南銳　潘晨雨

[摘 要]面向重大突發(fā)事件的高度復(fù)雜性，社會動員是重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的必要手段和方法，也是構(gòu)建應(yīng)急社會動員共同體、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是否有效在于動員能否將應(yīng)對危機的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為處理危機的治理效能。治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員呈現(xiàn)關(guān)聯(lián)與依賴的雙重邏輯，是主體多元化、客體立體化、目標(biāo)現(xiàn)代化的非常規(guī)型國家治理活動，且重大突發(fā)事件應(yīng)急管理高度依賴社會動員。治理現(xiàn)代化進程倒逼重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員應(yīng)進一步從客體轉(zhuǎn)向主體、從結(jié)果轉(zhuǎn)向過程、從控制轉(zhuǎn)向賦權(quán)，實現(xiàn)動員的結(jié)構(gòu)、模式和機制的全方位轉(zhuǎn)型。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急管理;治理現(xiàn)代化;社會動員共同體;重大突發(fā)事件;治理效能

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2022）02-0087-09

一、問題的提出

黨的十九大把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為改革的總目標(biāo)。黨的十九屆四中全會、五中全會進一步對提升國家治理效能、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重大部署。治理現(xiàn)代化對我國經(jīng)濟社會的發(fā)展具有十分長遠的意義，它是一場能帶動治理領(lǐng)域深入變革，增強風(fēng)險應(yīng)對能力，全面提升國家治理效能的全面性變革。在很長一段時間，我國都將處于治理現(xiàn)代化進程中，治理現(xiàn)代化成為研究社會問題的重要場域和重大背景。

風(fēng)險社會背景下，重大突發(fā)事件的高度復(fù)雜性決定了對其應(yīng)急管理僅僅依靠政府是不行的，須從國家層面推進，進行廣泛的社會動員，社會動員成為重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的重要手段和方法。2003年，“非典”疫情暴發(fā)對我國公共衛(wèi)生體系造成巨大沖擊，以“一案三制”為核心的國家應(yīng)急管理體系得以逐步建立，應(yīng)急社會動員則是該體系的重要組成部分。2005年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出，“建立健全社會動員機制，提高處置突發(fā)性事件能力”。2007年，《突發(fā)事件應(yīng)對法》進一步明確，“建立有效的社會動員機制，提高全社會的避險救助能力”。面對重大突發(fā)事件，國家積極啟動應(yīng)急響應(yīng)，發(fā)動廣泛的社會動員，黨和政府、社會組織、企業(yè)及公眾都投入到重大突發(fā)事件應(yīng)急管理中，全社會應(yīng)急動員能力短時間內(nèi)充分釋放，取得了較大成績。但在實踐中也暴露出我國在重大突發(fā)事件應(yīng)對方面存在明顯短板，需要提高應(yīng)對重大突發(fā)事件的能力和水平。社會動員作為一種有效的治理方式和手段，在應(yīng)對重大突發(fā)事件上具有不可替代的優(yōu)勢[1]。治理現(xiàn)代化進程中，重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是否有效在于動員能否將應(yīng)對危機的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為處理危機的治理效能[2]，且運用規(guī)范化的方式應(yīng)對和化解風(fēng)險，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要標(biāo)志。

因而，系統(tǒng)探討重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員的邏輯和轉(zhuǎn)型路徑，對構(gòu)建應(yīng)急社會動員共同體，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

目前學(xué)界從治理視野對社會動員進行研究的并不多。有學(xué)者從國家治理與社會動員的關(guān)系出發(fā)，認為社會動員是國家治理的方式和手段，它能整合資源、促進參與、消除矛盾和降低風(fēng)險[3][4]，適應(yīng)我國國情，屬于國家現(xiàn)代治理體系的重要內(nèi)容，也是國家治理能力的重要體現(xiàn)[5][6]，但治理環(huán)境變遷對傳統(tǒng)社會動員提出巨大的挑戰(zhàn)，社會動員有自己的邊界，不能代替正常的官僚制運作[7][8];應(yīng)急社會動員應(yīng)從“命令型”轉(zhuǎn)向“治理型”，

政府須轉(zhuǎn)變觀念，提升企業(yè)、社會組織參與的意識和能力[9]。有學(xué)者從危機管理的角度出發(fā)，認為危機管理依賴高效社會動員機制，它能集中社會資源、減少公眾心理恐慌、加強與社會組織合作，也是國家防范化解重大公共危機的獨特優(yōu)勢和有效手段，應(yīng)建立政府與民間力量相結(jié)合的動員機制[10][11]，且動員應(yīng)貫穿危機管理全過程，不同階段需制定不同對策[12]。而少量直接研究重大突發(fā)事件（危機）應(yīng)急社會動員的文獻認為，有效社會動員是提升突發(fā)公共事件應(yīng)急管理水平和質(zhì)量的關(guān)鍵，社會動員可以降低應(yīng)急管理成本、減少損失、促進政社互動，因而應(yīng)完善相關(guān)動員機制，促進社會力量有序參與應(yīng)急管理[13]。

有學(xué)者認為基層應(yīng)急社會動員是重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的手段和支撐，社會動員存在無法應(yīng)對高負荷運轉(zhuǎn)場景、動員方向不明確、形式主義和官僚主義盛行、大數(shù)據(jù)智能手段缺乏等問題[14]?？傮w來看，現(xiàn)有文獻從治理視角對應(yīng)急社會動員進行研究并不多，專門系統(tǒng)對重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員的邏輯與轉(zhuǎn)型路徑進行探討的相對缺乏。本研究的貢獻在于兩點：一是研究視角上跳出從政治學(xué)、黨建等角度研究社會動員，轉(zhuǎn)向從國家治理視角，關(guān)注治理現(xiàn)代化進程，面向重大突發(fā)事件帶來的高度復(fù)雜應(yīng)急場景進行研究;二是研究內(nèi)容上跳出傳統(tǒng)以社會動員作為應(yīng)對危機的手段和方法的微觀研究，基于國家治理現(xiàn)代化的宏大敘事，系統(tǒng)剖析面向重大突發(fā)事件的應(yīng)急動員的關(guān)聯(lián)與依賴邏輯，并進一步探討轉(zhuǎn)型路徑，旨在構(gòu)建重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員共同體。

二、關(guān)聯(lián)與依賴：治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員的雙重邏輯

應(yīng)急是社會動員的目的，社會動員是應(yīng)急的手段和方式[15]?！霸诶娣只纳鐣铮欣硇缘?、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的利益”[16]（P2），達成一致行動比較困難，社會動員是“多元主體在互動中尋求利益聚合的過程”[5]，也是達成集體行動、增進公共利益、實現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置的過程。

應(yīng)急社會動員是為達到應(yīng)急管理目的，政府（政黨）、社會組織等多元主體發(fā)動、控制、支配和運用人力、物力及一切資源，引導(dǎo)社會成員共同參與的活動，它是應(yīng)急管理活動的重要組成部分。治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員的邏輯分為關(guān)聯(lián)和依賴兩方面：一是關(guān)聯(lián)邏輯，旨在回答重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是不是一種國家治理活動，對它的回答可以解決重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員的屬性和定位問題;二是依賴邏輯，旨在回答重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員的機理，對它的回答可以解決重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員的價值、功能和轉(zhuǎn)型路徑問題。

（一）關(guān)聯(lián)邏輯：重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是非常規(guī)性的國家治理活動

應(yīng)急社會動員是應(yīng)急管理活動的組成部分，應(yīng)急管理是一種重要的國家治理活動，因而應(yīng)急社會動員也是一種重要的國家治理活動。但并不是所有應(yīng)急管理都需要社會動員，對于重大突發(fā)事件，應(yīng)急社會動員必不可少。系統(tǒng)是主體、客體和目的等要素構(gòu)成的集合體。從系統(tǒng)論來說，應(yīng)急社會動員與國家治理具有主體、客體和目的的高度一致性，因而重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是一種多元化的國家治理活動。

首先，從主體來看，重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是一種主體多元化的國家治理活動。國家治理的復(fù)雜性和全局性決定了單依靠政府是不可行的，必須依賴包括政府、社會組織、企業(yè)和公眾等在內(nèi)的多元主體構(gòu)建的共建共治共享格局，即“治理的主體未必是政府、也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)”[17]（P75），主體多元化是最重要的特征。重大突發(fā)事件的危害性和特殊性決定它必須從國家全局層面推進，對它的應(yīng)急社會動員具有動員范圍廣、難度大的特征，不再是單一的政府對社會的動員，而是多元主體對社會的全方位動員，這樣才能在短時間內(nèi)取得立竿見影的效果。

且重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員要求多元主體間進行密切的合作和協(xié)同，借助信息技術(shù)實現(xiàn)主體間的有效聯(lián)動，在信息、資源、技術(shù)等方面進行共享，實現(xiàn)各類應(yīng)急資源的優(yōu)化配置。但在此過程中，政府因其自身強大的號召能力、動員能力和執(zhí)行能力仍是最有效的治理主體，在多元主體格局中發(fā)揮著其他主體無法替代的作用。

其次，從客體來看，重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是一種客體立體化的國家治理活動。現(xiàn)代意義上國家治理的客體不僅只有公眾，還包括政府（政黨）、社會組織、企業(yè)（或市場）等，

形成了多元主體治理結(jié)構(gòu)，且由于自身功能的差異和所處位置的不同，致使這些主體在多元治理結(jié)構(gòu)中處于不同層次，呈現(xiàn)多層次的立體化特征[18]，且“公眾不再是純粹的、被動的治理客體，也是治理主體”[19]（P5），主客體角色重合。

重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員客體立體化不僅體現(xiàn)在社會既是動員的主體也是客體，即政府、社會組織、企業(yè)和公眾等多元主體對社會的動員;而且體現(xiàn)在超越了傳統(tǒng)對社會認知的邊界，從現(xiàn)實社會轉(zhuǎn)向了現(xiàn)實和虛擬深度融合的立體化社會，傳統(tǒng)動員方式、手段和技術(shù)都亟須面對立體化客體進行全方位革新和改造升級。

最后，從目的來看，重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是一種目標(biāo)現(xiàn)代化的國家治理活動。不論是何種形式的國家治理，核心問題是公平正義下的資源配置問題，即通過什么樣方式能夠更有效地配置資源，其實質(zhì)是厘清國家-社會-市場的三維關(guān)系，而國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是三維關(guān)系調(diào)整的重要指向。目標(biāo)現(xiàn)代化是一種“制度體系和制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化”[20]，高度依賴于制度創(chuàng)新的積淀和持續(xù)激勵，旨在通過制度紅利的釋放來實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置。

而重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是一種多元主體聚合的協(xié)作，其直接目標(biāo)是整合社會資源、達成社會共識、促進社會參與、消除和控制社會風(fēng)險，終極目標(biāo)是應(yīng)急管理體系和能力的現(xiàn)代化，它是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化在應(yīng)急管理領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。

雖然重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是一種國家治理活動，但它有自己的邊界，并不能代替正常的官僚制運作[7]。

（二）依賴邏輯：重大突發(fā)事件應(yīng)急管理高度依賴社會動員

一般突發(fā)事件并不依賴應(yīng)急社會動員，但面對高度復(fù)雜的應(yīng)急場景，重大突發(fā)事件應(yīng)急管理超出傳統(tǒng)應(yīng)急范疇和能力邊界，政府也面臨著失靈的風(fēng)險，傳統(tǒng)行政手段的局限性和不足被放大，進行廣泛社會動員，吸納多元主體進行協(xié)作成為一種趨勢。

首先，重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是對危機的復(fù)雜性和特殊性的正面回應(yīng)。“重大”和“突發(fā)”是重大突發(fā)事件的關(guān)鍵屬性，“重大”表現(xiàn)為事件影響范圍十分廣，對社會潛在的威脅和風(fēng)險巨大;“突發(fā)”表現(xiàn)為事件的不確定性和未知性，難以準(zhǔn)確預(yù)知事件的發(fā)生形式和觸發(fā)機制，這都導(dǎo)致重大突發(fā)事件呈現(xiàn)高度復(fù)雜性。面對復(fù)雜性，大多決策者是無法按照傳統(tǒng)經(jīng)驗和以往知識結(jié)構(gòu)作出快速應(yīng)急反應(yīng)，若處置不當(dāng)，會在一定程度上引發(fā)社會恐慌，給社會帶來較大損失，而在較短時間內(nèi)動員全社會資源和力量來克服和戰(zhàn)勝危機是一種有效應(yīng)對之策。應(yīng)急社會動員是多元主體為預(yù)防和應(yīng)對重大突發(fā)事件而有效調(diào)動和整合社會資源的活動及過程，實現(xiàn)社會力量參與自救、互救或參與政府應(yīng)急行動[21]，從而在較短時間內(nèi)降低社會風(fēng)險和損失。

其次，重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢的具體體現(xiàn)。“重大”和“突發(fā)”的典型特征要求重大突發(fā)事件應(yīng)急管理必須快速動員全社會的組織和個人，整合社會資源，盡快降低風(fēng)險和危害。應(yīng)急社會動員高度依賴“國家縱向治理結(jié)構(gòu)”，憑借“全國一盤棋、調(diào)動各方積極性、集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，快速動員多元主體，通過多種方式和手段實現(xiàn)資源的有效調(diào)配，全面整合社會資源。“因為突發(fā)事件發(fā)生后，社會將表現(xiàn)出某種緊急一致性，個人、群體、企業(yè)和政府部門通常會齊心協(xié)力共同應(yīng)對，個人可能參與到各種應(yīng)急救援活動中”[22]（P23-24）。對于重大突發(fā)事件，任何國家都需要集中力量去應(yīng)對，區(qū)別在于能否迅速、合理、有效地集中力量。面對多次重大突發(fā)事件，我國通過應(yīng)急社會動員迅速集中全國力量，取得了巨大成效，“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢凸顯。

最后，重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是彌補行政手段缺陷的應(yīng)對之策。盡管“公共危機的公共性決定了其解決途徑的非市場性”[23]，但隨著政府在應(yīng)急管理中的責(zé)任收縮及政府失靈的出現(xiàn)，需要運用多種手段來調(diào)節(jié)市場行為和社會行為，引導(dǎo)更多市場和社會的力量參與應(yīng)急管理[24]。傳統(tǒng)應(yīng)急社會動員依靠的是政府，大多依賴行政手段，雖憑借“縱向治理結(jié)構(gòu)”的制度優(yōu)勢，確實在短期內(nèi)取得較好的效果，但往往使社會動員呈現(xiàn)“運動式”“非制度化”的特征，行政手段的缺陷逐漸暴露，并影響到動員效果的持續(xù)出現(xiàn)。作為彌補傳統(tǒng)行政手段的缺陷，重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員應(yīng)逐步引入經(jīng)濟手段和法律手段，因為經(jīng)濟手段通過市場化方式“以較低的成本儲備全社會的公共應(yīng)急能力，降低公共應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的價格”[25]，并能“推動物資儲備、生產(chǎn)能力儲備等在應(yīng)急管理的不同環(huán)節(jié)、領(lǐng)域和地區(qū)進行有效的資源配置”[26];法律手段“能有效預(yù)防危機事件和減輕后果危害性，尤其是公共衛(wèi)生類的危機事件，可以最大限度地保證在正常的制度范圍內(nèi)解決問題，避免社會失序”[27]，如加強傳染病防治法的普及與執(zhí)行、推行公益組織和企業(yè)的稅收優(yōu)惠等，建立更加及時、有效的危機應(yīng)對機制。

三、治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員的轉(zhuǎn)型路徑

面向重大突發(fā)事件的高度復(fù)雜性，傳統(tǒng)應(yīng)急社會動員模式面臨考驗，甚至出現(xiàn)無效或低效的失靈窘境。治理現(xiàn)代化進程催生國家治理領(lǐng)域的全方位革新，倒逼重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員全方位轉(zhuǎn)型，即從客體轉(zhuǎn)向主體的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、從結(jié)果轉(zhuǎn)向過程的模式轉(zhuǎn)型、從控制轉(zhuǎn)向賦權(quán)的機制轉(zhuǎn)型。

（一）客體轉(zhuǎn)向主體：應(yīng)急社會動員的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)意義上的社會動員是將社會視為客體，主體是政府，依靠的是行政權(quán)力，是一種“社會被動型”的動員，在應(yīng)對重大危機中呈現(xiàn)動員“不及時、周期長、效果不持續(xù)”等缺陷?！吧鐣鲃有汀眲訂T則能有效彌補它的缺陷，將社會視為主體，依靠制度賦權(quán)，將政府（政黨）、社會組織、企業(yè)和公眾有機納入動員主體系統(tǒng)中。這些主體在制度授權(quán)框架內(nèi)從事應(yīng)急動員，各司其職，各盡所能，主體間構(gòu)成了協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，能更加高效和及時動員全社會力量，整合各類社會資源，取得良好的效果。

首先，反思“社會被動型”動員的缺陷，構(gòu)建多元主體協(xié)作的應(yīng)急社會動員網(wǎng)絡(luò)。重大突發(fā)事件應(yīng)急動員若采取“社會被動型”將呈現(xiàn)兩大缺陷。一是“社會被動型”動員依靠的是行政權(quán)力，采用的是行政手段，憑借“鏈?zhǔn)健睓?quán)力結(jié)構(gòu)和政權(quán)體系，往往能快速取得一些成效，但它大多是依托具體危機管理項目來設(shè)定和進行的，會隨著危機解除而快速消退，呈現(xiàn)“運動式”的特征，動員的自發(fā)性和可持續(xù)性遭到一定程度的破壞。

二是受到一些客觀因素影響，重大突發(fā)事件的風(fēng)險不確定性和治理對象未知性等特征，使得“社會被動型”動員不能在較短時間內(nèi)精準(zhǔn)識別動員對象，更談不上因?qū)ο笫┎叨x擇合理的動員方法和技巧，面臨目的不明確和效果不明顯的窘境，往往取得成效的周期比較長，自身缺陷也會放大。引入社會組織、企業(yè)和公眾等社會力量參與動員，構(gòu)建多元主體協(xié)作的應(yīng)急社會動員網(wǎng)絡(luò)，則可以通過聯(lián)防聯(lián)控、群防群控，推動防控資源和力量下沉，快速識別治理對象，變未知風(fēng)險為已知風(fēng)險，最大限度發(fā)揮應(yīng)急社會動員的及時性和有效性。

其次，正視“社會主動型”動員的優(yōu)勢，完善多元主體協(xié)作的應(yīng)急社會動員網(wǎng)絡(luò)。重大突發(fā)事件應(yīng)急采取“社會主動型”社會動員，具有突出優(yōu)勢。一是“社會主動型”動員依靠的是制度賦權(quán)，綜合采用行政手段、經(jīng)濟手段和法律手段，不僅能引入更多不同類型主體，也能在制度框架內(nèi)快速動員社會力量，取得較為顯著的效果。同時，伴隨危機管理的全過程，注重主體危機學(xué)習(xí)能力的提升，動員的主動性和可持續(xù)性可以得到保證。二是這種動員將政府（政黨）、社會組織、企業(yè)和公眾都視為動員主體，呈現(xiàn)主體多元化特征;且在制度框架內(nèi)，這些主體在政府（政黨）授權(quán)下從事應(yīng)急動員，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，政府扮演“元治理”角色，主體間構(gòu)成了較為完善的應(yīng)急社會動員協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。我們應(yīng)正視“社會主動型”動員的優(yōu)勢，降低準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)一批公信力和能力較強的社會組織進入，使公眾由消極應(yīng)對者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與者，充分發(fā)揮社會力量的積極作用，完善多元主體參與的應(yīng)急社會動員協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。

重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不是“社會主動型”完全取代“社會被動型”，而是一種有序推進、逐步融合的過程。這種轉(zhuǎn)型依賴三個方面。一是社會力量得到快速發(fā)展，多元共治局面已基本形成?！吧鐣鲃有汀睉?yīng)急社會動員依賴社會力量發(fā)展的程度及公眾參與的有效程度，目前我國的社會組織發(fā)育程度較為完善，涌現(xiàn)一批公信力好、能力強的社會組織;公眾參與的素質(zhì)和能力逐步得到提升，在很多方面實現(xiàn)了有效和有序參與，轉(zhuǎn)型成為一種可能。二是危機管理溝通機制健全，主體協(xié)作網(wǎng)絡(luò)已基本形成?！吧鐣鲃有汀钡膽?yīng)急社會動員涉及社會力量，這些力量大多不處于傳統(tǒng)官僚體制，存在較大的不確定性和較強的流動性，在這種情況下要實現(xiàn)較好的動員效果，必須建立良好的危機管理溝通機制，實現(xiàn)主體間的良好協(xié)作。從目前情況看，在黨的引領(lǐng)和政府的主導(dǎo)下，我國社會力量溝通機制較為健全，主體間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)已基本形成[8]。三是隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，自下而上的動員開始大量出現(xiàn)。“社會被動型”動員依賴國家政權(quán)體系，依靠的是政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)媒介，信息流動性較差，使“社會被動型”具有天然優(yōu)勢。隨著微信、微博等新媒體興起，公眾通過媒介開始參與社會動員，打破了信息壟斷和輿論壟斷的局面，自下而上的動員大量出現(xiàn)[6]，“社會主動型”動員成為可能。

（二）結(jié)果轉(zhuǎn)向過程：應(yīng)急社會動員的模式轉(zhuǎn)型

應(yīng)急管理分為減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段：減緩階段主要進行風(fēng)險評估和脆弱性診斷，目的在于預(yù)防災(zāi)難，“即使不能預(yù)防災(zāi)難，也可以通過各種努力減少災(zāi)難的損失”[28];準(zhǔn)備階段是應(yīng)對災(zāi)害制定計劃階段，主要進行預(yù)案制定、建立預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)急處置平臺，資源準(zhǔn)備和儲備等;響應(yīng)階段是應(yīng)急行動階段，主要是調(diào)動物資、啟動和實施應(yīng)急預(yù)案、提供各種救援，控制和降低危機的損害;恢復(fù)階段是全面復(fù)原階段，主要通過一系列措施恢復(fù)正常的生產(chǎn)和生活秩序。傳統(tǒng)應(yīng)急社會動員只注重響應(yīng)階段的動員，是一種結(jié)果導(dǎo)向型動員模式，致使傳統(tǒng)應(yīng)急社會動員呈現(xiàn)“碎片化”和“短視化”。現(xiàn)代意義上的應(yīng)急社會動員將動員貫徹到應(yīng)急管理的全過程，是一種過程導(dǎo)向型動員模式，強調(diào)抵抗災(zāi)害、降低風(fēng)險和快速恢復(fù)等韌性能力的提升。

首先，反思傳統(tǒng)應(yīng)急社會動員的結(jié)果導(dǎo)向，實現(xiàn)動員目的從“救災(zāi)減災(zāi)”轉(zhuǎn)向“韌性治理”。過去更多將應(yīng)急管理與應(yīng)急響應(yīng)對等起來，高度重視響應(yīng)階段管理而忽視其他階段，致使傳統(tǒng)應(yīng)急社會動員也將焦點放在響應(yīng)階段，忽視其他階段的動員，動員目的是單純的“減災(zāi)救災(zāi)”，使得社會動員呈現(xiàn)運動式特征，持續(xù)動員效果不明顯，尤其面對重大突發(fā)危機，這種弊端更加放大。重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員除了關(guān)注響應(yīng)階段，追求“救災(zāi)減災(zāi)”的目的快速高效實現(xiàn)外，同樣關(guān)注其他階段的動員，注重動員的全過程參與，實現(xiàn)從“救災(zāi)減災(zāi)”的結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)向“韌性治理”的過程導(dǎo)向，“在復(fù)雜多元的風(fēng)險情境中實現(xiàn)動態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化”[29]，關(guān)注整個社會面對風(fēng)險快速響應(yīng)、調(diào)整與恢復(fù)的韌性能力提升，以及災(zāi)后的再生治理。

其次，重塑現(xiàn)代應(yīng)急社會動員的過程導(dǎo)向，實現(xiàn)應(yīng)急社會動員從結(jié)果導(dǎo)向型向過程導(dǎo)向型的模式轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代意義上的應(yīng)急社會動員應(yīng)建立在對傳統(tǒng)應(yīng)急社會動員反思的基礎(chǔ)上，徹底改變應(yīng)急管理的“救災(zāi)減災(zāi)”單一結(jié)果導(dǎo)向，追求全過程參與的“韌性治理”的過程導(dǎo)向，實現(xiàn)應(yīng)急社會動員從結(jié)果導(dǎo)向型向過程導(dǎo)向型的模式轉(zhuǎn)變。在減緩階段，社會動員應(yīng)發(fā)動社會力量參與風(fēng)險評估和脆弱性診斷，并通過群防群策最大限度減少災(zāi)害發(fā)生;在準(zhǔn)備階段，社會動員應(yīng)發(fā)動專業(yè)型社會力量參與應(yīng)急預(yù)案的制定和應(yīng)急處置平臺的建立，為后續(xù)動員做好充足準(zhǔn)備;在響應(yīng)階段，社會動員應(yīng)發(fā)動社會力量參與救災(zāi)物資的調(diào)配，尤其是社會組織更要利用自身優(yōu)勢參與資金和重要救災(zāi)物資籌措，提供各種形式的救援，并動員廣大社會公眾積極參與應(yīng)急，實現(xiàn)救災(zāi)減災(zāi)的目的;在恢復(fù)階段，社會動員應(yīng)動員社會力量參與社會正常生活生產(chǎn)秩序的恢復(fù)，在盡可能短的時間恢復(fù)到災(zāi)前水平，實現(xiàn)韌性治理的目的。

治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員從結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)向過程導(dǎo)向型的模式，并不是忽視救災(zāi)減災(zāi)的結(jié)果，而是在強調(diào)結(jié)果同時，更加注重對突發(fā)事件全過程的管理與控制，增加城市或社區(qū)的韌性，實現(xiàn)韌性治理。但這種模式轉(zhuǎn)型依賴兩個條件。一是城市或社區(qū)的韌性已積累到一定程度。重大突發(fā)事件的重大和突發(fā)雙重特征使應(yīng)急場景呈現(xiàn)高度復(fù)雜性，傳統(tǒng)行政控制型應(yīng)急社會動員模式往往難以應(yīng)付，更多時候只能追求救災(zāi)減災(zāi)的單一目的，將災(zāi)害的損失和危害消減，而缺少對危機的學(xué)習(xí)與反饋，城市或社區(qū)的韌性難以增強，再次面對重大突發(fā)事件仍會顯得力不從心。但如果城市或社區(qū)的韌性積累到一定程度，面對重大突發(fā)事件就能積極主動、自覺地加強對危機的學(xué)習(xí)與反饋，應(yīng)急社會動員也會自發(fā)突破傳統(tǒng)的救災(zāi)減災(zāi)的單一取向，轉(zhuǎn)向韌性治理的導(dǎo)向。二是應(yīng)急管理實現(xiàn)了科學(xué)的階段劃分與控制?？茖W(xué)、有效的應(yīng)急管理應(yīng)分為減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段，每個階段都有自己的特征及處置重點，對應(yīng)急管理階段的科學(xué)劃分與控制，是精準(zhǔn)識別不同階段、制定針對性應(yīng)急預(yù)案、實施有效應(yīng)急管理與控制的必備前提。實現(xiàn)應(yīng)急社會動員從結(jié)果導(dǎo)向型向過程導(dǎo)向型的模式轉(zhuǎn)變，面對重大突發(fā)事件可以根據(jù)事件事態(tài)，實現(xiàn)對應(yīng)急管理全過程科學(xué)的階段劃分與控制，制定不同的階段性預(yù)案、處置措施與恢復(fù)方案，實現(xiàn)應(yīng)急管理全過程的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。

（三）控制轉(zhuǎn)向賦權(quán)：應(yīng)急社會動員的機制轉(zhuǎn)型

應(yīng)急社會動員轉(zhuǎn)型與應(yīng)急管理轉(zhuǎn)型相伴相生。新中國成立后到改革開放前，我國應(yīng)急管理基本停留在黨和政府絕對指揮、控制和運行，強調(diào)“減災(zāi)的政治掛帥、黨和政府包攬一切”[30];改革開放后到“非典”前的應(yīng)急管理仍全面依靠黨和政府，構(gòu)建了政府全面主導(dǎo)的防災(zāi)減災(zāi)體系。這一時期應(yīng)急社會動員主要是以政府單一動員為主，依靠的是行政政令，構(gòu)建的是“行政控制型”動員機制。

之后，我國應(yīng)急管理進入了全新階段，黨和政府逐步退出一些領(lǐng)域，表現(xiàn)為應(yīng)急管理的“政府不在場”，大量的社會力量開始積極發(fā)揮不可替代的作用，并以自己獨特的方式進入應(yīng)急管理，如公益慈善組織、應(yīng)急救援組織等，這一時期應(yīng)急社會動員主體不再只有政府，還包括社會組織、公眾等，依靠的是制度賦權(quán)，構(gòu)建的是“制度賦權(quán)型”動員機制，并取得了不錯的成效。目前我國重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員的“制度賦權(quán)型”機制逐步走向成熟，但仍然有較大的提升空間。

首先，反思“行政控制型”動員機制的缺陷，通過制度賦權(quán)吸納更多主體的參與。行政控制型應(yīng)急社會動員機制依賴的是行政權(quán)力，采用的手段是行政指令，通過縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)實現(xiàn)自上而下的動員，強調(diào)政府是動員的唯一主體，其他組織處于從屬地位。這種機制的存在導(dǎo)致政府在應(yīng)急動員中的作用被夸大，政府角色錯位嚴(yán)重，由于精力有限和能力受限導(dǎo)致的“缺位”，以及職能劃分不清和權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致的“越位”，動員的“政府失靈”不斷出現(xiàn)。制度賦權(quán)型動員機制的主體是多元的，為政府（政黨）、社會組織和公眾，依賴的是制度賦權(quán)，通過縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)和橫向的權(quán)力分配實現(xiàn)自上而下和自下而上的動員結(jié)合?！爸贫荣x權(quán)的前提是多元主體均承認自身理性能力的有限性，它以充分培育和發(fā)揮基層民眾積極性和創(chuàng)造力、激活社會內(nèi)生動力為重點”[31]，在承認“政府失靈”的存在和“制度授權(quán)”的可能的前提下，主動將部分權(quán)限和職能授予社會組織和公眾，倡導(dǎo)更多社會力量加入應(yīng)急管理全過程，通過廣泛社會動員實現(xiàn)社會資源的快速整合，旨在形成合力預(yù)防和降低風(fēng)險。

未來世界各種風(fēng)險會不斷出現(xiàn)，甚至還面臨著多重風(fēng)險疊加的挑戰(zhàn)。在高風(fēng)險的背景下，重大突發(fā)事件應(yīng)急的社會動員必不可少，而這種動員必須依賴制度賦權(quán)，通過制度激勵更多主體參與。

其次，發(fā)揮“制度賦權(quán)型”動員機制的優(yōu)勢，實現(xiàn)從行政控制型向制度賦權(quán)型的動員機制轉(zhuǎn)變。權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷和公眾角色的變化促使應(yīng)急社會動員機制從控制型轉(zhuǎn)向賦權(quán)型。“社會轉(zhuǎn)型實質(zhì)是一個國家控制力在社會領(lǐng)域緩慢遞減，社會自主性不斷釋放的過程”[30]。政府權(quán)力的范圍在收縮且力度遞減，而社會覆蓋的范圍在擴大且力度增強，尤其是社會組織不斷興起，公眾參與的能力和素質(zhì)逐步提高，

在這“一擴一縮、一減一升”的權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷下，依靠權(quán)力的“行政控制型”動員機制開始走向削弱，甚至逐步被賦權(quán)型的動員機制所代替。一方面，重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員離不開政府，政府起到核心的作用，但政府也不能取代社會組織和市場的功能和作用，而是要利用其權(quán)威地位為后兩者提供發(fā)展的環(huán)境和條件。盡管經(jīng)濟手段不是應(yīng)急社會動員的主要手段，但并不意味著動員不能夠借助市場機制來實現(xiàn)。社會組織的天生優(yōu)勢決定了其在應(yīng)急動員中不能缺席，即發(fā)揮社會組織的獨立性，加強公信力建設(shè)，發(fā)動群眾，提升社會組織動員的及時性和有效性。引入市場機制，發(fā)揮企業(yè)的效率和專業(yè)的優(yōu)勢，將奉獻與有償服務(wù)相結(jié)合，提升企業(yè)動員的效率和效益。另一方面，不論是何種形態(tài)的應(yīng)急社會動員，都是對公眾的動員，其理想目標(biāo)是促使公眾從消極應(yīng)付者變成積極參與者，公眾角色的變化促使應(yīng)急社會動員從控制型轉(zhuǎn)向賦權(quán)型。賦權(quán)型動員機制不再過分依賴于行政權(quán)力，而依賴于制度賦權(quán)，社會力量逐步發(fā)育完善促使動員機制控制型向賦權(quán)型的轉(zhuǎn)型。

治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員從控制型向賦權(quán)型機制轉(zhuǎn)型依賴三個條件。一是依賴完善的各類主體溝通平臺。該平臺涉及政府、社會組織、醫(yī)療機構(gòu)、企業(yè)和公眾等主體，這些主體一旦被納入應(yīng)急社會動員全過程，就必須構(gòu)建以權(quán)力合理分配與賦予為基礎(chǔ)的溝通平臺，提升應(yīng)急溝通的效率。二是依賴健全的分類治理體系。重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是一種涉及多主體參與的國家治理活動，各類主體在應(yīng)急社會動員中扮演的角色和履行的功能不同，因而必須區(qū)別對待，采用多種手段和方法，構(gòu)建健全的分類治理體系。三是依賴功能健全的社區(qū)。重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員依賴社區(qū)，社區(qū)在這方面具有天然優(yōu)勢，要不斷賦權(quán)增能提效，建立功能健全的社區(qū)，充分發(fā)揮其在應(yīng)急社會動員的基礎(chǔ)性作用，推動應(yīng)急資源和力量下沉。

四、結(jié)論：構(gòu)建重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員共同體

目前，不穩(wěn)定因素增加與現(xiàn)代化進程中多重風(fēng)險疊加，面對重大突發(fā)事件帶來的高度復(fù)雜應(yīng)急場景，由政府全程主導(dǎo)和控制的傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式的不足凸顯，動員社會力量積極有序參與成為新的時代議題。社會動員是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，是我們黨取得一個又一個勝利的重要法寶，它具有效率與驅(qū)動趨勢[6]，也是我們解決重大問題、化解社會危機的有效方式[1]。

面向重大突發(fā)事件，如何動員社會組織、企業(yè)和公眾等社會力量，發(fā)動多元、復(fù)雜、有效且與國家疏離的社會動員，實現(xiàn)社會與國家的同步建構(gòu)，是構(gòu)建社會治理共同體的重要議題，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

高效的應(yīng)急社會動員依賴于公眾的逐步成熟和治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入推進，在風(fēng)險社會的背景下，應(yīng)急社會動員可能成為新常態(tài)，但應(yīng)急社會動員有自己的邊界，它不能代替正常的國家治理活動。

此外，重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員具有局限性。一是社會力量參與應(yīng)急社會動員的相關(guān)法律制度缺失，社會力量在應(yīng)急管理中的職能定位、進入權(quán)限、如何進行合作、資源如何進行分配等問題需從制度層面進行明確。二是應(yīng)急社會動員主體協(xié)調(diào)機制不夠完善，多元主體參與重大突發(fā)事件應(yīng)急管理要實現(xiàn)1+1>2的功效，依賴于主體間通過健全的協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)合作效能的提升，而缺少協(xié)調(diào)機制的應(yīng)急社會動員共同體陷入集體行動困境的風(fēng)險陡增。三是部分主體能力孱弱無法有效勝任，有些社會力量由于自身素質(zhì)和能力參差不齊，無法在較短時間內(nèi)釋放自身稀缺資源，難以快速與其他主體形成合力，致使合作效益低下，甚至破壞了應(yīng)急社會動員網(wǎng)絡(luò)。四是公民危機合作意識較為淡薄，面對重大突發(fā)事件，公民習(xí)慣性出現(xiàn)恐慌的情緒，在危機應(yīng)對方面更多以“被動員”的身份出現(xiàn)，甚至?xí)霈F(xiàn)抵觸、不配合的態(tài)度。

治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員呈現(xiàn)關(guān)聯(lián)和依賴的雙重邏輯，闡釋了重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員的價值和功能。一方面，應(yīng)急社會動員與國家治理具有主體、客體和目的高度一致性，重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員是一種非常規(guī)性的國家治理活動;另一方面，面對高度復(fù)雜的應(yīng)急場景，重大突發(fā)事件應(yīng)急管理超出了傳統(tǒng)應(yīng)急范疇和能力邊界，傳統(tǒng)行政手段的局限性和不足被放大，進行廣泛社會動員，吸納多元主體進行協(xié)作成為一種趨勢，重大突發(fā)事件應(yīng)急管理高度依賴社會動員。面向重大突發(fā)事件，傳統(tǒng)應(yīng)急社會動員模式也面臨著考驗，甚至出現(xiàn)了無效或低效的失靈窘境。治理現(xiàn)代化進程催生國家治理領(lǐng)域的全方位革新，倒逼重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員全方位轉(zhuǎn)型。一是反思“社會被動型”動員的缺陷，正視“社會主動型”動員的優(yōu)勢，構(gòu)建和完善多元主體協(xié)作的應(yīng)急社會動員網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)從客體轉(zhuǎn)向主體的應(yīng)急社會動員結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。二是反思傳統(tǒng)應(yīng)急社會動員的結(jié)果導(dǎo)向，重塑現(xiàn)代應(yīng)急社會動員的過程導(dǎo)向，實現(xiàn)從結(jié)果轉(zhuǎn)向過程的應(yīng)急社會動員模式轉(zhuǎn)型。三是反思“行政控制型”動員機制的缺陷，發(fā)揮“制度賦權(quán)型”動員機制的優(yōu)勢，實現(xiàn)從控制轉(zhuǎn)向賦權(quán)的應(yīng)急社會動員的機制轉(zhuǎn)型。

但不論是何種形式的轉(zhuǎn)型，其實質(zhì)都在黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下構(gòu)建重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員共同體，應(yīng)急社會動員共同體則是社會治理共同體的有機組成部分，也是面向社會治理和應(yīng)急管理雙重場域的中國智慧和中國方案的重要體現(xiàn)。

重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員共同體不是簡單意義上政府主導(dǎo)的應(yīng)急管理體系，而是在完善相關(guān)制度要求及相關(guān)法律法規(guī)條件下賦予地方政府進一步的應(yīng)急處置權(quán)，明確公民、企業(yè)等多元應(yīng)急主體在緊急狀態(tài)之下的權(quán)利和義務(wù)，在較短時間內(nèi)釋放與發(fā)揮出多元主體的作用，最大限度釋放應(yīng)急潛能。

因此，治理現(xiàn)代化進程中重大突發(fā)事件應(yīng)急社會動員在發(fā)揮積極作用的同時，如何明晰應(yīng)急社會動員在國家治理活動中的邊界，在社會動員、國家治理之間獲得平衡與保持張力，需要更為全面、深入和長期的研討。

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責(zé)任編輯：王 篆

Emergency Social Mobilization for Magnitude Outburst Incident in the

Process of Governance Modernization： Dual Logic and Transformation Path

Nan Rui，Pan Chenyu

Abstract：Facing the high complexity of magnitude outburst incident，social mobilization is not only a necessary means and method of emergency management，but also an effective way to build the emergency community of social mobilization and promote the modernization of national governance system and governance capacity. In the process of governance modernization，the emergency social mobilization for magnitude outburst incident presents the dual logic of relevance and dependence，that is to say，the emergency social mobilization for magnitude outburst incident is an unconventional national governance activity with diversified subjects，stereoscopic objects and modern objectives，and the emergency management of magnitude outburst incident highly depends on social mobilization. From the process of governance modernization，the emergency social mobilization of magnitude outburst incident should be further transformed from the object to the subject，from the result to the process，from the control to the empowerment，so as to realize the all-round transformation of the mobilization structure，mode and mechanism.

Key words：emergency management，governance modernization，social mobilization community，magnitude outburst incident，governance effectiveness

〖HS（9〗Started in February，1999No.2，2022

收稿日期：2021-11-20

作者簡介：南 銳（1984-），男，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院副教授，公共管理系主任，博士生導(dǎo)師，博士，北京 100083;潘晨雨（1997-），女，中國科學(xué)院大學(xué)中丹學(xué)院碩士生 ?北京 100190

本文為北京市社會科學(xué)基金項目“北京市重大突發(fā)公共危機應(yīng)急社會動員轉(zhuǎn)型路徑研究”（批準(zhǔn)號20GLC044）的階段性研究成果。