閆德壯

摘 要：要解決城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡問題，進(jìn)行村莊整治是必不可少的一項任務(wù)。合村并居是村莊整治的一個可執(zhí)行的思路，現(xiàn)有的對合村并居的研究大部分是用靜態(tài)分析的思路來解釋分析合村并居的得失，很少用動態(tài)的眼光來分析合村并居的動因與未來的發(fā)展走向。使用合村并居的方法形成的新型農(nóng)村社區(qū)與之前傳統(tǒng)的村莊相比是一次農(nóng)村居住模式的制度變遷，基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角，運用制度變遷理論來動態(tài)地解釋合村并居的動因以及未來發(fā)展的走向。

關(guān)鍵詞：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué);合村并居;制度變遷;村莊整治

中圖分類號：F323? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）16-0022-03

引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平越來越高，城市對農(nóng)村人口的吸引力越來越強(qiáng)，這導(dǎo)致農(nóng)村人口大量流向城市，農(nóng)村人口越來越少，出現(xiàn)農(nóng)村空心化，由此產(chǎn)生出許多問題，比如留守兒童問題、空巢老人問題、土地閑置問題等，這引起了國家的重視。合村并居這種村莊整治方式就是在此背景下產(chǎn)生的。合村并居也被稱為合村并鎮(zhèn)或者合村并點。合村并居就是將幾個臨近的村莊合并成一個大的農(nóng)村社區(qū)，借鑒管理城市社區(qū)的方法來管理農(nóng)村社區(qū)。其目的是釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，讓農(nóng)村人民的生活環(huán)境更宜居，革新農(nóng)村管理體制。

一、合村并居的動力機(jī)制分析——新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

（一）需求誘致的合村并居的動力機(jī)制分析

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需求誘致了合村并居。回顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需求誘致制度變遷的歷史，從十一屆四中全會后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在我國確定，農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性被充分調(diào)動起來，農(nóng)村公社集體勞動也提高了生產(chǎn)效率，這一階段表現(xiàn)為耕地的碎片化耕作。由于中國農(nóng)地勞動力投入“過密化”，因而勞動力投入增加晚于農(nóng)地資本投入的增加，即先集聚農(nóng)地，再增加投入勞動力。因為農(nóng)地集聚初期，由于經(jīng)營規(guī)模仍然比較小，初期家庭勞動力的投入能夠滿足經(jīng)營需求[1]。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高（如農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)水平的提高、農(nóng)田管理水平的提高），這種小規(guī)模、碎片化的農(nóng)地經(jīng)營方式無法達(dá)到規(guī)模效應(yīng)。一方面，隨著越來越多的農(nóng)民進(jìn)城打工，農(nóng)村的勞動力越來越少，這導(dǎo)致大量的耕地被荒置，長此以往嚴(yán)重威脅我國的糧食安全。另一方面，鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模卻在不斷擴(kuò)大，根據(jù)自然資源部的土地調(diào)查數(shù)據(jù)，2006—2016年我國農(nóng)村居民點用地增加了3 323萬畝，因此，推進(jìn)村莊整合是提升鄉(xiāng)村土地集約利用的手段[2]。將在地理位置相鄰的幾個村莊整合在一起改變其原有分散的居住模式就能節(jié)省出大量的土地，同時也有利于土地的整合利用。學(xué)者研究表明，目前中國農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模仍處于倒U形曲線的左側(cè)，即農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模提高，農(nóng)地經(jīng)營效率仍在提高，未穿越最優(yōu)規(guī)模點[3]。被整合起來的土地便于管理，荒置的土地也能被利用起來。集中整理出來的土地可以建立家庭農(nóng)場或者農(nóng)村合作社，土地流轉(zhuǎn)或者租賃出去的同時提高了進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力在統(tǒng)一管理耕地后運用機(jī)械化達(dá)到規(guī)模效應(yīng)的同時得到了提高。在農(nóng)業(yè)技術(shù)飛速發(fā)展的今天，大部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)大規(guī)模運用機(jī)械化進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而現(xiàn)在土地不能集中經(jīng)營是制約農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的主要問題，合村并居正是解決這個問題的一個可行性方式，滿足了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。

2.農(nóng)民對提高生活質(zhì)量的需求誘致了合村并居。隨著收入的增加，農(nóng)民對產(chǎn)品服務(wù)無論是數(shù)量還是質(zhì)量都有了較大的提高。我國鄉(xiāng)村醫(yī)療、文化教育服務(wù)雖然也在不斷發(fā)展，但是與農(nóng)民的期待和日常的需求還有一段差距，仍需要進(jìn)一步發(fā)展和完善。我國農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生現(xiàn)狀表現(xiàn)為我國整體上對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入不足，農(nóng)村衛(wèi)生設(shè)施落后，醫(yī)療水平較低，鄉(xiāng)村醫(yī)生缺口較大。農(nóng)民對更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)有著強(qiáng)烈的需求。在文化教育方面，首先是鄉(xiāng)村教育問題，鄉(xiāng)村教育水平和城鎮(zhèn)教育水平有較大差距，教師數(shù)量不足、教學(xué)環(huán)境相對城市差距較大等農(nóng)村教育老問題依舊存在，但是新的問題卻在不斷產(chǎn)生。由于城鄉(xiāng)教育環(huán)境差距的擴(kuò)大，越來越多的優(yōu)秀鄉(xiāng)村教師離開農(nóng)村奔赴城市，導(dǎo)致鄉(xiāng)村優(yōu)秀師資大量流失。另外，農(nóng)村學(xué)校也面臨著學(xué)生流失的問題，學(xué)習(xí)成績優(yōu)秀或者家庭條件好的學(xué)生很多會去城里讀書。農(nóng)民同時也面臨文化服務(wù)的需求，需要娛樂服務(wù)的需求，而這些需求在農(nóng)村的供給是不足的。

（二）政府引導(dǎo)的合村并居的動力機(jī)制分析

與誘致性制度變遷相對應(yīng)的是強(qiáng)制性制度變遷，楊瑞龍認(rèn)為，政府實施制度變遷的原因在于制度變遷的收益大于制度變遷的成本[4]。土地財政與城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”是其積極推動合村并居的地方政府的重大動機(jī)。土地是農(nóng)業(yè)的最主要生產(chǎn)資料和農(nóng)民的最底線生活保障，同時也是地方政府的重要收入來源。政府土地收入依照獲得方式的不同可分為兩大塊，一是與土地直接相關(guān)的土地使用稅、土地增值稅，二是與土地間接相關(guān)的由建筑企業(yè)、房地產(chǎn)企業(yè)上繳的稅金，以及土地管理部門征收的各項費用，這些是與土地有關(guān)的稅費收入。中央政府有效地控制了地方政府的預(yù)算內(nèi)收入（稅收收入），在1994年頒布分稅制改革令后，受同期的分稅制改革的刺激地方政府積極擴(kuò)大預(yù)算外收入和非預(yù)算收入（主要是土地出讓收入）。受地方財政收入方面的影響，地方政府力推合村并居也是符合理性人的行為邏輯的。據(jù)統(tǒng)計，2001年全國土地出讓收入為1 295.89億元，2011年已增至3.15萬億元，十年上漲了23倍，年均增幅高達(dá)37.6%。此后增幅雖有所放緩，但仍以年均10.9%的速度上漲，2018年，全國土地出讓收入達(dá)6.5萬億元，再次刷新歷史紀(jì)錄。土地租讓金不斷上漲，高昂的房地產(chǎn)價格與低廉的土地征用開發(fā)成本形成了鮮明的對比，這給地方政府整合農(nóng)村土地帶來了極大的動力。為了保護(hù)耕地和保障糧食安全，抑制地方政府推進(jìn)城市化的征地沖動，以及大量農(nóng)業(yè)用地挪作他用的現(xiàn)狀，《土地管理法》專門規(guī)定了實施建設(shè)占用耕地的“占補平衡”制度。但是這個看起來很完美的法律在執(zhí)行過程中卻被地方政府鉆了很多空子，中央通過指標(biāo)控制來規(guī)范城市建設(shè)用地占用耕地的措施迅速失去了效用。為了彌補這些措施的缺陷，國務(wù)院于2004年頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，希望將地方政府獲取城市建設(shè)用地的途徑從耕地轉(zhuǎn)至農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括村民宅基地、農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地）。緊接著，國土資源部又相繼制定并出臺了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，城市建設(shè)用地增加農(nóng)村建設(shè)用地必須減少，這種制度上的硬約束終于使得城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地關(guān)聯(lián)起來[5]。這個政策的核心是農(nóng)村集體用地與城市建設(shè)用地在面積上直接掛鉤，如果將宅基地這種集體用地轉(zhuǎn)換為耕地，耕地的面積便得到了增加，這樣在18億畝耕地紅線不被突破的前提下，耕地增加的同時，城市建設(shè)用地便也可以順理成章地增加。而將宅基地轉(zhuǎn)換為耕地的手段就是合村并居，所以造成了許多地方政府熱衷于合村并居，許多村莊被推倒合并重建，農(nóng)民從以前庭院式的居住模式變成單元樓社區(qū)模式。這便是在政府主導(dǎo)下，以行政力量強(qiáng)制推動農(nóng)村居住模式制度變遷主要的動力機(jī)制。02EE8B5C-AEA7-4B11-B51B-DC34D4AA5AD5

二、合村并居后農(nóng)村居住模式制度變遷的收益與成本

（一）合村并居后農(nóng)村居住模式變遷的收益

1.合村并居后可以減輕基層財政負(fù)擔(dān)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。合村并居前，每個行政村都有村支兩委的基層組織機(jī)構(gòu)，大量的基層組織機(jī)構(gòu)造成了村級組織運轉(zhuǎn)成本過高，加重了基層財政和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。合村并居后減少了行政村的數(shù)量，基層組織機(jī)構(gòu)人員得到精減，減輕了基層的財政和農(nóng)民的壓力。

2.提高基礎(chǔ)設(shè)施供給水平，更加方便農(nóng)民的生活。一些基礎(chǔ)設(shè)施的供給，在人口密度越大的地方，其投資建造的平均成本越低。將一些偏遠(yuǎn)的村莊合并在一起，通過合理規(guī)劃，集中對一些基礎(chǔ)設(shè)施（比如水電氣暖）進(jìn)行整治，改善以前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，達(dá)到基礎(chǔ)設(shè)施運轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。

3.降低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的交易成本，推動農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地會產(chǎn)生交易成本，單個農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的交易成本是很高的，合村并居集中進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易可以降低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的交易成本。農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要推動力是科技，現(xiàn)有的科技水平是可以在土地規(guī)?；芾碇筇岣咿r(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的，而合村并居就是在解決土地規(guī)模化管理問題。

4.推動城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。我國經(jīng)濟(jì)面臨的問題是，隨著對房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的調(diào)控加深，鋼鐵、水泥等基建行業(yè)產(chǎn)能過剩問題依然嚴(yán)重。我國家庭消費支出依然占家庭總支出比重不高，靠國內(nèi)消費短期無法起到拉動內(nèi)需的作用。特朗普政府上臺后聯(lián)合部分西方國家進(jìn)行“逆全球化”，導(dǎo)致國際貿(mào)易爭端加劇，對我國凈出口造成了一定影響。新冠疫情對我國無論是內(nèi)需還是外需都造成了很大的影響。在這種背景下，推動城鄉(xiāng)一體化，進(jìn)行合村并居，改造農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施成為刺激經(jīng)濟(jì)增長的一個可行性手段。一方面可以增加對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，成為增加投資的入口;另一方面可以提供大量的就業(yè)崗位，并且這些崗位對農(nóng)民工的需求量巨大，提高了農(nóng)民的收入。

（二）合村并居后居住模式變遷的成本

1.政府對農(nóng)民的拆遷補償款少于農(nóng)民購買新房的支出，農(nóng)民要承擔(dān)一部分購買新房的差價。在拆遷補償方面，按照國家征用土地的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶騰退宅基地的面積補償原則是拆掉的住房或在集中居住點置換同等面積住房，或按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)給予經(jīng)濟(jì)補償?？墒?，由于房地產(chǎn)價格大幅上漲，拆遷后的農(nóng)民獲得的補償款有時候不足以購買新房，不得不對外舉債購買新房。

2.增加了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本。合村并居進(jìn)行集中居住后，還會有一部分農(nóng)民繼續(xù)務(wù)農(nóng)，但是現(xiàn)在的居住點距離務(wù)農(nóng)的田地距離較遠(yuǎn)，這增大了農(nóng)民務(wù)農(nóng)的時間成本，而且類城市化的居住樓層，不方便農(nóng)民歸置各類農(nóng)具。

3.增加了農(nóng)民的居住成本。由于或多或少地得到了一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)補償，合村并居后的農(nóng)民的生活水平雖然在短期不會發(fā)生明顯下降，但是如果在長期沒有其他產(chǎn)業(yè)對農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)上的接納的話，農(nóng)民擁有的存量資本會因不斷消費而逐漸減少，坐吃山空是可想而知的[6]。另外，原來一些農(nóng)民自給自足的產(chǎn)品（比如蔬菜、禽蛋、柴草等）現(xiàn)在要去市場上購買，還有集中上樓居住后，煤氣、供暖、自來水、物業(yè)管理等一些原本不存在的支出也要出錢購買，這些都增加了農(nóng)民的居住成本。

三、合村并居居住模式變遷后的建議

政府主導(dǎo)的農(nóng)村居住模式制度變遷靜態(tài)地看顯然不是帕累托改進(jìn)，合村并居居住模式變遷后政府在初期獲得了大部分收益，農(nóng)民承擔(dān)了大部分成本。目前在很多地方已經(jīng)完成了合村并居，應(yīng)將視角轉(zhuǎn)向合村并居后未來農(nóng)村的發(fā)展路徑，政府應(yīng)做哪些工作去補償農(nóng)民在這次居住模式制度變遷后的損失，讓這次農(nóng)村居住模式制度變遷在中長期動態(tài)地看是一次帕累托改進(jìn)。

第一，要利用好合村并居后帶來的人口規(guī)模優(yōu)勢。各村并居后，分散居住的農(nóng)民被集中起來，這給集中居住點帶來了大量的人口。人口的聚集就會形成更大的市場，憑借大的市場可以吸引城市的資本下鄉(xiāng)，許多投資被帶到農(nóng)村，農(nóng)村的消費需求也被刺激起來。另外，可以依托第一產(chǎn)業(yè)積極地拓展第二、第三產(chǎn)業(yè)，改變農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的發(fā)展局面。例如，擁有旅游業(yè)稟賦的農(nóng)村地區(qū)可以大力發(fā)展旅游業(yè)。

第二，政府要借助農(nóng)村居住模式的改變，提升對農(nóng)村公共設(shè)施和服務(wù)的供給水平，縮小城鄉(xiāng)間的差距，這樣才能吸引并留住致力于服務(wù)農(nóng)村發(fā)展的人才。在信息科技更迭速度飛快的今天，一個地方的發(fā)展最重要的要素就是人才，通過縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)與設(shè)施的差距，吸引更多人才來農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，給農(nóng)村帶來更多的就業(yè)崗位。同時使得更多在城市打工的人回流到農(nóng)村，一方面煥發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，另一方面也減輕了城市公共服務(wù)的壓力。

總之，從發(fā)展路徑上來看，盤活鄉(xiāng)村資源既是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實現(xiàn)國內(nèi)良性循環(huán)的內(nèi)在需求，也是滿足人民群眾對美好生活的向往，推動高質(zhì)量發(fā)展的基本路徑。合村并居改變農(nóng)村居住模式的制度變遷雖然在短期來看不是帕累托改進(jìn)，但是動態(tài)地從中長期看政府可以做一些可行性措施使其變成一次帕累托改進(jìn)。

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