董勤　于放

摘要：在碳中和背景下，通過立法促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展并減少能源利用所導致的碳排放的緊迫性凸顯出來。文章建議在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中設立專篇對新能源汽車動力電池的回收利用做出規(guī)定。應明確規(guī)定為新能源汽車提供的保險服務屬于《循環(huán)經(jīng)濟促進法》鼓勵的“配套金融服務”。應通過立法對充電樁安裝各參與主體的權利和義務予以明確規(guī)定。須對新能源汽車市場準入標準制定具體的法律規(guī)定。

關鍵詞：碳中和;新能源汽車;法律問題

在綠色發(fā)展理念指導下，低碳轉型成為中國經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要趨勢，尤其是隨著碳中和戰(zhàn)略目標的提出，減少碳排放的緊迫性更加凸顯。在碳排放總量中，機動車使用導致的碳排放占了相當大的比重。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國終端碳排放的15%是在交通領域發(fā)生的，而且該領域的碳排放年均增速在過去9年里保持在5%以上。由此可見，如果不能盡快大幅度降低機動車使用所導致的碳排放，碳中和戰(zhàn)略目標很難實現(xiàn)。

中共中央、國務院于2021年2月印發(fā)的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》明確要求“交通領域二氧化碳排放盡早達峰”。在此背景下，新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到了更大的關注與重視，通過發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)促進我國“雙碳”戰(zhàn)略目標的順利實現(xiàn)和應對國際能源格局的轉型與變化的重要意義進一步凸顯出來，通過完善立法工作來保障和促進我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展也顯得更加迫切。

一、須通過立法提升新能源汽車動力電池回收利用率

促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要目標是促進社會與經(jīng)濟綠色低碳發(fā)展。相對于傳統(tǒng)燃油車而言，新能源汽車主要通過電力提供動力，隨著新能源在電力供應中的占比不斷提升，新能源汽車的低碳環(huán)保功能也會不斷增強。但不可忽視的是，新能源汽車的動力電池處理卻可能產(chǎn)生新的環(huán)境問題。在碳中和背景下，隨著各方面扶持政策和激勵措施的落實，新能源汽車的保有量和市場占有率大幅度上升，新能源汽車動力電池報廢量也將急劇上升。根據(jù)中國電池聯(lián)盟預測，2025年我國動力電池報廢量將達到78萬噸，其規(guī)模將達到2020年退役量的3.15倍，到2030年這一數(shù)字會進一步翻番。在此背景下，如果大量的廢舊動力電池不能得到有效的回收和再利用，那么因此而帶來的環(huán)境負面影響將會十分嚴峻。不能得到有效回收和利用的廢舊動力電池所帶來的負面環(huán)境影響將會對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展構成嚴重制約。

目前，雖然相關立法對動力電池回收利用作出了一些規(guī)定，但總體而言這些法律規(guī)定存在著強制性不足和缺乏可操作性的問題。例如，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》雖然在第38條中規(guī)定，對報廢機動車船和廢鉛酸電池等特定產(chǎn)品進行拆解或者再利用，應當符合有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定。但是該法并沒有對違反法律、法規(guī)拆解或再利用動力電池的法律后果予以專門的規(guī)定，強制性不足。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第66條規(guī)定了國家建立車用動力電池產(chǎn)品的生產(chǎn)者責任延伸制度，并鼓勵動力電池的生產(chǎn)者開展生態(tài)設計。值得指出的是，對于采取哪些具體的措施對動力電池生產(chǎn)商開展生態(tài)設計進行鼓勵，該法并沒有明確規(guī)定，缺乏可操作性。

在此背景下，我國動力電池回收和再利用現(xiàn)狀并不樂觀，甚至很多新能源汽車動力電池流入了沒有回收資質(zhì)的“黑網(wǎng)點”和小作坊。這些“黑網(wǎng)點”和小作坊在拆解和再利用動力電池的過程中并不嚴格遵守環(huán)境標準和規(guī)范，無疑給我國的生態(tài)環(huán)境造成嚴重的負面影響。正如有學者指出：當下新能源汽車動力電池回收市場“劣幣驅逐良幣”的問題十分突出，大量退役電池流入“黑市”。 有學者對相關部門公布的新能源汽車動力蓄電池回收服務網(wǎng)點隨機選擇了一批進行走訪，發(fā)現(xiàn)這些回收網(wǎng)點均不提供單獨的回收新能源汽車電池服務。

要改變這種狀況，需要進一步加強相關立法工作。新能源汽車動力電池回收如果沒有比較完善的法律規(guī)范加以規(guī)制，那么不僅目前所存在的廢棄動力電池流入黑市或小作坊并對我國環(huán)境造成嚴重負面影響的問題會更加嚴峻，而且我國通過發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)來大幅度減少交通部門二氧化碳排放的戰(zhàn)略目標也將難以實現(xiàn)。為此，應當在相關立法修訂工作中高度重視新能源汽車動力電池回收問題，以降低環(huán)境污染和減少二氧化碳排放協(xié)同發(fā)展為指導理念，以較好地促進新能源汽車動力電池從生產(chǎn)、使用到廢棄、回收與再利用等環(huán)節(jié)實現(xiàn)閉環(huán)管理為目標，進一步完善我國新能源汽車動力電池回收和利用的法律制度。

目前，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》已經(jīng)啟動修訂程序。需要引起注意的是，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》是在2008年制定并于2009年實施的，當時和目前的時代背景相比已經(jīng)發(fā)生了重大變化。在2008年制定《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，國際碳排放主要受到《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》的約束。于1994年生效的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》雖然為世界各國提出了應對氣候變化的原則和目標，但是并沒有制定強制性的碳減排量化目標。于2005年生效的《京都議定書》確定了發(fā)達國家需要根據(jù)其歷史排放責任率先開展碳減排行動，為發(fā)達國家確定了具體的強制性量化碳減排目標，并沒有為發(fā)展中國家設定具體的碳減排量化目標。因此當時制定的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》并沒有把減少我國二氧化碳排放作為一個重要的立法目標?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》第一章“總則”在“第一條”中指明該法共有四項立法目標，分別是：促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，提高資源利用效率，保護和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。雖然上述四項立法目標都與碳減排密切相關，但是在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中畢竟并沒有把“促進低碳發(fā)展”專門作為一條目標在法律中確定下來，這就不利于統(tǒng)一社會各界的思想認識來共同推動減少環(huán)境污染與降低二氧化碳排放協(xié)同發(fā)展，不利于進一步通過相關立法、司法和執(zhí)法工作來促進我國新能源汽車動力電池回收工作的規(guī)范化發(fā)展并推動我國碳達峰和碳中和目標順利實現(xiàn)。

因此，修訂《循環(huán)經(jīng)濟促進法》應當充分認識到時代背景所發(fā)生的重大改變。2015年，在巴黎召開的聯(lián)合國氣候大會上通過了氣候變化《巴黎協(xié)定》，要求世界各國共同采取行動，以確保全球溫度升幅不超過2攝氏度。在聯(lián)合國氣候大會召開前后，中國提出了于2030年實現(xiàn)碳達峰和2060年實現(xiàn)碳中和的“雙碳”目標。我國要實現(xiàn)“雙碳”目標，必須要大力促進經(jīng)濟和社會發(fā)展向低碳轉型，而加強循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展無疑是促進我國低碳轉型的重要舉措。因此，我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》在修訂時一定要堅持減少環(huán)境污染與降低二氧化碳排放協(xié)同發(fā)展的理念，大力促進我國“雙碳”目標順利實現(xiàn)的重要法律資源，十分明確地把“促進低碳發(fā)展”作為該法的重要目標確定下來。對我國減少環(huán)境污染與二氧化碳排放工作協(xié)同發(fā)展起推動作用，而且可以較好地促進我國新能源汽車動力電池回收工作的規(guī)范化發(fā)展。

除此以外，建議在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中設立專篇對新能源汽車動力電池的回收利用做出專門規(guī)定，尤其是從生態(tài)設計、回收責任、激勵措施和法律后果等方面做出具體的制度安排，增強立法的強制性和可操作性，促進新能源汽車動力電池回收利用率得到有效提升，推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)在我國綠色低碳發(fā)展中扮演更為重要的戰(zhàn)略性角色。

二、須通過立法推動新能源汽車專屬保險制度的建立

要促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，很重要的一項工作是促進消費者更廣泛地接受新能源汽車。值得指出的是，相對于傳統(tǒng)的燃油汽車而言，新能源汽車在保有和使用方面還有一些不方便之處，尤其是新能源汽車普遍存在的投保難和理賠難已經(jīng)成為了制約新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難題。首先，相對于傳統(tǒng)的燃油汽車而言，新能源汽車大規(guī)模市場化應用的時間比較短，在汽車事故、車輛折舊和零部件損耗等方面所積累的數(shù)據(jù)還不夠充分，而這些數(shù)據(jù)則是保險公司通過精密計算來設定保險費率和理賠數(shù)額的必要前提。其次，新能源汽車的構造、性能與使用方式與傳統(tǒng)燃油汽車有很大區(qū)別，不能簡單套用傳統(tǒng)燃油汽車的保險條款。具體而言，傳統(tǒng)的全車盜搶險對于搭載了遠程監(jiān)控與防盜定位系統(tǒng)的新能源汽車而言意義并不大;傳統(tǒng)的發(fā)動機涉水險對并不搭載發(fā)動機的純電動新能源汽車也無投保意義;針對傳統(tǒng)燃油車的保險合同中也沒有針對充電樁的保險條款。最后，新能源汽車還存在著動力電池投保和理賠的特殊困難。在當前新能源汽車的市場運作模式中，一些汽車制造商正在探索“車電分離”模式，即在消費者獲得汽車所有權的同時，汽車制造商仍然保留著對動力電池的所有權，并通過更換電池的方式為消費者提供汽車的動力服務。在此模式下，保險公司需要適應市場需求設計新的保險模式。

由于存在以上問題，當前新能源汽車保險仍然處于摸索狀態(tài)。但是，新能源汽車銷售量和使用量快速上升，又迫切需要保險公司盡快克服困難，提供符合市場需求的新能源汽車保險服務。在修訂《循環(huán)經(jīng)濟促進法》時應考慮到這一因素?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》第45條規(guī)定，“對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材、資源綜合利用等項目，金融機構應當給予優(yōu)先貸款等信貸支持，并積極提供配套金融服務?！憋@然，新能源汽車是“符合國家產(chǎn)業(yè)政策”的項目，保險公司為其提供服務是符合該法要求的“配套金融服務”。因此，在對該法進行修訂時，應明確規(guī)定對提供新能源汽車保險的企業(yè)實施稅收優(yōu)惠和公共購買優(yōu)先等激勵措施，這樣才能有效調(diào)動保險市場參與主體的積極性，盡快解決當前新能源汽車保險所面臨的困境，促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)進一步健康發(fā)展。

三、須通過立法促進新能源汽車充電樁的安裝

充電樁的配套安裝是新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要前提，然而目前很多消費者購買和使用新能源汽車的潛在需求卻因為不能安裝充電樁而無法實現(xiàn)。雖然各級政府先后出臺了一批支持充電樁安裝的政策文件，但是其中很多由于缺乏強制性的法律效力而未能發(fā)揮應有的效果，在充電樁安裝過程中各相關主體因為權利和義務不明而引發(fā)爭議和糾紛的現(xiàn)象仍然時有發(fā)生。

例如，2020年底江蘇省南京市就發(fā)生了一起居民與小區(qū)物業(yè)之間因安裝充電樁而引起的糾紛，并進而訴訟至法院。在該案中，陳某因購買新能源汽車需要在其居住的小區(qū)安裝充電樁，但是物業(yè)公司卻拒絕在其《低壓充電樁自用承諾書》上蓋章，理由是“地下車庫暫不具備安裝條件”，而陳某則認為應由電網(wǎng)專業(yè)人士判斷是否具備安裝條件，供電公司也認為應由電網(wǎng)工作人員現(xiàn)場勘察后決定是否具備安裝條件。

上述案例具有一定的代表性。新能源汽車最主要的消費者是居民，而居民購買新能源汽車通常會希望能夠在居所安裝充電樁，然而這項工作涉及消費者、物業(yè)管理公司和供電公司等很多主體的權利和義務。因此，應通過立法對這些主體的權利和義務予以明確的規(guī)定，這樣既可以讓各參與主體明確自己的權利，依法履行義務，事先避免矛盾和糾紛，又可以在發(fā)生糾紛后有法可依，及時解決爭議，便利充電樁的安裝和使用，促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、須通過立法破除新能源汽車市場發(fā)展中的地方保護主義

近年來，隨著新能源汽車的市場擁有量持續(xù)上升，各地相繼出臺了一系列與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關的地方性政策文件。值得指出的是，一些地方性政策的實施效果并不有利于構建公平有序的新能源汽車市場。一些地方對外地汽車企業(yè)進入本地市場采取限制措施，甚至有些地方以本地車企的技術特征和產(chǎn)品特征為衡量標準，設置旨在把外地生產(chǎn)的新能源汽車排除在本地市場之外的技術目錄和產(chǎn)品目錄，并以此為市場準入的強行性依據(jù)。這種做法不僅不利于技術先進的新能源汽車企業(yè)發(fā)展壯大，提升國內(nèi)和國際競爭力，而且更為重要的是技術落后的新能源汽車企業(yè)不能被淘汰出市場，嚴重阻礙碳中和國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

雖然國務院辦公廳先后發(fā)布了《關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》（國辦發(fā)〔2014〕35號）等一系列政策文件，要求各地在新能源推廣和應用中破除地方保護主義，“統(tǒng)一標準和目錄”和“規(guī)范市場秩序”，但是相關立法工作卻存在滯后性。在碳中和已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略目標的背景下，需要盡快通過立法來對新能源汽車市場準入標準進行更加詳細的規(guī)定，只有這樣才能幫助市場的各方面參與主體形成穩(wěn)定的發(fā)展預期，并為這些主體在其利益受到具有地方保護主義特征的政策措施損害時可以采取相應的法律救濟措施，推進建設統(tǒng)一開放和有序競爭的新能源汽車市場，促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)為碳中和國家目標的實現(xiàn)發(fā)揮更重要的戰(zhàn)略意義。

五、結語

促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既可以推動經(jīng)濟增長，又可以促進碳中和目標的實現(xiàn)。新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要相應的法律制度提供保障。雖然我國在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》有一些與新能源汽車相關的法律規(guī)定，但是一方面這些法律未能對新能源汽車從設計、生產(chǎn)到回收、再利用予以全生命周期的覆蓋，存在欠缺，另一方面已有相關法律規(guī)定還存在著可操作性不強和強制性不足的問題。因此，需要進一步加強相關立法工作。建議在《循環(huán)經(jīng)濟促進法》中設立專篇，對新能源汽車的設計、生產(chǎn)、市場準入、使用、充電樁安裝、回收和再利用等整個生命周期中的相關法律問題予以詳細的規(guī)定，并分別明確具體的鼓勵政策和違法責任，促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)在碳中和背景下為我國低碳經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護工作起到更加積極的作用。

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*基金項目：江蘇高校哲學社會科學研究項目“美國能源統(tǒng)治戰(zhàn)略對全球能源治理的影響及中國外交對策研究”（2019SJA0150）。

（作者單位：董勤，南京信息工程大學氣候變化與公共政策研究院;于放，南京信息工程大學法政學院）