王建華+葛佳燁+朱湄

〔摘要〕在治理現(xiàn)代化的背景要求下，傳統(tǒng)的政府單一治理模式正暴露出越來(lái)越多的局限性，而市場(chǎng)與社會(huì)力量在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的作用備受關(guān)注。為此，科學(xué)構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體相互協(xié)調(diào)的社會(huì)共治模式成為防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇。本文基于我國(guó)食品安全治理現(xiàn)狀，以人民群眾日益增長(zhǎng)的食品安全需求與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理之間的矛盾為主要背景，深入挖掘政府、市場(chǎng)、社會(huì)在共治中失靈的具體表現(xiàn)及其原因，并基于風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與未來(lái)要求，梳理“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”參與社會(huì)共治的治理邏輯，探索多中心嵌入食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系的功能性設(shè)計(jì)，并為多元主體參與社會(huì)共治提出一系列制度性設(shè)計(jì)，以期為我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治實(shí)踐提供理論參考，為食品安全治理現(xiàn)代化提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

〔關(guān)鍵詞〕食品安全風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)共治；治理現(xiàn)代化

〔中圖分類號(hào)〕D03529〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2016）06-0111-07

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)食品安全風(fēng)險(xiǎn)事件頻繁發(fā)生，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。對(duì)此，我國(guó)政府嚴(yán)抓食品安全治理工作，并制定了一系列更為嚴(yán)密的舉措，以維護(hù)食品安全。然而，由于監(jiān)管資源有限、監(jiān)管成本較高以及監(jiān)管過(guò)程不易控制等問(wèn)題，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施的以國(guó)家為主導(dǎo)的“一元治理”模式正呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”的趨勢(shì)，內(nèi)部的不斷擴(kuò)張和精細(xì)化并未帶來(lái)治理績(jī)效的明顯改善。〔1〕在此背景下，食品安全風(fēng)險(xiǎn)事件仍處于高發(fā)態(tài)勢(shì)，監(jiān)管效果不盡如人意。食品安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題具有復(fù)雜性、多樣性、技術(shù)性和社會(huì)性相互交織的特點(diǎn)，鑒于政府單一治理績(jī)效不足的現(xiàn)狀，推動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治便成為一種必然。圍繞食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治這個(gè)主題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者展開(kāi)了大量研究。其一，在社會(huì)共治的具體模式方面，有學(xué)者認(rèn)為，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)該是由政府、企業(yè)、社會(huì)多元主體共同構(gòu)成治理主體，形成政府監(jiān)管、消費(fèi)者維權(quán)、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的合作機(jī)制。〔2〕其二，在社會(huì)共治主體的功能組合方面，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為政府作為社會(huì)共治多元主體的一方，應(yīng)扮演引導(dǎo)者的角色，通過(guò)政策工具引導(dǎo)、規(guī)制市場(chǎng)與社會(huì)主體參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)共治?！?〕其三，在社會(huì)共治的實(shí)現(xiàn)途徑方面，國(guó)外學(xué)者多強(qiáng)調(diào)發(fā)揮食品供應(yīng)鏈中核心廠商和社會(huì)力量的作用。有研究發(fā)現(xiàn)，上游企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量的努力與下游企業(yè)檢測(cè)系統(tǒng)的精度、發(fā)生質(zhì)量事故后的懲罰力度等因素高度相關(guān)〔4〕，而第三部門(mén)（社會(huì)組織）的大力發(fā)展以及積極參與食品安全治理實(shí)踐則是解決 “政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題的有效手段?！?〕其四，在社會(huì)共治的政府角色方面，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為政府的作用無(wú)可替代，不因分散治理而放棄自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)〔6〕，制定合適的政策推動(dòng)企業(yè)加強(qiáng)社會(huì)責(zé)任活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)履責(zé)行為的激勵(lì)相容〔7〕，同時(shí)，還應(yīng)該改善和創(chuàng)新有利于社會(huì)力量參與的制度環(huán)境，構(gòu)建有效的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，改善食品安全的治理績(jī)效。〔8〕綜上所述，現(xiàn)有的文獻(xiàn)多集中于分析政府單一治理的局限性和轉(zhuǎn)向食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的必要性，強(qiáng)調(diào)多方主體參與社會(huì)共治，但并未對(duì)各主體的權(quán)責(zé)邊界和職能分工進(jìn)行具體劃分，缺乏社會(huì)共治過(guò)程中問(wèn)題呈現(xiàn)的具體分析，未能在已有研究基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)理念變革與實(shí)踐創(chuàng)新?；谏鲜鰡?wèn)題，本文旨在對(duì)已有不足進(jìn)行進(jìn)一步的彌補(bǔ)和探討。

為此，本文基于我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)狀，在治理現(xiàn)代化的背景下，以深入分析社會(huì)共治的現(xiàn)實(shí)困境為切入點(diǎn)，并基于風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與未來(lái)要求，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，探討并梳理政府、市場(chǎng)與社會(huì)力量參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的治理邏輯，并提出多中心嵌入的一系列系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，以期為我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治實(shí)踐提供理論參考，為治理現(xiàn)代化提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

二、食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的現(xiàn)實(shí)困境

（一）食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治理念的偏差

十八屆三中全會(huì)精神指出，集中監(jiān)管、多方共治是未來(lái)我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的基本趨向。社會(huì)共治要求治理主體的多元化，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)多方使用靈活手段實(shí)現(xiàn)公共利益的活動(dòng)和過(guò)程?！?〕然而我國(guó)傳統(tǒng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理模式以管制主義為邏輯起點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政府全權(quán)包攬，排斥市場(chǎng)和社會(huì)〔10〕，這導(dǎo)致了治理理念的偏差，政府的治理能力被過(guò)度依賴，而市場(chǎng)和社會(huì)主體的有效參與不足，社會(huì)共治陷入困境。在這一理念偏差下，市場(chǎng)忽視其自身責(zé)任，將食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理視作政府的責(zé)任，參與意識(shí)淡薄，必然使得其參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的力量不夠、底氣不足、可持續(xù)性差，呈現(xiàn)出零亂無(wú)序、話語(yǔ)權(quán)不強(qiáng)的狀態(tài)。此外，社會(huì)共治理念的偏差使得治理主體之間尚未形成平等、合作的共同治理方式，社會(huì)力量參與社會(huì)共治遇到了一定的阻礙，面臨著制度化、組織化程度低，參與治理階段片面化等問(wèn)題，使得社會(huì)治理的作用難以得到有效發(fā)揮?！?1〕

（二）食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的法制保障不足

完備的法律規(guī)章是食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的外部保障。雖然近幾年出臺(tái)的政府工作報(bào)告以及“十三五”規(guī)劃建議都一再?gòu)?qiáng)調(diào)，要建立嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系。但中國(guó)目前涉及食品安全的法律體系尚不健全，首先，現(xiàn)行法律制度仍突出地表現(xiàn)為一種應(yīng)急性的事后補(bǔ)救策略，而缺乏前瞻性的制度設(shè)計(jì)與政策引導(dǎo)。其次，現(xiàn)行涉及食品安全問(wèn)題的法律體系具體包括法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等，而真正具有法律效力的僅有新《食品安全法》，盡管該法律條文中明確提出食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的社會(huì)共治原則，但缺乏操作化定義，從而導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治只是空想，市場(chǎng)與社會(huì)力量的主體作用得不到發(fā)揮〔12〕，到真正落實(shí)時(shí)就變成了可行可不行的文件，難以在實(shí)踐中看到成效。再有，我國(guó)食品安全法律體系的嚴(yán)格度明顯滯后于發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)，法律法規(guī)的懲罰力度、打擊力度不足，無(wú)法對(duì)不法食品生產(chǎn)企業(yè)起到威懾作用。〔13〕另外，食品安全問(wèn)題常被看作是政府的責(zé)任，事實(shí)上，食品安全問(wèn)題已不再是一個(gè)局部的、靜態(tài)的社會(huì)問(wèn)題，僅靠政府食品監(jiān)管部門(mén)是不足以走出困境的，這就需要各個(gè)社會(huì)部門(mén)間的共同協(xié)作，通過(guò)溝通、合作與整合，拓寬和放長(zhǎng)法律制度設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略性視野，才能提高法律制度的針對(duì)性和有效性。

（三） 食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的信息交流不暢

信息交流與共享是社會(huì)共治的關(guān)鍵，但在我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治實(shí)踐中，真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)交流基本不存在，有的只是信息的公開(kāi)。政府作為信息披露的主要部門(mén)，當(dāng)前政府的信息公布制度存在著一系列問(wèn)題。其一是信息發(fā)布的單向性，食品安全信息僅僅是從政府部門(mén)向社會(huì)單方面?zhèn)鬟f，較少考慮其他主體的認(rèn)知特點(diǎn)與信息回饋。其二是信息發(fā)布主體的多元性，各政府部門(mén)通過(guò)各自的渠道發(fā)布食品安全信息，而未形成統(tǒng)一的信息發(fā)布機(jī)構(gòu)與制度，為社會(huì)公眾信息收集帶來(lái)不便。其三是信息發(fā)布的滯后性，食品安全事故發(fā)生之前缺乏相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息，發(fā)生之后沒(méi)有及時(shí)通報(bào)事故的危害性與處置方式。其四是信息發(fā)布的不透明性，政府部門(mén)信息公布多以事后通報(bào)總結(jié)為主，缺乏結(jié)果產(chǎn)生的過(guò)程和依據(jù)。〔14〕信息是各主體進(jìn)行合作的前提，政府若不能為公眾提供充分的信息，或者公眾缺乏暢通的信息渠道，那么所謂的食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治則無(wú)從談起。

三、食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的治理邏輯

政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同構(gòu)成了食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的結(jié)構(gòu)框架，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間權(quán)責(zé)邊界的劃分對(duì)探討食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的治理邏輯帶來(lái)不同的可能，各監(jiān)管主體之間力量的強(qiáng)弱及均衡關(guān)系對(duì)整個(gè)社會(huì)共治框架及食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的效果產(chǎn)生重要的影響。

（一）政府—市場(chǎng)治理模式與食品安全風(fēng)險(xiǎn)

政府—市場(chǎng)治理模式是我國(guó)現(xiàn)行的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的主流范式。長(zhǎng)期以來(lái)，政府注重于動(dòng)員體制內(nèi)資源（包括法律、法規(guī)及行政監(jiān)管等）來(lái)約束企業(yè)的違法行為，以確保食品安全。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)治理的模式。一方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家更注重發(fā)揮食品供應(yīng)鏈上核心廠商的作用，通過(guò)縱向契約激勵(lì)來(lái)實(shí)現(xiàn)食品產(chǎn)出和交易的質(zhì)量安全?！?5〕另一方面，國(guó)外也通過(guò)標(biāo)識(shí)認(rèn)證、可追溯系統(tǒng)等工具來(lái)引導(dǎo)食品企業(yè)在市場(chǎng)上自覺(jué)規(guī)范自己的行為?！?6〕然而，在我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中，政府與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的關(guān)系被簡(jiǎn)單定義為“管”與“被管”的對(duì)立關(guān)系，忽視和違背了食品安全首先是生產(chǎn)出來(lái)的這一基本規(guī)律?！?7〕在這一治理模式下，政府注重以威權(quán)為手段對(duì)食品企業(yè)等市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)督，忽略了對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)際操作過(guò)程的關(guān)注。企業(yè)等市場(chǎng)主體把食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理看作政府的責(zé)任，僅僅滿足于達(dá)到政府的要求，缺乏主動(dòng)參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的動(dòng)機(jī)〔18〕，并將政府的監(jiān)管看作是限制獲得經(jīng)濟(jì)利益的障礙，設(shè)法規(guī)避政府的監(jiān)管，從而放棄自身在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的社會(huì)責(zé)任。

（二）政府—社會(huì)治理模式與食品安全風(fēng)險(xiǎn)

食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的最終落腳點(diǎn)是為廣大消費(fèi)者提供健康、安全的食品。為此，尋求社會(huì)力量的參與成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的新走向。依據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)組織在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中發(fā)揮著重要作用。美國(guó)政府通過(guò)增強(qiáng)食品安全立法和管理過(guò)程的公開(kāi)性和透明度，讓全社會(huì)都能參與其中，為社會(huì)性力量參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐提供基本管道?！?9〕日本食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的成功經(jīng)驗(yàn)很大程度上在于社會(huì)中廣泛存在的生協(xié)組織，通過(guò)市民自身和社會(huì)組織的積極參與來(lái)完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的架構(gòu)體系?！?0〕相形之下，在我國(guó)政府—社會(huì)治理的邏輯框架中，政府意識(shí)形態(tài)影響較大，將社會(huì)組織、公眾視為管制對(duì)象而不是合作伙伴，在利益表達(dá)、利益調(diào)整和利益分配上被食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理各部門(mén)、中央與地方機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置格局縛住手腳，導(dǎo)致社會(huì)性參與的制度環(huán)境嚴(yán)重缺失，在事實(shí)上無(wú)法可依、無(wú)規(guī)可循?！?1〕食品安全雖然涉及社會(huì)公共利益，但社會(huì)公眾在“搭便車(chē)”的心理下，認(rèn)為食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理是政府的責(zé)任，缺乏積極參與的動(dòng)機(jī)和意愿，且參與方式較為盲目，關(guān)注的焦點(diǎn)往往集中在負(fù)面消息和對(duì)政府部門(mén)的批評(píng)指責(zé)上，與促進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的目標(biāo)相悖?！?2〕在這一模式的治理邏輯下，政府在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中大包大攬，而社會(huì)性參與碎片化，致使社會(huì)性力量難以形成對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的合力，弱化了社會(huì)主體的實(shí)際效用。

（三）市場(chǎng)—社會(huì)治理模式與食品安全風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)西方的經(jīng)驗(yàn)，要實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的“善治”，市場(chǎng)與社會(huì)兩大主體的作用不可忽視。在市場(chǎng)—社會(huì)治理模式的邏輯框架下，政府的作用被弱化，市場(chǎng)由于其自發(fā)性，在利益最大化的目標(biāo)驅(qū)使下，不惜損害消費(fèi)者利益。正如亞當(dāng)·斯密所述，“我們每天所需要的食物和飲料，不是出自屠戶、釀酒商或面包師的恩惠，而是出于他們自利的打算”?！?3〕而社會(huì)力量尤其是消費(fèi)者處于信息弱勢(shì)地位，往往在重大食品安全事件發(fā)生并嚴(yán)重?fù)p害公眾利益之后，市場(chǎng)主體的違法行為才會(huì)被曝光出來(lái)。由此說(shuō)明，社會(huì)力量對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督作用很微弱，起到的只是事后監(jiān)督的作用，而非事前監(jiān)督。這反映出的問(wèn)題是，社會(huì)力量在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的作用不夠強(qiáng)大，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的色彩過(guò)濃，容易產(chǎn)生“脫嵌”的風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)“脫嵌”的后果是可怕的，人們對(duì)于公共道德越來(lái)越淡漠，食品企業(yè)的逐利傾向使得企業(yè)采取各種機(jī)會(huì)主義行為，損害消費(fèi)者利益?！?4〕由于市場(chǎng)的自發(fā)趨利性和社會(huì)力量的薄弱，單純將食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理交給市場(chǎng)和社會(huì)，缺乏政府的有效監(jiān)管，顯然是行不通的。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的核心在于各行動(dòng)主體之間的合作，形成食品安全共同體。經(jīng)上述三模式的研究論證，政府、市場(chǎng)、社會(huì)各主體形成的不同組合中，缺乏任一主體的治理模式都存在一定的弊端。由此，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同參與的食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系可能是最理想的狀態(tài)。也是食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的有效路徑。

四、食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系的嵌入式設(shè)計(jì)

食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治是我國(guó)在十八屆三中全會(huì)精神指導(dǎo)下的社會(huì)治理模式創(chuàng)新，是社會(huì)共治理念在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。但在食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系的構(gòu)建過(guò)程中，還應(yīng)注重對(duì)這一治理體系進(jìn)行嵌入式設(shè)計(jì)，即“組織及其行為受到社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約，而僅把它們作為獨(dú)立的個(gè)體進(jìn)行分析是存在制度脫嵌風(fēng)險(xiǎn)的”〔25〕，因此，需要結(jié)合當(dāng)前中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)的特殊國(guó)情從功能和制度兩個(gè)層面進(jìn)行嵌入式設(shè)計(jì)。

（一）功能性嵌入：食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的主體分工

不同主體在食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系中發(fā)揮的作用，是社會(huì)共治研究中一個(gè)非常核心的問(wèn)題。盡管新《食品安全法》明確規(guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的社會(huì)共治原則，但由于食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治理念的偏差，多個(gè)主體參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的地位和作用邊界仍然比較模糊，尚未適應(yīng)我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的需要。食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)，在治理體系的不同層次和不同領(lǐng)域，各個(gè)主體的作用也不盡相同，若不具體分析治理主體的職能分工、作用邊界，只是籠統(tǒng)地提出治理主體多元，顯然不能解決如何有效治理的問(wèn)題，甚至還可能造成認(rèn)識(shí)上的混亂。〔26〕為此，基于我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的基本國(guó)情，如何將治理主體的分工設(shè)計(jì)嵌入食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系（見(jiàn)圖1），界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)共治主體的合理邊界，并通過(guò)充分的溝通、交流與協(xié)調(diào)，將各行為主體由無(wú)序轉(zhuǎn)變?yōu)橛行騾⑴c，成為構(gòu)建具有中國(guó)特色食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系的基礎(chǔ)性問(wèn)題。

1. 政府：轉(zhuǎn)變職能，注重引導(dǎo)

在食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系中，政府的作用要涵蓋食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的各個(gè)層次和各個(gè)領(lǐng)域，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心功能，從推動(dòng)全局工作出發(fā)，協(xié)調(diào)好中央政府和各級(jí)地方政府及各類組織之間的關(guān)系。值得注意的是，政府的地位和作用無(wú)可替代，單純地將食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理交給市場(chǎng)和社會(huì)，則容易產(chǎn)生“脫嵌”的風(fēng)險(xiǎn)。由此，在食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系內(nèi)，政府的功能性嵌入體現(xiàn)在，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)秩序的規(guī)范、社會(huì)多方主體共同合作機(jī)制的構(gòu)建，從政府主導(dǎo)型食品安全監(jiān)管模式向政府參與型食品安全治理模式轉(zhuǎn)變?！?7〕在具體的職能操作上，要盡可能地將自上而下運(yùn)作的國(guó)家政策、制度和法律法規(guī)操作化為便于市場(chǎng)、社會(huì)參與共治的規(guī)范，以減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治實(shí)踐的運(yùn)行阻力。要改變大包大攬的傳統(tǒng)做法，通過(guò)政策的制定和制度的安排，構(gòu)建市場(chǎng)、社會(huì)主體合法參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的制度環(huán)境。在與市場(chǎng)和社會(huì)主體的關(guān)系上，要全面履行政府職能，處理好與市場(chǎng)的關(guān)系，解放和增強(qiáng)市場(chǎng)活力，使市場(chǎng)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系中發(fā)揮作用，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)組織的積極性。注重培育、發(fā)展社會(huì)組織，在社會(huì)共治體系中既要鞏固政府領(lǐng)導(dǎo)，又要鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面的參與，并推進(jìn)社會(huì)組織明確職責(zé)、依法自治，最大程度地發(fā)揮作用。

2. 市場(chǎng)：強(qiáng)化主體意識(shí)，重塑社會(huì)責(zé)任

市場(chǎng)主體在食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治中的作用，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是將市場(chǎng)的非正式治理資源嵌入食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系，能有效填補(bǔ)政府正式的單一治理績(jī)效不足的空缺。二是食品安全首先是生產(chǎn)出來(lái)的，市場(chǎng)的主動(dòng)參與能將食品安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題有效扼殺在源頭。然而，社會(huì)共治理念的偏差，使得市場(chǎng)主體通常將食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理看作政府的責(zé)任。各個(gè)市場(chǎng)主體在食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治中既是政府引導(dǎo)、規(guī)制的對(duì)象，又能自發(fā)地發(fā)揮其能動(dòng)作用，其作用與表現(xiàn)，能顯著影響到社會(huì)共治體系的效果。而一批優(yōu)秀的市場(chǎng)主體，是提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治質(zhì)量的前提。為此，市場(chǎng)主體應(yīng)樹(shù)立誠(chéng)信觀念，落實(shí)企業(yè)是食品安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的意識(shí)，主動(dòng)參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治。從思想上認(rèn)識(shí)到保障食品安全、改善社會(huì)福利的責(zé)任。在行動(dòng)上致力于技術(shù)創(chuàng)新，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快HACCP、ISO認(rèn)證在規(guī)范企業(yè)安全生產(chǎn)中的應(yīng)用，建立健全問(wèn)題食品召回機(jī)制、食品可追溯體系，減少對(duì)社會(huì)的危害。積極配合政府部門(mén)的食品安全監(jiān)管工作，完善企業(yè)的信息公開(kāi)制度，促進(jìn)食品安全信息交流，主動(dòng)接受新聞媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公眾的監(jiān)督。

3. 社會(huì)：全員參與，注重監(jiān)督與合作

當(dāng)前食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)容日益復(fù)雜，治理難度日益增加，對(duì)治理精細(xì)化的要求也越來(lái)越高，單純依靠政府和市場(chǎng)治理已不能適應(yīng)于當(dāng)前食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的需要，必須借助社會(huì)嵌入治理體系，動(dòng)員社會(huì)力量的全員參與，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)的治理合力，促進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治格局的建立。但在食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系中，社會(huì)力量參與意識(shí)薄弱，有效參與程度不高。為此，要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)社會(huì)力量主動(dòng)參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的需求，積極轉(zhuǎn)變社會(huì)公眾的態(tài)度，增強(qiáng)社會(huì)力量的主體意識(shí)、維權(quán)意識(shí)，培育公共精神，注重培育、發(fā)展社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)活力，充分發(fā)揮社會(huì)參與的主體作用。與此同時(shí)，社會(huì)組織要實(shí)現(xiàn)一定程度的自治，有序參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理，否則無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的目標(biāo)。此外，要通過(guò)信息公開(kāi)平臺(tái)進(jìn)行充分的交流和溝通，以信息增權(quán)的方式改善自身弱勢(shì)地位。注重與政府、市場(chǎng)之間的監(jiān)督與合作，以理性的參與方式，通過(guò)正確的渠道加強(qiáng)對(duì)政府治理和市場(chǎng)治理的監(jiān)督與約束。

復(fù)雜、多樣化的食品安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題使得食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理變得愈加困難，需要更多不同意見(jiàn)的合作參與，需要各方力量更多地參與秩序整合，這顯然不是單獨(dú)的政府部門(mén)或政府部門(mén)間的合作就能承擔(dān)的，而是需要社會(huì)各方面對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理承擔(dān)責(zé)任，需要既代表“公”利、又代表“私”利的組織和個(gè)人共同參與?！?8〕食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的主體結(jié)構(gòu)，由各級(jí)政府、企業(yè)等市場(chǎng)主體、公眾與社會(huì)組織等多元主體構(gòu)成。多元主體以不同的分工設(shè)計(jì)相互制約和監(jiān)督，同時(shí)又進(jìn)行跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨環(huán)節(jié)等各個(gè)層面的合作。多元主體之間相互獨(dú)立又相互合作，共同實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治。

（二）制度性嵌入：食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的運(yùn)作機(jī)制

制度作為一種社會(huì)秩序和社會(huì)環(huán)境，對(duì)個(gè)體或組織的行為具有形塑功能。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐，食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治模式的構(gòu)建必須落實(shí)到具體的制度上。為此，需將一系列的運(yùn)作機(jī)制嵌入食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系，為多方主體有序參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治提供制度保障。

1. 法律保障制度

食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系的構(gòu)建與運(yùn)行必須以法律為根本依據(jù)。法律法規(guī)及其所衍生的法治體系，是實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的前提，同時(shí)也是食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系協(xié)調(diào)運(yùn)行的保障。若食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治面臨著法律體系不健全的困境，市場(chǎng)和社會(huì)力量參與社會(huì)共治得不到制度保障，具體的職責(zé)得不到落實(shí)，實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治則只是空想。為此，必須將法律保障制度嵌入食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系，從立法上確認(rèn)并完善政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的程序性權(quán)力和實(shí)體性權(quán)力。具體而言，在以新《食品安全法》為核心的基礎(chǔ)上，要繼續(xù)完善配套性的法律法規(guī)，通過(guò)立法確定食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系的主體結(jié)構(gòu)，確立市場(chǎng)、社會(huì)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治中的法律地位，與此同時(shí)，從治理權(quán)能、治理事物、治理客體等角度賦予其相應(yīng)的準(zhǔn)公共權(quán)力與職責(zé)，規(guī)定各主體參與社會(huì)共治的有效途徑和方式，確保各類治理主體參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的行為有法可依。此外，在各項(xiàng)法律法規(guī)的制定過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)以公開(kāi)渠道闡明制定該法律、法規(guī)的目的與作用范圍，并就相應(yīng)法條向其他主體做出事先的解釋和說(shuō)明。在法律法規(guī)的制定過(guò)程中，需有食品企業(yè)、非政府組織、專家、社會(huì)公眾等其他主體全程參與，提供有建設(shè)性的意見(jiàn)，對(duì)于公眾就某一項(xiàng)規(guī)定提出的異議，立法機(jī)關(guān)需做出實(shí)質(zhì)性的說(shuō)明。

2. 激勵(lì)約束機(jī)制

針對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)主體參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治有效性不足的困境，激勵(lì)約束機(jī)制的建立能以各主體個(gè)體利益的滿足推進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，從而推動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)參與的積極性。市場(chǎng)層面，要采取嚴(yán)懲重典的方式，增強(qiáng)法律的威懾性，加大對(duì)不法食品生產(chǎn)企業(yè)和個(gè)人的懲治力度，使其不敢違法、不愿違法。推行更加嚴(yán)格的食品生產(chǎn)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)對(duì)食品企業(yè)的監(jiān)管，規(guī)范其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，通過(guò)食品市場(chǎng)秩序的整頓，倒逼食品行業(yè)良好市場(chǎng)機(jī)制的形成。社會(huì)層面，要對(duì)新聞媒體報(bào)道的正確性和客觀性加以規(guī)范，對(duì)規(guī)范程度低、信譽(yù)差的行業(yè)協(xié)會(huì)要堅(jiān)決取締，充分重視培育理性的社會(huì)公眾有序參與社會(huì)共治。在監(jiān)督約束的同時(shí)，要建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于市場(chǎng)主體，可通過(guò)政策優(yōu)惠、技術(shù)支持、稅收減免、資金補(bǔ)貼等手段對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行正向激勵(lì)，鼓勵(lì)其建立健全相應(yīng)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、程序和規(guī)范，進(jìn)行安全化生產(chǎn)。對(duì)于社會(huì)主體，要完善社會(huì)公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，提高有獎(jiǎng)舉報(bào)力度，使社會(huì)公眾的維權(quán)收益高于維權(quán)成本，激發(fā)公眾的監(jiān)督舉報(bào)熱情。建立消費(fèi)者舉報(bào)內(nèi)容的公示制度，對(duì)舉報(bào)的食品安全事件給予充分調(diào)查和核實(shí)，并將調(diào)查結(jié)果公之于眾。

3. 信息披露機(jī)制

信息的公開(kāi)與共享是各主體參與社會(huì)共治的前提，信息披露機(jī)制的嵌入能防止各主體因信息溝通不暢而“各自為政”產(chǎn)生的“脫嵌的風(fēng)險(xiǎn)”。由于政府的權(quán)威性，信息披露與共享機(jī)制更多地需要政府來(lái)建立和維護(hù)。首先，整合各部門(mén)分散化、碎片化的信息，統(tǒng)一信息公布主體，實(shí)現(xiàn)各類關(guān)鍵信息分享的一體化，同時(shí)確保信息披露的有效性和權(quán)威性。其次，利用聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式開(kāi)放性收集公眾意見(jiàn)，通過(guò)對(duì)公眾意見(jiàn)的整理與反饋，完善和吸收公眾意見(jiàn)。再次，加快建立食品可追溯化制度，要求企業(yè)標(biāo)記自身產(chǎn)品，將食品生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的信息納入其中，并保證信息的真實(shí)性、及時(shí)性和有效性，將可追溯平臺(tái)向社會(huì)公眾開(kāi)放，鼓勵(lì)社會(huì)公眾通過(guò)信息追溯平臺(tái)查詢食品安全信息，維護(hù)合法權(quán)益。最后，鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體積極參與食品安全信息化建設(shè)，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興技術(shù)為支撐定期披露企業(yè)信息。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的功能性嵌入和制度性嵌入是一個(gè)有機(jī)整體，兩者相輔相成。各主體的分工設(shè)計(jì)必須依托于一系列的制度才能得以實(shí)現(xiàn)，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體通過(guò)多種運(yùn)作機(jī)制的相互融合，在融合的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)各主體權(quán)力、資源和責(zé)任的行使。而食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的運(yùn)作機(jī)制則反過(guò)來(lái)規(guī)定了各主體參與治理的內(nèi)容、要素和途徑，同時(shí)賦予他們相應(yīng)的程序性權(quán)力與實(shí)體性權(quán)力，是多方主體有序參與社會(huì)共治的制度保障。從功能和制度兩個(gè)層面進(jìn)行嵌入式設(shè)計(jì)，兩者相互配合與約束，是構(gòu)建食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治體系的重要內(nèi)容。

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