王洪春　俞好愛

[摘 要]農(nóng)村基層治理過程中必須應對“雙趨沖突”：在治理導向和路徑上的“自治下移與行政下沉”矛盾;農(nóng)民的“當家作主”意識和“等靠要”心理的沖突。前者根源于基層治理的“碎片化”和“公地悲劇”，后者源自村莊政治“寡頭化”與“官僚化”趨勢。作為探索新時代黨建引領(lǐng)農(nóng)村基層協(xié)商治理的模式，“黨建+好商量”在實踐中表現(xiàn)出優(yōu)勢：多元主體的全過程參與實現(xiàn)了公眾化參與;機會平等的意見訴求表達平臺確保了公開化協(xié)商;公開透明的責任權(quán)益分攤機制保障了公正化處理。農(nóng)村基層民主協(xié)商的“三公”機制，有效避免了“雙趨沖突”，為保障人民當家作主，加強基層治理提供有效模式。

[關(guān)鍵詞]“雙趨沖突”;黨建+好商量;農(nóng)村基層協(xié)商治理;“三公”機制

中圖分類號：D442.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2022）02-0024-10

民主協(xié)商是中國特色社會主義協(xié)商民主得以彰顯的實踐路徑，也是基層協(xié)商的實現(xiàn)方法，對于基層社會治理具有突出價值。作為要素之一，它與黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障和科技支撐共同構(gòu)成了中國的社會治理體系，成為推動我國基層治理走向現(xiàn)代化和民主化的重要一環(huán)。

“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”[1]（P29）。隨著黨的十九大對協(xié)商民主的關(guān)鍵詞“好商量”的強調(diào)，基層民主協(xié)商的重要價值和地位再次凸顯，激發(fā)了全國各地進一步探索基層協(xié)商的熱情，涌現(xiàn)了一系列創(chuàng)新實踐成果。學界加強了對基層民主協(xié)商的研究，形成了豐富的理論成果：一是圍繞基層協(xié)商民主的價值作用、原則要求和制度規(guī)則等開展的基礎(chǔ)理論研究;二是基于豐富多樣的基層實踐及典型案例開展的研究，分析和提煉基層協(xié)商民主的形式、類別、特征、程序、方法等;三是針對基層協(xié)商民主在實踐中的問題和矛盾、機遇和優(yōu)勢、挑戰(zhàn)與困境等進行多角度分析并提出應對之策[2]。

上述研究響應了黨中央號召、回應了矛盾問題、指導了基層實踐，也梳理了探索成果、提煉了思路框架、形成了理論體系。但綜合來看仍有拓展空間，例如，不少省級行政區(qū)沒有相關(guān)案例的研究報告;基層民主協(xié)商的程序化研究還有待加強，尤其是基層民主協(xié)商程序的內(nèi)在運行邏輯需要進一步提煉、甄別[2]?；谶@兩方面的研究視角，本文對江西上饒開展的“黨建+好商量”展開分析，以期提煉中部欠發(fā)達地區(qū)的基層民主協(xié)商經(jīng)驗，探討農(nóng)村基層民主協(xié)商的內(nèi)在運行邏輯。

一、“雙趨沖突”：農(nóng)村基層治理亟須應對的困境

加強農(nóng)村基層治理、實現(xiàn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)長治久安的基礎(chǔ)和前提。隨著農(nóng)村基層治理的探索實踐不斷深入，基層民主自治的理念已經(jīng)深入人心，黨組織領(lǐng)導下的自治、法治、德治“三治合一”之基層治理體系逐漸成型。然而，縱觀我國農(nóng)村基層自治的現(xiàn)狀，仍然存在種種矛盾，最終歸結(jié)于村級治理是走向行政化還是自治化的問題[3]。由此形成了種種“雙趨沖突”，突出表現(xiàn)在治理導向和路徑上的“自治下移與行政下沉”矛盾[4]，以及在基層群眾認知和心態(tài)上的“當家作主”意識和“等靠要”心理的沖突等。

（一）農(nóng)村治理的民主自治要求與行政化傾向的沖突

1.民主自治要求：為實現(xiàn)基層民主自治而要求減少行政干預。在城鄉(xiāng)基層治理中，建立和健全黨組織領(lǐng)導下的基層群眾自治機制，借助有序參與、信息公開、議事協(xié)商和權(quán)力監(jiān)督等舉措，推動基層通過“四自我”（自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督）來應對公共事務和改進公益事業(yè)，一直以來是基層治理的目標愿景。尤其是黨的十九大以來，共建共治共享理念已然成為共識，推動基層民主自治、激發(fā)基層治理合力、形成共治共享局面，“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，不僅是中央的大政方針，更是基層探索的主流，被視為推動鄉(xiāng)村振興的重要策略和實踐導向。遵循黨中央政策的指導，基層積極探索實踐，形成了如浙江溫嶺“民主懇談會”、湖北秭歸“村落理事會”、四川成都“村民議事會”等自治模式，以及浙江諸暨“楓橋經(jīng)驗”、河南鄧州“四議兩公開”等自治制度。近年來更是涌現(xiàn)出一大批基層民主治理創(chuàng)新的典型案例，如江蘇南通海門區(qū)的“四民工作1+1”、重慶渝北區(qū)的“民情茶室”、內(nèi)蒙古自治區(qū)伊金霍洛旗的“四權(quán)四制三把關(guān)”等。

2.行政化傾向：不斷強化村級行政管控的現(xiàn)實舉措。在農(nóng)村基層治理過程中存在另一種現(xiàn)象——村級治理的行政化[5]。一是村級組織科層化，即將本是村民自治組織的村委會納入基層政府的科層體系中成為“分支”，對村委會及村干部的各項工作和職責進行精細化、專業(yè)化的分工，平時強化管理，年終績效考核[6];二是村干部逐步由過去的“兼業(yè)化”走向現(xiàn)在的“職業(yè)化”[7]，村干部成了職業(yè)，他們不像過去那樣以農(nóng)副產(chǎn)業(yè)為主、兼顧農(nóng)村集體公共事務，而是像機關(guān)單位的公務員一樣，坐辦公室、領(lǐng)固定工資，甚至有機會參加體制內(nèi)的選拔和晉升;三是村支部書記與村委會主任“一肩挑”以及從上級各類機關(guān)單位選派干部擔任“第一書記”等，進而出現(xiàn)“能人治村”“富人治村”，有的甚至演變成“寡頭治村”[8]。這固然有助于國家政策在農(nóng)村基層的有效貫徹和執(zhí)行，避免因村支部書記和村委會主任矛盾而導致的內(nèi)耗及不穩(wěn)定，但也加劇了村級組織的行政化傾向，誘發(fā)基層治理的體制性過熱等不良現(xiàn)象

[9]。村級治理的行政化導致村莊公共性的消失和民主性的弱化，地方政府的治理壓力顯著增加，國家甚至要管到一家一戶的事情[3]。

（二）農(nóng)民的積極政治意愿與消極心態(tài)的矛盾沖突

1.農(nóng)民有著強烈的當家作主意識和政治參與熱情。就鄉(xiāng)村治理的主體而言，在多元主體共治的格局下，盡管不能忽略基層黨委政府、村級組織等治理主體的重要價值，農(nóng)民的主體性地位亦不能忽視。堅持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，注重調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性、創(chuàng)造性始終是開展農(nóng)村各項工作的原則與方法。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，農(nóng)民主體性地位日益凸顯。努力創(chuàng)造條件、完善治理機制以實現(xiàn)農(nóng)民當家作主成為基層治理現(xiàn)代化的重要策略。構(gòu)建和完善民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度體系，發(fā)展全過程人民民主，實現(xiàn)人民當家作主不僅是中國共產(chǎn)黨始終不渝的奮斗目標和政治理想，更是廣大人民群眾的真誠愿望，農(nóng)村基層群眾當然也不例外。在此背景下，農(nóng)民的主人翁意識日益增強，特別是伴隨著村民自治法規(guī)的宣傳普及和實踐探索的日益深入，農(nóng)民關(guān)心集體公共事務的主體責任意識和政治參與熱情不斷增強，越來越多的農(nóng)民主動參與政治生活，關(guān)心國家大事，了解政治制度、關(guān)注政策變化等，充分表明了這種趨勢。

2.農(nóng)民存在消極的“等靠要”心理。盡管農(nóng)民希望當家作主，但他們的政治素質(zhì)、公共精神與參與公共事務的能力不容樂觀。一項覆蓋全國24省農(nóng)村的實證研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對集體公共事務的參與熱情與對公共事務的關(guān)心程度不是很高[10]。事實上，在農(nóng)村基層治理過程中，農(nóng)民的當家作主意識往往更多地停留在觀念和言論層次上，一旦需要他們對公共事務作出不同程度的奉獻，就有相當部分農(nóng)民會退縮。

由于農(nóng)民的自治能力、合作能力與參與能力較低，農(nóng)民主體地位出現(xiàn)淡化的傾向[11]。究其根源，村級治理行政化導致的村莊公共性消失，使得國家為農(nóng)民提供的服務越多，農(nóng)民越不愿意為公共事務出工出力，反而產(chǎn)生“等靠要”心理和“搭便車”行為[12]。

二、基層治理碎片化與村莊政治官僚化：“雙趨沖突”的現(xiàn)實根源

農(nóng)村基層治理中常見的“雙趨沖突”，既有個人的素質(zhì)和心理因素，也有經(jīng)濟、社會發(fā)展狀況的原因，更受制度設(shè)計和文化習俗的影響。

綜合分析，主要可歸結(jié)于兩方面。

（一）基層治理的“碎片化”催生了農(nóng)村治理導向與路徑的“雙趨沖突”

我國基層民主自治取得了巨大成就，但也不能忽視當前基層治理主體、理念、制度和技術(shù)等方面的“碎片化”現(xiàn)象[13]，這種現(xiàn)象是在應對基層瑣細、復雜事務的過程中自動形成的。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)村基層治理體制也發(fā)生了重大變化，過去承擔著重要管理職責的村社集體組織逐漸變得有名無實，失去了管理村民的經(jīng)濟基礎(chǔ)和能力[3]，大量的基層事務和矛盾糾紛開始壓在國家設(shè)在基層的“代理人”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上[14]。很顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法應對紛繁復雜且層出不窮的農(nóng)村瑣事、小事，也無力及時有效地解決群眾所有“急難愁盼”問題，造成了“接不住”與“必須接”的現(xiàn)實矛盾，普遍存在“超負荷運轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象[15]。為了避免直接卷入基層大量、瑣細的公共事務乃至私人恩怨中，擺脫“超負荷運轉(zhuǎn)”的困境，引導基層群眾等社會多元主體共同參與、形成合力以有效應對基層事務就成了最優(yōu)選擇，民主自治是必然的也是最優(yōu)的路徑。

然而，完全放手的基層民主自治容易產(chǎn)生兩種不良傾向：一是異化為“寡頭治村”甚至“狠人治村”“惡人治村”;二是治理主體等的“碎片化”導致搭便車行為和“公地悲劇”頻現(xiàn)[13]。因此，加強行政引導甚至管控，重新確立和強化基層治理的政府權(quán)威就成為現(xiàn)實的選擇。為了保持必要的監(jiān)督管理而不違背基層自治法規(guī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）往往借助“一肩挑”等制度安排，加強對基層干部的監(jiān)管，進而強化對基層事務的管控。如此，既可以借助基層權(quán)威的力量來實現(xiàn)對農(nóng)民的組織引導，又能避免投入過多的行政資源，減輕政府壓力。

（二）村莊政治“官僚化”及“寡頭化”誘發(fā)農(nóng)民政治參與心態(tài)的“雙趨沖突”

《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實施至今已有二十余年，民主自治的基層實踐日益深入，民主治理理念廣泛傳播，這是農(nóng)民當家作主意識得以從思想轉(zhuǎn)化為行動的實踐基礎(chǔ)，構(gòu)成了他們參與集體公共事務的政策前提和法制保障。然而，農(nóng)民參與公共事務的強烈意愿還有更深層的自利動機——羨慕和渴求村莊政治權(quán)威人物所獲得的實際利益。這是上述第二種“雙趨沖突”的社會環(huán)境和制度根源。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府囿于自身行政資源和能力的限制，為了破解“懸浮”的困局，不得不在最底層的村莊尋求村干部作為“政府代理人”[16]。于是，基于傳統(tǒng)家族勢力、知識或財富甚至暴力而形成的“能人”“富人”等鄉(xiāng)村精英進入村莊權(quán)力中心，獲得法定化權(quán)力、形成法定化權(quán)威，最終他們壟斷了村莊權(quán)力，將多數(shù)村民排斥在村級公共事務之外，形成了只有少數(shù)精英掌控的“寡頭政治”[17]，進而逐漸形成以各種“代理人”為核心的村莊固化權(quán)力結(jié)構(gòu)，由此基層治理呈現(xiàn)“寡頭化”[8]。

隨著時間的推移，掌控村莊政治的少數(shù)權(quán)威人物不斷建構(gòu)和依托其私人關(guān)系網(wǎng)絡，進行壟斷性的公共資源分配，最終異化為最底層的“官僚”集體或個人——村干部“官僚化”[18]。這些官僚化的個人和組織不僅謀求經(jīng)濟利益，而且主導村莊權(quán)力的再生產(chǎn)，最終逐步固化利益分配和權(quán)力再生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)。尤其是有些極個別的“基層干部用手中的權(quán)力互相勾結(jié)形成網(wǎng)絡，大肆吃喝嫖賭貪，過著神仙般的生活” [19]（P448-449），很容易引發(fā)普通村民的羨慕和模仿，激發(fā)他們參與公共事務的愿望與熱情，甚至產(chǎn)生“分一杯羹”的心理。如果有充分的民主參與渠道，他們會產(chǎn)生政治參與的行動，但如果村民們無法分享到集體權(quán)益時，容易產(chǎn)生逆反心理和對抗行為。

三、“三公”機制：上饒市“黨建+好商量”的實踐邏輯

面對農(nóng)村基層治理過程中的種種矛盾沖突，在推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，全國各地紛紛開展實踐探索，從黨建引領(lǐng)、民主自治、

協(xié)商議事等多方面進行探索，以期破解上述“雙趨沖突”等問題。

（一）“黨建+好商量”的上饒實踐

2020年7月，江西省政協(xié)把上饒市確定為“黨建+‘贛事好商量”的基層協(xié)商民主品牌建設(shè)試點市。上饒市先行先試，在城鄉(xiāng)積極探索和推進協(xié)商議事工作法，逐步打造出“黨建+好商量”的“上饒樣本”，形成了一套簡便易行、務實高效的模式——“黨委領(lǐng)導、政府支持、政協(xié)搭臺、各方參與、服務群眾”[20]。該模式的具體實施過程可概括為“三段八步法”，即分為協(xié)商前、協(xié)商中和協(xié)商后三個階段。協(xié)商前階段主要包含議題的征集、篩選、調(diào)研和確定四個步驟;協(xié)商中階段主要是召開會議，通常由政協(xié)委員牽頭組織各方代表人員（一般10人至30人），按照既定議事規(guī)則，召開協(xié)商會議，形成解決問題或工作部署的協(xié)議方案;協(xié)商后階段包含結(jié)果辦理、落實反饋和資料歸檔三個步驟。截至2021年9月，上饒市所轄的12個縣（市區(qū)）已建成“好商量”協(xié)商議事室3007個，召開“好商量”協(xié)商議事會5989次，干部群眾參與達4萬余人次，解決基層群眾“急難愁盼”問題4642個。

（二）“上饒模式”的主要特征

1.多元主體的全過程參與實現(xiàn)了公共事務的公眾化參與。農(nóng)村基層公共事務涉及的主體是多元的，搭建一個合適的平臺，引導社會公眾參與治理是當前基層民主自治的重要思路和舉措。上饒市探索的“黨建+好商量”平臺充分考慮到基層公共事務涉及主體的多元性、矛盾問題的多發(fā)性、利益糾葛的復雜性，在“好商量”的全過程中注重參與主體的多元性和廣泛性。一是議題來源的主體多元化。議題的收集一般由縣政協(xié)委員作為主要責任主體，負責前期議題收集和調(diào)研工作，同時輔以“縣鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導出題、面向基層公開征題、農(nóng)村鄉(xiāng)賢推薦議題、基層群眾點題”等方式確定協(xié)商議題，確保議題的公共性、集中性、典型性。二是協(xié)商參與的主體多元化。在確定議題之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負責人、政協(xié)委員、利益相關(guān)方代表、與協(xié)商議題有關(guān)的專家和行政部門負責人作為參與協(xié)商的主體，同時邀請或允許對特定公共事務感興趣的基層群眾參與或旁聽協(xié)商過程。上饒市的“好商量”平臺在協(xié)商場所上雖然規(guī)定了“有陣地、有標識”等“六有”標準，但并沒有硬性規(guī)定必須固定協(xié)商場所或者設(shè)定強制性標準，反而根據(jù)農(nóng)村基層實際因地制宜、靈活安排，鼓勵和允許在村部辦公室、祠堂民居、倉庫廠房、樹底河邊、田間地頭等場所召開協(xié)商議事會，不搞排場、不重形式，講究實效，這就使得靈活有效的公眾化參與平臺得以成型。三是協(xié)議方案落實與成效評議的主體多元化。為了確保協(xié)商成果實施情況達到預定目標，真正回應和解決基層群眾的訴求，上饒市建立了一套監(jiān)督協(xié)調(diào)、考核評價機制，如領(lǐng)導包掛制度、督辦協(xié)調(diào)制度、考核評議制度和成效評估機制等，組織安排黨政領(lǐng)導、政協(xié)委員、黨派團體成員、基層組織負責人、群眾代表、專家學者、媒體記者等進行視察、檢查和回訪，對協(xié)商成效、社會影響、質(zhì)量成效和群眾滿意度等進行綜合評判。

2.機會平等的意見訴求表達平臺實現(xiàn)了公共事務的公開化協(xié)商。為了減少村級治理中少數(shù)精英在公共事務中暗箱操作的機會，避免村務監(jiān)督過程中村干部搞形式主義的“半公開”“假公開”和“不公開”等問題[21]（P200），上饒“黨建+好商量”平臺采取有效措施確保所有參與協(xié)商的主體均有平等的意見表達和訴求表達機會，實現(xiàn)了公開化協(xié)商。一是各主體能夠公開表達自己的意圖和訴求。代表國家權(quán)威的上級黨委政府可以在這個平臺上宣傳普及中央有關(guān)政策文件精神，增強基層群眾對國家政策的感知、認同和支持;利益相關(guān)方的代表能夠借助該平臺表達其利益訴求，引起上級領(lǐng)導及有關(guān)部門的重視;責任部門和村干部也可借此機會表達他們在處理公共事務及矛盾糾紛過程中的困難，爭取上級領(lǐng)導和基層群眾的支持和理解。二是探索形成了在政協(xié)委員居中協(xié)調(diào)下的公開協(xié)商機制，避免因利益分歧而使協(xié)商中斷或流產(chǎn)。“黨建+好商量”平臺的優(yōu)勢在于充分發(fā)揮了政協(xié)委員參政議政、善于協(xié)商的優(yōu)勢，在需要黨政部門支持時可以積極協(xié)調(diào)并爭取黨政部門負責人出席;在普通群眾發(fā)言時進行適當點撥引導，避免議題跑偏，或者說話過火;在涉及專業(yè)問題時，可以邀請相關(guān)專家進行釋疑解惑，拿出有說服力的證據(jù)，避免協(xié)商后因技術(shù)、專業(yè)等方面的難題導致協(xié)商成果難以落實;在公共事務或利益糾紛需要有人作出一定犧牲時，強化“我是黨員我?guī)ь^”意識，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用，讓黨員帶頭響應、作出表率，推動協(xié)議形成。三是促使各方主體在協(xié)商時作出公開承諾并形成協(xié)議。無論是何種形式的“黨建+好商量”，最終目標是要達成一致意見，拿出協(xié)商成果、簽署協(xié)議文本?；诠_討論協(xié)商之后的表態(tài)通常涉及政府的權(quán)威、黨員干部的形象和村民個人信譽問題，往往各主體在公開場合表態(tài)發(fā)言之后，比較容易順勢形成協(xié)議，然后簽字、按手印確認。上饒“黨建+好商量”的大量成功實踐就證明了這一點。

3.公開透明的責任和權(quán)益分攤機制保障了公共事務的公正化處理?；鶎用裰鲄f(xié)商力求打造一個責任與權(quán)益能夠合理分攤的平臺和機制，使利益相關(guān)方無法推卸、逃避其應盡的責任和義務，減少搭便車行為。上饒市“黨建+好商量”在這方面表現(xiàn)出鮮明的特征。在協(xié)商前階段，充分發(fā)揮政協(xié)委員的橋梁作用，與包括黨委政府在內(nèi)的各利益相關(guān)方進行前期溝通，了解和收集各方的初步意見和建議，遇到事關(guān)重大的公共事務還要召開籌備會議，事前形成初步方案，為協(xié)商時明確責任、掌控分歧、達成一致、形成協(xié)議打好基礎(chǔ)。然后通過宣傳發(fā)動、通知聯(lián)絡等方式邀請普通群眾和相關(guān)人員參加協(xié)商，確保每一個利益相關(guān)方都不能置身事外。在協(xié)商中階段，因為有黨委政府或者村黨支部負責人在場，有黨政部門提供支持，有基層黨組織這個領(lǐng)導核心，有效保障了協(xié)商時的秩序和目標達成。在各利益相關(guān)方平等、公開的討論協(xié)商中，表達了各自的訴求，把握了矛盾的焦點，明確了各方的責任，規(guī)定了各方的義務，得出各方權(quán)益的“最大公約數(shù)”，在形成解決方案時就能夠?qū)崿F(xiàn)相對公平、公正，各方的權(quán)益也得到了合法、合情、合理的保障。在協(xié)商后階段，借助上級研究、各方監(jiān)督和反饋評價等程序確保處理結(jié)果的公正、到位。每次“好商量”的協(xié)商結(jié)果必須報送同級黨委（或村黨支部）研究，以黨委會議（支委會）形式形成決議，并制定具體實施方案，明確工作時限、經(jīng)費籌集及責任分工等。在方案實施過程中安排人員進行監(jiān)督，監(jiān)督主體包括普通群眾、基層干部、責任部門和政協(xié)委員等。在問題處理之后，明確反饋評價程序，即通過委員回訪、業(yè)務組督導、部門驗收、通報公示、群眾評價等方式，建立質(zhì)效評估機制，促進協(xié)商成果落地見效。

（三）“黨建+好商量”之“上饒樣本”的內(nèi)在價值

1.“公眾化參與”有助于“公眾人物”的培育。公眾化參與平臺的構(gòu)建與參與機制的建立使得人人有機會成為特定公共事務的“公眾人物”，甚至私人事務也可能上升為村莊公共事務，使當事村民成為大家矚目的焦點，引發(fā)全村居民的關(guān)注評議和學習追隨。

在“好商量”平臺營造的公開場合，借助公開的協(xié)商、議論，形成了一定的輿論場，能激發(fā)當事村民維護個人形象和信譽的“面子”心理[22]，促其有意識地約束自己的私心，表現(xiàn)出一定的利他性和公共性，或者推動該村民爭取更多、更高的榮譽以贏得尊重和認可。過去有不少村民認為集體公共事務是干部的事情，通過參與“好商量”協(xié)商議事會之后，他們轉(zhuǎn)變了觀念和態(tài)度，煥發(fā)出很高的參與熱情，表現(xiàn)出公共意識的覺醒和“公共精神”的增強——即從“消極公民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極公民”[23]。公眾化參與平臺與機制的形成和運行，有助于培育一定范圍的“公眾人物”并使之動態(tài)化和普遍化。普通村民獲得“公眾人物”的體驗，會增強他們的集體榮譽感，提升他們參與民主自治能力，凸顯的是人民的主體性地位。

2.“公開化協(xié)商”有助于避免“寡頭治村”及其隱藏的風險。在“黨建+好商量”議事平臺上，公共事務得到公開討論，既為公共事務的決策形成共識、贏得支持打下民意基礎(chǔ)，也為實現(xiàn)村務公開、財務公開提供推力。過去村莊治理缺少公開化的協(xié)商平臺和機制，往往使少數(shù)村干部結(jié)成分工明確、互惠互利的權(quán)力壟斷和利益分享小團體，將大多數(shù)普通村民排除在村莊公共事務之外，使得“村級政治呈現(xiàn)明顯的由社會精英占據(jù)體制位置的權(quán)力格局

……對普通村民構(gòu)成了強大的政治排斥”[24]?！昂蒙塘俊弊h事平臺和機制能夠有效地將公共事務的決策權(quán)回歸村民，使以村干部為主包括富人、能人、強人等少數(shù)權(quán)威人物進行暗箱操作的空間被壓縮，掠奪公共資源的腐敗機會大大減少。上饒市開展的“好商量”實踐顯示，很多村民均有很強的參與公共事務決策、管理和監(jiān)督的愿望和熱情，但過去苦于平臺缺失、能力不足等原因，使得民主決策、民主管理、民主監(jiān)督流于形式，因此形成基層少數(shù)精英主宰政治和多數(shù)群眾政治冷漠的惡性循環(huán)。“黨建+好商量”協(xié)商議事平臺無疑提供了公開化的政治參與平臺和機會，甚至是一定范圍內(nèi)的利益博弈平臺，這既可以吸納“體制外精英”與“體制內(nèi)精英”[25]進行合作，降低和避免少數(shù)精英或權(quán)威人物壟斷決策、管理的潛在風險，也可以促進基層公共事務的順利處理并提升普通群眾的公共精神。

3.“公正化處理”有助于減少“搭便車”現(xiàn)象。公共事務或私人間的利益糾紛能否得到公平、公正的處理，也會影響到村民的集體意識和公共精神。如果農(nóng)民個人利益能夠得到公平、公正對待，會增強他們的政治參與熱情，增加其政治參與行為，進而萌生和表現(xiàn)出集體意識與公共精神，

反之可能出現(xiàn)“越是集體的越少有人關(guān)注”的不正?，F(xiàn)象[26]。然而，在害怕吃虧、貪小便宜的心理支配下，普通村民可能會對公共事務表現(xiàn)出厭惡情緒，更不愿意為公共事務犧牲個人利益，從而出現(xiàn)“等靠要”心理和“搭便車”行為?！肮杨^治村”導致多數(shù)村民對公共事務漠不關(guān)心就是明證[8]。上饒市借助“黨建+好商量”平臺對公共事務進行協(xié)商，形成調(diào)研、協(xié)商、決策、實施、監(jiān)督、評價的完整閉環(huán)，有效保證了各利益相關(guān)方在責任分攤、義務分擔和權(quán)益分配方面的相對公平和公正，減少了過去村民對少數(shù)精英在處理公共事務時的不透明、不公正的決策和實施而產(chǎn)生的種種猜疑，如擔心村干部從中謀取私利、害怕自己吃虧受損、懷疑別人坐享其成等，促使他們表現(xiàn)出積極參與公共事務的熱情和行為，村民的主體性地位得到體現(xiàn)和強化。同時，使解決公共事務及矛盾問題的成本得以分攤，極大減輕了政府在資金、治理等方面的壓力。

四、黨建引領(lǐng)下基層政治權(quán)威的組織化、制度化和動態(tài)化與基層治理民主化

江西上饒市的“黨建+好商量”實踐，就其直接的現(xiàn)實意義而言，主要是打造了一個讓各方參與協(xié)商議事、應對基層公共事務困境的平臺，

但其內(nèi)含的“三公”機制（“公眾化參與”“公開化協(xié)商”“公正化處理”）不僅保障了協(xié)商民主得以落實，更有助于打破長期困擾農(nóng)村基層治理的“雙趨沖突”困境，在理論上為中國特色社會主義民主政治提供了一定的啟示。

（一）由個人權(quán)威升級為組織權(quán)威、制度權(quán)威：“能人治村”讓位于黨組織引領(lǐng)下的法治

我國農(nóng)村在不同歷史時期都存在權(quán)威人物，從傳統(tǒng)時期的文化權(quán)威及士紳治村，到集體化時期的政治權(quán)威和國家治村，進而發(fā)展到改革開放后的經(jīng)濟權(quán)威和能人、富人治村等[27]?，F(xiàn)階段的農(nóng)村權(quán)威人物既包括掌握村莊正式權(quán)力資源的村干部如村支書、村委會主任等，也包括不掌握村莊正式權(quán)力但有一定影響力的人員，如家族長老、經(jīng)濟文化能人、退休老干部和老教師等[28]。這些鄉(xiāng)村權(quán)威既起到調(diào)解村民矛盾、維系農(nóng)村基層穩(wěn)定的作用，也展現(xiàn)了處理公共事務、推動農(nóng)村發(fā)展的價值。然而，鄉(xiāng)村也出現(xiàn)了不同程度的權(quán)威異化現(xiàn)象[29]，集中表現(xiàn)在少數(shù)權(quán)威人物借助覆蓋村莊、延伸至縣鄉(xiāng)的私人關(guān)系網(wǎng)絡，不斷強化個別或少數(shù)人物的權(quán)威，甚至異化為壟斷村莊權(quán)力的“村霸”。他們對公共事務進行不公開、不公正的處理，對公共資源進行獨占性分配，沒有發(fā)揮正向作用，反而侵害村民利益、引發(fā)劇烈沖突、危及和諧穩(wěn)定，使得基層自治、法治的制度設(shè)計在鄉(xiāng)村治理的實踐中落空，黨和政府的權(quán)威被架空。

要實現(xiàn)農(nóng)村自治，必須借助一種有效機制或平臺來減少、防止和杜絕少數(shù)權(quán)威人物主宰村莊事務，充分發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)推動和戰(zhàn)斗堡壘作用，樹立起黨組織權(quán)威及制度權(quán)威。盡管農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導下的村委會等自治組織早已建立，民主集中制的工作原則也為基層干部耳熟能詳，并形成了如“四議兩公開”工作法等制度規(guī)則，但農(nóng)村黨支部和村委會的組織權(quán)威仍然沒有穩(wěn)固確立，難以阻擋少數(shù)人成為獨占性、壟斷性權(quán)威人物。究其原因，要么是村“兩委”人數(shù)不多，少數(shù)村干部私下結(jié)成同盟，形成利益小團體;要么是因為村民代表大會或村民大會涉及人數(shù)眾多，難召集，往往淪為擺設(shè)?！包h建+好商量”等類似的小規(guī)模協(xié)商議事平臺和制度有效解決了這一難題。一方面，主體多元化使得村莊少數(shù)權(quán)威人物無法控制協(xié)商會議的走向，更無法進行暗箱操作;另一方面，不需要大規(guī)模動員部分或全體村民參與，節(jié)約了無關(guān)村民和各級組織的參與成本。如果“黨建+好商量”成為一項常態(tài)化的應對公共事務甚至村民利益糾紛的平臺機制，則少數(shù)權(quán)威人物的作用被弱化，村黨組織和黨員的作用凸顯，再加上“三公”機制的內(nèi)在效能，組織權(quán)威得以樹立、制度權(quán)威得到加強，村莊“人治”必將讓位于自治、德治和法治“三治合一”的善治。

（二）村莊政治權(quán)威人物由固化到動態(tài)化：人人都有機會成為特定事務的公眾人物

農(nóng)村過去出現(xiàn)了“異變型精英治理”村莊的現(xiàn)象[30]，即一些鄉(xiāng)村精英或權(quán)威人物經(jīng)由腐敗、借助選舉或通過合謀等多種方式蛻變?yōu)椤昂萑恕被颉皭喝恕?，掌控村莊政治，獨霸村莊資源，謀取非法利益。鄉(xiāng)村精英或權(quán)威人物的這種異變，

其背后的演變邏輯是村莊政治權(quán)威固化在少數(shù)人身上。有的鄉(xiāng)村權(quán)威人物早期為村莊發(fā)展作出巨大貢獻，贏得了村民的支持和擁護，后期逐漸產(chǎn)生松懈、享樂或求回報的念頭，或者退休前滋生撈一把的想法，于是腐化墮落，發(fā)生異變、淪為罪犯;有的鄉(xiāng)村權(quán)威人物雖然自己沒有貪腐行為，卻排斥其他村民入黨或進入村“兩委”，扶植自己的親信、子女來繼承權(quán)力，其親信或子女在前任基礎(chǔ)上獲得并進一步鞏固權(quán)威地位;有的新鄉(xiāng)賢雖然初期不掌握村莊合法權(quán)力，卻通過選舉、借助合謀等方式成為控制合法權(quán)力的權(quán)威人物，也逐步固化了其權(quán)威地位。

村莊公共事務如果任由少數(shù)農(nóng)村權(quán)威人物長期把控——村莊政治權(quán)威被固化在少數(shù)人身上，即權(quán)威被固化，則容易產(chǎn)生腐化行為，同時反過來強化了少數(shù)人在村莊政治中的權(quán)威地位，民主自治因之成了空中樓閣，村民的政治參與熱情被壓制，政治參與行為被排斥，久而久之對公共事務產(chǎn)生抵制、排斥心理和行為。提出“村莊權(quán)威人物的動態(tài)化塑造”的設(shè)想，意在避免農(nóng)村權(quán)威人物尤其是政治權(quán)威人物固定在少數(shù)人身上，

避免村莊政治淪為少數(shù)人的專利。這是體現(xiàn)人民主體地位、保障人民當家作主的重要思路。

過去有一種傾向就是不管何種公共事務、不管村民是否有直接的利益關(guān)聯(lián)，都要求所有村民代表甚至全體村民參與討論、決策和表決，

這容易造成負擔，引發(fā)村民的抵制，也容易走向形式化。“黨建+好商量”協(xié)商議事平臺，保障了普通村民都有機會參與特定公共事務（指感興趣或利益相關(guān)的事務）的討論、研究和決策，每一個村民都有機會在特定公共事務中成為公眾人物、關(guān)鍵人物、

重要人物甚至權(quán)威人物。只有人人都有機會參與公共事務的討論、決策、管理和監(jiān)督，成為特定公共事務的公眾人物、重要人物或權(quán)威人物，他才能在與自身利益密切相關(guān)的公共事務中擁有參與權(quán)、話語權(quán)、決定權(quán)，表現(xiàn)出積極的政治行為。

（三）借助“三公”機制，對失信、失德、失范行為形成約束力，增強基層群眾的主人翁意識和主體責任意識

習近平強調(diào)，我們要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，尊重人民群眾的主體地位和首創(chuàng)精神[1]（P136），充分激發(fā)人民群眾的智慧和力量來加強基層治理?！耙浞肿鹬貜V大農(nóng)民意愿，調(diào)動廣大農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性”[31]，來不斷推進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展進步。面對農(nóng)村基層治理過程中的“雙趨沖突”及其背后的人性、制度和社會根源，我們還沒有完全“發(fā)揮億萬農(nóng)民的主體作用和首創(chuàng)精神”[1]（P261-262），更沒有徹底消除農(nóng)村公共事務處理過程中一些農(nóng)民的“等靠要”心理和“搭便車”行為。

在村級治理行政化的傾向下，農(nóng)民的大小事務均由政府指導下的村“兩委”和村干部包辦代替，或者直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至市縣政府部門完成，使農(nóng)村公共事務應對形成了路徑依賴。再加上類似于“寡頭治村”下對農(nóng)民政治參與的排斥，把部分農(nóng)民推向了村集體乃至基層政府的對立面，

一定程度出現(xiàn)了諸如“搭便車”、不講信譽、不講公德、上訪鬧事甚至違法犯罪等不良現(xiàn)象。針對此類失信、失德、失范行為，政府采取加強宣傳教育、資金投入、矛盾調(diào)處和依法懲罰等措施進行規(guī)范和懲戒，但仍然疲于應對，難言有效和徹底。因此，近年來全國各地嘗試找到適當機制和平臺來引導農(nóng)村居民增強主人翁意識，發(fā)揮主體作用，促使他們積極參與集體公共事務?！包h建+好商量”協(xié)商議事平臺的嘗試，有效地增強了農(nóng)村居民的主人翁意識和主體責任意識，其背后的邏輯就是“三公”機制在發(fā)揮重要作用。因此，進一步完善“黨建+好商量”等平臺和制度，大力培育公眾人物以實現(xiàn)公眾化參與、不斷優(yōu)化議事規(guī)則以確保公開化協(xié)商、認真實施監(jiān)督管理以保障公正化處理就成為農(nóng)村乃至城市基層治理民主化的重要舉措。

五、結(jié) 語

習近平指出：“協(xié)商民主是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢?！盵1]（P293）

“在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現(xiàn)人民當家作主的過程” [32]（P293）。七十多年的協(xié)商民主實踐，已經(jīng)在中國發(fā)展出了廣泛、多層、制度化的社會主義協(xié)商民主格局，基層民主協(xié)商也得到了廣泛、深入和有效的實踐，為實現(xiàn)人民當家作主寫出生動的注腳，為全過程人民民主增添精彩的內(nèi)容，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下堅實的基礎(chǔ)。

江西上饒作為我國中部欠發(fā)達地區(qū)的典型，其開展的“黨建+好商量”協(xié)商議事不僅很好地貫徹了中央關(guān)于黨的領(lǐng)導、協(xié)商民主和基層自治的政策文件精神要旨，而且有力地推進了基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，提高了普通村民的政治參與熱情和能力，充分體現(xiàn)了我國社會主義民主政治的獨特優(yōu)勢。上饒的實踐充分借鑒了其他地區(qū)的成功經(jīng)驗，也表現(xiàn)出不同于其他地區(qū)的獨有特色，體現(xiàn)了共性和個性的結(jié)合。

共性主要表現(xiàn)在三個方面：一是參與主體，基層群眾必不可少且占多數(shù);二是制度方法，平等協(xié)商、討論等“議”事平臺和規(guī)則不可或缺;三是功能作用，均有助于激發(fā)社會活力，擴大政治參與，實現(xiàn)公共事務上的合作共贏，提升基層民主自治水平等。個性集中表現(xiàn)在三點：一是黨組織領(lǐng)導下的政協(xié)委員主導，不同于基層干部、基層政府（或部門）和村莊少數(shù)精英乃至群眾自發(fā)的主導，它由黨組織領(lǐng)導來確保政治方向不偏離，再加上政協(xié)委員相對超脫的地位，類似于獨立第三方，容易得到各方信任;二是多元主體的博弈與合作，不同于其他類型議事平臺少數(shù)主體進行協(xié)商，在“好商量”平臺，有多方面的主體參與其中，既有黨組織對政策法規(guī)的普及、宣傳，更有政府部門等利益相關(guān)方的博弈，還有村民之間矛盾的調(diào)處等;三是價值的多重性，它搭建了黨委、政府、社會組織與普通群眾的博弈與合作平臺，既體現(xiàn)了民主性，也包含著權(quán)威性，使得參與其中的群眾產(chǎn)生“公眾人物”的心態(tài)和行為。

“黨建+好商量”協(xié)商議事平臺和制度能夠有效地將黨的領(lǐng)導、基層民主協(xié)商和民主自治等有機結(jié)合起來，構(gòu)建了公眾化參與、公開化協(xié)商和公正化處理“三公”機制，為人民當家作主提供了有效平臺，為發(fā)展全過程人民民主提供了有益探索。但是，如何實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以便有效應對基層種種矛盾和問題，如居民間繁瑣細小的糾紛沖突，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化問題，政府提供公共服務的有限性與居民公共服務訴求的無限性間的矛盾等，卻是一個永遠在路上的理論課題和實踐難題，需要不斷地探索和實踐，以及理論上的總結(jié)和提升。就上饒“黨建+好商量”而言，對照基層治理現(xiàn)代化的要求，至少在四個環(huán)節(jié)存在改進和完善的空間。

首先，參與主體的成本問題。“黨建+好商量”涉及的主體是多元的，他們參與特定公共事務都需要耗費一定的時間、精力乃至物資等成本，特別是政協(xié)委員、黨委政府及其部門負責人等，如果每個村莊在特定時間段如一個月開展一次協(xié)商議事活動，他們顯然難以應付。其次，協(xié)商議事的成效問題。由于“協(xié)商議事會制度是在強政治勢能推動下運行的”[25]，上級給予的關(guān)注和資源越多，協(xié)商議事的成效和問題解決的效率就越高，如果沒有具備法定權(quán)威的黨委政府等部門的領(lǐng)導參與，其效果必然大打折扣，極有可能淪為群眾自娛自樂的形式主義。甚至上級部門只安排一般工作人員參與，都無法讓群眾信服，無法保障議事結(jié)果能夠有效落實。再次，如何保證利益相關(guān)方的博弈相對公平問題。基層公共事務牽涉方方面面的利益糾紛，要化解矛盾、平衡利益，必然需要有人讓步甚至犧牲利益。如果沒有人愿意讓步，完全依賴公共財政，顯然不太現(xiàn)實。如果要各方都對公共事務進行投入，并且實現(xiàn)相對公平，希冀通過短時間的協(xié)商就一勞永逸地解決，也是不太現(xiàn)實的。最后，協(xié)商議題的范圍問題。我們不能滿足于“黨建+好商量”的現(xiàn)有成績，需要進一步拓展協(xié)商議題的廣度和深度，在基層民主協(xié)商的實踐和理論上繼續(xù)創(chuàng)新，以凸顯中國特色社會主義民主政治的優(yōu)勢，為發(fā)展全過程人民民主作出更加突出的貢獻。

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責任編輯：陳文杰

“Three-Public”Mechanism： Strategy to Deal with “Double-Trend Conflict” in Rural Governance

——Taking the Model of “Party Building + Easy to Discussion”in Shangrao City of Jiangxi Province as an Example

Wang Hongchun，Yu Haoai

Abstract：In the process of rural grass-roots governance，we must deal with two common “double-trend conflict”： the contradiction between “autonomous downward movement and administrative subsidence” in governance orientation and path; the conflict between peasants consciousness of “being the master of their own affairs” and their psychology of “waiting to rely on others”. The former is rooted in the “fragmentation” of grass-roots governance and the “tragedy of the commons”，while the latter is derived from the improper benefits brought by the “oligarchy” and “bureaucracy” of grass-roots authority. In recent years，Shangrao City，Jiangxi Province has piloted the implementation of “party building + easy to discussion”，and explored the model of rural grass-roots consultative governance leading by party construction in the new era. In practice，the mode shows three characteristics： the participation of multiple subjects in the whole process realizes public participation，an equal opportunity platform for expressing opinions and demands ensures open consultation，an open and transparent mechanism for sharing responsibilities and rights guarantees fair treatment.

The “three-public” mechanism of rural grass-roots democratic is thus constructed，effectively responding to the “double-trend conflict”，and providing effective model for ensuring that the people are masters of their own affairs，and for strengthening grass-roots governance.

Key words：“double-trend conflict”，party building + easy to discussion，rural grass-roots consultative governance，the “three-public” mechanism

收稿日期：2021-10-20

作者簡介：王洪春（1975-），男，中共上饒市委黨校黨史黨建教研室主任，副教授，江西上饒 334000;俞好愛（1973-），女，江西省社會主義學院綜合教研室講師，江西南昌 330000

本文系 2020年江西省社會科學規(guī)劃項目“專門協(xié)商機構(gòu)參與基層社會治理的功能作用研究”（批準號20ZZ01）和 2021年江西省黨校行政學院系統(tǒng)哲學社會科學研究項目“黨建引領(lǐng)保障基層協(xié)商治理的實踐與思考——基于上饒市‘黨建+好商量的調(diào)查研究”（批準號21YB32）的階段性研究成果。