晏合虎 李軼 劉玉婷

摘 要：本文以“戶長制”新模式在鄉(xiāng)村振興基層治理中具體運用為探索，結(jié)合四川省涼山彝族自治州越西縣“戶長制”實際運用情況，淺析“戶長制”微改革在基層鄉(xiāng)村振興治理工作中的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；戶長制；治理；作用

鄉(xiāng)村振興是破解我國城鄉(xiāng)、東西部發(fā)展不平衡問題的重要戰(zhàn)略。2017年黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號文件是《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，2021年頒布了《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，為全國各地實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了法律保障。同年，國家成立鄉(xiāng)村振興局，部分高等院校成立了鄉(xiāng)村振興研究院。與“三農(nóng)”息息相關(guān)的農(nóng)業(yè)院校如西北農(nóng)林科技大學，在2021年12月成立了西北農(nóng)林科技大學鄉(xiāng)村振興學院。同時，多個省份陸續(xù)選派干部下沉到基層，為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略合理配置資源，以向鄉(xiāng)村傾斜為核心引入專業(yè)技術(shù)和專業(yè)人才。根據(jù)四川省人民政府辦公廳印發(fā)的《四川省駐村幫扶力量調(diào)整輪換工作方案》（川委辦〔2021〕24號）文件，四川省選派出590名同志作為第一批鄉(xiāng)村振興駐村干部下沉到農(nóng)村，全面助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。然而，在實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接上也面臨著相關(guān)政策落實不到位、基層治理難度大等許多挑戰(zhàn)。本文以村社為切入點，以微改革“戶長制”為契機，探索新的基層治理模式，將黨中央的部署落實到最小的單元，徹底把鄉(xiāng)村治理的“毛細血管”延伸到每家每戶，為鄉(xiāng)村振興基層治理奠定扎實的基礎(chǔ)。

一、越西縣的基本情況

越西縣地處四川省西南部、涼山彝族自治州北部，因越過嶲水而得名，漢武帝元鼎六年（公元前111年）設(shè)置越嶲郡，古稱“越嶲”，至今有2000多年建制歷史，數(shù)千年歷史長河孕育了南絲路文化、文昌文化、三國文化、紅色文化、民族文化等璀璨的地域文明。全縣面積2256.47平方公里，轄17個鎮(zhèn)3個鄉(xiāng)，168個村7個社區(qū)，總?cè)丝?7.5萬，彝族人口占比79.8%，是一個以彝族為主體的多民族聚居縣。1994年被評定為國家級貧困縣，2001年被列為全國扶貧開發(fā)工作重點縣，脫貧攻堅期間累計退出208個貧困村、脫貧2.4萬戶9.5萬人，2020年11月退出貧困縣，2021年8月被評定為國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣。

二、鄉(xiāng)村振興基層治理存在的難題

（一）治理力量不夠強

一是村委干部成員老齡化問題。農(nóng)村青壯年大量外出務(wù)工造成勞動力外溢，年輕黨員少，發(fā)展后備干部的難度大；村委干部隊伍老齡化導(dǎo)致工作效率較低、創(chuàng)新能力較弱、做事相對保守。二是農(nóng)村本土人才匱乏。農(nóng)村缺乏大學生、行業(yè)專家等精英人才，村里受教育程度較高的青壯年大多數(shù)選擇留在城市；村里懂經(jīng)營、有技術(shù)的新型農(nóng)民占比少。三是選派的駐村干部流動性較大，基層駐村期限為2年，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長的特點，干部頻換導(dǎo)致治理理念、治理改革工作不能連續(xù)貫徹落實，銜接中會出現(xiàn)部分改革工作停止，新改革方法萌生、農(nóng)戶不適應(yīng)等問題。

（二）治理理念相對滯后

基層干部和群眾對基層治理主體、治理體系等存在思想認識誤區(qū)，導(dǎo)致群眾參與度不強。一是部分基層干部還將自己定位在基層治理管理者的角色中，上級督促管一下，任務(wù)匯報管一下，群眾困難管一下，缺乏主動發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的意識和能力，等上級安排再開展工作的思想嚴重。二是部分村民自治意識較為淡薄，自治能力較弱，“等、靠、要”思想嚴重，對于村莊的公共事務(wù)不熱心，過度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

（三）形式主義在一定程度上存在

一是存在辦事留“痕跡”應(yīng)付上級檢查的形式主義?；鶎又卫砉ぷ髦杏写罅康臋z查和報告，通過上交體量龐大的資料和數(shù)據(jù)以表示基層工作的進度和成果，這就需要將大部分的工作時間和精力用在準備各類數(shù)據(jù)表、迎檢資料中，而真正為老百姓辦實事的時間縮短了。二是部分地方宣傳過度。一些地方基層治理出現(xiàn)一種怪現(xiàn)象——沒有宣傳等于沒有工作。部分基層干部到田間地頭是為了搜集宣傳素材，這就會讓村民對基層干部解決問題的動機產(chǎn)生懷疑，從而不配合治理工作。這一現(xiàn)象違背宣傳的初衷，本末倒置。

三、“戶長制”的起因

基層治理存在治理力量不夠強、理念相對滯后、存在形式主義等“老大難”問題，其原因在于責任落實不到位、管理不夠精細化，基層治理資源轉(zhuǎn)化不完全等方面?！皯糸L制”是在村組架構(gòu)基礎(chǔ)上，將村組化為10～15戶推薦一名“戶長”，戶長通過發(fā)揮“人頭熟、情況熟、信息靈”等優(yōu)勢，精確掌握分管的各家人員組成及鄰里關(guān)系，將晦澀難懂的政策轉(zhuǎn)化為村民能明白的“土話”，了解各家各戶實際困難，幫助村干部排憂解難，讓惠農(nóng)政策與群眾呼聲“上傳下達”，實現(xiàn)責任落實到人的精細化管理。戶長負責落實政策的宣傳、村情民意收集、鄰里糾紛調(diào)解、疫情防控、護林防火監(jiān)督管理等具體事務(wù)，實現(xiàn)村務(wù)管理的區(qū)塊化、精細化，盡可能地將基層治理資源轉(zhuǎn)化為村集體資本，大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

四、“戶長制”的組成成員

戶長制”分為三級：一級戶長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職擔任（副書記、副鎮(zhèn)長）；二級戶長是由駐村第一書記、駐村干部、村委會干部、村小組長擔任；三級戶長由群眾推薦，黨員、退伍軍人、道德模范、先進個人等責任心強的村民擔任，負責具體事務(wù)細化管理和監(jiān)督。

五、“戶長制”的具體運用

（一）村民情報的“收集員”

戶長與村民朝夕相處，能及時掌握、上報村內(nèi)影響社會穩(wěn)定的因素、事故隱患、違法犯罪線索及群眾反映的社情、輿情、民情，對村內(nèi)“安?！敝攸c人員進行重點關(guān)注，如吸毒人員、艾滋病人員、精神異常人員等。

（二）村民政策的“宣傳員”

戶長是村民與村干部之間的“紐帶”，戶長具有一定的文化水平，接收信息能力強，能在短時間內(nèi)理解上級下達的各項政策和任務(wù)，同時熟悉方言，能將各項文本政策轉(zhuǎn)化為方言，淺顯易懂地傳達給村民，村民也容易理解和記憶，起到良好的宣傳效果。

（三）村民糾紛的“調(diào)解員”

村民之間朝夕相處，時間久了難免會因為雞毛蒜皮的小事產(chǎn)生糾紛，戶長與村民抬頭不見低頭見，非常熟悉村民之間的情況，很容易摸清楚對錯是非，矛盾雙方彼此需要一個臺階，戶長可以走家串戶，積極充當糾紛調(diào)解員，及時化解鄰居矛盾，遏制矛盾激化。

（四）村民違規(guī)的“監(jiān)督員”

部分村民安全意識淡薄，認為發(fā)生安全事故的概率小，容易疏忽大意，最終付出慘重的代價和不可挽回的巨大損失。戶長作為第一責任人，能起到監(jiān)督管理作用，避免因監(jiān)督管理不力造成嚴重后果。如在森林草原防滅火、未成年人無證駕駛、疫情居家隔離等工作中，按照相關(guān)政策文件要求，嚴格監(jiān)督，避免了村民打“擦邊球”。

（五）村民辦事的“服務(wù)員”

戶長不是一個簡單的稱呼，而是一種榮譽，既然是村民推選出來的，證明得到了村民的認可和信任，那就要懂得付出，始終牢記為村民辦實事、辦好事，用心、用情、用力解決好群眾的“急難愁盼”問題，做好村民的服務(wù)員。

六、戶長制取得的成效

在多次調(diào)研摸底基礎(chǔ)上，越西縣印發(fā)了《關(guān)于在村（社區(qū)）全面推行“戶長制”的通知》，各村（社區(qū)）結(jié)合自身實際，確定以10～15戶為單位，將全縣175個村（社區(qū)）劃片建立3400個“戶區(qū)”，整合鎮(zhèn)包聯(lián)干部、駐村工作隊、村組干部、在家黨員等治理資源，按照黨員推薦、群眾評議、黨支部審核、鎮(zhèn)黨委審定、組織部備案的工作程序，共配備戶長7271名，圍繞開展宣傳政策、收集社情民意、倡導(dǎo)移風易俗、調(diào)解矛盾糾紛、提供便民服務(wù)等5個方面9項工作職責，鄉(xiāng)村治理由“單打獨斗”向“握指成拳”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了責任落實到具體人的“清單制”管理。

目前，運用“戶長制”累計收集村民民意1200余條，幫助群眾解決“急難愁盼”事情380件，調(diào)解矛盾糾紛30余起，排除各類風險隱患28件，組織動員參加勞務(wù)培訓(xùn)160余人，動員外出務(wù)工79人，帶頭簽訂抵制高額彩禮承諾書2600余份，常態(tài)化配合開展疫情防控、森林草原防滅火、防汛防災(zāi)等難點工作的宣傳宣講，覆蓋群眾20余萬人次，積極打造“有事找戶長、服務(wù)到家門”的黨建服務(wù)品牌。累計服務(wù)特殊群體“跑腿”辦業(yè)務(wù)、上門“送溫暖”65人次，實現(xiàn)了“戶長連心、守望相助”，為民辦實事，辦好事，不斷提高群眾的歸屬感、幸福感。

七、“戶長制”的長效機制

戶長制雖取得顯著成效，但也面臨一些問題，如由于第三級戶長由普通村民組成，為“編外人員”，他們在盡職盡責工作的同時，未能得到相應(yīng)的報酬，如何讓戶長們保持長久的熱情，這是面臨的首要問題。

一是實行精神激勵和物質(zhì)獎勵。借鑒黨員積分管理制度，實行戶長積分和志愿者積分一體化管理制度，組織“優(yōu)秀志愿者”“最美戶長”等系列評選，政府給予獲選者精神和物質(zhì)雙方面的獎勵，增強戶長參與志愿服務(wù)的積極性和榮譽感。二是將戶長納入后備干部。從戶長中發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀人才，將優(yōu)秀戶長吸納進入村級各類組織，表現(xiàn)優(yōu)異的作為后備村干部進行重點培養(yǎng)，為“戶長制”工作注入新活力。三是加大宣傳力度。圍繞戶長開展的中心工作，選樹身邊典型，及時總結(jié)推廣成功經(jīng)驗，積極向上級報送信息，以本地人看得見、聽得懂、記得住的形式，將互聯(lián)網(wǎng)線上平臺與傳統(tǒng)線下平臺相結(jié)合，多措并舉，拓寬宣傳覆蓋面，供其他戶長學習借鑒。四是建立健全保障機制。在日常的糾紛調(diào)解和監(jiān)督管理工作中，為避免沒有執(zhí)法權(quán)的戶長權(quán)益遭受侵害，應(yīng)建立職能部門協(xié)調(diào)機制，形成維權(quán)工作制度，加強戶長與職能部門的協(xié)調(diào)溝通，增強合力，確保戶長在開展正常工作時權(quán)益得到全面保障。

八、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興作為國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略，做好脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，不僅需要頂層戰(zhàn)略設(shè)計，更需要基層不斷的探索、創(chuàng)新基層治理新模式?；鶎游⒏母锿鸬酱笞饔?，本文圍繞“戶長制”微改革，展開一系列的論述，微改革設(shè)崗定責，讓戶長“立起來”；盡心履職，讓戶長“動起來”；激勵約束，讓戶長“強起來”，充分提高基層的自治能力。我國已經(jīng)取得脫貧攻堅的全面勝利，但要堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線，要讓脫貧戶知道“打鐵還需自身硬”，不等不靠，勤勞致富，勤儉持家，鼓勵他們通過自己的努力扶持家庭、回饋社會、報效祖國。堅信在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在全國14億人民群眾的共同拼搏努力下，農(nóng)村美、農(nóng)業(yè)強、農(nóng)民富的“新畫卷”一定會加速繪就。

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[責任編輯：潘慧琳]