趙笑穎

摘? 要? 教育是國之大計，教育公平和教育質(zhì)量事關千家萬戶，而義務教育階段的集團化辦學便是推動優(yōu)質(zhì)教育資源共享、促進受教育機會均等的有力舉措。為進一步優(yōu)化義務教育階段集團化辦學管理模式、提高教育經(jīng)費管理和使用績效、保障師生權益，本文剖析了審計過程中發(fā)現(xiàn)的潛在風險并提出相關建議，為義務教育階段集團化辦學的規(guī)范化、有序化、健康化發(fā)展提供參考。

關鍵詞? 集團化辦學；風險；審計

義務教育一直是人民群眾關注的焦點，“擇校熱”“高價學區(qū)房”等民生熱點問題的背后是人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求與優(yōu)質(zhì)教育資源不平衡不充分的供給之間的矛盾。面對優(yōu)質(zhì)教育資源在不同區(qū)域、不同城鄉(xiāng)、不同學校之間的分布不均和相對不足，集團化辦學成為優(yōu)化資源分配、提升教育質(zhì)量、實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的重要途徑，有利于做到“教育公平”和“教育質(zhì)量”的兼顧，做到“人人有學上”“人人上好學”。

一、義務教育階段集團化辦學的優(yōu)勢

目前，義務教育階段的集團化辦學主要有“名校+新?！薄懊?弱校”“名校+民?！薄懊?子?！薄懊?名企”等多種形式，具有促進教育均衡、盤活教育資源、加快學校發(fā)展等優(yōu)勢。

（一）擴大受益群體，促進教育均衡

集團化辦學能夠“以一帶多”，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋范圍，放大名校的輻射面和影響力，縮小義務教育階段學校間的差距，滿足不同區(qū)域、不同經(jīng)濟狀況的孩子要上好學校的訴求，讓優(yōu)質(zhì)的教育資源普及化，助力實現(xiàn)黨的十九大報告提出的“推動城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展”“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”。

（二）加強校際合作，盤活教育資源

集團化辦學能夠打破原本學校之間的“圍墻”，讓設施、裝備等“硬件”和經(jīng)驗、方法等“軟件”組成的教學資源在教育集團中流通。同時，通過對集團內(nèi)學校之間的教育資源重新調(diào)撥和科學配置，能夠發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成良性互動，突破已有瓶頸，實現(xiàn)共同進步，最終提升教育資源總量。

（三）推廣辦學經(jīng)驗，加快學校發(fā)展

對于新校而言，名校用“大手”拉“小手”一把，派出優(yōu)秀管理人員直接推行行之有效的管理經(jīng)驗，共享教職員工、教學資源、教學理念、管理機制，通過“傳幫帶”縮短新辦學校和新任教師的成長期，讓他們得以在短時間內(nèi)迅速成長，加快辦學進程。對于弱校而言，通過名校的“輸血”能夠改善弱校的“造血”功能，弱校在充分吸收名校的優(yōu)秀經(jīng)驗后，能夠在教學方法上實現(xiàn)躍升，迅速提高辦學品質(zhì)和綜合實力。

二、義務教育階段集團化辦學的潛在風險

義務教育階段的集團化辦學作為一種創(chuàng)新性探索，在一定程度上緩解了優(yōu)質(zhì)教育資源分配不均衡的局面，但在審計實踐中發(fā)現(xiàn)，義務教育階段的集團化辦學仍存在潛在風險，需要采取措施加以防范。

（一）激勵措施缺乏監(jiān)管

名校既要輸出優(yōu)質(zhì)教育資源，又要花費精力管理集團成員校，往往收益小于付出，加入集團除了是出于承擔社會責任的主動意愿，更多的是配合政府規(guī)劃的被動選擇。為了激發(fā)名校的參與積極性，讓教師們愿意參與到校際交流中，政府部門會給予名校一定數(shù)額的獎補資金。但是，這部分資金的數(shù)額沒有明確的標準，既沒有考慮不同學校間在發(fā)展規(guī)模、發(fā)展階段上的差異，也沒有與辦學績效掛鉤；而且，對于該部分資金的管理和使用也沒有具體規(guī)定，留下了“鉆空子”的空間。

審計中發(fā)現(xiàn)，為了方便開支，名校并未按照收支兩條線的要求將該部分獎補資金主動納入預算管理，而是留在成員校的賬上自主使用，教育部門也未要求名校將其納入，導致該部分資金脫離了財政部門的監(jiān)管。由于集團學校的管理權一般集中于管理團隊，再加上監(jiān)管措施的缺失，導致在獎金發(fā)放過程中管理團隊的自由裁量權過大，讓政府的財政性資金成為了集團管理團隊自主分配的“小金庫”。通過審計抽查，該部分資金主要用于在績效工資之外向教職員工發(fā)放津補貼，違反了績效工資管理規(guī)定；更有校長跳過“三重一大”決策程序，通過考核獎、交通補貼等名義給包括自己在內(nèi)的管理人員發(fā)放大額獎金，有悖于該筆財政資金的初衷。

（二）集團新校過度擴張

基于家長相信“名校光環(huán)”的心理，新成立的學校掛上名校集團的名字既有利于吸引學生入學，也有利于拉動周邊房價，于是，某些成員校“掛羊頭賣狗肉”，在招生和宣傳時掛上名校的名號，實際運作中并未與名校產(chǎn)生應有的聯(lián)結(jié)，根本名不副實，使得集團化辦學空留個外殼，這對于學校和學生的發(fā)展有百害而無一利，也讓購買學區(qū)房的家長空歡喜一場，更是在一定程度上影響了政府的公信力。

審計中發(fā)現(xiàn)，某些集團在過快的發(fā)展步伐、過大的發(fā)展規(guī)模之下，沒有足夠的師資力量來保障教學質(zhì)量。名校處于凈輸出的狀態(tài)，管理層要對多所學校進行指導和管理，派出教師要跨區(qū)域開展交流和合作，而教育部門未能給予名校人員編制、資源調(diào)配等方面的支持，為了維持名校原有的教學與管理，留守的教職員工工作負擔大大加重。為了新校、弱校教學質(zhì)量的略微提升，卻付出了名校教學資源被稀釋的代價，得不償失，“造峰填谷”的初衷最終變?yōu)榱恕跋鞣逄罟取薄?/p>

（三）考核約束力度不足

目前，集團化辦學仍在“摸著石頭過河”的階段，雖然已有部分文件和制度出臺，但對權責的界定缺乏政策和法律依據(jù)，具體的針對性條款比較少，約束不足。從集團化辦學的協(xié)議來看，辦學目標多為“爭創(chuàng)一流”等口號，考核指標無法量化，也給審計定性帶來困難。從交流教師的個人考核來看，考核指標也比較模糊，且未與集團化辦學的目標掛鉤，對教師個人的激勵不足。

審計中發(fā)現(xiàn)，由于考核指標缺失，集團的教學資源缺少統(tǒng)籌規(guī)劃與整合利用。在資產(chǎn)管理方面，名校未能夠摸清家底，對可支配資源心中無數(shù)，增加了管理難度，造成了資源閑置和重復購置等浪費行為。在財務監(jiān)督方面，集團未能建立統(tǒng)一的財務管理制度，名校與成員校之間相互監(jiān)督不足，成員校作為受援方，話語權較弱，存在迫于壓力為名校承擔費用的風險。

（四）學生家長信息不對稱

在集團新建成員校的發(fā)展初期，社會上會存在很多真假混雜的坊間傳言，而學生家長在獲取信息的渠道和鑒別分析的能力上都存在差異；因此，在報考路上存在信息不對稱、不透明的問題。同時，由于新建成員校缺乏可作為參考依據(jù)的往屆分數(shù)線和畢業(yè)生升學情況，學生和家長在填報志愿時存在一定的盲目性，往往會做出非最優(yōu)的決策，甚至是錯誤的決策。

審計中發(fā)現(xiàn)，某集團的新建成員校在首次招生時，以名校分校的名義進行宣傳，但最終該校的中考錄取分數(shù)線卻是當年該市的最低錄取分數(shù)，該校所錄取學生的分數(shù)呈現(xiàn)出明顯的兩極分化，引起高分學生及其家長的不滿，也給學校的教學安排帶來了挑戰(zhàn)。該校面臨學生及家長的信任危機，后續(xù)年度的中考錄取分數(shù)線一直處于相對低位，生源質(zhì)量呈現(xiàn)斷崖式下跌，白白浪費了名校集團的“金字招牌”。

三、推進義務教育階段集團化辦學的對策建議

為進一步規(guī)范義務教育階段集團化辦學，政府部門應當充分發(fā)揮職能，不斷完善集團化辦學的運行機制。

（一）集團績效統(tǒng)一監(jiān)管

為了促進義務教育階段集團化辦學質(zhì)量的進一步提升，政府要當好政策的制定者和政策執(zhí)行的推動者，為集團化辦學營造規(guī)范的政策環(huán)境，從宏觀層面劃定職責權限，在給予集團化辦學管理自主權的同時明確行為準則。

要根據(jù)名校承擔的扶持工作量、辦學效果是否達到預期等實際情況分等級確定獎補資金，同時要規(guī)范收入管理，要求學校嚴格按照收支兩條線的原則將集團化辦學的獎補資金納入預算統(tǒng)一管理，并限定資金用途。要定期開展專項資金審計，最大化發(fā)揮所撥付資金對集團化辦學的支持作用。

要對集團內(nèi)各校教職員工的績效工資總量進行統(tǒng)一監(jiān)管，根據(jù)教職員工的實際工作量、任務完成情況、考核指標情況等科學分配。同時，要強化黨風廉政建設，嚴格落實“三重一大”事項決策制度，不能由集團校長“一言堂”“一支筆”決定獎金的分配。

在注重物質(zhì)獎勵的同時，也要注重精神層面的獎勵，對優(yōu)秀的教職員工給予榮譽表彰，并加大宣傳力度，從而激發(fā)教職員工主動作為的積極性，引導他們由“學校人”觀念轉(zhuǎn)向“集團人”觀念。

（二）合理控制辦學規(guī)模

學校之間的合作應該是長期相對穩(wěn)定的，財政、教育等管理部門要厘清職責，著眼長遠，做好集團化辦學的頂層設計和長期規(guī)劃，站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域教育高質(zhì)量均衡發(fā)展的高度，在科學調(diào)研各校情況及主要需求的基礎上，合理地“牽線”“組團”。

要有效控制集團化辦學的規(guī)模，量力而行，不能為了集團化而集團化，盲目擴張，要處理好辦學規(guī)模擴大與教學質(zhì)量提升之間的矛盾，以尋求帕累托最優(yōu)解。要完善退出機制，引導成員校發(fā)展成熟后進入自我發(fā)展階段，不再依賴名校派出的管理層和師資，名?！皫Ш靡粋€再帶下一個”。

管理部門要充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，常態(tài)化介入集團化辦學過程，為名校增加人員，增配資源，彌補輸出，幫助集團成員之間理清關系，核清編制，從而建立“同舟共濟”的良好氛圍，避免“集而不團”的情況發(fā)生。

集團化不是簡單“抱團”，教育部門要通過督導等措施，聯(lián)合巡視巡察等力量，督促名校切實發(fā)揮“龍頭”作用，避免名?！皰烀^”的掛而不管現(xiàn)象、成員?！暗瓤恳钡恼粘瞻崴枷牒汀按畋丬嚒钡淖砥涑尚袨椤?/p>

（三）細化考核評價指標

要建立具體化、可操作性強的集團化辦學質(zhì)量評估指標體系，將定性指標和定量指標相結(jié)合、基本指標和特色指標相結(jié)合。同時，要明確每個指標的時間節(jié)點，做到結(jié)果性考評與過程性考評相結(jié)合。在評價主體上，可以引入第三方機構(gòu)、學生家長等，通過政府網(wǎng)站等渠道公開評估結(jié)果，從而做到“管”“評”“辦”分離。通過考核，督促名校主動擔責，成員校加快融入，發(fā)揮好每一方的積極性。

要以學校的考核評價指標為導向，對應健全交流教師的考核激勵機制。要統(tǒng)一選派標準、補貼標準、考核標準等，并對交流時間、交流次數(shù)、交流成果等進行系統(tǒng)管理，在工資績效、職稱晉升、崗位聘任、評優(yōu)選用等過程中分類分級加分優(yōu)待，從而激發(fā)輪崗交流教師的安全感和積極性。

要加強集團整體的資產(chǎn)管理考核，理清各校的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，由名校統(tǒng)籌調(diào)配，成員校各負其責，從而提升資產(chǎn)管理和使用的效率。要優(yōu)化財務監(jiān)督考核，對學校的各項經(jīng)濟活動設置事前、事中、事后的監(jiān)督流程，從而加強對集團整體的審計監(jiān)督，謹防轉(zhuǎn)嫁費用的風險。

要充分利用考核結(jié)果，對集團化辦學成效顯著的進行表彰，推廣經(jīng)驗，對辦學過程中出現(xiàn)的問題及時糾偏，以評促建，提升集團化辦學品質(zhì)，促進義務教育高質(zhì)量發(fā)展。

（四）及時準確發(fā)布信息

教育部門應當在門戶網(wǎng)站、官方微信公眾號等正規(guī)渠道及時準確、客觀真實、全面集中地發(fā)布當?shù)丶瘓F化辦學最新進展，讓“真相跑贏雜音”，減輕學生及家長搜集、整合各校信息的負擔。通過加大集團化辦學進程的公開化和透明化，撥開學校與學生及家長之間的迷霧，減少信息不對稱所帶來的負面影響。

要暢通信息反饋渠道，對學生和家長的疑問要開辟專欄及時回應。要聯(lián)合網(wǎng)信、公安等有關部門加大對謠言的監(jiān)控力度和對謠言發(fā)布者及傳播者的處罰力度，發(fā)布公告及時澄清，制止謠言傳播。

要嚴把宣傳信息審核關，對于各集團和各校對外發(fā)布的招生信息、招生廣告、媒體宣傳稿等應報教育部門核準備案，避免出現(xiàn)夸大或誤導性信息。嚴禁各集團和各校擅自發(fā)布信息，對違規(guī)學校予以處罰，從而確保招生宣傳實事求是。

對于集團中的新校，要根據(jù)教學資源的實際配置情況客觀確定發(fā)展定位，首次招生時可邀請專家給出志愿填報的參考數(shù)據(jù)，為學生和家長提供填報指導，引導他們理性填報，確保新校能夠“打好第一槍”，為后續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎，也為后續(xù)招生建立良好的口碑。

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（作者單位：無錫市審計局）

【責任編輯：江錦】