李志明 邢梓琳

[摘要] 為更好應對人口老齡化，破解我國養(yǎng)老服務發(fā)展不平衡、不充分難題，“十四五”時期，推動養(yǎng)老服務高質量發(fā)展，應當秉持“以老年人為中心”的理念，推進養(yǎng)老服務體系完善。從服務場域看，要構建居家社區(qū)機構相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系;從服務層次看，要形成基本養(yǎng)老服務與非基本養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的新發(fā)展格局;從基礎支撐看，要盡快建立健全養(yǎng)老保障體系、完善老年人能力綜合評估規(guī)范、老年人照護需求評估標準以及居家、社區(qū)、機構各場域養(yǎng)老服務標準等基礎技術規(guī)范。

[關鍵詞] 養(yǎng)老服務高質量發(fā)展? ? 服務場域? ? 服務層次? ? 技術規(guī)范

[中圖分類號] D669.6? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2022）05-0090-07

[基金項目] 中共中央黨校（國家行政學院）2021年國家高端智庫重點課題：構建我國“一老一小”家庭支持政策體系研究（CCPSZK2021008）。

[作者簡介] 李志明，中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態(tài)文明教研部教授、博士，研究方向：社會政策與社會法;邢梓琳，中國社會保障學會養(yǎng)老服務分會理事、博士，研究方向：社會治理。

一、問題的提出

人口老齡化是中國在新世紀所面臨的突出問題之一。截至2021年底，中國65歲及以上老年人口總規(guī)模首次超過2億人，占總人口比重首次超過14%、達到14.2%，這標志著在“十四五”初中國總體上已經從輕度老齡化階段正式進入中度老齡化階段，未來人口老齡化仍將快速行進。與此同時，高齡老年人數量及占比逐漸提高。根據第七次全國人口普查數據，2020年中國80歲及以上高齡老年人口有3580萬人，約占65歲及以上老年人口總數的18.8%，比2000年增加2381萬人，比重提高了5.1個百分點。受高齡化趨勢影響，獨居空巢、失能、失智及高齡老年人數量和比例也會增加。隨著老年人口總量日益增長、老齡化程度日益加深，老年人對各種類型養(yǎng)老服務以及與老年生存質量密切相關的健康服務等的需求總量快速增加、類型漸趨多樣，需求結構也從生存型向發(fā)展型轉變，涵蓋物質消費需求、服務消費需求、精神文化消費需求以及科技賦能下的智慧產品和服務等帶有信息時代特征的需求。然而，中國養(yǎng)老服務發(fā)展不平衡、不充分的現實狀況，卻無法很好滿足養(yǎng)老服務數量快速增長、形式漸趨多樣、質量持續(xù)升級的需求，影響了老年人口總體生活品質的提升。

對于這一問題，學術界已有不少研究，如楊翠迎、劉玉萍（2021）對養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的內涵特征與內在要求進行了具體刻畫;白維軍（2019）探討了新型社會矛盾下養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的空間與路徑;楊貴華、鄧瑋（2020）則專門討論了促進社區(qū)居家這一具體領域養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的政策舉措等。這些先期研究成果，對實現養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的理論基礎、現實困境以及實踐路徑進行了多種形式的探討，但尚未從服務場域、服務層次、基礎支撐等多重視角對“十四五”時期推動養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的關鍵議題系統(tǒng)進行研究。

“十四五”時期中國養(yǎng)老服務體系發(fā)展完善，總體趨向應著眼于滿足億萬老年人對于美好生活乃至高品質生活的需要，走出一條“以老年人為中心”的養(yǎng)老服務高質量發(fā)展道路?；诖?，本文從橫向服務場域、縱向服務層次以及底層基礎支撐三重視角，思考如何推動“十四五”時期養(yǎng)老服務高質量發(fā)展，為破解養(yǎng)老服務高質量發(fā)展堵點難點提供相關參考。

二、從服務場域看如何構建居家社區(qū)機構相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系

（一）目標指向

在具體實踐中，養(yǎng)老服務主要發(fā)生在居家、社區(qū)、機構三個場域，功能定位上各不相同。居家養(yǎng)老服務既包含老人自養(yǎng)、老伴互養(yǎng)、晚輩贍養(yǎng)等由家庭成員提供的傳統(tǒng)家庭照養(yǎng)服務，也包含社會、社區(qū)、市場等主體上門提供的社會化養(yǎng)老服務，如生活照料、家政服務、康復護理、精神慰藉以及家庭養(yǎng)老床位等。社區(qū)養(yǎng)老服務是依托各種社區(qū)養(yǎng)老服務設施，由社會化養(yǎng)老服務以及由志愿者、社區(qū)社會組織等社會支持網絡提供支撐，為有需要的居家老年人提供的訪問、日托、短住型養(yǎng)老服務。機構養(yǎng)老服務則是由專業(yè)養(yǎng)老服務機構主要面向失能失智老年人提供的生活照料、健康管理、康復護理、臨終關懷等綜合性養(yǎng)老服務，部分醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老服務機構還能提供疾病診治服務。由于與老年人熟悉的生活環(huán)境連接更為緊密，絕大多數能夠自理和部分失能的老年人都會傾向于選擇居家養(yǎng)老或社區(qū)養(yǎng)老這兩種場域的養(yǎng)老服務，只有當居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老都難以滿足失能失智老年人或年邁的孤寡老年人自身需要時，才會不得已選擇機構養(yǎng)老服務。

在構建和完善養(yǎng)老服務體系的過程中，我國高度重視發(fā)揮居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老的各自優(yōu)勢，以期實現功能互補，更好地為老年人提供全生命周期的養(yǎng)老服務。對于三者的功能定位及其在養(yǎng)老服務體系中的相互關系，經歷了從“單純依靠機構”到“逐步做實社區(qū)”、經由“延伸居家服務”再到“鏈接、融合和協(xié)調發(fā)展三種服務場域”的演進過程。最新的權威表述為2021年中共中央、國務院提出的構建“居家社區(qū)機構相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系”的目標設想。

（二）問題檢視

從服務場域的角度來看，中國養(yǎng)老服務體系發(fā)展不平衡、不充分在實踐中主要體現在各種類型的養(yǎng)老服務供給與老年人實際的服務需求相脫節(jié)，以及養(yǎng)老服務供給“總量短缺”與“結構性矛盾”并存的問題。

一是各場域養(yǎng)老服務發(fā)展不協(xié)調。相對于服務對象僅為少部分老年群體的機構養(yǎng)老服務，絕大部分老年人更加青睞的居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務，特別是社會化養(yǎng)老服務的供給資源和能力不足。截至2020年底，全國登記注冊的38158家養(yǎng)老機構共有488.2萬張床位，而29.1萬個社區(qū)養(yǎng)老服務機構和設施卻僅有332.8萬張床位。

二是機構養(yǎng)老服務供給總量短缺與結構性矛盾并存。相對于優(yōu)先為特殊困難老年人（主要指經濟困難的空巢、留守、失能、殘疾、高齡老年人以及計劃生育特殊家庭老年人等）以及作出特殊貢獻的老年人提供服務的公辦機構養(yǎng)老服務，以社會力量為主體投資興辦且滿足大多數老年人普惠性服務需求的機構養(yǎng)老服務供給資源和能力不足。與此同時，低收費、服務質量有基本保證的公辦養(yǎng)老機構“一床難求”，而民辦養(yǎng)老機構床位閑置率卻總體維持在較高水平。

三是城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務發(fā)展差距較大。相對于起步較早、基礎較好、投入較多的城市養(yǎng)老服務，面向農村居民的養(yǎng)老服務供給資源和能力都顯得相對不足，已經成為中國養(yǎng)老服務體系的弱項和短板。農村養(yǎng)老服務網絡投入少、不充分且歷史欠賬明顯，服務設施老舊、閑置嚴重且服務供給不足，服務人才短缺、能力弱且社會力量參與不足等問題依然突出。

四是養(yǎng)老服務剛性需求得不到有效滿足。為失能失智老年人提供的照護服務專業(yè)性強、持續(xù)時間長、醫(yī)療衛(wèi)生技術含量高，涉及大量與基本生活照料密切相關的康復護理、醫(yī)養(yǎng)結合服務，屬于養(yǎng)老服務中的“剛需”。但是，相對于主要面向自理老年人的基本生活照料服務，在當前中國居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及機構養(yǎng)老等各種養(yǎng)老服務場域中，滿足失能失智老年人需求的專業(yè)長期照護服務供給資源和能力不足。

五是老年醫(yī)療服務、老年健康服務存在短板。實現醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合，矛盾的主要方面在醫(yī)在康。也就是說，相對而言，實現健康老齡化乃至積極老齡化，關鍵在于為老年人提供適宜的醫(yī)療服務、健康服務。當前，由于城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間醫(yī)療衛(wèi)生資源配置格局短期內難以實現均衡，致使老年人醫(yī)療服務供給過程中資源浪費與資源短缺的問題并存;同時由于針對高齡、失能失智老年人和長期照護的健康服務短缺，導致老年人健康服務總體上處于供需失衡狀態(tài);此外，由于基本醫(yī)療保險基金統(tǒng)籌層次低、保障水平不高等因素，致使老年人跨統(tǒng)籌區(qū)域看病就醫(yī)面臨使用醫(yī)療保險基金結算難、自付比例過高等問題，特別是損害了異地養(yǎng)老的老年人醫(yī)療保障權益。

（三）解決思路

面對更受老年人青睞的居家養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務供給不充分，而機構養(yǎng)老服務供給不平衡、不充分問題并存的現狀，未來應著眼于不同服務場域，采取針對性措施構建充分發(fā)展、供需適配且能夠解決醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結合難題的養(yǎng)老服務體系。

1. 提升居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老服務品質

“十四五”時期，推動養(yǎng)老服務高質量發(fā)展，應著手建立和完善致力于支持居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務充分發(fā)展的政策體系。具體來說，一方面，鼓勵成年子女與自己的老年父母就近居住或共同生活，以方便就近照料，支持家庭承擔養(yǎng)老功能，同時通過家庭養(yǎng)老床位、老年照顧技能培訓、養(yǎng)老喘息服務、居家環(huán)境適老化改造等方式引導社會化服務延伸至家庭，發(fā)揮居家養(yǎng)老在養(yǎng)老服務體系中的基礎性作用;另一方面，加快建設小規(guī)模、多功能、醫(yī)養(yǎng)結合型、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務機構，在為老年人提供助餐服務、日間照料、全日托養(yǎng)等養(yǎng)老服務的基礎上，著重提升上門服務和居家支持能力，同時探索開展城鄉(xiāng)社區(qū)互助式養(yǎng)老，建立城鄉(xiāng)特殊困難老年人居家社區(qū)探訪制度。

2. 強化養(yǎng)老機構養(yǎng)老服務能力

“十四五”時期，推動養(yǎng)老服務高質量發(fā)展，必須促進養(yǎng)老服務機構高質量發(fā)展。一方面，緊扣“兜底線、保剛需”的原則，強化公辦養(yǎng)老機構滿足政策保障對象養(yǎng)老服務需求的主渠道作用，兜住滿足有意愿的特困人員集中供養(yǎng)需求的“底線”，優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)特殊困難老年人以及作出特殊貢獻的老年人對于機構養(yǎng)老服務的“剛需”;另一方面，大力發(fā)展民辦養(yǎng)老機構，重點提供“（經濟上）價格適中、（服務上）方便可及、（水平上）質量可靠、（發(fā)展上）可持續(xù)”的普惠性養(yǎng)老服務包，逐步形成以社會力量為主體的養(yǎng)老服務格局，構建統(tǒng)一開放、競爭有序的養(yǎng)老服務市場體系。在農村地區(qū)，應著力打造功能互補、銜接互通的縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務網絡和設施支撐：著眼于增強失能照護服務能力，改造提升縣級養(yǎng)老服務機構，發(fā)揮其養(yǎng)老服務輻射示范作用;支持具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院創(chuàng)建區(qū)域性養(yǎng)老服務和指導中心，發(fā)揮其養(yǎng)老服務支點支撐作用;積極發(fā)展農村互助幸福院等村級互助養(yǎng)老服務設施，發(fā)揮其養(yǎng)老服務前沿陣地作用。

3. 推進醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)有機結合

“十四五”時期，中國應秉持健康老齡化理念，完善老年健康支撐體系，促進醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)有機結合，將患病與生活無法自理狀態(tài)盡量推遲到老年人生命最后階段，從而提高老年人的健康預期壽命以及老年總體生活質量。具體來說，就是要鼓勵醫(yī)療衛(wèi)生服務機構、養(yǎng)老服務機構以多種形式（如養(yǎng)老服務機構增加醫(yī)療衛(wèi)生服務、醫(yī)療衛(wèi)生服務機構拓展養(yǎng)老服務或在居家和社區(qū)等場域整合醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)資源）開展合作，提供多樣化、多層次的醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結合服務;以社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托，大力發(fā)展醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結合型社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務設施，重點為高齡、失能、殘疾老年人以及患有慢性疾病的老年人提供包括健康管理等在內的綜合連續(xù)的老年健康服務;進一步提升基本醫(yī)療保險基金統(tǒng)籌層次、推進異地就醫(yī)（含門診和住院）醫(yī)療保險基金直接結算并提高相應的報銷比例，減輕異地養(yǎng)老的老年人看病用藥負擔，更好實現全體老年人老有所醫(yī)。

三、從服務層次看如何形成基本養(yǎng)老服務與非基本養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的新格局

（一）目標指向

近年來，建立完善的基本養(yǎng)老服務制度，正在成為中國養(yǎng)老服務領域帶有標志性意義的制度創(chuàng)新，以及新發(fā)展階段實現老有所養(yǎng)的重要制度安排。根據性質不同，養(yǎng)老服務也可以像公共服務那樣，分為基本養(yǎng)老服務和非基本養(yǎng)老服務兩種類型。其中，基本養(yǎng)老服務是黨的十八大以來中國在多層次養(yǎng)老服務體系以及基本公共服務體系建設過程中不斷探索發(fā)展起來的，是指面向全體老年人、由政府主導提供的能夠被納入基本公共服務范疇的、旨在滿足老年人基本養(yǎng)老需求的服務。在基本養(yǎng)老服務之外、主要由市場來調節(jié)的無法歸入基本公共服務范疇的養(yǎng)老服務，都可以歸為非基本養(yǎng)老服務。作為政府在養(yǎng)老服務領域內發(fā)揮“?；?、兜底線”職能作用的具體體現，基本養(yǎng)老服務實際上劃定了政府在多層次養(yǎng)老服務體系中的主要責任邊界。因此，建立和完善多層次養(yǎng)老服務體系，關鍵在于科學界定基本養(yǎng)老服務的服務對象、服務內容和責任主體，以此界分基本養(yǎng)老服務和非基本養(yǎng)老服務，進而劃分養(yǎng)老服務體系的內部層次。

“十四五”時期，推動養(yǎng)老服務高質量發(fā)展，從養(yǎng)老服務層次的角度來看，關鍵是在明晰基本養(yǎng)老服務內涵和外延的基礎上，加快建立和健全基本養(yǎng)老服務清單制度以及相應的基本養(yǎng)老服務體系，最終形成基本養(yǎng)老服務與非基本養(yǎng)老服務互為補充、協(xié)同發(fā)展的新格局。

（二）問題檢視

從服務層次的角度來看，中國養(yǎng)老服務體系發(fā)展不平衡、不充分集中體現在對基本養(yǎng)老服務的內涵和外延不明晰，以至于政府、家庭、社會、市場等多種主體在養(yǎng)老服務體系中的責任邊界無法被厘清，不利于基本養(yǎng)老服務清單制度的建立，也不利于基本養(yǎng)老服務與非基本養(yǎng)老服務互相協(xié)調、共同發(fā)展的養(yǎng)老服務體系構建。

一是基本養(yǎng)老服務制度總體上仍處于地方實踐探索層面，尚未在理念和政策層面形成共識。基本養(yǎng)老服務源起于地方養(yǎng)老服務實踐探索，后得到中央主管部門的肯定。2017年，民政部和財政部兩部委把建立基本養(yǎng)老服務清單制度納入居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點的范圍，試點地區(qū)圍繞試點領域出臺了一系列地方性法規(guī)和政策，并開展了相應的制度實踐。因此，在目前的發(fā)展階段，基本養(yǎng)老服務制度依然主要由地方實踐來推動運行，尚未在國家層面獲得有關服務項目及其保障標準的制度性規(guī)范，存在內涵不清晰、外延不明確、制度邊界模糊、主體權責失度等多方面的問題。

二是基本養(yǎng)老服務對象不清晰，在托底保障對象以及優(yōu)先保障對象之外，是否擴大覆蓋至全體老年人，各地規(guī)定并不統(tǒng)一。從試點地區(qū)的實踐來看，基本養(yǎng)老服務的服務對象呈現出兩種取向：一種是兜底取向，即以城鄉(xiāng)特困老年人等托底保障群體為核心，適當擴大覆蓋到部分困難家庭老年人等優(yōu)先保障群體;另一種是“兜底+普惠”取向，如廣東等地按照“兜住底線、確?；?、普惠均等”的原則，在托底保障群體和優(yōu)先保障群體的基礎上，也將基本養(yǎng)老服務拓展遞送給有需求的普通老年人群體。

三是基本養(yǎng)老服務內容不明確，各地提供的基本養(yǎng)老服務所涉及的“基本”內容呈現出異質化傾向。從試點地區(qū)的實踐來看，基本養(yǎng)老服務的服務內容也體現出兩個層次：多數地區(qū)聚焦兜底層次的“基本”服務內容，主要指向老年人生存安全、助餐助潔助醫(yī)助藥等生活需要以及失能照護等照護需要的滿足;部分地區(qū)則在老年人上述需要的基礎上，還提供了諸如免費體檢和健康管理服務等包含普惠層次的養(yǎng)老服務。

四是基本養(yǎng)老服務主體不統(tǒng)一，各地對于是否將政府作為提供基本養(yǎng)老服務的唯一主體的認識和實踐不一致。不可否認，政府應當在提供基本公共服務中起主導性作用。但是，部分地區(qū)在基本養(yǎng)老服務試點實踐中，除了明確政府的主體責任，也倡導并強調家庭在養(yǎng)老服務中的基礎性作用，甚至還會采取多種措施引導和支持社會力量通過適當方式參與基本養(yǎng)老服務，如浙江杭州鼓勵市場、社會、家庭等主體，通過小微型養(yǎng)老機構參與提供基本養(yǎng)老服務等。

（三）解決思路

面對基本養(yǎng)老服務制度和體系界限不清以至完善多層次養(yǎng)老服務體系發(fā)展不暢的現狀，“十四五”時期應盡快從國家層面明確基本養(yǎng)老服務的概念框架以及正面清單，并推進形成基本養(yǎng)老服務與非基本養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的新格局。

1. 盡快在全國層面形成基本養(yǎng)老服務概念框架

“十四五”時期，應在理論研究、實踐探索的基礎上，繼續(xù)深化對基本養(yǎng)老服務的認識，盡快形成對基本養(yǎng)老服務的官方界定，為國家和地方推動基本養(yǎng)老服務制度建設奠定認知基礎。我們認為，對基本養(yǎng)老服務的定義應秉持“兜底+普惠”取向，在主體和內容兩個方面都超越單純兜底的低限要求，將適度普惠的中高限要求納入其中，面向全體老年人滿足其失能照護、生存安全等基本性需要并視經濟社會發(fā)展水平適當拓展。在明確基本養(yǎng)老服務概念的基礎上，從國家層面確立服務內容、服務標準、資格條件、供給方式和支出責任等基本養(yǎng)老服務體系的框架性制度安排，形成內嵌于國家基本公共服務體系的基本養(yǎng)老服務體系。

2. 盡快確立國家層面基本養(yǎng)老服務清單

在確定基本養(yǎng)老服務的概念與制度框架，并據此確立服務清單選取標準和原則的基礎上，有必要進一步通過建立正面清單的方式列明國家層面基本養(yǎng)老服務的具體項目，明確諸如“為誰服務（服務對象）、服務什么（服務內容）、誰來服務（服務主體）、怎么服務（遞送方式）、由誰付費（供款主體）”等事關基本養(yǎng)老服務發(fā)展的根本問題，使其轉變?yōu)榧确奖愀鞯刎瀼芈鋵?，也方便公眾知曉申請的公共政策。在國家層面基本養(yǎng)老服務清單中，應體現支持家庭養(yǎng)老服務、鼓勵社會主體參與以及縮小城鄉(xiāng)差距等政策導向;各地在國家層面基本養(yǎng)老服務清單的基礎上，可以制定等同或高于國家普遍要求的“地方版”基本養(yǎng)老服務清單。

3. 鼓勵發(fā)展市場化導向的非基本養(yǎng)老服務

在基本養(yǎng)老服務之上，政府還應通過營造公平的市場競爭環(huán)境以及加強綜合監(jiān)管，引導市場主體為主導提供非基本養(yǎng)老服務，滿足老年人個性化、多樣化、高品質的養(yǎng)老服務需求，讓社會力量成為非基本養(yǎng)老服務的主要供給主體，并努力形成統(tǒng)一開放、競爭有序、充分發(fā)展的非基本養(yǎng)老服務市場體系;促進養(yǎng)老服務與教育培訓、醫(yī)療健康、體育娛樂、文化旅游、養(yǎng)老家政、康復輔具等相關服務業(yè)融合發(fā)展，最終形成產業(yè)鏈長、覆蓋領域廣，能夠實現經濟效益和社會效益相統(tǒng)一的養(yǎng)老產業(yè)集群。

四、從基礎支撐看如何完善推動

養(yǎng)老服務高質量發(fā)展的系統(tǒng)配套措施

（一）目標指向

“十四五”時期，推動養(yǎng)老服務高質量發(fā)展，一項重要議題就是確保老年人擁有足夠的享受養(yǎng)老服務的支付能力。目前，中國通過財政支出持續(xù)保障特困人員享受基本供養(yǎng)，并為經濟困難的高齡老年人以及生活長期不能自理、經濟困難的老年人提供養(yǎng)老服務和護理補貼。對于大多數老年人來說，他們享受社會化養(yǎng)老服務則須自行付費。因此，推動養(yǎng)老服務高質量發(fā)展，必須通過完善養(yǎng)老保障體系，為老年人提供必要的經濟保障，進一步提升養(yǎng)老服務需求側的總體支付能力。

發(fā)展完善養(yǎng)老服務體系，實現養(yǎng)老服務供需匹配與質量監(jiān)管，也離不開基礎技術規(guī)范的支撐。根據年齡以及身體狀況的不同，老年人所需養(yǎng)老服務的內容也存在很大差異：對于能夠自理和部分失能的老年人而言，在老人自養(yǎng)、老伴互養(yǎng)、晚輩贍養(yǎng)之外，急切需求的是包括上門服務、社區(qū)養(yǎng)老服務在內的部分社會化養(yǎng)老服務的支持;對于無法自理、家庭成員亦無力照顧的老年人而言，急切需求的是養(yǎng)老服務機構提供的長期生活照料以及日常生活護理;對于失能失智的老年人而言，急切需求的是醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老服務機構提供的更為專業(yè)的醫(yī)療護理服務。從需求端來看，老年人對于養(yǎng)老服務的需求，除了受到自身健康狀況所決定的可行動能力的基礎影響，還會受到自身養(yǎng)老偏好、服務資源約束等內外部因素的影響。但是，從供給端來看，只有基于科學客觀的老年人能力綜合評估以及老年人照護需求評估結果而作出的基本養(yǎng)老服務資源分配決策才是公平公正的。因此，推動養(yǎng)老服務高質量發(fā)展，有必要建立統(tǒng)一的老年人能力綜合評估規(guī)范、老年人照護需求評估標準，作為中國構建“以老年人為中心”的養(yǎng)老服務體系的基礎規(guī)范。

隨著中國養(yǎng)老服務體系的快速發(fā)展，居家養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務和機構養(yǎng)老服務等各場域養(yǎng)老服務供給量迅速擴大，養(yǎng)老服務各種質量問題逐漸顯現。如養(yǎng)老服務機構時有意外事故發(fā)生、居家護理不當給老年人造成二次傷害等。養(yǎng)老服務的核心在于“服務”，只有制定標準，才能提高養(yǎng)老服務質量。近年來，中國養(yǎng)老服務質量標準建設日益得到重視，標準化領域也逐漸從傳統(tǒng)的機構養(yǎng)老向居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老擴展?！笆奈濉睍r期，推動養(yǎng)老服務高質量發(fā)展，題中應有之義就是須著力完善養(yǎng)老服務質量標準，并以此為基礎推進養(yǎng)老服務質量評價及綜合監(jiān)管，盡量確保老年人接受有質量的養(yǎng)老服務。

（二）問題檢視

從基礎支撐的角度來看，中國養(yǎng)老服務體系發(fā)展不平衡、不充分，不僅反映在需求側養(yǎng)老服務購買意愿強烈但支付能力不足，而且表現在缺乏統(tǒng)一的老年人能力綜合評估規(guī)范、老年人照護需求評估標準，以及居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老各場域養(yǎng)老服務標準等基礎技術規(guī)范，以至于養(yǎng)老服務資源與老年人需求精準匹配、養(yǎng)老服務質量評價和綜合監(jiān)管等工作缺乏相應的科學依據。

一是養(yǎng)老保障體系不完備，致使中國養(yǎng)老服務需求側缺乏堅實的經濟支撐。當前，中國養(yǎng)老保障體系存在基礎保障水平不高、城鄉(xiāng)之間和群體之間梯度福利差異、多層次保障發(fā)展不平衡不充分、老年人失能等風險缺乏針對性制度保障等問題，使得許多老年人難以將自己對社會化養(yǎng)老服務的潛在需求轉化為有效需求，從而無法為養(yǎng)老服務高質量發(fā)展提供有效支撐。這實際上也部分解釋了為什么中國老年人更傾向于選擇成本更低的居家養(yǎng)老或社區(qū)養(yǎng)老這兩種場域的養(yǎng)老服務。

二是老年人能力綜合評估規(guī)范及相應的照護需求評估標準分散、不統(tǒng)一。目前，中國建立老年人能力綜合評估規(guī)范以及在此基礎上形成的老年人照護需求評估標準的實踐多見于養(yǎng)老服務體系發(fā)展較好或獲授權開展長期護理保險、發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務、完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務網絡等專項試點工作的地區(qū)，相關評估結果在異地得不到認可。同時，各地試行的老年人能力綜合評估規(guī)范及照護需求評估標準等也來源于民政、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障等不同部門，相關評估結果也無法跨部門互認。這種現狀不利于構建統(tǒng)一開放、競爭有序的養(yǎng)老服務市場體系。當前，民政部獲批立項主導制定《老年人能力評估規(guī)范》（國家標準），并且已經在現行《老年人能力評估》（行業(yè)標準）的基礎上形成了征求意見稿，正在公開征求意見。

三是養(yǎng)老服務標準等基礎性技術規(guī)范仍存在比較明顯的短板和弱項。目前，中國養(yǎng)老服務標準化建設在實踐中存在全國范圍內通行的養(yǎng)老服務標準欠缺，各地制定的區(qū)域性養(yǎng)老服務標準難以在異地得到適用，不利于統(tǒng)一開放的養(yǎng)老服務市場的形成;注重養(yǎng)老服務全領域標準建設，但對重點領域的細化以及標準的實施細則關注不夠;以政府或由具有行政色彩的行業(yè)主管單位為主負責制定標準、專業(yè)人員參與不充分，標準更新不及時且脫離市場主體等問題。

（三）解決思路

面對中國養(yǎng)老服務體系基礎支撐領域存在的諸多問題，“十四五”時期應從養(yǎng)老服務體系建設整體著眼，從養(yǎng)老保障、技術標準和規(guī)范完善等局部著手，盡快建立和完善綜合養(yǎng)老服務的經濟和技術基礎支撐。

1. 建立健全養(yǎng)老、醫(yī)療以及長期照護等方面的風險保障制度，為老年人生活提供經濟基礎支撐

對于老年生活保障即養(yǎng)老來說，最核心的三項任務就是實現老年人老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)以及老有所護。從經濟支撐的角度來看，“十四五”時期，應從三個方面著力：首先，加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，提升老年人購買社會化養(yǎng)老服務的支付能力。在全面深化養(yǎng)老保險制度改革、持續(xù)提升城鄉(xiāng)居民等群體基礎保障水平的同時，采取更多激勵措施扶持發(fā)展屬于第二層次的企業(yè)年金和職業(yè)年金以及屬于第三層次的個人養(yǎng)老金，強化老年人收入保障。其次，構建多層次醫(yī)療保障體系，提升老年人享受老年醫(yī)療服務、老年健康服務的實際支付能力。通過優(yōu)化基本醫(yī)療保障制度結構、強化基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金功能、調整基本醫(yī)療保險個人賬戶定位等，進一步減輕老年人看病用藥負擔;通過改進基本醫(yī)療保險基金結算方式，穩(wěn)步提升異地就醫(yī)報銷標準，切實提高老年人異地就醫(yī)保障水平。再次，盡快建立全國統(tǒng)一的長期護理保險制度，提升老年人在失能半失能時接受長期照護服務的支付能力。目前，中國在部分地區(qū)開展長期護理保險試點且處于階段性降低社會保險費率的周期中，但仍須抓住人口年齡結構尚處于中度老齡化的有利時機，盡快作出設立長期護理保險的決斷，為有需要的老年人接受長期照護服務籌集資金。

2. 盡快建立全國范圍內統(tǒng)一適用、評估結果跨部門互認的老年人能力綜合評估規(guī)范及相應的照護需求評估標準

“十四五”時期，應推動民政部主導的老年人能力綜合評估制度盡快建立，并在此基礎上建立與之對應的照護需求分級標準，據此確定老年人應當接受什么類型的養(yǎng)老服務，形成梯度化服務以及有序轉介的格局，實現服務資源與老年人需求精準匹配以及養(yǎng)老服務資源的公平分配和有效使用。從應用層面來看，老年人能力綜合評估規(guī)范、老年人照護需求評估標準能夠作為確定基本養(yǎng)老服務的受益對象資格評估以及確定非基本養(yǎng)老服務服務供給、價格收費的基礎性技術支撐。

3. 積極穩(wěn)妥推進養(yǎng)老服務標準化建設

“十四五”時期，養(yǎng)老服務領域的標準化建設應當繼續(xù)在圍繞通用基礎標準、服務提供標準以及支撐保障標準等方面完善養(yǎng)老服務國家標準或全國通用行業(yè)標準的基礎上，實現三個轉向：在繼續(xù)完善整體性標準體系的同時，逐步將工作重點轉向標準實施以及對標準的實施進行監(jiān)督;從養(yǎng)老服務全領域轉向安全和衛(wèi)生標準、產品技術標準、設施設備標準等關鍵重點領域;制定主體應從政府主導逐步轉向行業(yè)主導，下放行業(yè)服務標準主導制定權，加快整合行業(yè)服務標準中的強制性標準，盡快落實行業(yè)服務標準制定程序的擬制工作，使制定行業(yè)服務標準的過程有規(guī)可依。

五、結 語

“十四五”時期，推動養(yǎng)老服務高質量發(fā)展，應秉持“以老年人為中心”的發(fā)展理念，踐行積極老齡觀和健康老齡化理念的相關要求，從服務場域、服務層次以及基礎支撐三重視角謀劃完善中國特色養(yǎng)老服務體系。具體來說，就是要在完善養(yǎng)老經濟來源和技術標準規(guī)范的基礎上，從橫向上積極構建“各場域養(yǎng)老服務相銜接相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)相結合康養(yǎng)相融合”的供需匹配、功能協(xié)調的養(yǎng)老服務體系，從縱向上積極促成“兜底養(yǎng)老服務能夠保障有力、基本養(yǎng)老服務實現人人可及、非基本養(yǎng)老服務得到充分發(fā)展”的多樣化、多層次養(yǎng)老服務供給格局，為每一位老年人提供符合自身需求的全周期、有質量的養(yǎng)老服務，以滿足老年人高品質生活需要。

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New Ideas for Promoting the High-quality Development of Elderly Services

—Based on the Triple Perspective of Service Area， Service Level and Basic Support

Li Zhiming， Xing Zilin

﹝Party School of the CPC Central Committee（National School of Governance）; China Social Security Society Elderly Services Branch， Beijing 100089﹞

Abstract： In order to better cope with the ageing population and solve the problem of unbalanced and inadequate development of elderly services in China， the 14th Five-Year Plan period should promote the high-quality development of elderly services and promote the improvement of the elderly service system with the concept of “putting the elderly at the centre”. From the perspective of service areas， we should build a senior care service system that is coordinated with home and community institutions and combines medical， health and recreation services; from the perspective of service levels， we should form a new development pattern of basic senior care services and non-basic senior care services; from the perspective of basic support， we should establish a sound senior care protection system as soon as possible， improve the comprehensive assessment norms for the abilities of the elderly， improve the standards for assessing the care needs of the elderly and the standards for home， community and institutional services. In terms of basic support， it is necessary to establish as soon as possible a sound elderly security system， improve the comprehensive assessment standards for the abilities of the elderly， the assessment standards for the care needs of the elderly and the standards for elderly care services in all areas of home， community and institutions.

Key words： Quality Development of Elderly Services; Service Areas; Service Level; Technical Specifications

（收稿日期：2022-08-12? ? 責任編輯：羅建邦）