāng)積極建立溝通交流機(jī)制，應(yīng)用現(xiàn)代化信息技術(shù)拓寬溝通渠道，進(jìn)而政府、社會(huì)資本、居民之間能夠保持密切的聯(lián)系。

（三）實(shí)現(xiàn)金融支持方式的創(chuàng)新，引導(dǎo)并吸引社會(huì)資本參與城市更新投融資

首先，各地區(qū)政府要能夠基于現(xiàn)有金融支持方式，進(jìn)行金融支持方式的優(yōu)化要能夠?qū)χ醒腩A(yù)算內(nèi)投資、各級(jí)財(cái)政資金、地方政府專項(xiàng)債進(jìn)行妥善、綜合應(yīng)用，進(jìn)而推進(jìn)城市更新投融資項(xiàng)目;其次，政府還應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一定的激勵(lì)政策加大商業(yè)銀行對(duì)于城市更新投融資的參與度，使其對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行創(chuàng)新優(yōu)化，為城市更新項(xiàng)目參與及合作企業(yè)提供更加有傾向性的金融支持。國(guó)家開發(fā)銀行作為開放性金融機(jī)構(gòu)的重要內(nèi)容能夠積極與政府部門積極對(duì)接和溝通，在對(duì)政策深入研究的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步發(fā)揮在城市更新建設(shè)工作的投融資優(yōu)勢(shì)，充分利用所積累的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)一地一策、因地制宜，進(jìn)而推進(jìn)城市更新項(xiàng)目落地。截至2021年12月31日，國(guó)家開發(fā)銀行已經(jīng)在多個(gè)地區(qū)投資和支持了多個(gè)項(xiàng)目，累計(jì)承諾貸款3663億元，涵蓋直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和地級(jí)市等16個(gè)城市，支持項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到了50多個(gè)。其中由國(guó)開行上海分行牽頭組建銀團(tuán)提供2077億元貸款支持，改造成片二級(jí)舊里以下房屋超過64萬平方米，實(shí)現(xiàn)了約3.33萬戶居民居住環(huán)境的改善，獲得了良好的社會(huì)反響。同時(shí)，地方政府還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的引入，積極與開放性、政策性金融機(jī)構(gòu)合作交流，通過金融債券形式來為城市更新項(xiàng)目開展提供動(dòng)力，不僅僅局限于成立城市建設(shè)基金，還可以選擇項(xiàng)目收益票據(jù)以及公司信用類債券實(shí)現(xiàn)債券融資或基于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)建立不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金、收益權(quán)資產(chǎn)支持證券等方式實(shí)現(xiàn)融資，為城市更新項(xiàng)目提供一定助動(dòng)力。

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