河北省人民檢察院第六檢察部課題組

摘 要：作為民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的主要方式，檢察建議在監(jiān)督糾錯、規(guī)范執(zhí)行、維護公正等方面發(fā)揮了重要作用。但是，因為柔性監(jiān)督的特性、監(jiān)督機制的不健全以及檢法兩院監(jiān)督理念的差異等因素，民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議的實效尚未達到預期。以H省近3年民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對實踐中存在的監(jiān)督精準性不強、監(jiān)督效果不理想等問題，需要堅持辯證思維理念、聚焦典型化違法、落實責任倒逼機制、健全執(zhí)行監(jiān)督配套制度，才能增強檢察建議的實效性，實現(xiàn)精準監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行 檢察建議 實證分析 完善對策

一、現(xiàn)狀檢視：H省民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議情況的實證分析

2019年-2021年H省檢察機關(guān)共受理民事執(zhí)行監(jiān)督案件4753件，提出民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議4106件，法院采納4047件，采納率約為98.6%。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，H省民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議有以下特點：

（一）從案件來源看，依職權(quán)受理比例較高

從民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序的啟動方式來看，呈現(xiàn)出檢察機關(guān)依職權(quán)啟動為主，當事人申請、案外人控告為輔的特點，大量的依職權(quán)監(jiān)督案件通過案件質(zhì)量評查或規(guī)范執(zhí)法專項活動發(fā)現(xiàn)并納入監(jiān)督范圍。近3年來H省依職權(quán)受理案件數(shù)為3662件，占案件受理總數(shù)的77.1%，當事人申請監(jiān)督數(shù)為1001件，占比21.2%。案外人控告舉報僅56件。

（二）從監(jiān)督范圍來看，基本涵蓋執(zhí)行活動全過程

民事執(zhí)行監(jiān)督范圍涉及面廣，基本覆蓋執(zhí)行活動的各個環(huán)節(jié)。H省提出的民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議中，涉及執(zhí)行審查行為違法的948件，占檢察建議數(shù)的23.1%，包括執(zhí)行案件受理、終結(jié)（中止）執(zhí)行以及審查和處理執(zhí)行異議、復議、申訴等程序中的違法情形。涉及執(zhí)行實施行為違法的1208件，占檢察建議數(shù)的29.4%，主要包括財產(chǎn)調(diào)查措施違法、財產(chǎn)控制措施違法、財產(chǎn)處分措施違法、交付和分配措施違法以及罰款、拘留、信用懲戒措施違法等。涉及消極執(zhí)行、拖延執(zhí)行等情形的案件有769件，占檢察建議數(shù)的18.7%，主要表現(xiàn)為立案后長時間未采取執(zhí)行措施或未執(zhí)行終結(jié)等。涉及其他執(zhí)行違法、錯誤情形的有1710件，占檢察建議總數(shù)的41.7%。

（三）從監(jiān)督對象來看，以法院執(zhí)行生效裁判案件為主

從監(jiān)督對象看，仍然以對生效民事裁判結(jié)果為主，非訴執(zhí)行監(jiān)督案件數(shù)量較少。提出的4106件民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議中，針對法院生效判決、調(diào)解書監(jiān)督的3669件，占比89.4%;針對執(zhí)行支付令、仲裁裁決、公證債權(quán)文書等非訴執(zhí)行監(jiān)督的75件，占比不足2%。

（四）從監(jiān)督效果來看，檢察建議采納率高

H省近3年來民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議采納率分別為97.7%、96.8%、101.1%（含上期積存案件的采納）。檢察建議的高采納率，一方面反映出民事執(zhí)行檢察監(jiān)督對法院規(guī)范行使執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督保障作用，另一方面也體現(xiàn)了各級檢察機關(guān)圍繞高質(zhì)量發(fā)展提升精準監(jiān)督的工作成效。

（五）從回復情況來看，法院回復較及時

H省檢察機關(guān)收到的4129件法院回復中，3116件檢察建議法院在1個月內(nèi)回復，占比75.5%。914件檢察建議法院在3個月內(nèi)回復，占比22.1%。123件檢察建議法院未在法定時限內(nèi)回復或未作回復。從以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，97%以上的檢察建議都能在3個月內(nèi)得到回復。

二、現(xiàn)實困境：當前民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議存在的主要問題

（一）監(jiān)督重點偏向，深層次違法問題鮮有涉及

通過梳理相關(guān)數(shù)據(jù)，H省民事執(zhí)行監(jiān)督呈現(xiàn)淺表性、碎片化特點，監(jiān)督內(nèi)容多停留在細枝末節(jié)上，對民事執(zhí)行活動缺乏深層次和系統(tǒng)性的監(jiān)督。[1]一是“重程序、輕實體”。將辦案瑕疵當作主要問題、把輕微違法當作嚴重問題進行監(jiān)督的現(xiàn)象大量存在。對執(zhí)行當中的深層次問題，如違法查扣凍、違法拍賣變賣、超標的額執(zhí)行等，卻未能及時準確查實監(jiān)督。二是“對事監(jiān)督多，對人監(jiān)督少”。三年來鮮有針對執(zhí)行法官違法提出監(jiān)督建議，移送涉及執(zhí)行法官違法違紀線索不足案件受理數(shù)的1%。三是類案監(jiān)督比重不高，監(jiān)督效果不好。實踐中，基于案件辦理的時限要求和工作績效考量，對于已系統(tǒng)摸排、調(diào)查核實的案件，檢察機關(guān)更愿意通過個案監(jiān)督。

（二）辦案方法陳舊，調(diào)查核實手段運用不充分

民事執(zhí)行監(jiān)督針對的是法院執(zhí)行活動中的違法情形和執(zhí)行人員的違法行為，需要辦案人員充分運用調(diào)查核實權(quán)。但實踐中由于制度保障的缺失、辦案人員存在畏難情緒以及業(yè)務(wù)部門人員配備不足等原因，檢察機關(guān)更習慣于傳統(tǒng)的書面審查，民事執(zhí)行監(jiān)督中調(diào)查核實權(quán)運用并不充分。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，只有20%的執(zhí)行監(jiān)督案件在辦理過程中運用了調(diào)查核實權(quán)，大部分案件沒有開展調(diào)查核實或者調(diào)查核實不全面不徹底。

（三）監(jiān)督精準性不強，文書質(zhì)量有待提高

當前民事執(zhí)行監(jiān)督案件數(shù)量較大，但精準性不強，大部分案件屬于檢察機關(guān)依職權(quán)啟動，部分地區(qū)因績效考核需要，任意擴大依職權(quán)受理案件范圍，影響監(jiān)督效果。通過對H省近3年制發(fā)的執(zhí)行監(jiān)督檢察建議文書的抽查，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：一是對違法事實敘述不清，對違法行為定性不準，監(jiān)督意見缺乏針對性;二是檢察建議內(nèi)容過于簡略，說理不充分，甚至缺少對調(diào)查核實過程和查明事實的敘述;三是檢察建議文書格式不規(guī)范，如援引法律依據(jù)不準確、當事人訴訟地位列明錯誤以及存在錯字、漏字等問題。

（四）無效回復多，監(jiān)督效果未達預期

從數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議法院采納率始終保持高位運行，但從實際效果來看與監(jiān)督預期還存在較大差距，實踐中采納檢察建議卻不整改的情形較為常見。主要有以下情形：一是回復但不采納。部分回復意見函僅作宣示性表態(tài)或?qū)φ那闆r概略闡述，不明確是否采納檢察建議，內(nèi)容簡單敷衍，缺乏針對性。二是表面上采納，實際未采取具體整改措施。部分回復函并未就檢察建議中指出的具體違法情形及整改意見作針對性說明，缺乏具體明確的糾正措施和整改內(nèi)容。

三、問題溯源：影響民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議實效的因素

（一）民眾認可度偏低，導致監(jiān)督線索來源不暢

一是執(zhí)行監(jiān)督工作起步較晚且受眾較窄，加之檢察機關(guān)辦案程序公開機制不健全以及普法宣傳不到位，民事執(zhí)行監(jiān)督職能社會知曉度較低。二是出于對法院執(zhí)行權(quán)的尊重和檢察監(jiān)督謙抑性原則的考慮，《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》對執(zhí)行監(jiān)督設(shè)定了須先窮盡法院救濟程序的前置條件，提高了申請檢察監(jiān)督的門檻。三是因檢察機關(guān)辦案時限長、辦案程序不公開、檢察建議監(jiān)督效力弱等因素。這很大程度上導致民事執(zhí)行監(jiān)督線索來源不暢，大量案件要以檢察機關(guān)依職權(quán)啟動監(jiān)督。

（二）監(jiān)督職能定位差異，影響檢法工作協(xié)作配合度

為規(guī)范法院的執(zhí)行行為，支持法院切實解決執(zhí)行難，“兩高”聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》《關(guān)于建立全國執(zhí)行與法律監(jiān)督工作平臺 進一步完善協(xié)作配合工作的意見》等文件，加強檢法工作協(xié)作配合，不斷提升執(zhí)行規(guī)范化水平。但監(jiān)督者與被監(jiān)督者在職權(quán)體系的地位不同，導致檢法兩家對執(zhí)行監(jiān)督的功能定位存在認知差異。作為監(jiān)督者的檢察機關(guān)更強調(diào)“糾錯”功能，直面并解決“執(zhí)行亂”問題是首要目的，重點在于規(guī)范執(zhí)行行為、糾正違法行為，進一步優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境，促進民事執(zhí)行權(quán)的依法行使。而作為被監(jiān)督者的法院，更關(guān)注“支持”功能，希望借助檢察機關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督，達到支持法院執(zhí)行、共同推動解決執(zhí)行難的目的。檢法對監(jiān)督功能的認知差異，不可避免的影響到具體工作的協(xié)作配合度，導致出現(xiàn)對法院執(zhí)行工作有利則檢法協(xié)作配合度高，反之則協(xié)作配合度低的現(xiàn)象。這種認知差異產(chǎn)生的影響不僅體現(xiàn)在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件的調(diào)查取證環(huán)節(jié)，更延續(xù)到法院對檢察建議的處理和回復等方面。

（三）調(diào)查核實權(quán)缺乏制度保障，直接影響監(jiān)督實效

《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職責，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院?！钡摋l文并未對“不予配合”“不予回復”情形的后果予以明確。民事訴訟法雖然規(guī)定檢察機關(guān)因履職需要可以行使調(diào)查核實權(quán)，但因只有原則性規(guī)定，且未對啟動方式、范圍、手段等進行細化，致使民事檢察調(diào)查核實權(quán)更多成為一種概括性權(quán)力乃至宣示性權(quán)力。而《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》對調(diào)查核實權(quán)行使作了相應(yīng)保障性規(guī)定，即對于不配合調(diào)查核實工作的可以由檢察機關(guān)向其單位提出檢察建議，責令糾正。事實上，該種保障措施又回到原點，即檢察建議為柔性監(jiān)督方式，檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)缺乏強有力的保障。這也是民事執(zhí)行缺乏深層次違法監(jiān)督，對人監(jiān)督力度不足的主要原因。

（四）檢察建議剛性不足，缺乏跟進監(jiān)督實操

由于檢察建議自身制度設(shè)置以及受制發(fā)質(zhì)量、監(jiān)督環(huán)境等因素的影響，往往表現(xiàn)為剛性效力不足，監(jiān)督效果乏力。一是檢察建議的效力不具備強制性。民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議屬于非訟性監(jiān)督手段，更多被定位為柔性監(jiān)督，主要依靠檢察機關(guān)與法院通過溝通協(xié)商的方式促使法院消解違法和不規(guī)范行為，容易造成民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的“虛置”。二是檢察建議的制作過程及后期跟進缺乏必要手段。從制作過程來看，雖有調(diào)查核實權(quán)的運用，但法律規(guī)定并不明確充分。從跟進手段來看，面對落實不到位的情況，檢察機關(guān)也尚無成熟有效的跟進監(jiān)督措施。對于法院未采納或未回復檢察建議仍需要監(jiān)督的執(zhí)行違法情形，一般由原辦案單位提請上一級檢察機關(guān)跟進向同級法院再次提出檢察建議，但二次監(jiān)督依然不能有效解決檢察建議剛性不足的問題。

四、路徑回歸：完善民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議的對策

（一）堅持辯證思維，樹立雙贏多贏共贏的理念

檢察機關(guān)審視職能定位，正確看待檢察執(zhí)行監(jiān)督中監(jiān)督與支持的辯證關(guān)系，既要依法履行自身職責，又要充分考慮監(jiān)督對象的具體情況，以融合共贏的理念開展民事執(zhí)行活動監(jiān)督，要將民事執(zhí)行監(jiān)督與法院著力解決執(zhí)行難有機結(jié)合起來，將支持寓于監(jiān)督之中，構(gòu)建良性的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，[2]在推進執(zhí)行監(jiān)督工作的同時，助力法院解決執(zhí)行難，做到既有利于規(guī)范執(zhí)行行為，又有利于樹立法治權(quán)威和維護法律尊嚴。

（二）聚焦典型化違法，提升檢察建議精準性

監(jiān)督范圍的規(guī)范是構(gòu)建科學有效民事執(zhí)行監(jiān)督檢察監(jiān)督制度的基石。[3]從宏觀而言，目前檢察機關(guān)的民事執(zhí)行監(jiān)督已涵蓋法院執(zhí)行活動的全過程。從微觀角度看，當前監(jiān)督工作的重點不突出，監(jiān)督成效不明顯。受限于檢察監(jiān)督的資源與能力，在堅持原有監(jiān)督模式、范圍和方式的基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)應(yīng)圍繞民事執(zhí)行精準監(jiān)督的要求，以能動監(jiān)督思維和動態(tài)監(jiān)督形式，聚焦以下問題：一是嚴重執(zhí)行違法行為，如違法拍賣、超標的額、查封、變相變更裁判結(jié)果等突出問題;二是消極執(zhí)行行為，如濫用“程序結(jié)案”、違法“終結(jié)本次執(zhí)行”、久拖“不決”“不執(zhí)”等問題;三是執(zhí)行犯罪行為或嚴重侵害當事人、利害關(guān)系人、案外人合法權(quán)益的濫用職權(quán)行為。

（三）落實責任倒逼機制，保障檢察建議質(zhì)量提升

一方面，優(yōu)化民事執(zhí)行檢察監(jiān)督考評體系。充分發(fā)揮業(yè)績考評“指揮棒”“風向標”作用，激勵干警自覺擔當、積極作為。科學評價檢察建議制發(fā)數(shù)和采納情況兩項衡量指標。對于提出檢察建議促進相關(guān)單位建章立制或是推動某個領(lǐng)域改變工作面貌的，則應(yīng)當考評加分表揚。

另一方面，完善檢察建議上級審查評查制度。圍繞提高執(zhí)行監(jiān)督精準性的價值追求，上級檢察院應(yīng)對下級檢察院制發(fā)檢察建議的合法性和合理性進行評查，對存在問題的檢察建議可以通過要求重新審查制作、命令撤回監(jiān)督等方式予以糾正。對于法院針對檢察機關(guān)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督過程中存在違法情形而提出建議的情況，應(yīng)當深入分析研判，明確存在的問題并適時公示，提升民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的整體質(zhì)量。

（四）健全執(zhí)行監(jiān)督配套機制，確保檢察建議有的放矢

1.建立執(zhí)行前備案制度。為使法院正確履行執(zhí)行職責，預防違法執(zhí)行行為的發(fā)生，在執(zhí)行活動開始后檢察機關(guān)可以協(xié)調(diào)執(zhí)行法院將據(jù)以執(zhí)行的生效裁判和相關(guān)執(zhí)行法律文書以及其他依據(jù)書面向檢察機關(guān)備案，特別是在當?shù)赜兄卮笊鐣绊懟蛏婕皣依婧蜕鐣怖娴陌讣?，以及檢察機關(guān)認為需要進行備案的其他執(zhí)行案件，從而使民事執(zhí)行檢察監(jiān)督有的放矢。

2.建立動態(tài)跟蹤排查制度。利用已搭建的法檢執(zhí)行信息互聯(lián)共享平臺和12309網(wǎng)絡(luò)舉報平臺，通過定期全面查閱篩選執(zhí)行法律文書以及對法院執(zhí)行活動重點流程節(jié)點的隨時抽查，建立民事執(zhí)行案件收案明細臺賬、實際執(zhí)結(jié)臺賬、每月執(zhí)行監(jiān)督情況臺賬等制度，同時建立執(zhí)行案件信息聯(lián)絡(luò)制度，對民事執(zhí)行工作實施動態(tài)監(jiān)督，實現(xiàn)對執(zhí)行活動情況的及時動態(tài)分析評價。

3.優(yōu)化監(jiān)督受理審查機制。細化民事執(zhí)行監(jiān)督流程，對執(zhí)行監(jiān)督案件進行分類分流，刪減整合不必要的程序，使相同辦案環(huán)節(jié)同步進行，確保在監(jiān)督辦案過程中能夠按照事先梳理出的可能違法節(jié)點逐一對照審查，提高案件的處理效率。如在監(jiān)督辦案中涉及的財產(chǎn)信息查詢、執(zhí)行措施調(diào)查、相關(guān)法律檢索、違法情形論證、制作審查終結(jié)報告以及提交檢委會討論等辦案環(huán)節(jié)，可以同步進行、一體推進。

4.建立應(yīng)急快速反應(yīng)機制。建立執(zhí)行申請監(jiān)督案件快速反應(yīng)和檢察建議及時反饋機制。對不及時處理可能會造成當事人損失擴大、可能引發(fā)新的社會矛盾或者可能損害國家、社會公益及他人合法權(quán)益的民事執(zhí)行申訴案件，檢察機關(guān)應(yīng)當及時與執(zhí)行法院協(xié)調(diào)溝通、快速應(yīng)對，確保及時定分止爭、化解矛盾。

（五）細化監(jiān)督方式，增強檢察建議實效性

檢察機關(guān)應(yīng)當根據(jù)民事執(zhí)行監(jiān)督案件的具體情況，區(qū)別適用具體監(jiān)督方式，使民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議更加立體化，增強民事執(zhí)行監(jiān)督的針對性和實效性。

根據(jù)適度性原則，對存在明顯輕微違法情形的民事執(zhí)行行為，檢察機關(guān)可以口頭建議的方式進行監(jiān)督糾正。如執(zhí)行裁定文號錯誤、校對錯誤等不會給當事人造成實質(zhì)性損害的行為，以及輕微的程序違法但未造成損害后果的行為等。

在個案監(jiān)督糾正的基礎(chǔ)上，加大對同類案件的深入挖掘，實現(xiàn)監(jiān)督效果的最大化。如針對違法送達、執(zhí)行超期等普遍性問題或文書裝訂不規(guī)范、執(zhí)行筆錄簽字不全等瑕疵，檢察機關(guān)可以通過提出類案檢察建議或完善工作建議方式進行督促糾正。

*本文系2021年度河北省人民檢察院調(diào)研課題“民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議實證分析研究——以近三年河北省民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議案件數(shù)據(jù)為分析基礎(chǔ)”的研究成果。

[1] 參見肖正磊 、劉小艷：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督實證問題研究——以2017年、2018年全國民事執(zhí)行監(jiān)督案件數(shù)據(jù)為分析基礎(chǔ)》，《人民檢察》2019 年第22期。

[2] 參見胡衛(wèi)列：《做強民行檢察，從樹立科學理念做起》，《檢察日報》2018年5月30日。

[3] 參見韓艷：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍》，《浙江工商大學學報》2016年第3期。