崔家榮

摘 要：新預(yù)算法的頒布進一步促進了我國預(yù)算管理制度的改革，是我國財政制度走向現(xiàn)代化的重要一步，在深化國有企業(yè)收入分配制度改革，增強財政預(yù)算透明度等方面具有深刻意義。但由于國有資本管理預(yù)算制度研究與發(fā)展涉及并涵蓋多個學(xué)科和領(lǐng)域，是一個相當系統(tǒng)以及復(fù)雜的工作，目前仍存在很大的改進空間。以我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的發(fā)展現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，結(jié)合國外一些國家對國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的經(jīng)驗，對目前制度中法律層面、監(jiān)管機制、體系建設(shè)及制度實踐中出現(xiàn)的問題加以合理分析，并提出相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn);國有資本經(jīng)營預(yù)算;國有資產(chǎn)監(jiān)督管理;經(jīng)驗借鑒;完善建議

中圖分類號：F812.3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）10-0099-03

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，怎樣確保國有資本能夠可靠有效地利用經(jīng)營建立完善的運行體系的問題越來越被重視，通過政府以及各界專家學(xué)者對于國家復(fù)式預(yù)算體系的不斷研究與探索，當前相關(guān)的法律法規(guī)制度已日趨完善。但作為中國的經(jīng)濟市場成長中的新事物，在當前探索和發(fā)展中出現(xiàn)的問題也要求理論進一步發(fā)展，同時結(jié)合現(xiàn)實情況摸索解決。本文將針對當前幾點突出的主要問題進行探討，并提出對應(yīng)的建議。

一、我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的現(xiàn)存問題

（一）國有資本經(jīng)營預(yù)算相關(guān)制度尚需完善

目前，我國對于國有資本經(jīng)營預(yù)算的法律法規(guī)的可操作性相對不強，現(xiàn)有的法律往往只是給出一些籠統(tǒng)的指導(dǎo)性原則。例如，《預(yù)算法》中規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)該與一般公共預(yù)算相銜接，但對兩者應(yīng)如何銜接的詳細細則卻沒有提供進一步的指引，此類情況對具體的工作開展帶來不少的問題。另外，由財政部及地方政府編制的《國有資本經(jīng)營預(yù)算編報辦法》的執(zhí)行力和約束力都比較低，同時也缺乏對整體的預(yù)算制度實施系統(tǒng)性和全面性。由此可以看出，我國在針對國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)章制度方面還有待進一步完善。

（二）國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出預(yù)算不夠合理

1.預(yù)算資金用途的制度規(guī)定不夠靈活，難以有效執(zhí)行。根據(jù)公共財政預(yù)算資金的相關(guān)制度和管理規(guī)定，國有資本經(jīng)營使用過程中，必須嚴格按照預(yù)算設(shè)計執(zhí)行，不允許調(diào)用或者是占用。然而在具體實踐過程中，經(jīng)常出現(xiàn)預(yù)期使用資金的用途和真實用途不同的現(xiàn)象。此外，經(jīng)常出現(xiàn)撥付資金的進度落后于項目實際進度，影響項目進程的問題。獲批的預(yù)算資金要求在預(yù)算年度內(nèi)投入使用，但是撥付到使用單位時往往落后于預(yù)算規(guī)定的數(shù)月，這必然會對使用資金的整體效率造成不利影響。

2.支出預(yù)算方向不夠合理。國有資本收益理應(yīng)全民同享，我國當前對于國有企業(yè)進行全面改革的過程中忽略了國有資本收益所承擔的民生保障責任的履行情況。目前，國有資本經(jīng)營收益主要還是投入在國有企業(yè)的建設(shè)中，導(dǎo)致國有資本經(jīng)營支出在社會保障和改善民生等方面的投入比較少。我國當前社會面臨著人口老齡化不斷加快以及新冠疫情形勢反復(fù)等問題，國有資本的經(jīng)營收益需要對基本公共服務(wù)以及社會保障體系提供更有力的支持。國有資本經(jīng)營預(yù)算中有許多資本性支出原本應(yīng)該嚴格根據(jù)國企自身發(fā)展需求以及國家對于所處產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃設(shè)計配置安排，然而實際上并不能做到這一點，如部分預(yù)算資金仍投入在一些應(yīng)當退出的一般競爭性行業(yè)，某些重大項目的選擇上帶有不適度的主觀性等問題。

（三）國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督機制不夠健全

1.國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督缺乏有效的機制。在國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行中常常出現(xiàn)以下現(xiàn)象：針對編制收入預(yù)算的指導(dǎo)性文件較多，編制支出預(yù)算的指導(dǎo)性文件較少;監(jiān)督方面，財政監(jiān)督規(guī)范的主要對象是預(yù)算資金，審計規(guī)范監(jiān)督的主要對象則是預(yù)算支出。怎樣落實和體現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算的個性以及獨立性，尤其是怎樣在各個環(huán)節(jié)中落實和體現(xiàn)當前面臨的主要問題，要想解決這一問題必須要建立更具針對性的監(jiān)督政策和機制。

2.預(yù)算透明度有待提高。中國政府正在積極提高財政預(yù)算的公開透明度，尤其是有不少地方政府設(shè)計了許多便捷的路徑和方法幫助社會群眾理解財政預(yù)算，對財政預(yù)算進行監(jiān)督，提高財政預(yù)算的“陽光化”。社會群眾當前對于國有資本公布公開經(jīng)營預(yù)算所提出的具體要求，主要針對的是國資委和財政部門設(shè)定，目前公開的主要內(nèi)容是預(yù)算收支科目的支出表和收入表，分別以功能和產(chǎn)業(yè)分類，而群眾關(guān)心的企業(yè)經(jīng)營利潤交付情況以及使用預(yù)算的情況并沒有公布。

（四）國有資本經(jīng)營預(yù)算管理體系尚不明晰

在財政部門作為預(yù)算編制的主導(dǎo)部門的情況下，各個層級的國資委、國有企業(yè)和相應(yīng)的運營機構(gòu)都應(yīng)被包含在該預(yù)算的編制主體之中。國資委在其中扮演出資人的角色，表明了上級部門的立場。運營組織和企業(yè)應(yīng)該從資本增值以及保值等多個角度安排預(yù)算。現(xiàn)有預(yù)算編制的三級管理模式主要存在下述問題：首先，目前還沒有完全建立國有企業(yè)作為編制預(yù)算的主體參與國有資本經(jīng)營預(yù)算體系的普遍意識。無論是理論還是具體實踐都沒有體現(xiàn)國有企業(yè)作為編制預(yù)算主體參與國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的地位，不利于國有企業(yè)壯大發(fā)展的積極性調(diào)動。其次，目前還沒有建立不同級別國有資本運營管理的統(tǒng)一平臺。資本運營平臺是對國有資本持股的主體，設(shè)計統(tǒng)一平臺能夠有效地將國資委承擔的管理監(jiān)督職能與股東職能完全分離，有助于建立更加完善科學(xué)的國有資本預(yù)算編制以及監(jiān)管機制體系。最后，運營機構(gòu)、國資委以及國企在國有資本經(jīng)營預(yù)算工作中應(yīng)該承擔的責任，尤其是運營機構(gòu)與國資委之間的職責劃分，尚需規(guī)定更加明晰。

二、國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的國外經(jīng)驗借鑒與總結(jié)

（一）主權(quán)財富基金為主導(dǎo)的國有資本經(jīng)營預(yù)算體制

對新加坡當前監(jiān)管國有企業(yè)設(shè)計的結(jié)構(gòu)進行分析，可將其劃分為從上至下的三個層次：財政部、法定機構(gòu)和國有控股投資公司以及從事實體經(jīng)營的國有企業(yè)。第一個層次是財政部作為國家代表，在國有企業(yè)中以出資人角色主要承擔著規(guī)劃國有經(jīng)濟未來發(fā)展戰(zhàn)略的職能，對國有資產(chǎn)進行宏觀管理，并對其控股投資公司實施監(jiān)管，對控股企業(yè)的財務(wù)報告進行審核等。第二個層次中法定機構(gòu)承擔的主要責任是對國有企業(yè)公共領(lǐng)域經(jīng)營的合法性以及合理性進行監(jiān)督;而其中的國有控股投資公司則承擔了主要管理責任，由政府充分授權(quán)對國有企業(yè)的運營進行常態(tài)化監(jiān)管。

（二）公共財政為主導(dǎo)的國有資本經(jīng)營預(yù)算體制

英國現(xiàn)有國有企業(yè)可以劃分為下列三種類型：第一類是直接接受政府監(jiān)管的國有企業(yè)。這一類國有企業(yè)的經(jīng)營生產(chǎn)活動由政府及其下設(shè)部門直接管理經(jīng)營，企業(yè)自身并非獨立法人機構(gòu)，主要是試制行業(yè)以及科研機構(gòu)。第二類是根據(jù)特定法令組建的作為獨立法人機構(gòu)的國有企業(yè)，主要涉及國防項目、公共服務(wù)，以及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。此類企業(yè)數(shù)量相對較少，其經(jīng)營目的是滿足社會福利需求以及經(jīng)濟發(fā)展需求。第三類是公司合營股份制企業(yè)，這一類企業(yè)和其他私營企業(yè)在市場開展自由競爭，以最大化企業(yè)價值、賺取經(jīng)營利潤為其目標。這一類企業(yè)經(jīng)營獲得的利潤將根據(jù)國有資本占比分配股利轉(zhuǎn)為財政收入，直接上繳國庫轉(zhuǎn)入中央和地方一級的預(yù)算管理。對于英國議會決定國有公司的股利政策以及公司制定和實施差異紅利政策的不一樣的標準，由財政部在政府預(yù)算編制中進行說明。依照議會和財政部的有關(guān)要求，國有企業(yè)董事會或管理團隊進行利潤分配決策，政府部門通常不會插手干預(yù)。

（三）對新加坡和英國國有資本經(jīng)營預(yù)算建設(shè)經(jīng)驗的總結(jié)

對英國和新加坡兩個國家的預(yù)算管理模式進行總結(jié)分析后不難發(fā)現(xiàn)，不同國家的制度有一定的相同點，同時也由于各國的環(huán)境、文化以及制度的特征不同又有其特殊性。對外國資本預(yù)算制度進行分析，總結(jié)其演變發(fā)展過程中取得的經(jīng)驗，有利于我國進一步完善國有資本預(yù)算管理?？傮w來說，本文認為可以參考借鑒新加坡和英國的下列經(jīng)驗。

1.建立健全國有資本管理法規(guī)。從新加坡參考引進嚴格的制度規(guī)章，我國可以將國有企業(yè)和政府之間的關(guān)系、國有資本財務(wù)管理體系和組織企業(yè)等多個方面的經(jīng)驗引進，建立更加完善的制度規(guī)章體系，使政府的國有資本監(jiān)管業(yè)務(wù)更加規(guī)范。一套完善且相適應(yīng)的國有資本法律體系能夠為國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動以及處理國有資本實施中的問題提供強有力的法律依據(jù)和保障。

2.對國有企業(yè)進行分類管理。參考英國政府的政策，將國企劃分為不同類別，即競爭性國企和壟斷性國企，分別對這兩種國企制定相對應(yīng)的政策。對于壟斷性國企，當局可以選擇較為謹慎的控制及監(jiān)管，并且將直接監(jiān)管和間接監(jiān)管同時使用，使得企業(yè)擁有較少的自主權(quán)。對于競爭性國企，則可以大體上按市場競爭原則運作，政府不應(yīng)過度參與對其的控制，只需要掌握好重大戰(zhàn)略的決策，堅持適度的干預(yù)。另外，英國長期以來通過財政部門、議會和國家審計法院實現(xiàn)全面監(jiān)控制度的思路也是值得學(xué)習(xí)的。我國可以根據(jù)國情和實際發(fā)展情況，借鑒多層監(jiān)督體系建設(shè)的經(jīng)驗，合理安排審計署、國資委以及財政部的職責，嚴格區(qū)分開審計、監(jiān)督、執(zhí)行以及審批等不同環(huán)節(jié)的職責，進一步完善我國的國有資本監(jiān)管體系。

三、完善我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的建議

（一）健全國有資本經(jīng)營預(yù)算收益的征繳及監(jiān)管機制

1.要制定完善國有資本經(jīng)營預(yù)算收益征繳條例。為了從制度建設(shè)的角度提高國有資本經(jīng)營預(yù)算收益的保障程度，我國政府有必要針對國有資本的經(jīng)營收益制定明確的征繳條例。國有資產(chǎn)管理部門應(yīng)由本級政府委托執(zhí)行國有資本預(yù)算所得稅征收權(quán)，并明確國有資本的經(jīng)營管理的資本收入、預(yù)算收入來源和標準，規(guī)定預(yù)算收益的獎懲措施。

2.應(yīng)完善預(yù)算收益征繳的監(jiān)督管理制度。監(jiān)督制度的完善與否關(guān)乎整個預(yù)算制度能否規(guī)范化運行，在預(yù)算收益征繳的過程中一定要接受兩個層次的監(jiān)管：首先是財政部門的過程性審計監(jiān)督，財政部門可以以歷年該預(yù)算的運行成果為依據(jù)，對該預(yù)算的收繳金額提出質(zhì)詢，并能夠通過它的預(yù)算專戶全面了解征繳情況;其次對同一層級審計結(jié)果需要進行監(jiān)督，使國家的監(jiān)督力量能夠進一步促進和保證預(yù)算資金入庫以及征繳程序的合理客觀和規(guī)范化。

（二）加強國有企業(yè)董事會和財務(wù)預(yù)算制度建設(shè)

企業(yè)財務(wù)預(yù)算是國有資本制定預(yù)算以及執(zhí)行經(jīng)營預(yù)算的基礎(chǔ)，具有重要的意義和價值。在國有企業(yè)的內(nèi)部管理具體實踐中，財務(wù)預(yù)算是董事會決策和決議的重要依據(jù)，以本年度企業(yè)經(jīng)營目標為基礎(chǔ)。國資委應(yīng)當合理科學(xué)地建立國有企業(yè)董事會制度以及財務(wù)預(yù)算管理制度，幫助企業(yè)明確經(jīng)營目標，使董事會在決策中能夠充分體現(xiàn)國有資本出資人代表的國家意志，確保財務(wù)預(yù)算目標和經(jīng)營預(yù)算目標高度吻合，為國有資產(chǎn)增值和保值提供重要保障。預(yù)算內(nèi)不但要明確年度收支狀況，同時還要以財務(wù)報告的形式披露國有資本的經(jīng)營績效、財務(wù)變動以及重大事項等，提高預(yù)算透明度，有效地保障其目標最終得以實現(xiàn)。

（三）持續(xù)加快國有資本的支出投向的合理調(diào)整

首先，應(yīng)加大預(yù)算支出對國家產(chǎn)業(yè)政策所重點支持的軍工、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及一些周邊經(jīng)濟一體化產(chǎn)業(yè)的支持力度。要將國有資本的投向重點從一般競爭領(lǐng)域中合理地轉(zhuǎn)移，并逐步從我國的落后產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能過剩行業(yè)當中退出，把國有資本更多注入國家當前重點發(fā)展的行業(yè)及領(lǐng)域。另外，也要適當增加國有資本經(jīng)營預(yù)算對公眾福利支出的關(guān)注，使它更加注重解決目前社會的主要矛盾問題和民生問題。同時，應(yīng)在條件所允許的情況下盡快建立透明開放的項目庫信息化平臺，開展對預(yù)算支出項目的績效評估，讓公眾監(jiān)督能真正進入到預(yù)算實施的整體過程中，以促進相關(guān)問題的改善。

（四）進一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算法律法規(guī)建設(shè)

首先，在國家法律層面應(yīng)當加緊對預(yù)算管理有關(guān)條例和制度進行修訂;其次，不斷完善和改進監(jiān)管制度和體系，對國有資本經(jīng)營預(yù)算的定義及評價標準等相關(guān)規(guī)定也要加以明確。同時，對國有資本經(jīng)營預(yù)算具體實施細節(jié)的規(guī)定也要提高法律層面的規(guī)范化，使其在實際工作開展中的各項流程與步驟都能夠做到有法可依、有章可循。

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[責任編輯 馬 學(xué)]