關(guān)鍵詞：房地產(chǎn);良性循環(huán);“競(jìng)價(jià)排名”;土地財(cái)政;“招拍掛”

中圖分類號(hào)：F293.33 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2022）04 — 0089 — 03

2021年國(guó)家為了調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)出臺(tái)了“三條紅線”等政策。由于對(duì)房地產(chǎn)商的脆弱性估計(jì)不足，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)嚴(yán)重受挫，多家房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題。因此12月6日中央明確提出了要“支持商品房市場(chǎng)更好滿足購(gòu)房者的合理住房需求，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和良性循環(huán)”。作為房地產(chǎn)市場(chǎng)主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的地方政府以及施行多年的土地財(cái)政必然是改革重點(diǎn)。土地財(cái)政的“招、拍、掛”制度與國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)百度的“競(jìng)價(jià)排名”制度頗為相似。本文通過(guò)對(duì)二者進(jìn)行類比分析，深入剖析土地財(cái)政的弊端并提出相應(yīng)地改革建議。

百度成立于2000年，2005年在美國(guó)納斯達(dá)克（NASDAQ）上市，是全球最大的中文搜索引擎公司，服務(wù)10億互聯(lián)網(wǎng)用戶，每天響應(yīng)來(lái)自100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)數(shù)十億次的搜索請(qǐng)求，信息流位居全國(guó)第一，是網(wǎng)民獲取中文信息的最主要入口。百度的營(yíng)業(yè)收入包括在線營(yíng)銷收入和其他收入，其中在線營(yíng)銷收入主要是指其“競(jìng)價(jià)排名”制度帶來(lái)的廣告業(yè)務(wù)收入。所謂“競(jìng)價(jià)排名”，也稱付費(fèi)搜索，是搜索公司基于搜索技術(shù)向客戶提供的一種非中立，以同一關(guān)鍵詞付費(fèi)高低決定客戶網(wǎng)站鏈接在搜索結(jié)果頁(yè)面排名順序，并按效果付費(fèi)的網(wǎng)絡(luò)推廣方式，目的是為付費(fèi)公司進(jìn)行商品或服務(wù)的推廣宣傳[1-3]。通俗地說(shuō)，就是搜索公司拍賣關(guān)鍵詞，購(gòu)買者出價(jià)越高關(guān)鍵詞背后關(guān)聯(lián)的網(wǎng)站或者廣告鏈接搜索排名越靠前，越容易被用戶在搜索關(guān)鍵詞時(shí)看到、點(diǎn)擊甚至購(gòu)買推廣的商品或服務(wù)。通過(guò)對(duì)百度發(fā)展歷史和“競(jìng)價(jià)排名”制度對(duì)百度營(yíng)業(yè)收入的影響研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)地方政府土地財(cái)政存在的問(wèn)題與其極其相似。

（一）資源壟斷。國(guó)內(nèi)搜索引擎公司主要有百度、好搜360、神馬和搜狗等，百度擁有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，在廣告定價(jià)方面擁有更強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)和對(duì)資源的調(diào)配權(quán)，即百度可以根據(jù)客戶對(duì)同一關(guān)鍵詞的出價(jià)高低來(lái)決定他們?cè)谒阉鹘Y(jié)果中的排名順序，誘導(dǎo)客戶之間進(jìn)行價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，而百度坐收漁利。與自然排序相比，這種制度破壞了搜索結(jié)果的客觀性和公正性，侵犯了用戶的知情權(quán)，左右了用戶的選擇，降低了用戶體驗(yàn)，甚至損害了用戶利益[4]。

百度雖然依靠持有搜索引擎核心技術(shù)在同行業(yè)中占有很高的市場(chǎng)份額，但也不乏競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手?；谥袊?guó)土地的國(guó)有性質(zhì)，地方政府對(duì)土地卻擁有絕對(duì)的壟斷地位，既是土地管理者，又是土地經(jīng)營(yíng)者，集“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”于一身，地方政府可以通過(guò)在征地過(guò)程中壓低補(bǔ)償費(fèi)用，賣地過(guò)程中調(diào)節(jié)土地供應(yīng)量和掌控土地出讓價(jià)格獲取巨額土地出讓收入的主要根源。土地作為房屋建設(shè)的必要條件，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商沒(méi)有選擇的余地，只能跟地方政府進(jìn)行交易，把土地成本通過(guò)高房?jī)r(jià)轉(zhuǎn)移到購(gòu)房者身上，增加普通群眾的購(gòu)房壓力和負(fù)擔(dān)。

（二）行為企業(yè)化。李彥宏在百度2019年第二季度的財(cái)務(wù)報(bào)告發(fā)布之后給公司員工的內(nèi)部信中說(shuō)：“搜索是百度的根基，是百度的核心價(jià)值，百度要始終堅(jiān)定地投入，做最好的搜索?！卑俣戎匀绱丝粗厮阉鳂I(yè)務(wù)，是因?yàn)檫@是百度唯一的“現(xiàn)金?！睒I(yè)務(wù)[2]。百度這幾年雖然也試圖轉(zhuǎn)型，但是并不成功。

與搜索之于百度重要性的情況類似，地方政府對(duì)土地財(cái)政也有嚴(yán)重的依賴性。1994年國(guó)家實(shí)行分稅制改革，財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放，造成地方政府收不抵支。2002年4月國(guó)土資源部頒布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確要求，出讓除工業(yè)用地之外的經(jīng)營(yíng)性用地必須實(shí)施“招拍掛”制度。也就是說(shuō)，地方政府出讓土地，哪家企業(yè)出錢多，哪家就能獲得拍賣土地的開(kāi)發(fā)權(quán)。土地“招拍掛”制度有效的解決了地方財(cái)政問(wèn)題，提供了城市建設(shè)的資金，推進(jìn)了中國(guó)的城市化進(jìn)程，但也讓地方政府食髓知味、樂(lè)此不疲、難以割舍。這種做法導(dǎo)致的后果，一方面是房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升和出現(xiàn)炒地行為。土地價(jià)格上漲導(dǎo)致房?jī)r(jià)高企，高房?jī)r(jià)又促進(jìn)了高地價(jià)，二者互為因果、相互作用，導(dǎo)致地方政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的積極性不高。地價(jià)上漲也導(dǎo)致有些企業(yè)拿地后不開(kāi)發(fā)坐等升值轉(zhuǎn)手，土地利用效率低、結(jié)構(gòu)不合理，造成土地資源浪費(fèi)和影響城市建設(shè)，破壞城市生態(tài)環(huán)境和居住的舒適性。另一方面是保障性住房建設(shè)用地為無(wú)償劃撥或者協(xié)議出讓，地方政府無(wú)法從保障性住房建設(shè)中獲得財(cái)政收入，再加上保障性住房的大量增加又會(huì)抑制商品房?jī)r(jià)格，商品房?jī)r(jià)格又會(huì)影響土地價(jià)格，地方政府缺乏建設(shè)保障性住房的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)[5]。保障性住房數(shù)量的不足，導(dǎo)致商品房市場(chǎng)“供不應(yīng)求”、價(jià)格攀升和出現(xiàn)投資、投機(jī)行為。其中蘊(yùn)含的金融、財(cái)政和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等一旦爆發(fā)，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重的損害。

（三）缺乏監(jiān)管。企業(yè)為了自身的生存和發(fā)展追逐利潤(rùn)無(wú)可厚非，但要講究“君子愛(ài)財(cái)、取之有道”，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中履行作為社會(huì)公民應(yīng)當(dāng)遵守的道德和法律責(zé)任[6]。百度“競(jìng)價(jià)排名”制度的核心是價(jià)高者得，百度為了盈利在對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行拍賣時(shí)只關(guān)注價(jià)格而不對(duì)競(jìng)標(biāo)客戶進(jìn)行身份審查，導(dǎo)致李鬼大行其道，有些用戶在使用百度搜索時(shí)被不法企業(yè)蒙騙，造成財(cái)產(chǎn)損失和人身傷害，其中最典型的就是“魏則西事件”。這一事件把百度推向了輿論的風(fēng)口浪尖，網(wǎng)民們對(duì)其見(jiàn)利忘義的惡行鞭撻譴責(zé)。2016年習(xí)近平總書(shū)記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“做搜索的不能僅以給錢的多少作為排位的標(biāo)準(zhǔn)”。

國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)是一個(gè)“借雞生蛋”、“空手套白狼”的行業(yè)，房地產(chǎn)企業(yè)主要通過(guò)銀行貸款、發(fā)行債券等融資方式募集資本和拖欠建筑承包商工程款維持運(yùn)轉(zhuǎn)。地方政府在土地“招拍掛”過(guò)程中只注重競(jìng)標(biāo)價(jià)格而忽視對(duì)企業(yè)資質(zhì)的要求，導(dǎo)致有些中小企業(yè)在取得土地開(kāi)發(fā)權(quán)后因?yàn)榻?jīng)營(yíng)管理不善或者資金鏈斷裂造成樓盤(pán)爛尾，對(duì)購(gòu)房者的生活產(chǎn)生嚴(yán)重影響。房、財(cái)兩空的購(gòu)房者們對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行憤怒地聲討和譴責(zé)，但鮮有人認(rèn)識(shí)到這跟地方政府在土地出讓過(guò)程中對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)缺乏把控有很大關(guān)系，地方政府應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)一定的責(zé)任。

（四）權(quán)力尋租和腐敗。百度是國(guó)內(nèi)搜索行業(yè)的開(kāi)拓者?；诎俣鹊闹群驮谒阉餍袠I(yè)的近乎壟斷地位，百度是人們進(jìn)行信息查詢時(shí)候的首選甚至唯一渠道。百度利用自身優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“競(jìng)價(jià)排名”人為干涉搜索結(jié)果，甚至通過(guò)惡意點(diǎn)擊，制造虛假流量效果以向客戶攫取更多利益。

土地出讓收入作為非稅收入和預(yù)算外收入對(duì)地方政府的誘惑也很難讓其進(jìn)行自我監(jiān)督，因此產(chǎn)生了很多權(quán)力尋租和腐敗行為[7]。比如，有些地方政府官員和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商相互勾結(jié)、暗箱操作，以低成本征用土地然后高價(jià)拍賣借機(jī)斂財(cái);利用手中職權(quán)，為房地產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人、建筑工程承包商等在項(xiàng)目建設(shè)審批、監(jiān)督檢查、土地“招拍掛”出讓、置換、測(cè)量和辦理手續(xù)或者工程監(jiān)管、驗(yàn)收、工程款支付等各個(gè)環(huán)節(jié)非法收受財(cái)物或者以低價(jià)購(gòu)房、投資之名受賄搞權(quán)錢交易等。近些年來(lái)涉案的貪腐官員遍及國(guó)土系統(tǒng)、城建、房管、規(guī)劃等多個(gè)層級(jí)多個(gè)部門(mén)，甚至形成窩案。

（五）形象、聲譽(yù)受損?！案?jìng)價(jià)排名”制度給百度帶來(lái)了巨大利益，卻也在社會(huì)上產(chǎn)生了十分惡劣且深遠(yuǎn)的影響，損害了百度的企業(yè)形象和聲譽(yù)。比如，2016年“魏則西事件”發(fā)生后百度股價(jià)在美國(guó)當(dāng)?shù)貢r(shí)間5月2日一天內(nèi)暴跌7.92%[8]，投資者以腳投票表明了對(duì)百度信任的喪失。百度李彥宏在“魏則西事件”發(fā)生后也曾經(jīng)反思到，百度從管理層到員工對(duì)短期KPI的追逐導(dǎo)致百度的價(jià)值觀被擠壓變形，業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)凌駕于用戶體驗(yàn)之上，簡(jiǎn)單經(jīng)營(yíng)代替了簡(jiǎn)單可依賴，與用戶漸行漸遠(yuǎn)，與創(chuàng)業(yè)初期堅(jiān)守的“讓人們最平等便捷地獲取信息找到所求”的使命漸行漸遠(yuǎn)。

同樣，對(duì)地方政府進(jìn)行GDP考核和土地財(cái)政下發(fā)生的暴力征地、房?jī)r(jià)上漲、樓盤(pán)爛尾、行政不作為和腐敗等行為也損害了國(guó)家和地方政府在人民群眾心中的地位和形象，降低了人民群眾對(duì)地方政府的信任，疏遠(yuǎn)了人民群眾和地方政府的距離，影響了地方政府的施政效果和公信力。

（一）完善稅制。百度曾經(jīng)是中國(guó)市值最大的互聯(lián)網(wǎng)公司，和阿里巴巴、騰訊并稱互聯(lián)網(wǎng)三巨頭，俗稱“BAT”。但是這些年百度股票市場(chǎng)表現(xiàn)疲軟，市值已經(jīng)被阿里巴巴和騰訊遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩在身后。主要原因就在于“競(jìng)價(jià)排名”制度產(chǎn)生的豐厚的廣告業(yè)務(wù)收入讓百度不思進(jìn)取，缺乏創(chuàng)新動(dòng)力?！岸〕悦Z”、提前透支后幾十年土地出讓收入的土地財(cái)政注定也難以持久，國(guó)家和地方政府必須盡早破局、轉(zhuǎn)變思路，擺脫對(duì)土地財(cái)政和房地產(chǎn)行業(yè)的嚴(yán)重依賴。一是可以完善分稅制，使地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。二是可以按照中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易鋼的提議，完善地方稅制，提高直接稅占比。但是與很多國(guó)外土地私有性質(zhì)不同，我國(guó)土地歸國(guó)家所有，只出讓70年產(chǎn)權(quán)。如何在土地出讓金和房產(chǎn)稅之間取舍和平衡，征收房產(chǎn)稅要考慮的因素很多，需要謹(jǐn)慎考慮、穩(wěn)妥推進(jìn)。

（二）還原地方政府社會(huì)管理者角色和社會(huì)公共服務(wù)屬性。地方政府屬于非營(yíng)利性組織，保障人民群眾安居樂(lè)業(yè)，尤其是保障中低收入者的住房需求是地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。保障性住房作為準(zhǔn)公共物品，必然要由地方政府主導(dǎo)建設(shè)[5]。地方政府提高土地出讓價(jià)格推升房?jī)r(jià)和將大多數(shù)購(gòu)房者推向商品房市場(chǎng)，與民爭(zhēng)利顯然不太合適。新加坡之所以房?jī)r(jià)控制的好，就是因?yàn)樾录悠陆ㄔO(shè)了約110多萬(wàn)套組屋（相當(dāng)于國(guó)內(nèi)的保障性住房），其總量占整個(gè)新加坡房屋總量的70%以上，覆蓋了80%以上的購(gòu)房者。新加坡組屋價(jià)格與人均收入嚴(yán)格掛鉤，充足的供給也讓新加坡房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定，不存在因擔(dān)心價(jià)格上漲而提前購(gòu)房的現(xiàn)象。我國(guó)地方政府可以借鑒新加坡房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式，以國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)為主體，建立多層次住房結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)保障性住房建設(shè)，滿足中低收入人群的住房需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

（三）土地出讓“招拍掛”過(guò)程中對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審核?！拔簞t西事件”發(fā)生后，百度公布與實(shí)施了如“修改付費(fèi)搜索方式和限制展示數(shù)量、主動(dòng)采用嚴(yán)格的白名單”等多項(xiàng)信任修復(fù)行為[8]。2016年國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)信息搜索服務(wù)管理規(guī)定》，明確要求互聯(lián)網(wǎng)信息搜索服務(wù)提供者提供付費(fèi)搜索信息服務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)依法查驗(yàn)客戶資質(zhì)[4]。同理，地方政府在進(jìn)行土地出讓時(shí)，也不應(yīng)當(dāng)只以房地產(chǎn)企業(yè)舉牌價(jià)格高低作為中標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市整體規(guī)劃，對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的各種資質(zhì)，如財(cái)務(wù)健康狀況、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)營(yíng)管理能力、企業(yè)品牌形象等綜合考慮，從源頭加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)的行為約束，提高房地產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量，保護(hù)購(gòu)房者權(quán)益。

（四）建立對(duì)地方政府的監(jiān)管、問(wèn)責(zé)機(jī)制。2016年國(guó)家工商行政管理總局發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》，以規(guī)章形式將爭(zhēng)論已久的醫(yī)療、藥品、保健食品等在互聯(lián)網(wǎng)搜索付費(fèi)的發(fā)布定義為廣告。如果再有不良廣告侵害用戶的行為，百度會(huì)成為行政處罰對(duì)象和民事責(zé)任承擔(dān)者[2]。為了保證房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，中央政府也必須要對(duì)地方政府土地出讓和與房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)的工作行為進(jìn)行監(jiān)管，將城市規(guī)劃是否科學(xué)、土地價(jià)格是否合理、樓盤(pán)爛尾現(xiàn)象是否嚴(yán)重以及對(duì)樓盤(pán)爛尾的處理能力、腐敗行為等納入政績(jī)考核范圍，對(duì)執(zhí)行不力的地方政府追究相應(yīng)責(zé)任。

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〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕

收稿日期：2022 — 04 — 07