[摘要] 提升基層治理能力是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。隨著數(shù)字技術(shù)在經(jīng)濟社會等領(lǐng)域迅速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，新時代基層治理智慧化建設(shè)成為提升治理效能、賦能社會高質(zhì)量發(fā)展的重要議題。當(dāng)前基層智慧治理改變了傳統(tǒng)社會治理模式，體現(xiàn)出治理理念關(guān)注效能、治理主體更加多元和權(quán)力結(jié)構(gòu)趨向扁平等特征，其發(fā)展規(guī)律是政策邏輯、技術(shù)邏輯、共享邏輯和實踐邏輯的有機統(tǒng)一。當(dāng)前我國基層智慧治理還存在制度設(shè)計缺乏統(tǒng)一規(guī)劃等不少問題。加強基層智慧治理能力建設(shè)，應(yīng)兼顧好保障制度與夯實基礎(chǔ)、技術(shù)支撐與以人為本、黨建引領(lǐng)與社會協(xié)同、數(shù)據(jù)共享與信息安全幾組關(guān)系，在此基礎(chǔ)上不斷完善智慧治理支持體系、價值原則、治理模式和管理機制。

[關(guān)鍵詞] 基層治理能力? ? 智慧治理? ? 數(shù)字社會? ? 治理現(xiàn)代化

[中圖分類號] D669? ? [文獻標(biāo)識碼]? A? ? [文章編號] 1004-6623（2022）05-0097-08

[作者簡介] 毛佩瑾，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部副教授、博士，研究方向：社會建設(shè)、基層治理。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》指出，要加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化智能化水平。社會治理的數(shù)字化程度是衡量一個國家發(fā)展水平與核心競爭力的關(guān)鍵要素?；鶎又卫硎巧鐣卫淼暮诵?，基層治理能力建設(shè)是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。近年來，隨著數(shù)字技術(shù)在我國經(jīng)濟社會等領(lǐng)域受到高度關(guān)注，其以更透徹感知、更廣泛互聯(lián)互通和更深入智能化為特征，在基層治理實踐中被廣泛應(yīng)用?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》進一步要求加強基層智慧治理能力建設(shè)。推進新時代基層治理數(shù)字化智慧化建設(shè)已成為大勢所趨。如何有效運用數(shù)字技術(shù)手段加強智慧治理能力建設(shè)，是提升基層治理能效、賦能社會高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。

一、基層智慧治理的基本特征

智慧治理運用數(shù)字技術(shù)手段改變了傳統(tǒng)社會治理模式，使基層治理的治理理念、治理主體和權(quán)力結(jié)構(gòu)均發(fā)生顯著變化，數(shù)字化智慧化特征更加凸顯。

1. 治理理念關(guān)注效能

受公共行政理念影響，以往的基層治理注重效率導(dǎo)向，強調(diào)最大程度達到投入產(chǎn)出比，雖然增強了民眾生活的便利性，但治理彈性和人性化程度不足。新時代基層智慧治理重視提升治理效能，要求秉持“以人為本”理念，有效回應(yīng)基層訴求，提高治理滿意度。一方面，堅持服務(wù)導(dǎo)向。基層智慧治理通過大數(shù)據(jù)挖掘、分析與應(yīng)用，能夠更加精準地掌握需求，實現(xiàn)公共服務(wù)供給的差異化和個性化，有效提升大數(shù)據(jù)治理的服務(wù)質(zhì)量。同時，智慧治理以信息技術(shù)為核心，搭建基層黨組織、政府、社會組織、企業(yè)等多主體協(xié)同工作平臺，高效整合多方資源，避免了傳統(tǒng)治理中的“踢皮球”現(xiàn)象，進一步提升基層治理能力。另一方面，堅持彈性原則。智慧治理要求具備多部門聯(lián)動的配套管理機制，增強治理的靈活性和適應(yīng)性，以克服剛性治理帶來的制度惰性問題，從而快速、精準地解決基層治理難題。尤其在應(yīng)急事件處置過程中，基層智慧治理通過互聯(lián)網(wǎng)平臺、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，有助于實現(xiàn)快速追蹤、精準服務(wù)、有效應(yīng)對。

2. 治理主體更加多元

相較傳統(tǒng)基層治理而言，新時代基層智慧治理的主體和主體間關(guān)系呈現(xiàn)多元性與多邊性特征。具體而言，城鄉(xiāng)基層智慧治理通過綜合應(yīng)用人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)等智慧化技術(shù)手段，搭建多元主體對話協(xié)商平臺，構(gòu)建基層治理線上線下相結(jié)合的訴求表達機制，進而打破以行政為主導(dǎo)的一元治理模式，打造多元主體相互協(xié)作的新型基層治理格局。首先，治理主體的服務(wù)模式由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)為多元合作?；鶎庸卜?wù)通常由基層政府承擔(dān)、實施，這種自上而下行政式服務(wù)模式的弊端在于公共服務(wù)供給的單向性和單一性。智慧治理通過構(gòu)建智慧服務(wù)平臺，將基層各類服務(wù)組織集聚在一起，最大限度地實現(xiàn)公共服務(wù)“協(xié)同供給”“協(xié)同消費”及基層治理“經(jīng)濟共享”，重塑基層公共服務(wù)供給主體間的關(guān)系格局。其次，多元治理主體間關(guān)系由雙邊向多邊轉(zhuǎn)變。智慧治理運用共享平臺，將基層黨組織、居委會、業(yè)委會、居民和社區(qū)內(nèi)外企業(yè)、社會組織等關(guān)聯(lián)主體有機整合，形成緊密協(xié)作的治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，共同完成各智慧服務(wù)子系統(tǒng)的有序運營與維護，從而打破傳統(tǒng)的雙邊服務(wù)關(guān)系，構(gòu)建多元主體相互協(xié)作的新型治理模式。

3. 權(quán)力結(jié)構(gòu)趨向扁平

數(shù)字時代，信息技術(shù)成為一種新的社會權(quán)力，擁有信息資源更多者占據(jù)主導(dǎo)權(quán)。數(shù)字技術(shù)催生信息傳遞方式轉(zhuǎn)變，讓更多的人擁有信息和權(quán)力，個人或組織可以相互聯(lián)系、采取行動，使科層制結(jié)構(gòu)下的信息不對稱狀況得以改善。因此，傳統(tǒng)的等級權(quán)力結(jié)構(gòu)被日益削弱，取而代之的是多中心、分散化權(quán)力治理格局。在這種網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)下，傳統(tǒng)國家權(quán)威仍然發(fā)揮著重要作用，但絕不是唯一的決策者，個體的參與及個體之間的交互變得日益便捷和頻繁，治理主體的參與方式也由被動參與變?yōu)橹鲃訁⑴c。以往自上而下的基層治理模式導(dǎo)致居民被動接受服務(wù)供給，缺乏暢通的公共參與渠道和平等的協(xié)商對話機制，降低了居民參與基層治理的自主性和能動性。社會治理智慧化建設(shè)引入了新的管理理念，以先進的信息技術(shù)作為網(wǎng)格化管理的輔助手段，將各網(wǎng)格鏈接成一個大網(wǎng)格系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中，社會各主體平等對話、交流、協(xié)商及共享信息，以提升基層民眾參與治理的主動性和積極性。由于傳統(tǒng)治理權(quán)威被數(shù)字社會的去中心化治理結(jié)構(gòu)不斷沖擊和重塑，基層智慧治理的權(quán)力體系結(jié)構(gòu)由集中變?yōu)楸馄?，?quán)力運行模式由統(tǒng)一變?yōu)榉稚ⅲ瑱?quán)力互動方式由單向轉(zhuǎn)為交互。

二、新時代我國基層智慧治理的發(fā)展邏輯

新時代我國基層智慧治理是數(shù)字信息技術(shù)與傳統(tǒng)社會建設(shè)相融合的產(chǎn)物，其發(fā)展規(guī)律是政策邏輯、技術(shù)邏輯、共享邏輯和實踐邏輯的有機統(tǒng)一。分析與總結(jié)我國當(dāng)前基層智慧治理的發(fā)展邏輯，對準確深入理解智慧治理的本質(zhì)和內(nèi)涵具有重要意義。

（一）不斷強化政策引領(lǐng)

為推動基層智慧治理建設(shè)，我國近年來陸續(xù)出臺一系列政策舉措，進一步加強頂層設(shè)計，優(yōu)化智慧治理發(fā)展環(huán)境，逐步形成了基層智慧治理相關(guān)政策體系。

1. 促進智慧城市和智慧社區(qū)建設(shè)

作為智慧社區(qū)的前身，智能化小區(qū)的發(fā)展理念在原建設(shè)部1999年出臺的《全國住宅小區(qū)智能化系統(tǒng)示范工程建設(shè)要點與技術(shù)導(dǎo)則》中被提出。2013年，科技部印發(fā)的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略提升行動實施方案》成為我國首次明確提及智慧社區(qū)的國家層面文件。2014年，國家發(fā)改委牽頭研究制定《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次對我國智慧城市建設(shè)作出全面部署。同年，住建部印發(fā)的《智慧社區(qū)建設(shè)指南（試行）》明確指出“智慧社區(qū)建設(shè)是智慧城市建設(shè)的重要內(nèi)容”，并為全面推動智慧社區(qū)建設(shè)提供了明晰框架。該《指南》發(fā)布后，民政部發(fā)布《全國民政標(biāo)準化“十三五”發(fā)展規(guī)劃》、國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》等文件，提出了智慧社區(qū)建立標(biāo)準、線上線下相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)新模式，以及智慧社區(qū)信息系統(tǒng)建設(shè)等內(nèi)容，將智慧社區(qū)發(fā)展納入基層治理目標(biāo)和框架體系之中，進一步引導(dǎo)基層智慧治理規(guī)范化發(fā)展。尤其是在新冠疫情暴發(fā)后，大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新信息技術(shù)在疫情防控中的作用愈發(fā)凸顯，國家有關(guān)部門進一步發(fā)文鼓勵和推動基層智慧治理。2020年，民政部、中央網(wǎng)信辦等部委聯(lián)合印發(fā)《新冠肺炎疫情社區(qū)防控工作信息化建設(shè)和應(yīng)用指引》，指出要“提高社區(qū)防控的信息化、智能化水平，發(fā)揮社區(qū)防控在疫情防控中的阻擊作用”，從而推動現(xiàn)代信息技術(shù)在基層防控工作和應(yīng)急事件處置中的重要作用。

2. 大力支持鄉(xiāng)村治理數(shù)字化發(fā)展

自黨的十九大報告指出要“建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國、智慧社會”后，智慧鄉(xiāng)村建設(shè)亦受到更多關(guān)注。2018年中央1號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》均提出要實施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，大力發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)。2019年，中辦、國辦印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，進一步明確將數(shù)字鄉(xiāng)村作為鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向，加快信息化發(fā)展，整體帶動和提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。2020年1月發(fā)布的《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025年）》，正式把“建設(shè)鄉(xiāng)村數(shù)字治理體系”納入“推進管理服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型”五大任務(wù)之中。同年，中央網(wǎng)信辦等7個部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作的通知》，部署推動國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作開展。

（二）技術(shù)與社會日漸融合

基層智慧治理以滿足居民需求為目標(biāo)，涵蓋一體化政務(wù)服務(wù)、基層公共教育、基層醫(yī)療衛(wèi)生、基層養(yǎng)老看護、基層助殘公益和基層安全保衛(wèi)等內(nèi)容，涉及領(lǐng)域包含城鄉(xiāng)各種公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)供給模塊。當(dāng)前，基層治理智慧化發(fā)展遵循的技術(shù)路徑強調(diào)，借助大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息通信技術(shù)，實現(xiàn)多元主體在網(wǎng)絡(luò)和社會雙重空間中的有效共治。各種技術(shù)自成一個子系統(tǒng)，相互作用、相互支撐，具有耦合性、開放性、交互性等特征，共同構(gòu)成完整的智慧治理技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)。首先，大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)是推動基層公共服務(wù)精準供給的關(guān)鍵要素。通過對城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)需求和需求滿意度等數(shù)據(jù)進行充分挖掘、獲取、匯總、分析與運用，從而精準識別、提供和評估公共服務(wù)，推動基層服務(wù)供給的精準化、精確化和精細化。其次，區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展有助于推動數(shù)據(jù)共享、資源整合，從而吸引更多社會主體參與合作，重塑社會信用體系和基層智慧治理生態(tài)環(huán)境，進一步強化資源配置能力、改變信息交流傳遞方式、提升服務(wù)管理效能。再次，物聯(lián)網(wǎng)、5G等在基層治理中主要體現(xiàn)為計算機技術(shù)、傳感技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運用，以實現(xiàn)對多元信息的有效采集、處理及共享，消除“信息孤島”現(xiàn)象，建立相應(yīng)設(shè)施并應(yīng)用于物業(yè)系統(tǒng)、醫(yī)療系統(tǒng)、智能交通系統(tǒng)、智能家居系統(tǒng)、居家養(yǎng)老系統(tǒng)等領(lǐng)域，促進基層治理的物聯(lián)互通和數(shù)字化發(fā)展進程。復(fù)次，人工智能作為基層治理中的“智慧大腦”，其應(yīng)用場景主要包含智能服務(wù)機器人、安防圖像目標(biāo)跟蹤、能源大數(shù)據(jù)分析等，以此實現(xiàn)實時追蹤、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和治理優(yōu)化。

然而，基層智慧治理已不僅是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的簡單運用。除了“技術(shù)”賦能外，新時代基層智慧治理的技術(shù)邏輯同時強調(diào)“社會”屬性，要求技術(shù)與社會雙向賦能及融合，以實現(xiàn)“算法技術(shù)”與“人本價值”相統(tǒng)一的高質(zhì)量治理。一方面，當(dāng)前智慧治理通過發(fā)揮信息技術(shù)在數(shù)據(jù)挖掘、匯總、分析和應(yīng)用等方面的優(yōu)勢，更加精準地把握不同群體、個人對基層公共服務(wù)的需求偏好和體驗感受，更好實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的差異化、個性化供給。另一方面，智慧治理愈發(fā)重視個體的社會利益訴求表達，同時憑借網(wǎng)絡(luò)平臺將各治理主體有機聯(lián)系起來，實現(xiàn)信息共享和高效協(xié)同，從而提供更加多元優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，并在重塑服務(wù)型政府的同時進一步實現(xiàn)社會善治。

（三）共建共享持續(xù)深入

共享性是智慧治理的一個核心屬性，以此推動基層治理的整體性和一體化程度不斷深入。具體表現(xiàn)為兩方面：一是主體共建，二是資源共享。

隨著信息技術(shù)水平和居民生活質(zhì)量不斷提升，民眾對公共服務(wù)的豐富性、層次性、針對性和精準性等要求也隨之提高，對服務(wù)的需求和滿意度不僅僅是被動接受，而且是主動參與、協(xié)同行動、共建共治。基層智慧治理通過共享信息、建立線上反饋和表達渠道，保障了基層民眾的知情權(quán)、參與權(quán)，充分激發(fā)和釋放其能動性，使得公共服務(wù)更具個性化和發(fā)展性。同時，共創(chuàng)共建的治理模式也使民眾能更好地進行訴求表達、決策參與、績效監(jiān)督，從而解決供需間的信息鴻溝問題，實現(xiàn)公共服務(wù)高效匹配和供給。

多元主體間的資源共享是共享邏輯的另一重要維度?；鶎又腔壑卫硗ㄟ^建立共享機制，實現(xiàn)信息互通、數(shù)據(jù)共享，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展共享平臺和共享商業(yè)，打破信息壁壘，讓各社會主體充分發(fā)揮活力，共同享有發(fā)展成果，使基層社會由原來割裂的、分散的狀態(tài)向一體化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。首先，建立共享平臺。商家憑借智慧服務(wù)平臺的消費監(jiān)測數(shù)據(jù)，可以更好了解居民的消費偏好，進而調(diào)整商品結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變服務(wù)模式和營銷策略;居民能夠在平臺上共享閑置資源，通過后臺大數(shù)據(jù)技術(shù)將供需雙方的訴求快速精準匹配，促進城鄉(xiāng)社區(qū)資源集約高效利用。其次，推進商業(yè)共享。在基層智慧治理中，商業(yè)共享借助互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，將社區(qū)內(nèi)外部商業(yè)和居民有效鏈接起來，打破傳統(tǒng)社區(qū)邊界，為居民提供多樣化和一體化服務(wù)，如網(wǎng)訂店取、網(wǎng)訂店送等商業(yè)運作模式，給居民生活帶來極大便利，也促進了小微商戶抱團發(fā)展，進一步釋放社會經(jīng)濟活力。此外，依托物聯(lián)網(wǎng)和智慧服務(wù)平臺，商業(yè)共享模式使電子商務(wù)、連鎖經(jīng)營、物流配送等功能均得以增強且有效銜接，加快了商品流通體系建設(shè)、商品配送線下實體自提點建設(shè)以及C2C末端配送模式的發(fā)展。當(dāng)前的基層商業(yè)運作在智慧服務(wù)平臺的推動下，不同體量和類型的商業(yè)為了避免相同業(yè)態(tài)之間的競爭，會調(diào)整經(jīng)營手段，突出經(jīng)營品類、營銷策略和服務(wù)特色，推動基層治理的商業(yè)業(yè)態(tài)更加趨向綜合化和專業(yè)化。

（四）覆蓋范圍逐漸延伸

在政策和需求的雙重推動下，基層治理智慧化發(fā)展進程不斷提速、發(fā)展程度持續(xù)深入、覆蓋范圍逐步擴大。

1. 從縱深方向來看，基層智慧治理逐步向我國縣域城市發(fā)展延伸

隨著智慧城市建設(shè)從省會城市不斷下沉，智慧社區(qū)發(fā)展也隨之向地級市、縣級市、縣域和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）地區(qū)輻射，產(chǎn)生了一批極具代表性的縣域智慧社區(qū)治理模式。如福建某縣級行政服務(wù)中心充分發(fā)揮中國電信在信息服務(wù)、通信網(wǎng)絡(luò)等方面的資源優(yōu)勢，以智慧黨群服務(wù)網(wǎng)格化平臺為依托，打造出以街道信息化平臺為基礎(chǔ)、集合五大智能化社區(qū)管理模塊和多項電信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)下實現(xiàn)的應(yīng)用場景為一體的“1+5+N”縣域智慧社區(qū)新模式。同時，智慧社區(qū)發(fā)展步伐也逐漸向我國中西部地區(qū)延展。近年來，作為大數(shù)據(jù)先行的“云上貴州”，為了更好解決以往社區(qū)面臨的“上面千條線，基層一根針”等治理失效問題，建立并投入使用了“貴州省集約化社區(qū)綜合信息服務(wù)平臺”。該平臺以每戶居民的家庭采集數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)動態(tài)更新管理，并打造成為集政務(wù)、生活等多種功能于一體的支撐性信息平臺，將商業(yè)運營、業(yè)態(tài)發(fā)展、居民需求和社區(qū)治理有機融合、有效匹配，以此提高社會治理中數(shù)據(jù)采集、情況分析、服務(wù)供給和科學(xué)決策的精確性水平，從而促進基層高質(zhì)量服務(wù)和高效能管理。

2. 從橫向發(fā)展來看，基層智慧化建設(shè)開始向廣大鄉(xiāng)村地區(qū)延展覆蓋

隨著我國信息化和數(shù)字化發(fā)展不斷深入，智慧治理理念逐漸向鄉(xiāng)村下沉，數(shù)字技術(shù)已成為新時代推動鄉(xiāng)村振興的重要工具。近年來，我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)進入加速發(fā)展通道，各地不斷完善數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施條件，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+鄉(xiāng)村”的數(shù)字治理新模式，將鄉(xiāng)村數(shù)字治理與產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效等有機結(jié)合，進一步打造智慧農(nóng)業(yè)、平安鄉(xiāng)村等典型實踐模式。如浙江某地與上海盒馬公司達成戰(zhàn)略合作，擬建總面積1.1萬畝的數(shù)字農(nóng)業(yè)示范區(qū)。同時，該地以此為契機投入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)資金4000余萬元，建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)冷鏈分揀中心，配置智能化種植設(shè)施設(shè)備，完成農(nóng)產(chǎn)品加工體驗基地培育等項目，從而推動園區(qū)內(nèi)龍頭企業(yè)數(shù)字化賦能和融合化發(fā)展，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向智慧農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。湖南某市運用互聯(lián)網(wǎng)、云平臺等信息技術(shù)手段，通過中國電信與市縣政府共建456個示范村、2605個平臺、49190個視頻監(jiān)控點位，延伸了全市的“平安智慧鄉(xiāng)村”和“天網(wǎng)工程”末端，織就了一張“平安智慧鄉(xiāng)村”保護網(wǎng)，全力推進市縣域社會治理現(xiàn)代化工作等。

三、基層智慧治理存在的問題

依托現(xiàn)代信息技術(shù)，基層智慧治理近年來發(fā)展迅速，一方面提升了常態(tài)化社會治理效能，促進公共服務(wù)更加科學(xué)化、精細化和精準化;另一方面為非常態(tài)化下的危機治理與社會風(fēng)險管控提供了重要支撐和保障，以數(shù)字化和智能化助推治理水平提質(zhì)增效。但是，從“治理”到“智理”的轉(zhuǎn)變過程中，也暴露出一些發(fā)展短板和風(fēng)險弱項，直接影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型和治理能力提升，亟須得到有效解決。

1. 制度設(shè)計缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，難以有效銜接

目前我國已出臺諸多與智慧治理相關(guān)的政策文件，制度設(shè)計日趨全面，對引導(dǎo)實踐發(fā)展具有重要意義。但整體而言，制度建設(shè)仍滯后于信息化發(fā)展進程，且缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，進一步導(dǎo)致治理效能低下。一是政府間制度設(shè)計不相容，存在制度矛盾。各層級政府、各政府部門間在智慧治理方面的制度設(shè)計存在時間、內(nèi)容和范疇上的差別，缺少頂層設(shè)計和統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致制度割裂和碎片化，加劇統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與數(shù)據(jù)共享的難度，產(chǎn)生智治失靈的現(xiàn)象。二是重復(fù)建設(shè)問題突出，資源浪費較嚴重。受我國條塊分割體系影響，各級、各地通常都擁有各自的智慧治理平臺或系統(tǒng)。由于并非統(tǒng)一規(guī)劃建立，各平臺間存在信息采集和數(shù)據(jù)存儲等方面差異，難以實現(xiàn)有效對接和快速傳遞，致使資源浪費和效能低下。如何通過建立統(tǒng)一的智慧管理平臺，在保障信息安全的前提下真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和共融，而不是僅停留在將各平臺放在統(tǒng)一端口下簡單機械融合，是未來亟待解決的問題。三是智慧治理網(wǎng)絡(luò)尚存不確定性，系統(tǒng)脆弱性特征明顯。智慧治理網(wǎng)絡(luò)是由總網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和分支網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)共同構(gòu)成的，存在被攻擊和系統(tǒng)癱瘓的風(fēng)險。這種“系統(tǒng)脆弱性”需要通過加強頂層設(shè)計和治理彈性來解決，從而提升智慧網(wǎng)絡(luò)抵御風(fēng)險與應(yīng)急反應(yīng)的能力。

2. 數(shù)字化發(fā)展不平衡不充分，存在過度技術(shù)依賴風(fēng)險

首先，數(shù)字化發(fā)展不足是當(dāng)前智慧治理面臨的核心困境。一是存在數(shù)字虛化問題。即囿于技術(shù)限制導(dǎo)致難以實現(xiàn)全面數(shù)字化及數(shù)字化程度有效性不足，同時一些部門不愿意進行數(shù)字化改革，存在抵觸情緒，或通過建立雙重臺賬應(yīng)付數(shù)字化監(jiān)管;二是面臨“數(shù)字鴻溝”風(fēng)險。由于一部分人既沒有數(shù)字化工具也不掌握智慧治理技能，無法享有便捷生活和治理權(quán)利，進一步加大了智慧治理帶來的發(fā)展不平衡問題;三是缺乏專業(yè)的信息化管理人才。我國傳統(tǒng)基層治理對信息技術(shù)人才重視不足，人才引進機制不夠健全，導(dǎo)致基層專業(yè)信息技術(shù)管理型人才短缺、人才結(jié)構(gòu)有待完善問題突出。

其次，過度技術(shù)依賴致使需求了解不足與治理主導(dǎo)權(quán)喪失。一方面，忽略人本需求，尊崇“算法至上”。新發(fā)展階段，智慧治理的核心體現(xiàn)在“技術(shù)”與“社會”雙向賦能。但當(dāng)前智慧治理過度重視后端云部署，忽視基層實際需求，導(dǎo)致應(yīng)用與需求割裂，形成“兩張皮”現(xiàn)象，降低了治理效能。同時，“算法至上”運用數(shù)據(jù)邏輯分析問題，在智慧治理的各環(huán)節(jié)都追求算法依據(jù)，將人淪為數(shù)據(jù)的工具，有違“以人為本”的治理理念和社會發(fā)展實際規(guī)律。另一方面，政府過度依賴智能技術(shù)優(yōu)勢型企業(yè)，增加了監(jiān)督和管理難度。少數(shù)信息技術(shù)巨頭企業(yè)同時擁有數(shù)據(jù)、算法和資本三方面技能，加大了政府的決策風(fēng)險和治理的不確定性。如何在政企有效合作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效監(jiān)管、恢復(fù)政府主導(dǎo)權(quán)，也是亟須解決的現(xiàn)實難題。

3. 智慧治理區(qū)域發(fā)展不均衡，主體間協(xié)同效果欠佳

區(qū)域發(fā)展不均衡是當(dāng)前我國基層智慧治理面臨的主要問題之一。同時，區(qū)別于傳統(tǒng)治理模式，智慧治理因其較為復(fù)雜的主體構(gòu)成對協(xié)同治理能力又提出了新要求。一是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)的出現(xiàn)為城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了重要技術(shù)支撐，但由于城市和農(nóng)村在信息技術(shù)發(fā)展方面存在較大差異，致使大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)智慧建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、軟硬件設(shè)備不健全，發(fā)展速度和水平明顯滯后于城市。二是地區(qū)間發(fā)展不均衡。智慧治理需要政府對信息基礎(chǔ)設(shè)施和智能中樞系統(tǒng)等給予大量財力支持和持續(xù)投入，因此，智慧治理發(fā)展水平與政府財政投入力度通常成正比。從當(dāng)前發(fā)展情況來看，東部沿海地區(qū)的一、二線城市與部分中西部省會城市現(xiàn)代信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施較好，專業(yè)信息技術(shù)人才集聚，為基層智慧建設(shè)創(chuàng)造了良好條件。但絕大部分中西部地區(qū)受到財政、人才、技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)等因素制約，智慧化進程相對緩慢，進一步加大了地區(qū)間數(shù)字建設(shè)的差距。三是治理主體間難以協(xié)同?；鶎又腔壑卫砩婕爸黧w更加多元，各主體間職責(zé)不相同，且層層分包的利益關(guān)系更加復(fù)雜。從縱向管理層級來看，覆蓋省、市、區(qū)、縣、街鎮(zhèn)、社區(qū)和村莊等;從橫向管理領(lǐng)域上看，整合了政法、城管、社保、公安等多個部門。因此，智慧治理是一項多主體協(xié)同運作的新型基層治理系統(tǒng)工程，需要進一步明晰主體間權(quán)責(zé)，提升多元主體的協(xié)作治理能力。

4. 信息安全隱患頻發(fā)，管理機制有待完善

信息安全不僅密切關(guān)乎智慧治理和公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展，更是攸關(guān)居民信息隱私安全等切身利益。由于基層智慧治理的復(fù)雜性、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的不可預(yù)見性，信息安全管理已成為智慧建設(shè)亟待解決的重要問題。一方面，信息安全難以得到有效保證。智慧治理強調(diào)多元主體共同參與和實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。網(wǎng)絡(luò)將各主體進行互聯(lián)，在提升數(shù)據(jù)價值和治理效能的同時，也存在較大信息安全風(fēng)險。政務(wù)數(shù)據(jù)和個人信息一旦遭到泄露，或被數(shù)據(jù)開發(fā)和運營企業(yè)壟斷及濫用，會產(chǎn)生極大的社會安全隱患。另一方面，信息安全管理機制亟待完善。當(dāng)前我國鮮有制度和政策對智慧治理中的信息安全管理問題進行規(guī)范與引導(dǎo)，實施過程中在數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲、政務(wù)開發(fā)和安全維護等環(huán)節(jié)存在不專業(yè)、不規(guī)范等問題。如何進一步加強信息安全監(jiān)管、規(guī)范數(shù)據(jù)使用行為、完善信息安全法律保護和管理機制，有待深入探索和實踐。

四、加強基層智慧治理能力建設(shè)的路徑選擇

（一）建立保障制度與夯實基礎(chǔ)并重的智慧治理支持體系

完善頂層設(shè)計是推進數(shù)字社會建設(shè)的重要保障，需統(tǒng)籌規(guī)劃、整體布局，促進基層智慧治理體制機制創(chuàng)新。一是建立健全智慧治理法律支持體系。以法治化促數(shù)據(jù)運用。通過法律法規(guī)推動標(biāo)準化制度建設(shè)和數(shù)據(jù)安全治理，建立跨部門和跨層級的數(shù)據(jù)應(yīng)用、流動和共享機制，規(guī)范數(shù)據(jù)使用行為。以法治化促公平公正。加強數(shù)字監(jiān)管力度和效能，完善數(shù)字經(jīng)濟公平競爭法律體系，促進政府監(jiān)管和平臺自律相結(jié)合，規(guī)范平臺企業(yè)競爭行為。二是從整體性出發(fā)完善智慧治理政策制定。要兼顧好信息一體化建設(shè)和因地制宜的關(guān)系。既要建立智慧治理跨部門協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)從縱向到橫向再到縱橫相間的部門數(shù)據(jù)資源共享三級提升，又要依據(jù)各地情況量力而行、精準施策，不搞“一刀切”式發(fā)展。同時，處理好支持智慧化發(fā)展和避免盲目建設(shè)的關(guān)系。大力扶持智慧城市、智慧社區(qū)和智慧鄉(xiāng)村建設(shè)，加大對邊遠、貧困地區(qū)的支持和數(shù)字覆蓋力度;對智慧治理進行全面、整體、科學(xué)規(guī)劃，避免因倉促介入導(dǎo)致智慧治理碎片化。三是推進數(shù)字治理標(biāo)準體系和評價體系建設(shè)。盡快建立國家層面數(shù)字治理標(biāo)準體系，兼顧標(biāo)準化和差異化，因地分類引導(dǎo)數(shù)字建設(shè)。加強基層智慧治理有效評估，通過技術(shù)要素介入建立評價反饋機制，推進數(shù)據(jù)挖掘和優(yōu)化利用，提高智慧治理的精準化水平和精細化程度。

完善智慧治理支持體系還需不斷夯實基層治理基礎(chǔ)。一方面，加大智能基礎(chǔ)設(shè)施投資。持續(xù)加強對網(wǎng)絡(luò)通信基礎(chǔ)設(shè)施、新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和智能終端等硬件設(shè)備的資金扶持力度，促進數(shù)字技術(shù)和治理工具創(chuàng)新，努力實現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市“同網(wǎng)同速”，降低協(xié)同治理成本。另一方面，加強人才隊伍建設(shè)和信息化能力培訓(xùn)。在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域挖掘和培養(yǎng)更多專業(yè)技術(shù)人才和管理型人才，加強對基層政府工作人員的信息化技能培訓(xùn)，提升其數(shù)據(jù)精準采集、分析和運用能力，尤其要在鄉(xiāng)村開展針對村干部、村信息員、村民以及鎮(zhèn)村企業(yè)、農(nóng)合組織成員等不同群體的多樣化信息技能培訓(xùn)項目。

（二）堅持技術(shù)支撐和以人為本相融合的智慧治理價值原則

技術(shù)驅(qū)動和以人為本是智慧治理價值取向的兩面，應(yīng)兼顧“技術(shù)”與“溫度”，形成人、技相生互促的治理形態(tài)。首先，創(chuàng)新智慧治理技術(shù)手段，推動基層社會治理和服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。一是推動數(shù)字技術(shù)革新，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。充分運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈等新技術(shù)，將基層治理中的各個節(jié)點和要素有效聯(lián)接，形成高效聯(lián)動的治理生態(tài)。繼續(xù)推進5G、人工智能、集成電路、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等核心技術(shù)的產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合攻關(guān)力度，發(fā)揮創(chuàng)新平臺優(yōu)勢，促進數(shù)字經(jīng)濟與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)有機融合。二是拓展數(shù)字應(yīng)用場景，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式。大力推進新技術(shù)應(yīng)用發(fā)展及其科技成果轉(zhuǎn)化，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向數(shù)字化、智慧化轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量飛躍和產(chǎn)業(yè)間互動融合。推動生活服務(wù)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓展智能體驗場景，改變傳統(tǒng)服務(wù)模式，用智慧治理技術(shù)優(yōu)化服務(wù)體驗、方便日常生活。三是推進智慧政務(wù)建設(shè)，促進治理模式轉(zhuǎn)變。用新型智慧治理工具推動治理流程創(chuàng)新、改進政務(wù)服務(wù)方式、完善基層決策模式，通過數(shù)字技術(shù)將條塊分割轉(zhuǎn)為整合治理，為趨向場景關(guān)注的基層智慧治理新范式提供技術(shù)支撐。搭建“一網(wǎng)通辦”基層政務(wù)辦公自動化系統(tǒng)，提高基層百姓辦事效率和部門間協(xié)作治理水平。

其次，以人本為導(dǎo)向，增強智慧治理的精細化和可及性程度?；鶎又腔壑卫響?yīng)以居民滿意度為遵循，在對居民個體數(shù)據(jù)采集和分析的基礎(chǔ)上充分了解具體需求，基于移動應(yīng)用實現(xiàn)個性化服務(wù)定制，如智能垃圾分類系統(tǒng)、社區(qū)智能養(yǎng)老系統(tǒng)、智能健康管理系統(tǒng)等，提供更加精準和個性化的服務(wù)。應(yīng)兼顧數(shù)字工具的便捷性和普惠性，充分考慮不同受眾的特點，尤其要照顧老年人、殘障人士等受用群體的適用情況。不斷完善應(yīng)用軟件，通過社區(qū)培訓(xùn)、社工協(xié)助等方式讓更多居民能運用好各類數(shù)字應(yīng)用和平臺，消除數(shù)字鴻溝。通過智慧治理的智能手段，逐步建立促進城鄉(xiāng)居民互動交流的社交平臺，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)信息共享和線上線下多渠道交互，并基于數(shù)字技術(shù)鏈接機制，建立社區(qū)信任，形成價值互聯(lián)。

（三）完善黨建引領(lǐng)與社會協(xié)同相結(jié)合的智慧治理模式

智慧治理應(yīng)充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的政治優(yōu)勢，將智慧黨建和基層治理有機結(jié)合，發(fā)揮黨組織貫通聯(lián)動、一體落實的動力機制，推動構(gòu)建信息數(shù)據(jù)縱橫聯(lián)通的立體服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一方面，建立黨建智慧平臺，優(yōu)化黨組織結(jié)構(gòu)和黨建工作流程。黨建智慧平臺將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)字技術(shù)嵌入現(xiàn)有黨建工作體系中，能打破時空、部門和層級限制，提供更加精準及時的服務(wù)，實現(xiàn)黨建功能和黨務(wù)工作交融聚合?；谄脚_的智慧黨建有助于構(gòu)建從源頭到末梢全流程、全要素的智慧治理模式，形成權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)高效的基層治理格局。另一方面，發(fā)揮黨建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，貫通數(shù)據(jù)共享渠道。通過黨建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)建基層治理數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)交互機制，打破部門間互斥共享的治理難題。智慧黨建平臺應(yīng)具備相對開放性，允許其他網(wǎng)絡(luò)平臺的多源數(shù)據(jù)在該平臺上交匯，形成大量的數(shù)據(jù)積累，并在此基礎(chǔ)上通過特定算法更加精準地提供黨建服務(wù)、施行黨內(nèi)監(jiān)督。

建立智慧治理社會協(xié)同體系，有助于打通條塊壁壘、形成政企社治理合力。一是優(yōu)化信息系統(tǒng)平臺架構(gòu)?？v向交互嵌入，實現(xiàn)生產(chǎn)建成、信息傳遞、信息監(jiān)督與信息反饋無縫銜接;橫向整合智慧家庭、智慧政務(wù)、智慧民生等信息系統(tǒng)和政府、居民、企業(yè)、社會組織等終端用戶，推動多系統(tǒng)協(xié)同運作，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)信息資源全面整合，形成橫向交互、縱向遞進和橫縱向動態(tài)整合互嵌的三維協(xié)同架構(gòu)。二是引入社會力量共同參與。引進智慧社區(qū)建設(shè)和管理企業(yè)等市場要素，將社區(qū)智慧平臺的規(guī)劃、運營、維護和服務(wù)交由企業(yè)主導(dǎo)，政府提供政策支持、技術(shù)指導(dǎo)與溝通協(xié)調(diào)，加強政企數(shù)字間合作。鼓勵社會組織等社會力量參與智慧鄉(xiāng)村建設(shè)，借助自身的資金優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢，支持智慧治理培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)發(fā)展，有效培育新時代高素質(zhì)、信息化農(nóng)民。三是構(gòu)建多元主體協(xié)同機制。政府、企業(yè)、社會組織、居民用戶等主體入駐社區(qū)智慧平臺，以推動社區(qū)治安、交通、商戶、物業(yè)等各職能部門有效聯(lián)動，提高社區(qū)的集成化、智慧化管理水平。繼續(xù)推行PPP、政府購買服務(wù)等方式，廣泛吸引民間資本參與智慧城鄉(xiāng)建設(shè)，逐步形成可持續(xù)的智慧治理多元主體協(xié)同機制。

（四）建立健全數(shù)據(jù)共享和信息安全相統(tǒng)一的智慧治理管理機制

加快建立數(shù)據(jù)開放共享體系，有利于整合數(shù)據(jù)資源，增強基層治理內(nèi)生動力。一方面，推動形成大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。加強數(shù)據(jù)全流程統(tǒng)籌協(xié)同，進一步完善基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)共享平臺的標(biāo)準化建設(shè)，減少相關(guān)數(shù)據(jù)資源庫重復(fù)建設(shè)和數(shù)據(jù)資源浪費的現(xiàn)象。將數(shù)據(jù)資源與基層治理有機銜接，把數(shù)據(jù)資源有效運用在預(yù)測、監(jiān)管和干預(yù)等治理措施上來。另一方面，創(chuàng)新數(shù)據(jù)資源整合機制。加快破除制度壁壘，規(guī)范基層數(shù)據(jù)的使用權(quán)限與行為，搭建基層信息整合與多元交互的數(shù)字治理平臺，推動基層治理從“碎片化”轉(zhuǎn)向“整體性”。促進技術(shù)價值整合，捕捉不同基層治理場域中的相關(guān)行為和事件，獲得交互信息與數(shù)據(jù)，通過技術(shù)處理形成更加精確有效的信息，用于決策研判。數(shù)據(jù)信息共享還需加強政府監(jiān)管和社會監(jiān)督，降低科技風(fēng)險，保證數(shù)據(jù)資源的準確性、客觀性和有效性。

完善信息安全管理機制，建立安全可靠的智慧治理體系。其一，高度重視信息安全問題。政府部門應(yīng)起帶頭作用，從觀念上把信息安全放在智慧治理的首位，制定相關(guān)政策法規(guī)引導(dǎo)居民和企業(yè)等主體關(guān)注該問題;居民要不斷提高信息安全意識，敢于保護自己的隱私信息;其他相關(guān)主體也應(yīng)自覺遵守相關(guān)法律法規(guī)，維護信息安全，共同營造一個安全的網(wǎng)絡(luò)世界。其二，加強信息安全宣傳教育。通過廣播、宣傳欄、講座、培訓(xùn)等方式向廣大居民傳播信息安全相關(guān)知識，學(xué)會如何鑒別垃圾、詐騙信息，防止個人信息泄露。建議企業(yè)等治理主體提供講座、培訓(xùn)服務(wù)，提高用戶信息保護意識。其三，加快構(gòu)建完善的信息安全管理體系。建立健全與信息安全相關(guān)的法律法規(guī)，嚴格執(zhí)法和司法，有效落實《個人信息保護法》，保障數(shù)據(jù)使用的安全性和規(guī)范性;加強針對物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新型網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的法律約束，對于企圖破壞的不法分子給予法律震懾;加強信息安全技術(shù)能力建設(shè)，包括信息安全人才引進、高校信息安全專業(yè)建設(shè)、為基層信息安全培育相應(yīng)的技術(shù)人才等;借鑒國外先進的信息安全技術(shù)，在此基礎(chǔ)上不斷開發(fā)和完善新的信息技術(shù)安全系統(tǒng)，從而更好適應(yīng)本土智慧治理的具體情境。

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Mao Peijin

﹝Party School of the CPC Central Committee（National School of Governance）， Beijing 100089﹞

Abstract： Improving the capacity of grassroots governance is an essential part of promoting the modernisation of the national governance system and governance capacity. With the rapid development and widespread use of digital technology in economic and social fields， the construction of smart grassroots governance in the new era has become an important issue in enhancing the effectiveness of governance and empowering high-quality social development. The current grassroots smart governance has changed the traditional social governance model， reflecting the characteristics of governance concept focusing on effectiveness， more diversified governance subjects and flat power structure， and its development law is the organic unity of policy logic， technology logic， sharing logic and practice logic. At present， Chinas grassroots smart governance still has many problems such as the lack of unified planning for system design. To strengthen the capacity of grassroots smart governance， we should strike a balance between safeguarding the system and consolidating the foundation， technical support and people-oriented， party building leading and social coordination， data sharing and information security， and continuously improve the support system， value principles， governance model and management mechanism of smart governance on this basis.

Key words： Grassroots Governance Capacity; Smart Governance; Digital Society; Governance Modernization

（收稿日期：2022-07-06? ? 責(zé)任編輯：羅建邦）