張世光

摘 要：行政審判人員違法行為監(jiān)督是行政檢察的重要組成部分，同時(shí)也是做實(shí)行政檢察的短板和弱項(xiàng)。實(shí)踐中，檢察官辦理行政審判人員違法行為監(jiān)督案件，面臨監(jiān)督思維不敏捷、辦案經(jīng)驗(yàn)不豐富、法律研判不到位、審判信息不對(duì)稱(chēng)、檢察建議不精準(zhǔn)等監(jiān)督困境。在全面深化行政檢察監(jiān)督的背景下，應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化辦案意識(shí)、強(qiáng)化法律研判、強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)、強(qiáng)化類(lèi)案審查、強(qiáng)化制度創(chuàng)新等手段，不斷擴(kuò)大辦案規(guī)模、提高辦案質(zhì)效，重塑行政審判人員違法行為監(jiān)督辦案格局，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代行政檢察全面、充分、協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政檢察 行政審判 程序違法 法律監(jiān)督 路徑選擇

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》明確要求，檢察機(jī)關(guān)依法履行對(duì)行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督職能，促進(jìn)審判機(jī)關(guān)依法審判。在全面深化行政檢察監(jiān)督的大背景下，加強(qiáng)行政審判人員違法行為監(jiān)督，對(duì)于補(bǔ)齊短板、增強(qiáng)弱項(xiàng)，做實(shí)行政檢察，維護(hù)審判程序正義，保障審判活動(dòng)實(shí)體裁判結(jié)果正確合法都具有重要意義。

一、行政審判人員違法行為監(jiān)督的現(xiàn)狀檢視

全面深化行政檢察監(jiān)督背景下，通過(guò)行政審判人員違法行為監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范行政訴訟活動(dòng)，以程序正義保障實(shí)體正義，能夠讓人民群眾感受到公平正義就在身邊。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政審判人員違法行為的監(jiān)督作用發(fā)揮還不夠充分，與人民群眾的期望值還有一定的差距。

（一）辦案規(guī)?？傮w偏小

初步統(tǒng)計(jì)，全國(guó)辦理行政審判人員違法行為監(jiān)督案件，2020年約6000余件、2021年約9000余件，其中H省2020年128件，2021年281件，提高幅度較大。但從數(shù)量占比來(lái)看，以2021年為例，全國(guó)辦理行政審判人員違法行為監(jiān)督案件量?jī)H占全部行政檢察案件量的六分之一左右，H省僅占十分之一左右，規(guī)?？傮w偏小的狀況依然沒(méi)有得到根本性改變。

（二）區(qū)域工作開(kāi)展失衡

據(jù)統(tǒng)計(jì)，H省19個(gè)市級(jí)院2021年共辦理281件行政審判人員違法行為監(jiān)督案件，其中1個(gè)市級(jí)院未辦理此類(lèi)案件，辦案數(shù)量不超過(guò)10件的有9個(gè)，最多的僅為34件。全省165個(gè)基層檢察院中，辦案數(shù)量最多的僅為6件，有41個(gè)基層檢察院未辦理此類(lèi)案件，行政審判人員違法行為監(jiān)督工作不平衡的現(xiàn)象普遍存在。

（三）線(xiàn)索來(lái)源渠道狹窄

H省X市行政檢察部門(mén)受理的行政審判人員違法行為監(jiān)督案件，2020年受理6件、2021年受理34件，全部為檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線(xiàn)索;2022年第一季度受理130件，僅有2件是當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，沒(méi)有案外人控告、舉報(bào)的監(jiān)督線(xiàn)索。

（四）監(jiān)督層次相對(duì)較低

2019年1月至2022年3月，H省X市共受理171件行政審判人員違法行為監(jiān)督案件，行政審判活動(dòng)違法情形中，裁判確有錯(cuò)誤但不適用再審程序糾正的6件，違反法律規(guī)定送達(dá)的12件，審理案件適用程序錯(cuò)誤的1件，違反法定審理期限的1件，有其他違法情形的151件，其余11種違法情形沒(méi)有監(jiān)督案件，也沒(méi)有一名審判人員受到黨紀(jì)政紀(jì)處理，對(duì)“人”的監(jiān)督缺位。

（五）整改效果不夠理想

監(jiān)督行政審判活動(dòng)違法，審判機(jī)關(guān)書(shū)面回復(fù)檢察建議均比較好，全國(guó)2020年度和2021年度采納率均為98%左右，H省2020年度和2021年度采納率分別為95%、100 %。但對(duì)于檢察建議中提出的審判活動(dòng)違法問(wèn)題，整改落實(shí)情況千差萬(wàn)別，有的正視問(wèn)題、立行立改，有的敷衍塞責(zé)、避重就輕，使監(jiān)督效果大打折扣。

二、行政審判人員違法行為監(jiān)督的困境分析

行政審判人員違法行為監(jiān)督工作在近些年取得了顯著的成績(jī)，但與此同時(shí)，由于行政檢察監(jiān)督的力度和深度不斷加大，加之人民群眾對(duì)行政檢察的期待和要求不斷提高，做實(shí)行政審判人員違法行為監(jiān)督工作還面臨著多方面的挑戰(zhàn)。

（一）監(jiān)督思維不敏捷

實(shí)踐中，“重實(shí)體、輕程序”的思維模式和辦案習(xí)慣長(zhǎng)期存在，對(duì)行政審判人員違法行為重視不夠、研究不深的現(xiàn)象司空見(jiàn)慣，行政審判人員違法行為監(jiān)督工作一直在較低層次徘徊。此外，由于行政檢察是事后監(jiān)督，除庭審筆錄記錄和裁判文書(shū)記載外，很難收集到相關(guān)證據(jù)證明行政審判人員的違法行為，監(jiān)督無(wú)從下手。

（二）辦案經(jīng)驗(yàn)不豐富

行政審判人員違法行為具有隱蔽性、多樣性和專(zhuān)業(yè)性的特點(diǎn)，并非行政檢察干警輕易就能發(fā)現(xiàn)、認(rèn)定的。尤其是在審理部分敏感、復(fù)雜案件時(shí)，主審法官因不愿或者不敢觸及矛盾而有意規(guī)避監(jiān)督，往往以司法鑒定、管轄權(quán)異議等事由延長(zhǎng)審理期限，以遭遇疫情等不可抗力為由中止訴訟等方式予以掩蓋，審判程序中的違法行為更加隱蔽，行政檢察干警不具有深厚的法律功底、豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就難以發(fā)現(xiàn)違法行為線(xiàn)索。

（三）法律研判不到位

對(duì)行政審判人員違法行為進(jìn)行監(jiān)督，涉及行政訴訟法及其適用解釋、行政訴訟監(jiān)督規(guī)則等諸多法律法規(guī)。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》中關(guān)于監(jiān)督行政審判人員違法行為的條款比較原則，列舉的違法情形還有待深入研究。如果對(duì)有關(guān)條款研究不深不透、對(duì)其中含義把握不精不準(zhǔn)，難以使審判人員口服心服、自愿接受監(jiān)督。

（四）審判信息不對(duì)稱(chēng)

檢察官獲取審判信息不對(duì)稱(chēng)，一是調(diào)取審判卷宗普遍困難，極大地限制了檢察官獲取審判信息的范圍。二是檢察官不了解庭審，很少有機(jī)會(huì)旁聽(tīng)庭審，難以全方位、近距離、同步化審視審判活動(dòng)。三是當(dāng)事人及案外人反映審判違法線(xiàn)索少，即使發(fā)現(xiàn)行政審判人員行為涉嫌違法，也不知道向檢察機(jī)關(guān)反映，更不知道現(xiàn)場(chǎng)及時(shí)固定違法證據(jù)，供檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督使用。

（五）檢察建議不夠精準(zhǔn)

實(shí)踐中，辦案檢察官因?qū)ΡO(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督依據(jù)、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)以及檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的關(guān)系等把握不準(zhǔn)，對(duì)行政審判活動(dòng)的違法情形及行政審判人員的違法行為等事實(shí)認(rèn)定不清，相應(yīng)地，制發(fā)的建議或者文不對(duì)題、或者過(guò)于籠統(tǒng)、或者難以落實(shí)，加之部分建議可能涉及主審法官的切身利益，造成審判機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議紙面回復(fù)、虛假整改，削弱了檢察建議的監(jiān)督剛性。

三、深化行政審判人員違法行為監(jiān)督的路徑選擇

（一）強(qiáng)化辦案意識(shí)，增強(qiáng)監(jiān)督原動(dòng)力

1.樹(shù)牢依法能動(dòng)履職理念。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，積極回應(yīng)群眾反映強(qiáng)烈的行政審判程序違法問(wèn)題，充分運(yùn)用政治智慧、法律智慧、監(jiān)督智慧，在監(jiān)督審判機(jī)關(guān)公正司法上用心發(fā)力，讓人民群眾同時(shí)感受到實(shí)體正義和程序正義就在身邊。

2.樹(shù)牢“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”理念。堅(jiān)持系統(tǒng)思維，克服片面辦案、孤立辦案、就案辦案等錯(cuò)誤傾向，以法律監(jiān)督為本位和目標(biāo)開(kāi)展行政審判人員違法行為監(jiān)督工作，在辦案中挖掘、發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線(xiàn)索，用活用好用足辦案手段，彰顯法律監(jiān)督實(shí)效。

3.樹(shù)牢“辦案就是辦人生”理念。堅(jiān)持心懷“國(guó)之大者”，把發(fā)生在群眾身邊的行政審判程序違法“小案”當(dāng)作“天大的事”來(lái)辦，通過(guò)案前匯報(bào)、案中會(huì)商、案后分析，讓每一起案件“止于至善”，避免因?qū)徟匈|(zhì)效不高給當(dāng)事人帶來(lái)傷害甚至使其徹底改變?nèi)松?/p>

（二）強(qiáng)化法律研判，找準(zhǔn)監(jiān)督發(fā)力點(diǎn)

1.研讀監(jiān)督規(guī)則，學(xué)懂弄通法條含義。建立常態(tài)化學(xué)習(xí)研討制度，采取專(zhuān)題培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)課堂、沙龍論壇、專(zhuān)家答疑等多種形式，針對(duì)行政訴訟法及其解釋有關(guān)訴訟程序的條款、行政訴訟監(jiān)督規(guī)則對(duì)行政審判程序中審判人員違法行為監(jiān)督的具體規(guī)定等進(jìn)行分析和研究，準(zhǔn)確理解11種監(jiān)督情形的內(nèi)涵，全面把握監(jiān)督范圍、監(jiān)督對(duì)象等適用要求。

2.解剖典型案例，深刻領(lǐng)會(huì)監(jiān)督要旨。廣泛收集最高檢和各省級(jí)院發(fā)布的典型案例，解剖麻雀，舉一反三，深入分析行政審判人員違法行為的特點(diǎn)、規(guī)律，學(xué)習(xí)借鑒典型案例可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)、做法，充分發(fā)揮典型案例的指導(dǎo)作用，推動(dòng)解決違法行為把握不準(zhǔn)、法條適用不熟、監(jiān)督無(wú)從下手等突出問(wèn)題。

3.開(kāi)展以案代訓(xùn)，集中力量攻堅(jiān)克難。在全市乃至全省范圍內(nèi)抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干成立工作專(zhuān)班，有針對(duì)性地調(diào)取一批案件，全面審視行政審判活動(dòng)，深度梳理行政審判人員違法行為線(xiàn)索，集中力量研究監(jiān)督的具體切入點(diǎn)，為全面鋪開(kāi)辦理行政審判人員違法行為監(jiān)督案件積累實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。

（三）強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)，打開(kāi)監(jiān)督突破口

1.以上率下，樹(shù)好標(biāo)桿。注重發(fā)揮上級(jí)檢察院的引領(lǐng)作用、檢察長(zhǎng)的示范作用，帶頭辦理行政審判人員違法行為監(jiān)督案件，一級(jí)做給一級(jí)看，一級(jí)帶著一級(jí)干，并組織基層院行政檢察干警進(jìn)行觀摩學(xué)習(xí)，增強(qiáng)直觀認(rèn)識(shí)，領(lǐng)會(huì)監(jiān)督要點(diǎn)，啟發(fā)辦案思路。

2.個(gè)案指導(dǎo)，打開(kāi)缺口。針對(duì)基層院行政檢察干警辦案經(jīng)驗(yàn)匱乏、業(yè)務(wù)流程不熟、實(shí)戰(zhàn)技巧不足等實(shí)際情況，上級(jí)院要靠前指導(dǎo)，安排專(zhuān)人負(fù)責(zé)跟蹤案件辦理，結(jié)合個(gè)案辦理教方法、講要點(diǎn)、明方向、定措施，攜手發(fā)力、以點(diǎn)帶面開(kāi)創(chuàng)新局面。

3.智力支援，補(bǔ)齊短板。通過(guò)組建智囊團(tuán)隊(duì)、設(shè)立咨詢(xún)熱線(xiàn)、編制工作手冊(cè)、搭建交流平臺(tái)等方式，及時(shí)解疑惑、傳經(jīng)驗(yàn)、授技巧，有效解決辦案實(shí)踐中的各類(lèi)堵點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，不斷夯實(shí)基層檢察院行政檢察干警的辦案業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。

（四）強(qiáng)化類(lèi)案審查，拓展監(jiān)督輻射面

針對(duì)審判程序違法行為往往會(huì)在一定時(shí)期、在特定法官所辦案件、在審理同一類(lèi)案件或者同一批案件過(guò)程中重復(fù)出現(xiàn)的特點(diǎn)，一是結(jié)合已發(fā)現(xiàn)的行政審判人員違法行為，加強(qiáng)對(duì)主審法官近年來(lái)所辦案件的全面審查，深挖監(jiān)督線(xiàn)索，擴(kuò)大辦案規(guī)模。二是匯總行政審判人員違法行為具體情形并通報(bào)轄區(qū)各基層檢察院，根據(jù)各地法官審判特點(diǎn)，有針對(duì)性地梳理某一類(lèi)或者幾類(lèi)違法問(wèn)題，擴(kuò)大辦案范圍。三是堅(jiān)持個(gè)案監(jiān)督向類(lèi)案監(jiān)督延伸。針對(duì)錯(cuò)誤適用審判程序、違法適用調(diào)解、不依法核對(duì)訴訟參加人身份、違反法定審理期限、違反法律規(guī)定送達(dá)等常見(jiàn)多發(fā)的違法情形，在辦理個(gè)案基礎(chǔ)上，靈活安排“小專(zhuān)項(xiàng)”活動(dòng)，集中解決審判人員的同類(lèi)違法問(wèn)題，擴(kuò)大監(jiān)督影響力。四是堅(jiān)持對(duì)“事”監(jiān)督與對(duì)“人”監(jiān)督并重。在對(duì)行政審判活動(dòng)系列違法情形進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)，加強(qiáng)穿透式監(jiān)督，著力發(fā)現(xiàn)并監(jiān)督隱藏在審判活動(dòng)違法背后的故意違反法律法規(guī)辦理案件、利用職權(quán)為自己或者他人謀取私利等行政審判人員違法行為。

（五）強(qiáng)化制度創(chuàng)新，搶占監(jiān)督制高點(diǎn)

辦案制度創(chuàng)新是加強(qiáng)行政審判人員違法行為監(jiān)督的催化劑。一是建立庭審觀摩制度。定期或不定期組織干警參加行政訴訟庭審，近距離、全方位審視審判活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)補(bǔ)簽法律文書(shū)、剝奪當(dāng)事人辯護(hù)權(quán)利、不質(zhì)證關(guān)鍵證據(jù)等非現(xiàn)場(chǎng)不能發(fā)現(xiàn)的程序違法情形。二是建立“一案雙查”制度。對(duì)于行政訴訟監(jiān)督案件，既審查生效行政裁判結(jié)果的合法性，又審查行政審判程序的合法性，提高審查的廣度和深度，深入挖掘行政審判活動(dòng)違法線(xiàn)索。三是建立檢律聯(lián)系制度。廣大律師活躍在行政訴訟舞臺(tái)，且具有法律專(zhuān)業(yè)功底，是行政審判人員違法行為的親歷者、見(jiàn)證者和監(jiān)督者。加強(qiáng)與律師協(xié)會(huì)的溝通聯(lián)絡(luò)，代理律師參與行政訴訟庭審后及時(shí)反饋行政審判人員違法問(wèn)題，由律師協(xié)會(huì)收集匯總后定期向行政檢察部門(mén)通報(bào)，有利于暢通監(jiān)督線(xiàn)索來(lái)源渠道，解決監(jiān)督線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)難的問(wèn)題。

*河南省新鄉(xiāng)市人民檢察院檢察委員會(huì)委員、第七檢察部主任，一級(jí)檢察官[453000]