李鑫

摘 要：我國(guó)國(guó)企改革已初步實(shí)現(xiàn)成功“軟著陸”，但目前國(guó)有企業(yè)比重依然較高且存在諸多市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。在此背景下，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革是基于中國(guó)國(guó)情的積極穩(wěn)妥的改革路徑，這是國(guó)企改革成功“軟著陸”的重要突破口。分析國(guó)企混合所有制改革的歷史意義和現(xiàn)狀，進(jìn)而提出國(guó)企混合所有制改革的方向及其路徑選擇。

關(guān)鍵詞：國(guó)企;混合所有制改革;歷史意義;現(xiàn)狀;改革路徑

中圖分類號(hào)：F276.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）10-0010-03

我國(guó)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革始自20世紀(jì)90年代的國(guó)企股份制改革。黨的十四屆三中全會(huì)首次提出了“財(cái)產(chǎn)混合所有”的概念，隨后黨的十五大、十六大、十七大均提出了“混合所有制經(jīng)濟(jì)”。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了“允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)”等，自此國(guó)企改革進(jìn)入全面深化改革背景下新一輪縱深推進(jìn)階段。

一、國(guó)企混合所有制改革的歷史意義

關(guān)于國(guó)企混合所有制改革的意義，學(xué)界討論頗多，主要是從解決國(guó)有股“一股獨(dú)大”等股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理結(jié)構(gòu)、企業(yè)市場(chǎng)化激勵(lì)約束機(jī)制、顯著改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效等經(jīng)濟(jì)視角方面闡述。但卻或多或少地忽視了政治視角分析國(guó)企混合所有制改革的歷史意義。由此帶來(lái)的問(wèn)題是，存在對(duì)“混合所有制改革”的誤讀，甚或簡(jiǎn)單地理解為做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有經(jīng)濟(jì)等，從而影響到國(guó)企混合所有制改革的路徑選擇及其改革力度等。

回顧蘇聯(lián)東歐國(guó)家歷史，包括國(guó)有企業(yè)改革在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體制改革采取全面私有化等“休克療法”，在經(jīng)濟(jì)體制改革尚未成功時(shí)又倉(cāng)促推行政治體制改革，結(jié)果導(dǎo)致蘇聯(lián)解體，進(jìn)而波及整個(gè)東歐社會(huì)主義國(guó)家等。

相比較而言，鄧小平推行的中國(guó)改革首先從經(jīng)濟(jì)體制改革入手，并沒(méi)有倉(cāng)促推行政治體制改革。經(jīng)濟(jì)體制改革也是采取漸進(jìn)式做法，其中，國(guó)有企業(yè)改革就是典型例證。中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)歷了放權(quán)讓利、租賃經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、股份制改革、混合所有制改革等，國(guó)有企業(yè)數(shù)量及國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重不斷降低，截至2020年，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為國(guó)家貢獻(xiàn)了50%以上稅收、60%以上GDP、70%以上創(chuàng)新成果、80%以上就業(yè)崗位、90%以上企業(yè)數(shù)量。由此可見(jiàn)，中國(guó)在沒(méi)有明確提出“私有化”的情況下，使國(guó)有企業(yè)改革初步實(shí)現(xiàn)了成功“軟著陸”。對(duì)此，其他許多國(guó)家也采取了類似做法，達(dá)到了同樣效果，如墨西哥的“非參與化”、巴西的“靈活化”、玻利維亞的“資本化”等。以上國(guó)企改革做法并沒(méi)有造成多少社會(huì)震蕩，從而為這些國(guó)家政治體制改革或政治現(xiàn)代化奠定了良好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。對(duì)此，有學(xué)者所言，成功的政治現(xiàn)代化，要求在自己的權(quán)利和憲法框架內(nèi)，保存一些前現(xiàn)代的東西，它們是民族延續(xù)和國(guó)家的不完全勝利的體現(xiàn)。

雖然我國(guó)國(guó)企改革已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)成功“軟著陸”，但相對(duì)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求以及國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)定位而言，我國(guó)國(guó)有企業(yè)比重依然較高，依然存在諸多市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。為此，我國(guó)全面深化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容便是進(jìn)一步深化國(guó)企改革。在此背景下，我國(guó)提出了加速推進(jìn)國(guó)有企業(yè)“混合所有制改革”，這是一種基于中國(guó)國(guó)情的積極穩(wěn)妥的國(guó)企改革路徑，也是國(guó)有企業(yè)改革成功“軟著陸”的重要突破口，關(guān)系到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制完善，進(jìn)而影響到我國(guó)政治體制改革。也只有從此政治視角方可準(zhǔn)確理解國(guó)企混合所有制改革的歷史意義，進(jìn)而準(zhǔn)確把握國(guó)企混合所有制改革方向及其路徑選擇。

二、國(guó)企混合所有制改革的現(xiàn)狀

自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)國(guó)企混合所有制改革進(jìn)入全面深化階段。國(guó)資委于2015年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》，2016年發(fā)布《關(guān)于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的意見(jiàn)》，2018年頒布《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》等。2020年，中央全面深化改革委員會(huì)通過(guò)了《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020—2022年）》，要求2021年底，國(guó)企混合所有制改革要確保完成三年改革目標(biāo)任務(wù)的70%以上。

從實(shí)踐層面來(lái)看，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革已經(jīng)從一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域向電力、石油、天然氣、鐵路、電信、軍工、民航等重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)，從“改股權(quán)”向“改機(jī)制”邁進(jìn)，并正在推進(jìn)打破“鐵交椅”“鐵飯碗”“大鍋飯”三項(xiàng)制度改革。目前，中央企業(yè)混合所有制改革企業(yè)戶數(shù)達(dá)到70%。其中，商業(yè)一類占73.6%，中央企業(yè)到四級(jí)及以下企業(yè)超過(guò)90%，地方企業(yè)混合所有制改革企業(yè)戶數(shù)占比54%。中國(guó)聯(lián)通、東航物流、合肥江航等是較為成功的典型混改企業(yè)。

但從理想預(yù)期來(lái)看，我國(guó)當(dāng)下國(guó)企混合所有制改革仍存在以下主要問(wèn)題。

1.地方國(guó)企改革步伐較為緩慢。相比較中央國(guó)有企業(yè)而言，地方國(guó)企總量大又分屬各級(jí)地方政府部門(mén)，改革步伐較為緩慢。其中全國(guó)各地又存有差異，如深圳市基本完成商業(yè)類國(guó)企的混合所有制改革，東北、西北省區(qū)如黑龍江、寧夏、甘肅等地國(guó)企混合所有制改革企業(yè)占比不到20%。

2.混合所有制“名義混合”多于“實(shí)質(zhì)混合”。許多國(guó)有企業(yè)混合所有制改革股權(quán)結(jié)構(gòu)不到位，改革不徹底，依然存在國(guó)有股“一股獨(dú)大”問(wèn)題，國(guó)有資本在許多不宜進(jìn)入的領(lǐng)域擁有實(shí)際控制權(quán)，依然強(qiáng)化行政壁壘，非國(guó)有資本通過(guò)混合所有制改革搭便車分享壟斷利潤(rùn)，從而沒(méi)有達(dá)到國(guó)企改革打破行政壟斷的預(yù)期目標(biāo)。

3.企業(yè)治理機(jī)制不完善。由于國(guó)企存在國(guó)有股“一股獨(dú)大”問(wèn)題，非國(guó)有資本很難參與企業(yè)治理，盡管名義上設(shè)立了股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，但實(shí)際上并沒(méi)有形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)。一些國(guó)有上市公司的控股股東即國(guó)有控股股東并不具有真正控股股東的監(jiān)督動(dòng)機(jī)和收益，在國(guó)企內(nèi)形成了內(nèi)部人控制。公司治理結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)權(quán)限不清，黨委如何嵌入公司治理尚未有效解決，經(jīng)營(yíng)機(jī)制偏行政化。

4.混合所有制企業(yè)監(jiān)管體制存在一定程度的“錯(cuò)位、越位、缺位”問(wèn)題。政府既是國(guó)有控股和國(guó)有參股企業(yè)國(guó)有資本出資人，又是國(guó)有資本的監(jiān)管者，同時(shí)還是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者和市場(chǎng)秩序維護(hù)者，行政角色與經(jīng)濟(jì)角色重合使政府與混合所有制企業(yè)的關(guān)系存在行政邏輯與經(jīng)濟(jì)邏輯的混合。在此背景下，尤其在混合所有制企業(yè)非國(guó)有資本擁有實(shí)際控制權(quán)的情況下，國(guó)有資本代理人容易放棄或怠于監(jiān)管甚或與非國(guó)有資本合謀，而致國(guó)有資產(chǎn)流失。AEEC48EA-20D5-4AC5-8BF5-A859F541BCDC

5.混合所有制改革實(shí)踐操作不規(guī)范。比如戰(zhàn)略者選擇原則和標(biāo)準(zhǔn)缺乏依據(jù)、混改流程規(guī)則不明和程序不規(guī)范、審計(jì)評(píng)估規(guī)則不明確、混改配套制度和市場(chǎng)化機(jī)制不健全等。

究其原因，主要在于：一是對(duì)混合所有制改革的意義認(rèn)識(shí)不清，尤其從政治視角的高度認(rèn)識(shí)混合所有制改革的歷史意義不夠，從而缺乏混合所有制改革的政治站位、歷史擔(dān)當(dāng)、改革動(dòng)力和壓力;二是混合所有制改革的容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制不健全，無(wú)論是地方政府官員，還是國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)和民營(yíng)企業(yè)家，對(duì)混合所有制改革心存顧慮，擔(dān)心社會(huì)資本進(jìn)入國(guó)企是否存在國(guó)有資產(chǎn)流失而被追責(zé);三是部分國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)及員工依然留戀體制身份，雖然國(guó)企改革多年，但相當(dāng)一部分國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)留戀體制內(nèi)“鐵交椅”政治身份，不習(xí)慣職業(yè)經(jīng)理人身份;部分國(guó)企員工留戀體制內(nèi)“鐵飯碗”和“大鍋飯”，不習(xí)慣民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)化用工關(guān)系等。當(dāng)然，這也與我國(guó)整個(gè)改革的配套政策環(huán)境相關(guān)，由此導(dǎo)致部分地方政府和國(guó)有企業(yè)都不愿意混合所有制改革的被動(dòng)局面。

三、國(guó)企混合所有制改革的路徑選擇

《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020—2022年）》提出“積極穩(wěn)妥地深化混合所有制改革”;按照“宜獨(dú)則獨(dú)”“宜控則控”“宜參則參”的原則推進(jìn)混合所有制改革。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)新一輪國(guó)有企業(yè)改革時(shí)間緊、任務(wù)重，漸進(jìn)式國(guó)企改革進(jìn)入了“倒計(jì)時(shí)”階段。無(wú)論是政府層面還是企業(yè)和個(gè)人層面都要從國(guó)企混合所有制改革的歷史意義中，以一種政治站位和歷史擔(dān)當(dāng)?shù)氖姑型苿?dòng)國(guó)企混合所有制改革。

1.實(shí)施差異化政策，“分類分層”推進(jìn)國(guó)企混合所有制改革。一方面，根據(jù)國(guó)有企業(yè)公益類、商業(yè)一類、商業(yè)二類的區(qū)分，按照“宜獨(dú)則獨(dú)”“宜控則控”“宜參則參”的原則進(jìn)行分類設(shè)計(jì)國(guó)企混合所有制改革，全方位優(yōu)先推進(jìn)一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的商業(yè)一類國(guó)企混合所有制改革，適度次優(yōu)推進(jìn)特定功能競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域商業(yè)二類國(guó)企混合所有制改革，有條件漸進(jìn)推進(jìn)公益類壟斷領(lǐng)域國(guó)企混合所有制改革，加大單一所有制領(lǐng)域向社會(huì)資本開(kāi)放的力度，逐漸形成面向所有資本的競(jìng)爭(zhēng)中性的市場(chǎng)環(huán)境。另一方面，國(guó)企混合所有制改革不能局限于集團(tuán)下屬子企業(yè)，要從集團(tuán)下屬子企業(yè)混改向集團(tuán)層面混改分層推進(jìn)，地方國(guó)企和中央國(guó)企要因地制宜地分層同步推進(jìn)混改。

2.創(chuàng)新國(guó)企混合所有制改革模式，完善改革操作流程。國(guó)企混合所有制改革主要通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和證券市場(chǎng)等資本市場(chǎng)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、成立國(guó)有資本投資公司、公開(kāi)上市、員工持股計(jì)劃、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、股權(quán)置換、基金投資等方式推進(jìn)。改制上市已經(jīng)成為國(guó)企混合所有制改革的重要載體。有學(xué)者建議，依托國(guó)有控股上市公司平臺(tái)、專業(yè)化國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)投資基金平臺(tái)和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化平臺(tái)等“四個(gè)平臺(tái)”推進(jìn)，加快國(guó)有資本跨所有制流動(dòng)。為此，我國(guó)需要進(jìn)一步完善《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》等政策性文件，進(jìn)一步明確戰(zhàn)略投資者選擇的原則和標(biāo)準(zhǔn)，完善混改方案審核及操作流程，從定價(jià)、評(píng)估、流轉(zhuǎn)、審計(jì)等方面進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和證券市場(chǎng)。

3.完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，健全市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。國(guó)有企業(yè)改革按照“宜獨(dú)則獨(dú)”“宜控則控”“宜參則參”的原則進(jìn)行分類設(shè)計(jì)混合所有制改革，從而意味著國(guó)企混合所有制改革并非必然導(dǎo)致國(guó)企都走向公司化治理。對(duì)于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)和國(guó)有絕對(duì)控股企業(yè)，則是行政型治理模式;對(duì)于國(guó)有相對(duì)控股企業(yè)和國(guó)有參股企業(yè)，則如同民營(yíng)企業(yè)一樣，更多是一種企業(yè)型治理模式。對(duì)于大量引入社會(huì)資本的國(guó)企混合所有制改革企業(yè)，則應(yīng)當(dāng)遵循股權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)律，從“改股權(quán)”向“改機(jī)制”邁進(jìn)，優(yōu)化董事會(huì)結(jié)構(gòu)，引入專業(yè)素養(yǎng)的獨(dú)立董事，完善董事會(huì)職權(quán)。比如混改后的中國(guó)聯(lián)通集團(tuán)董事會(huì)設(shè)1名小股東董事，并在其A股上市公司董事會(huì)增加5家新股東各1名董事席位等。同時(shí)，積極推行職業(yè)經(jīng)理人任期和契約化管理制度，建立健全市場(chǎng)化選聘、差異化薪酬、市場(chǎng)化退出機(jī)制，逐漸打破國(guó)有企業(yè)“鐵交椅”“鐵飯碗”“大鍋飯”等長(zhǎng)期存在的制約瓶頸。管理層的股權(quán)激勵(lì)也能促使經(jīng)理層盡可能地為股東利益服務(wù)。此外，借鑒西方國(guó)家早期國(guó)有企業(yè)私有化做法，對(duì)于某些特殊領(lǐng)域的需要混合所有制改革的國(guó)有企業(yè)但又要在一定階段保留國(guó)家控制權(quán)，采取“國(guó)家特殊管理股”（即“黃金股”），對(duì)涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益等少數(shù)特殊事項(xiàng)具有“一票否決權(quán)”，從而平衡好國(guó)企混合所有制改革過(guò)程中國(guó)家和社會(huì)公共利益與市場(chǎng)化利益關(guān)系。

4.理順國(guó)有資本出資人和監(jiān)管職能，完善監(jiān)管體制。目前國(guó)資委管轄的國(guó)有企業(yè)集出資人職能與監(jiān)管職能于一身，同時(shí)還承擔(dān)一些政府公共職能，這不符合企業(yè)市場(chǎng)法則。為此，一方面，設(shè)立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，形成“國(guó)資委—國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)家出資企業(yè)”三層架構(gòu)模式，實(shí)施國(guó)有資本出資人和監(jiān)管人分設(shè)制度。另一方面，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建有別于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的以“管資本”為主的國(guó)資監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)針對(duì)不同資本的“監(jiān)管中性”。

5.建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)各方主體參與積極性。國(guó)企混合所有制改革尤其分類分層設(shè)計(jì)混合所有制改革難免面臨著國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)，甚或是法律風(fēng)險(xiǎn)，為了鼓勵(lì)及支持政府和國(guó)企負(fù)責(zé)人大膽探索國(guó)企混合所有制改革，很有必要建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。一方面，建立容錯(cuò)機(jī)制，允許在法律和政策基礎(chǔ)上推進(jìn)改革或“先行先試”可能存在的錯(cuò)誤，以及相應(yīng)的免責(zé)機(jī)制。另一方面，建立糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于改革過(guò)程中可能存在的錯(cuò)誤及時(shí)發(fā)現(xiàn)、反饋和糾正，以此降低改革成本。對(duì)此，要有相應(yīng)的法律、政策及其制度保障。

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[責(zé)任編輯 毛 羽]AEEC48EA-20D5-4AC5-8BF5-A859F541BCDC