謝春鴻 余忠 邢夢

〔內(nèi)容提要〕基于國家全面實施預(yù)算績效管理背景，以獨立于委托方和預(yù)算績效評價對象的第三方機(jī)構(gòu)之一——高等院校為研究對象，總結(jié)了高等院校參與預(yù)算績效評價具有專業(yè)性、獨立性、豐富的高素質(zhì)人力資源的優(yōu)勢及對被評價項目的具體業(yè)務(wù)了解程度不夠深入、時間安排存在一定沖突的劣勢，詳細(xì)闡述高等院校參與預(yù)算績效評價實現(xiàn)三方共贏的目的、評價應(yīng)堅持的原則、更加滿足評價工作需要的評價步驟，并就如何提高評價工作質(zhì)量的四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出四條建議，以期促進(jìn)高等院校參與預(yù)算績效評價工作的高質(zhì)量發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕第三方機(jī)構(gòu) 高等院校 預(yù)算績效評價

注：本文受福建省財政廳預(yù)算績效管理智庫福建農(nóng)林大學(xué)績效管理研究中心項目“鄉(xiāng)村振興財政專項資金績效提升路徑研究（項目編號：SKXJ2204a）”資助。

隨著改革日益深化，我國對于政府自身建設(shè)和治理創(chuàng)新相關(guān)工作越來越重視。2015年《預(yù)算法》正式實施，提出了財政支出預(yù)算績效結(jié)果是預(yù)算編制的重要依據(jù)，并建議引入第三方機(jī)構(gòu)開展績效評價工作。2018年《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出了我國市縣層面要實現(xiàn)預(yù)算績效管理基本體系構(gòu)建的目標(biāo)。2021年財政部《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》兩項文件，對第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效評價提出相關(guān)要求，為“預(yù)算績效法治”提供堅實基礎(chǔ)。在解決財政資源是否發(fā)揮出最佳效率與效益的問題上，引入第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效評價這一措施顯得特別重要。第三方機(jī)構(gòu)可以彌補傳統(tǒng)政府績效評價的不足，依靠其所具有的專業(yè)性、獨立性以及豐富的高素質(zhì)人力資源等優(yōu)勢，推動財政資源合理配置和效益的發(fā)揮以及政策效能的提升。

一、高等院校參與評價工作的優(yōu)劣勢分析

（一）高等院校參與的優(yōu)勢

（1）具有專業(yè)性。在高等院校介入預(yù)算績效評價的模式中，通過高等院校內(nèi)部篩選出的擁有高專業(yè)性、高科研能力的學(xué)者與專家構(gòu)成該模式評價團(tuán)隊的主要成員。其在評價指標(biāo)選擇、評價指標(biāo)體系構(gòu)建、資金使用與項目管理存在的問題及原因等方面深入分析等方面都具有理論上與專業(yè)上的優(yōu)勢，不但能保障預(yù)算績效評價的科學(xué)性，而且還能針對預(yù)算績效評價結(jié)果中出現(xiàn)的問題提出具有合理性、可行性的解決措施及方案，為調(diào)整預(yù)算或調(diào)整政策提供一定參考依據(jù)。

（2）具有獨立性。在傳統(tǒng)的預(yù)算績效評價工作中，政府往往承擔(dān)著雙重身份——評價人與被評價人，這對評價工作而言難以確保其獨立性。而引入高等院校參與績效評價，一是可通過其第三方視角以客觀、公正的態(tài)度看待問題，確保評價工作有效進(jìn)行，從而得出更具保障性的結(jié)果；二是基于其服務(wù)社會的機(jī)構(gòu)屬性，高等院校開展績效評價會更加側(cè)重財政資源對民生所需及社會現(xiàn)狀帶來的影響，能夠以獨立的第三方身份對資金使用效益、存在問題進(jìn)行充分披露。

（3）具有豐富的高素質(zhì)人力資源。高等院校是人才的聚集地，匯集了教授專家、研究生等一系列高素質(zhì)人才，此外，眾多的本科生也具備一定的理論知識和學(xué)術(shù)素養(yǎng)，能夠參與績效評價的各方面具體事務(wù)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使財政專項支出不斷增多，意味著委托第三方進(jìn)行財政評價將成為常態(tài)，而高校豐富的人力資源正好能夠填補政府績效評價人手不足的缺陷，且在項目執(zhí)行方面，高校學(xué)生具有較強(qiáng)的主觀能動性，在數(shù)據(jù)收集、加工整理、評價分析等方面更具優(yōu)勢，有利于提升績效評價工作的質(zhì)量。

（二）高等院校參與的劣勢

（1）對被評價項目的具體業(yè)務(wù)了解的程度不夠深入。高等院校專家團(tuán)隊由于專業(yè)、時間、精力的限制，不可能對評價項目的每項業(yè)務(wù)都深入了解，況且所承接的每個評價項目涉及各個領(lǐng)域各個方面，每個項目都有其各自特點，對每個評價項目業(yè)務(wù)地深入了解很難實現(xiàn)，這也勢必影響評價工作的質(zhì)量。所以，在開展預(yù)算績效評價工作中，充分進(jìn)行實地調(diào)研和訪談就顯得特別重要。

（2）時間安排存在一定的沖突。高等院校專家團(tuán)隊參與預(yù)算績效評價工作，通常會讓研究生與部分優(yōu)秀的本科生參與這項工作，旨在提高工作效率，并讓學(xué)生得到鍛煉。但由于學(xué)生日常學(xué)業(yè)繁重，只有每年的2、7、8月份的寒暑假才有充足的時間參與評價的基礎(chǔ)性工作，因此高等院校在開展部分績效評價項目時受限于學(xué)生時間上的沖突，造成在其他月份中難以有效地開展評價的基礎(chǔ)性工作活動，影響人力資源優(yōu)勢的發(fā)揮。

二、高等院校參與評價工作的三方共贏目的、原則與評價步驟

（一）實現(xiàn)三方共贏的目的

1.從委托方角度

（1）推動全面實施預(yù)算績效管理深入開展。推動預(yù)算績效管理全面實施是深化財稅體制改革的重要舉措，通過委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效評價，積極響應(yīng)了《意見》《暫行辦法》等文件號召，有利于營造用績效、講績效的良好氛圍。

（2）作為后續(xù)預(yù)算調(diào)整和政策調(diào)整的參考依據(jù)。一方面，績效評價報告有利于了解專項資金使用情況，如資金是否落實到位、預(yù)算執(zhí)行率是否合格等，為后續(xù)預(yù)算調(diào)整提供寶貴信息，另一方面，績效評價報告有利于根據(jù)項目執(zhí)行情況對政策進(jìn)行調(diào)整，通過優(yōu)化項目實施計劃，促進(jìn)項目預(yù)算結(jié)構(gòu)合理化。

（3）作為后續(xù)專項資金投入方向、投入重點選擇的決策參考。高質(zhì)量的績效評價報告有助于委托方改進(jìn)決策水平。通過合理采納評價報告給出的對策，有利于調(diào)整資金分配結(jié)構(gòu)，以便將資金投入到更需要建設(shè)的項目中去，最大程度地發(fā)揮資金效用。

2.從被評價方角度

（1）總結(jié)經(jīng)驗做法與不足。被評價方通過仔細(xì)研讀績效評價報告，有利于加深對項目各環(huán)節(jié)的了解，判斷資金使用效益是否達(dá)標(biāo)，對做得好的地方進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)并加以保持，對做得不夠到位的地方積極調(diào)整，為下年度的項目列支、資金預(yù)算等事項做好準(zhǔn)備。

（2）針對問題提出建議，推動被評價對象及時整改。針對績效評價報告中披露的問題提出建議，有利于查找出項目工作中的薄弱環(huán)節(jié)，為被評價方調(diào)整做法指明方向，減少時間成本。同時，報告的評價等級也能對被評價方產(chǎn)生激勵作用，推動被評價方及時整改，加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用。6B27478F-94BA-46EA-B501-3C2B517338F0

（3）促進(jìn)專項資金規(guī)范使用與效益提升。高等院校能夠從項目實施的全方位進(jìn)行考慮，為被評價方指出資金使用方面存在的問題，促使被評價方嚴(yán)格按照專項資金管理辦法界定的資金使用范圍規(guī)范地使用資金。由此，利于確保資金的?？顚Ｓ?，防止資金截留、挪用等違規(guī)行為的發(fā)生，實現(xiàn)財政資源效益最大化。

3.從高等院校角度

（1）服務(wù)社會。作為增進(jìn)民生福祉的非營利性機(jī)構(gòu)，高等院校憑借其專業(yè)理論強(qiáng)、人才資源豐富等優(yōu)勢，能夠為預(yù)算績效評價項目做出全面科學(xué)的評價，并相應(yīng)地提出有價值的對策與建議，使專項資金的效用能夠真正地落實到社會層面。

（2）培養(yǎng)學(xué)生。評價團(tuán)隊通過座談?wù){(diào)研等社會實踐能夠加強(qiáng)對學(xué)生的歷練，以幫助學(xué)生將所學(xué)理論知識與實踐有效融合，為行業(yè)未來發(fā)展培養(yǎng)績效評價人才，增加預(yù)算績效管理人才儲備，有利于推動預(yù)算績效管理行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。

（3）科學(xué)研究。高等院校在績效評價過程中能夠發(fā)現(xiàn)新問題，一方面為創(chuàng)建新課題研究提供契機(jī)、方向，推動預(yù)算績效科研工作深入開展。另一方面新問題的研究不僅能夠提高高等院校自身業(yè)務(wù)水平，還能促進(jìn)高等院校將研究成果應(yīng)用于實際評價工作，更好地服務(wù)社會。

（二）應(yīng)堅持的原則

（1）堅持目的性原則。高等院校在開展績效評價工作時要明確評價目的，做好項目經(jīng)驗總結(jié)、深入分析問題及原因，提出相應(yīng)對策建議，為財政部門制定政策、預(yù)算決策等提供參考和依據(jù)。

（2）堅持獨立客觀原則。高等院校應(yīng)當(dāng)在委托方和被評價方的配合下獨立完成委托項目。并根據(jù)合同約定事項實事求是地對項目開展評價工作，出具客觀、真實、有效的評價報告。

（3）堅持科學(xué)規(guī)范原則。高等院校應(yīng)根據(jù)已出臺的相關(guān)政策文件的指導(dǎo)，采用科學(xué)的評價方法，合理選取具有代表性的樣本，對原始資料進(jìn)行核查驗證，確?？冃гu價程序科學(xué)規(guī)范。

（4）堅持問題導(dǎo)向原則。高等院校在參與績效評價工作的過程中應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，以問題為突破口，通過數(shù)據(jù)收集、實地核查、訪談?wù){(diào)研、公眾評判等評價方法，深入挖掘所評價項目存在的問題及原因，并提出對策建議。

（三）應(yīng)遵循的評價步驟

1.做好績效評價前期工作

（1）組建評價工作組。根據(jù)所承接績效評價項目組建評價工作組，確定項目主評人及參與工作人員，明確職責(zé)分工，落實工作責(zé)任。并制定預(yù)算績效評價所需材料清單，及時通知被評價方就有關(guān)項目的基礎(chǔ)資料收集、現(xiàn)場評價等工作做好初步準(zhǔn)備。

（2）制定評價工作方案。根據(jù)項目特點和評價所需注意事項來制定評價工作方案，并明確相關(guān)事項，如評價對象、評價內(nèi)容、評價范圍、評價方法、評價標(biāo)準(zhǔn)等。

（3）初步設(shè)計績效評價指標(biāo)體系。評價小組在實地調(diào)研之前應(yīng)清楚了解所承接項目情況，認(rèn)真查閱、分析收到的被評價方的自評報告、自評表、工作總結(jié)等前期材料，同時結(jié)合相關(guān)預(yù)算績效指標(biāo)庫，科學(xué)、合理地設(shè)計出符合項目特點的指標(biāo)，并規(guī)定相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，初步形成績效評價指標(biāo)體系，有利于從中查找出項目存在的問題，便于帶著問題與委托方、被評價方進(jìn)行溝通交流，為第二階段調(diào)研座談做好準(zhǔn)備。

2.開展座談與實地調(diào)研

（1）開展座談會。按照績效評價工作安排，評價工作組應(yīng)按約定時間前往項目實施地開展座談會。通過與委托方和被評價方的溝通，初步了解所承接項目在當(dāng)年度的決策、過程、產(chǎn)出及效益等方面的實際情況，并在座談會上與被評價方約定實地調(diào)研時間，督促被評價方提前準(zhǔn)備好相關(guān)材料，以供核查，如當(dāng)年度專項資金支出明細(xì)賬、用款項目的投標(biāo)情況、項目合同等，便于調(diào)研工作順利開展。

（2）實地調(diào)研。評價工作小組按約定時間前往被評價方（單位）進(jìn)行實地調(diào)研。主要開展項目資金、宣傳工作、信息支撐等實施條件的落實情況、當(dāng)年度明細(xì)賬目的核查以及相關(guān)項目合同及驗收報告的確認(rèn)等。在與被評價方的溝通交流中，根據(jù)被評價方提供的前期材料中存在的問題進(jìn)行詢問，了解項目的實際情況，為后期撰寫評價報告做好準(zhǔn)備。此外，還要跟隨項目負(fù)責(zé)人進(jìn)行實地考察，確認(rèn)專項資金是否落實到位，資金投入產(chǎn)生的設(shè)備、建筑等是否完好，產(chǎn)出的效益是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，以此進(jìn)一步了解項目實際情況及證實被評價方所提供材料的真實性。

（3）確定績效評價指標(biāo)體系。首先，評價工作小組在前期初步設(shè)計績效評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合調(diào)研座談、實地考察成果，加強(qiáng)與被評價方溝通交流，進(jìn)一步完善指標(biāo)體系；其次，查找相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)或同行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作為項目指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)，提高績效評價指標(biāo)體系的專業(yè)性與權(quán)威性；最后，根據(jù)項目具體特征設(shè)計調(diào)查問卷，以便評價滿意度指標(biāo)。問卷題目的設(shè)計應(yīng)能夠有效反映出指標(biāo)含義，切合項目特點，并結(jié)合具體情況通過線上或線下進(jìn)行問卷發(fā)放。全面、合理地設(shè)計出符合所評價項目特點的績效評價指標(biāo)體系是進(jìn)行預(yù)算績效評價的必然要求，為后期進(jìn)行財政評價分析、形成評價結(jié)論提供了方向。

3.報告形成與反饋階段

（1）加強(qiáng)溝通，撰寫初稿。一方面，評價工作組應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部討論，組內(nèi)成員集思廣益，深入分析項目在決策、過程、產(chǎn)出和效益等方面存在的問題，提出有針對性的對策建議。根據(jù)被評價方提供的材料和小組實地調(diào)研成果，總結(jié)出項目的主要經(jīng)驗及做法；另一方面，根據(jù)已制定的績效評價指標(biāo)體系，并結(jié)合所收集的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行評價分析，確定最終的評價等級，并及時就評價過程中的疑點問題同委托方和被評價方進(jìn)行反饋與溝通，出具績效評價初步意見。

（2）提交初稿，征求反饋。評價工作小組應(yīng)認(rèn)真、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貙Υ冃гu價工作，在規(guī)定的時間內(nèi)提交績效評價報告初稿以征求委托方和被評價方意見，根據(jù)對方反饋的有效意見及時對評價報告進(jìn)行修改。

（3）加工修改，最終定稿。評價報告主筆人修改完畢應(yīng)先交由組內(nèi)成員審核，經(jīng)內(nèi)部審核無異議后，評價報告最終定稿，并提交委托方。

三、基于四大關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出提高高等院校評價質(zhì)量的建議6B27478F-94BA-46EA-B501-3C2B517338F0

（一）遴選有建立績效管理研究中心的高等院校參與

對委托方而言，確保評價結(jié)果的有效性是首要目的。故在遴選評價機(jī)構(gòu)時，應(yīng)首選擁有績效管理研究中心的高等院校，其評價團(tuán)隊在職業(yè)素養(yǎng)、問題分析能力、專業(yè)水平等方面具有顯著優(yōu)勢。具體做法：一是可以根據(jù)定量與定性評價來劃分高校等級。結(jié)合高校特點設(shè)計評價指標(biāo)體系，在科研成果、團(tuán)隊結(jié)構(gòu)、項目經(jīng)歷等方面設(shè)置相應(yīng)指標(biāo)及匹配的分?jǐn)?shù)，再依據(jù)課題的級別與數(shù)量、專家的職稱與數(shù)量、參與項目的次數(shù)和經(jīng)驗等多層面指標(biāo)進(jìn)行定量核實與定性分析，根據(jù)最終得分情況判定高等院校的實力等級，為委托方遴選高校提供數(shù)據(jù)參考。二是除了利用第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)記錄篩選誠信機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)充分考慮參與投標(biāo)的高等院校在已參與績效評價項目中的執(zhí)業(yè)情況，有效利用監(jiān)管工作成果，優(yōu)先考慮長期執(zhí)業(yè)質(zhì)量穩(wěn)定的高等院校。

（二）委托方的重視與大力支持

作為績效評價工作的發(fā)起者，委托方對評價工作的重視程度和支持力度會對高等院校的工作開展產(chǎn)生重大影響。首先，加強(qiáng)事后財政評價，重視績效評價結(jié)果。委托方應(yīng)充分認(rèn)識到開展預(yù)算績效評價的必要性以及注重績效評價結(jié)果為后續(xù)信息公開和為預(yù)算調(diào)整提供依據(jù)的重要性。其次，保持與評價團(tuán)隊的溝通交流，時刻關(guān)注績效評價工作的進(jìn)度。對評價團(tuán)隊所提出的問題及時反饋，最大程度地協(xié)助評價團(tuán)隊開展工作，為評價團(tuán)隊提供人力、物力等方面的支持，確?？冃гu價工作的正常進(jìn)行。最后，強(qiáng)化預(yù)算績效問責(zé)機(jī)制，提高監(jiān)管部門監(jiān)督檢查效果。針對評價中發(fā)現(xiàn)的重大問題要進(jìn)行追責(zé)，并要求項目實施單位開展整改。

（三）被評價方的重視與深度配合

預(yù)算績效評價是對財政項目實施情況開展監(jiān)督的一種重要且有效的方式。作為項目實施單位，被評價方應(yīng)做到如下幾方面事項以促進(jìn)績效評價工作的順利開展。一是重視績效評價工作，深化績效管理理念，確保落地執(zhí)行。被評價方應(yīng)從項目實踐經(jīng)驗中總結(jié)，基于自身管理需求，在績效評價工作中找尋存在的問題，積極落實并加以改進(jìn)，同時應(yīng)提高自身主動性與責(zé)任意識，為評價團(tuán)隊提供力所能及的幫助。二是嚴(yán)格依據(jù)財政評價要求，為評價團(tuán)隊提供完整資料。被評價方應(yīng)將當(dāng)年度財政支出預(yù)算、項目實施情況等材料（除保密材料外）全盤交予評價團(tuán)隊，以便于評價人員節(jié)約收集所需資料時間，提高工作效率。三是加強(qiáng)與評價團(tuán)隊交流，積極配合評價工作。評價團(tuán)隊在開展評價工作過程中遇到難題時往往需要征詢被評價方。針對評價團(tuán)隊的詢問，被評價方應(yīng)如實地將具體情況告知，便于評價團(tuán)隊對項目進(jìn)行充分分析評價，出具合理有效、高質(zhì)量的評價報告。

（四）監(jiān)管部門加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)的常態(tài)化監(jiān)督與信息化管理

提升預(yù)算績效評價的有效性還需從第三方機(jī)構(gòu)本身出發(fā)，監(jiān)管部門在貫徹落實《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，還要加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)的常態(tài)化監(jiān)督與信息化管理，保障第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價的質(zhì)量。一是建立第三方機(jī)構(gòu)履職情況及執(zhí)業(yè)質(zhì)量評價檔案記錄制度。保存和記錄高等院校的績效評價報告及其他檔案資料，一方面可以發(fā)揮查詢功能，對高等院校以前年度的工作失誤、是否存在違法違紀(jì)行為進(jìn)行查證，另一方面可以為預(yù)算績效評價的理論研究提供實際案例材料，進(jìn)一步提高理論水平，為預(yù)算績效評價實踐提供指導(dǎo)。二是以平臺為載體，以信息技術(shù)為手段，加大績效評價報告核查及管理力度。各級財政部門要維護(hù)并完善已建立的全國聯(lián)網(wǎng)預(yù)算績效評價結(jié)果信息平臺，第三方機(jī)構(gòu)在出具評價報告后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)財政部有關(guān)規(guī)定，通過“平臺”上傳預(yù)算績效評價報告等有關(guān)信息，以便核查監(jiān)督與管理。

（作者單位：福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）6B27478F-94BA-46EA-B501-3C2B517338F0