王長征　方瑋蓉

[摘 要]運動式治理存在“是否應(yīng)當”的爭議及如何與動員式治理辨析的問題，這種爭議與辨析指向動員式治理對于運動式治理的超越性。以治理基礎(chǔ)、適用情境及常規(guī)可能性三個核心問題對動員式治理與運動式治理進行比較分析，運動式治理爭議中的常規(guī)化是一個“偽命題”，動員式治理的優(yōu)越性在于其具備傳統(tǒng)社會動員的基礎(chǔ)，多元參與實現(xiàn)治理界限的消除、轉(zhuǎn)換和流動，以及社會化的治理方式，表現(xiàn)為一種“嵌入式”協(xié)調(diào)治理工具。這種超越的本質(zhì)是以制度道德化、道德制度化及公私合一的“官德”為體現(xiàn)的制度道德，也是政德建設(shè)觀的重要體現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]運動式治理;動員式治理;制度道德;政府治理;政德建設(shè)

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2022）02-0065-11

一、問題的提出

運動式治理是國家治理研究和實踐中一個具有爭議的話題，對運動式治理的認識首先要理解這種爭議。爭議的本質(zhì)是一種主張的差異，這種差異一方面是對爭議對象的評價或主張，另一方面是對爭議對象的客觀描述和價值實現(xiàn)存在的肯定[1]。因此，關(guān)于運動式治理話題的爭議具有價值肯定性和事實局限性兩個基本特性，在此基礎(chǔ)上進一步分析運動式治理的核心爭議議題是什么。在當前運動式治理研究中，對于運動式治理的主張具有三個特點：第一，對運動式治理在特定情境或特定時間段內(nèi)的結(jié)果具有正向評價;第二，對于運動式治理的過程能夠作出事實描述;第三，對運動式治理的批判多集中于這種治理方式是否能夠被常規(guī)化，以及進行長期低風(fēng)險低投入高效率的應(yīng)用研究。因此，運動式治理在當前社會治理中具有一定的價值意義，其作為一種社會治理工具或范式的客觀存在已達成廣泛共識，但在當前社會治理過程中是否可以采取運動式治理，即運動式治理的“是否應(yīng)當”問題成為當前的主要議題。

運動式治理的爭議還體現(xiàn)在與動員式治理的關(guān)系上。動員式治理與運動式治理有著高度的同質(zhì)性，皆是在短時期內(nèi)集中多部門和資源以高效率解決問題，這種高度同質(zhì)性引起兩者間的爭議，即兩者如何辨析的問題。有學(xué)者將運動式治理等同于動員式治理，在概念表述上進行對換，

將運動式治理納入動員式治理的整個過程中，認為從新中國成立初的政治動員到專項整治的運動式治理都是動員式治理的方式，體現(xiàn)一種動員傳統(tǒng)[2];有學(xué)者認為運動式治理是改革開放前中國的一種主流治理方式，而動員式治理是改革開放后的一種新型國家治理方式[3]。

就運動式治理的兩種爭議話題而言，隱含著一個基本邏輯，即動員式治理是在運動式治理“失效”的基礎(chǔ)上形成的。運動式治理作為一種治理工具在解決政策問題或完成任務(wù)命令中有著肯定的意義，但囿于運動式治理的客觀缺陷和外部批判，需要一種“超越”運動式治理的新型治理方式。這種“超越”包含三個層面的含義：首先，這種“超越”是建立在運動式治理基礎(chǔ)之上的;其次，這種“超越”不僅僅是概念表達上的超越，而且是內(nèi)涵、形式、結(jié)構(gòu)，甚至整個體系的重構(gòu);最后，這種“超越”能夠解釋或解決運動式治理的爭議問題。在此基礎(chǔ)上，動員式治理不僅是社會治理的一種形態(tài)，更是一種面向“運動式治理”的解釋和超越，這是運動式治理發(fā)展的要求，也是動員式治理構(gòu)建自身治理體系的任務(wù)要求。這種“超越”更關(guān)注兩者的聯(lián)系，即在運動式治理和動員式治理差異區(qū)分的基礎(chǔ)上，關(guān)注二者之間的內(nèi)在聯(lián)系，從而獲得運動式治理基礎(chǔ)上的動員式治理的“超越”內(nèi)涵。

基于此，上述的運動式治理的兩個爭議問題可以歸納為一個核心問題：之于運動式治理，動員式治理是如何對其解釋和超越發(fā)展的。本文以運動式治理“是否應(yīng)當”的爭議話題為切入點，分析運動式治理的解釋困境，在此基礎(chǔ)上與動員式治理相對比，回應(yīng)和解釋運動式治理的爭議話題，解釋動員式治理的優(yōu)越性，以期獲得對動員式治理內(nèi)涵的認識。運動式治理“是否應(yīng)當”的爭議問題只是作為本文的分析對象，以洞見這種現(xiàn)象背后的邏輯和本質(zhì)，而不是對此爭議問題作出是與否的價值判斷。

二、治理命題：“是否應(yīng)當”爭議下的常規(guī)化假設(shè)

運動式治理的“是否應(yīng)當”問題是一個規(guī)范性的問題，在哲學(xué)語境下，規(guī)范性可以通過理由、合理和缺省三個角度去解釋：當一個事件或行為是有理由時則應(yīng)該相信或應(yīng)當采取，對于任何行為、信念或欲望，如果它是合理的我們應(yīng)當選擇它，如果一件事情或行為沒有遇到反對理由或不合情理則應(yīng)當采取，也就是缺省下的應(yīng)當采取[4]。如果將其置于國家治理情境下，運動式治理既然是一種客觀存在，那么在特定情境下具有產(chǎn)生的必然性特點，但又存在爭議，則意味著這種必然性具有偶發(fā)性、風(fēng)險性或不規(guī)則性，這就形成了運動式治理的“局限性”，也就是運動式治理無法實現(xiàn)“常規(guī)化”。此外，這種“局限性”限制了運動式治理的“規(guī)范性”。進而，運動式治理“局限性”和“規(guī)范性”的爭議可以視為：運動式治理的規(guī)范性在理由、合理或缺省角度下，無法有效克服局限性問題，無法形成有效合理的理由或?qū)|(zhì)疑的回應(yīng)。故此，運動式治理的“規(guī)范性”問題，或者說“是否應(yīng)當”的爭議問題的實質(zhì)是“解釋力”的問題。進一步而言，完備的“解釋力”具有雙重要求，不僅是對合理性解釋的完備，而且是對辯護解釋的完備，這就明確指出了一個“規(guī)范性”和“完備性”的“解釋力”要對一個事件或行為中那些被接受被認為合理或應(yīng)當采取的主張作出解釋，同時能夠?qū)δ切┓磳Φ呐械那艺J為不應(yīng)采取的主張作出辯護解釋。

（一）常規(guī)化命題的提出：運動式治理辯護性解釋困境

當前國內(nèi)學(xué)者對運動式治理的研究范式主要有社會資源有限、治理工具有限、科層官僚制局限和社會動員能力下降四種廣泛認可的解釋途徑[5]，在我國壓力型體制和目標責任制下，地方政府因動員能力不足或資源有限，常規(guī)的治理工具無法完成任務(wù)目標，出于理性選擇，地方政府會采取運動式治理方式進行替代或補充，以實現(xiàn)上級任務(wù)指令。有學(xué)者認為運動式治理是“中國化治理”的路徑，運動式治理之所以長期存在是因為本土治理發(fā)展中給予了存在空間[6]。因此，從科層體制邏輯、地方政府邏輯及治理本土化等對運動式治理的合理性作出比較豐富和成熟的解釋。

但一個完備的解釋力還需要辯護性的解釋，而辯護的關(guān)鍵就是運動式治理實踐中“是否應(yīng)當”的問題。梳理相關(guān)研究，辯護性解釋主要表現(xiàn)為運動式治理對當前治理體系的意義辯護。在國家治理體系下，常規(guī)機制與運動機制相輔相成，運動式治理可以短期內(nèi)實現(xiàn)治理供需平衡，而對于運動式治理的最終歸宿，要么將運動式治理的各類弊端摒棄或轉(zhuǎn)化形成常規(guī)性治理模式，要么以運動式治理為基礎(chǔ)來完善和推進常規(guī)治理的模式和應(yīng)用范圍[7]。對運動式治理的辯護性解釋存在兩個重要傾向：一是基于實踐基礎(chǔ)的“理想化”的修正傾向，設(shè)想將運動式治理的有效經(jīng)驗或模式修正為常規(guī)治理機制，但運動式治理的效率與風(fēng)險是并存的，單純地剝離一方在理論上是行不通的;二是脫離運動式治理自身的“外部辯護”，對于運動式治理的辯護性解釋多為如何與常規(guī)治理契合或互動，〖JP+1〗如何納入有效的國家治理體系中，這種從外部視角展開的辯護缺乏獨立性基礎(chǔ)，很難形成有效的說服力。因此，這兩種辯護傾向?qū)е铝诉\動式治理辯護性解釋的困境。

運動式治理辯護性解釋的困境將運動式治理“是否應(yīng)當”爭議指向了一個核心命題——常規(guī)化。運動式治理“是否應(yīng)當”爭議問題本質(zhì)是“常規(guī)化”的問題，也就是在已有積極意義的前提下，運動式治理能否消除負面作用，成為常規(guī)形態(tài)的治理方式。對這一問題的解釋需要對運動式治理存在的批判焦點問題進行重新審視和回應(yīng)，主要集中解釋三個核心問題：一是運動式治理是否具備常規(guī)化治理的基礎(chǔ);二是運動式治理常規(guī)化命題情境的局限性;三是運動式治理常規(guī)化是否具備存在的可能。

（二）常規(guī)化命題的核心議題：基礎(chǔ)、情境和可能性

1.運動式治理是否具備常規(guī)化治理的基礎(chǔ)。本文重點關(guān)注在運動式治理概念形成及意義上存在的爭議或解釋問題，也就是運動式治理這個概念名詞是空洞的“能指”還是有所實的“能指”，并從運動式治理的概念和歷史脈絡(luò)兩個角度進行分析。

從最基礎(chǔ)的概念組成出發(fā)，運動式治理包含兩個狀態(tài)：運動和治理。這兩者是否可以搭配？在現(xiàn)有治理研究中，運動表現(xiàn)為科層體制下自上而下的命令執(zhí)行，使短時期內(nèi)動員盡可能多資源，以完成上級任務(wù)，治理最為典型的特征則是多元參與。如果以“形式”來鏈接這兩個詞，運動式治理可以解釋為：以運動的形式，動員多元主體參與治理過程。即使這些主體是被迫的或利益受損的（即便是長遠看來受益的），這也是運動式治理忽視公眾邏輯對應(yīng)政府偏好的變相回應(yīng)。當然，治理者需要讓被治理者確信治理是對他們生活有益的[8]，也許這種有益體現(xiàn)在長遠的未來，但在當前時境下這種有益的表達只能通過政策、宣傳、教育、說教來實踐，或只能等待歷史檢驗。同時，治理是一個多元參與互動的過程，是一個管理和形成體系的總和，運動式治理短時間內(nèi)具有有效的治理效果，符合管理的要求，但無法常規(guī)化或形成有效治理體系，因此，運動式治理中對其常規(guī)化的探索正是出于管理之下對體系的要求。通過上述我們可以認為運動式治理在概念上其實是帶有治理“預(yù)期”的，是建立于運動式治理有效和不足之上的，一種以運動形式形成治理工具的期望，但這也僅是一種期望，其依然無法擺脫運動的本質(zhì)。

在運動式治理的歷史脈絡(luò)研究中，發(fā)生于1949-1978年間的政治動員大多被視作運動式治理的前身，改革開放后隨著市場機制在社會資源配置中的作用逐漸凸顯，原有“強國家—弱社會”的格局發(fā)生重要變化，但原有政治動員的強大慣性形成了具有中國特色的運動式治理[9]。那么這種政治動員與運動式治理的轉(zhuǎn)承關(guān)系是否屬實，或者說政治動員是否可以作為運動式治理的基礎(chǔ)，即兩者間的“轉(zhuǎn)承”關(guān)系問題。從中國現(xiàn)代化發(fā)展歷程看，中國政治動員是傳統(tǒng)政治體系向現(xiàn)代政治體系轉(zhuǎn)型過程中的過渡形態(tài)，是在特殊社會背景下實現(xiàn)政治現(xiàn)代化的一種路徑選擇[10]（P91），改革開放后政治屬性的運動形式退隱，社會沖突被“法治”所約束[11]，運動所面向的領(lǐng)域也從政治轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟與社會，擴充了國家權(quán)力的組織邊界和功能邊界，重塑了國家與地方與鄉(xiāng)村的關(guān)系[12]。因此，政治動員為當前的運動式治理提供了一定的基礎(chǔ)前提，但兩者之間不具備轉(zhuǎn)承關(guān)系。

運動式治理這一概念并非“空洞的能指”，其反映了現(xiàn)代政治體系下國家治理體系中權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行體系及常規(guī)治理的不足，同時包含對當前社會治理的預(yù)期。但運動式治理無論是在概念本質(zhì)還是在歷史脈絡(luò)中都不存在常規(guī)化的基礎(chǔ)。

2.運動式治理是否具有常規(guī)化的情境。運動式治理的常規(guī)化需要考慮該種治理方式的適用情境，即運動式治理“何時”發(fā)生的問題。當前研究中，運動式治理的發(fā)生機制普遍關(guān)注科層體制下的壓力型體制、地方政府的目標責任制等行政結(jié)構(gòu)體系因素，這很好地解釋面對行政任務(wù)時政府的治理工具選擇問題，如專項治理活動，但面向緊迫或積重難返的治理難題，如環(huán)境保護和殯葬改革等長期性任務(wù)時，運動式治理何以發(fā)生無法有效解釋。

為了將偶然性的緊迫的運動式治理和具有長期性的任務(wù)中的運動式治理兩種情形納入同一的解釋框架中，本文通過風(fēng)險角度建構(gòu)了運動式治理的發(fā)生框架。為何選取該角度？一方面，在現(xiàn)代化進程中，各領(lǐng)域在獲得高度發(fā)展的同時存在各類矛盾隱患，各類社會風(fēng)險的多元化、系統(tǒng)化形成了我國當前社會治理的背景;另一方面，運動式治理的對象具有更激烈的沖突和矛盾，治理者采取運動式治理方式是一種“風(fēng)險厭惡”的理性選擇。因此，風(fēng)險視角可以將治理者和治理對象統(tǒng)一到風(fēng)險框架中，通過治理者的風(fēng)險態(tài)度和治理對象的風(fēng)險程度來解釋運動式治理“為何此時”發(fā)生。

在治理者風(fēng)險態(tài)度方面，關(guān)注治理者對風(fēng)險識別的敏感性及可接受水平，形成“風(fēng)險容忍度”，即“可忽略”“可容忍”和“不可容忍”三種程度，

這三種風(fēng)險容忍度分別對應(yīng)政府采取“沒有必要”“一般必要”和“很有必要”三種行動干預(yù)的必要程度[13]，可以表達為日常監(jiān)控或無行動、常規(guī)治理和運動式治理。對于治理對象的風(fēng)險程度可以按照“三分法”分為低風(fēng)險、中風(fēng)險和高風(fēng)險。

有學(xué)者將風(fēng)險與形成風(fēng)險的矛盾視為“風(fēng)險—矛盾”的雙軸演變，建立了“風(fēng)險感知—矛盾滋生”“風(fēng)險積聚—矛盾形成”和“風(fēng)險擴散—矛盾激化”的演進邏輯[14]，對應(yīng)了風(fēng)險的低中高三種程度?；诖?，我們可以構(gòu)建一個“治理者風(fēng)險容忍程度（風(fēng)險態(tài)度）—治理對象風(fēng)險程度—治理行動”的解釋框架（見圖1）。需要說明的是，由于治理對象的社會矛盾遞進過程反映了治理對象的風(fēng)險程度高低，二者是一種對應(yīng)關(guān)系，因此，本文并未將矛盾這一要素納入解釋框架，只是提供了判定治理對象風(fēng)險程度的一種衡量和表達方式。

基于上述解釋框架可以對當前運動式治理的發(fā)生情境進行解釋。對于突發(fā)性、臨時性或緊迫性任務(wù)，由于此類行政任務(wù)追求短期內(nèi)的效果和效率，此時治理對象的風(fēng)險多為任務(wù)失敗時治理者需要承擔的體制風(fēng)險，如專項整頓行動對于治理者存在晉升淘汰或考核風(fēng)險，而這種風(fēng)險對應(yīng)“高風(fēng)險—不可容忍”范圍，治理者從而傾向采取運動式治理。對于長期性任務(wù)而言，由于其具有任務(wù)周期內(nèi)矛盾變化或風(fēng)險演變的特點，如生態(tài)環(huán)境治理，地方政府出于經(jīng)濟效益會放松對環(huán)境的監(jiān)管，當出現(xiàn)水污染、山體破壞等單一或影響較小的環(huán)境破壞事件時，地方政府在“可容忍”態(tài)度下多采取常規(guī)治理手段，但隨著環(huán)境破壞程度逐漸增加，上級環(huán)保要求和政策指標下達時，環(huán)境問題產(chǎn)生對社會、經(jīng)濟、生活等領(lǐng)域的連鎖反應(yīng)，治理對象的風(fēng)險和懲處風(fēng)險高度集中，治理者“無法容忍”，為了短時間內(nèi)產(chǎn)生效果，往往會采取運動式治理手段。

在“風(fēng)險容忍度—風(fēng)險程度—治理行動”解釋框架中，運動式治理發(fā)生情境與常規(guī)化治理情境是兩個情境區(qū)間，由于治理者風(fēng)險容忍度和治理對象的風(fēng)險程度限制，在政府的行動邏輯下，常規(guī)化治理和運動式治理不具備流動的可能，運動式治理的“常規(guī)化”命題有著明顯的情境局限，

難以在常規(guī)情境下產(chǎn)生運動式治理行動。

3.運動式治理常規(guī)化是否具備存在的可能。有學(xué)者認為伴隨科層制對運動式治理內(nèi)在動力的消解，運動式治理趨向常規(guī)化[15]，這些觀點指出了運動式治理常規(guī)化的命題，但未涉及如何走向常規(guī)化的實踐。本文認為運動式治理無法實踐化的原因在于運動式治理的常規(guī)化本身就是一個“偽命題”。第一，運動式治理常規(guī)化有兩個前提條件：一是運動式治理的合理性是當前治理所需要的;二是期望這種有效性能長期存在，作為常規(guī)化治理或常規(guī)治理的補充。這兩種前提條件忽略了一個客觀事實，即運動式治理的出現(xiàn)是在常規(guī)治理“失靈”條件下產(chǎn)生的，常規(guī)治理失靈問題得不到解決，運動式治理的常規(guī)化就很難實現(xiàn)。第二，運動式治理依賴集中的科層行政體系，執(zhí)行成本高，而且存在公信力受損風(fēng)險，從理性選擇或功利主義角度說，運動式治理和常規(guī)治理是維持國家運行的一套較優(yōu)選擇的組合行動，運動式治理常規(guī)化則顯得多此一舉，意義不大[16]。第三，隨著社會的發(fā)展，公眾對政府行為的監(jiān)督和問責意識提升，要求治理行動中國家—地方政府—公眾之間的邏輯一致，顯然運動式治理的科層體制下資源集中、任務(wù)指令型的行動剝離了公眾的訴求。因此，運動式治理常規(guī)化是很難實現(xiàn)的。

需要注意的是，運動式治理常規(guī)化的“失敗”并不能掩蓋運動式治理的合理性。運動式治理“常規(guī)化”是一個較為籠統(tǒng)的概念，是一個與“運動式”對立的抽象化表達，因此無法直接反映出運動式治理合理性功能的發(fā)揮。對于國家治理現(xiàn)代化而言，如何有效充分地運用制度優(yōu)勢，推動力量協(xié)調(diào)和資源配置以支持現(xiàn)代化進程尤為重要。故此，運動式治理的合理性功能發(fā)揮是治理現(xiàn)代化的需要，要在此情境下看待運動式治理的合理性價值。運動式治理的形成背景和行動邏輯提供了在我國當前制度邏輯和壓力型體制下探討運動式治理合理性價值的三種可能。首先，基于運動式治理對風(fēng)險集中回應(yīng)的特點，在涉及公共利益等突發(fā)性社會風(fēng)險事件時，運動式治理具有地方政府和公眾利益要求一致的特點，此時運動式治理能夠高度集中行政組織和動員資源以應(yīng)對風(fēng)險，是一種社會利益取向下側(cè)重于鄰避事件治理的政府行動。

其次，基于運動式治理短期高效的特點，將運動式治理與當前治理工作進行嵌入或結(jié)合，即在日常治理或行政工作中的某個短期內(nèi)或時間節(jié)點上，采取運動式治理方式，如定期的集中辦事中心，緩解日常治理壓力和提升治理效率。最后，類似于現(xiàn)場觀摩、集體檢查或現(xiàn)場巡視等場景式治理方式，以一種預(yù)設(shè)行動風(fēng)險和篩選最優(yōu)行動方式進行，面對治理問題時以一種“如果—如何”的策略去判別運動式治理是否可以運用到日常治理之中。這三種傾向其實是在保持運動式治理合理性前提下，以“糾正”運動式治理對公眾行動邏輯和利益訴求的忽視，進而將運動式治理風(fēng)險控制在“將要發(fā)生”階段，并通過日常治理予以消解。

顯然上述運動式治理合理性價值的發(fā)揮應(yīng)用，但其依然無法長期有效和具有解釋力的常規(guī)化治理。

上述討論表明，運動式治理“常規(guī)化”命題在產(chǎn)生基礎(chǔ)、適用情境及可能存在性等方面都無法獲得有力的證據(jù)支持，這也說明運動式治理“是否應(yīng)當”的爭議并不在于對運動式治理的“是與否”的回應(yīng)，而是通過“是與否”的思考和辨析對運動式治理進行再審視，進而將其置于國家治理體系中以獲取對本土治理和常規(guī)治理的有益探尋，動員式治理就是在這種探尋過程中形成的一種對運動式治理“常規(guī)化”命題的回應(yīng)，以及對更具時代性、包容性和現(xiàn)代性國家治理體系構(gòu)建的本土探索。

三、動員式治理：對常規(guī)化命題的回應(yīng)與超越

治理的能力主要取決于治理的方式，動員式治理作為超越運動式治理的一種治理方式，其在治理能力表現(xiàn)上具有相對的優(yōu)越性，而這種優(yōu)越性的表現(xiàn)需要回歸到以運動式治理為基礎(chǔ)的對動員式治理的認識之上。即動員式治理是如何回應(yīng)運動式治理“常規(guī)化”命題的，這也是對運動式治理和動員式治理兩者爭議問題的厘清和解釋。

動員式治理是指掌握公共權(quán)力的主體通過短期內(nèi)的多個公共部門力量整合，集中資源整治各種棘手問題和長期歷史遺留問題。其與運動式治理的共性主要表現(xiàn)為三個方面：第一，動員式治理和運動式治理作為現(xiàn)代國家的合法性危機和風(fēng)險社會背景下的治理方式，都面向規(guī)范性政策或任務(wù)執(zhí)行時受阻的現(xiàn)實問題，行動主體采取組織集中的方式期望解決問題;第二，兩者都是一種短周期的臨時性措施，是相對于常規(guī)治理的一種治理方式;第三，兩者都基于集中組織方式的效果短促和問題反彈的詬病，對治理方式常規(guī)化存在期望。因此，在動員式治理與運動式治理的共性基礎(chǔ)上，以運動式治理“常規(guī)化”命題的三個核心問題為基礎(chǔ)，通過動員式治理對問題的回應(yīng)，歸納動員式治理這種超越式的新治理方式的表現(xiàn)特征。

（一）動員式治理對常規(guī)化命題的回應(yīng)

1.動員式治理的基礎(chǔ)：社會動員傳統(tǒng)。動員式治理的核心概念在于“動員”，其有三層含義：一是集中，動員能夠集中人力、物力、財力等，且常常與集體行動相聯(lián)系;二是發(fā)動，強調(diào)對他人或動員對象行為選擇（可為或不可為）的意義[17]，如思想動員、動員大會等;三是說服或構(gòu)建動機，通過說服的方式構(gòu)建動員對象的動機，以符合動員者要求的行為實現(xiàn)社會控制。從動員的三層含義不難看出，相對于運動式治理的“運動”而言，動員更傾向?qū)訂T對象自主性的引導(dǎo)，通過構(gòu)建動機和行為選擇參與到集體行動中，而非“運動”式的以行政控制動員對象，雖然兩者的結(jié)果可能一致，但其背后的邏輯及對國家社會關(guān)系的影響迥然不同。在動員意義的基礎(chǔ)上，動員與治理是否搭配？

顯然動員是引導(dǎo)而非強制，關(guān)注動員對象的自主參與和行政的合理化，與當前社會治理的自治要求相一致。

相較于運動式治理，動員式治理有著社會動員傳統(tǒng)，是對歷史脈絡(luò)上動員傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)承。動員傳統(tǒng)在我國有著深厚的傳統(tǒng)基礎(chǔ)，在革命戰(zhàn)爭時代，中國共產(chǎn)黨之所以取得領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，最重要的原因就是能夠長期動員公眾加入組織[18]（P278）。新中國成立后，以行政動員間的認同聚合為代表的政治動員方式進入生產(chǎn)建設(shè)各個領(lǐng)域，尤其在國民經(jīng)濟恢復(fù)和社會主義建設(shè)中，政治動員實現(xiàn)了國家對生產(chǎn)力水平的超越，以直接較快的方式建成了社會主義[19]（P4）。改革開放以后，社會功能的分化和社會治理的復(fù)雜性，導(dǎo)致動員式的政治結(jié)構(gòu)不再適應(yīng)社會的需要，進而轉(zhuǎn)為面向社會運動領(lǐng)域的社會動員，但當規(guī)范性政策執(zhí)行遇到重大阻力時，以往政治動員中的某些工作方式和組織手段依然被運用到政策推行中。因此，從動員的歷史基礎(chǔ)而言，從新中國成立前的革命戰(zhàn)爭、新中國成立初期的生產(chǎn)建設(shè)，以及改革開放后直至當前的社會治理過程中，傳統(tǒng)政治動員的形式和手段在當前社會動員中依然作為臨時性技術(shù)補充或者破阻力量，可以說，動員式治理相比運動式治理有著廣泛深刻且具有歷史轉(zhuǎn)承的社會動員傳統(tǒng)。

2.動員式治理的適用情境：多元主體下治理方式的消除、流動和轉(zhuǎn)換。動員式治理與運動式治理的發(fā)生和適用情境一致，都是在現(xiàn)代化社會風(fēng)險的宏觀背景、壓力型體制和目標責任制之下的治理行動，但兩者最為關(guān)鍵的區(qū)別在于：動員式治理較于運動式治理，打破了行政主體單一參與主體的限制，其治理主體除公共部門外，私人部門、個人、社團等社會力量也參與其中。因此，動員式治理的適用情境的問題重點關(guān)注：在同樣背景和前提條件下，動員式治理能否回應(yīng)運動式治理無法“常規(guī)化”命題，即運動式治理有無常規(guī)化的適用情境。

基于此，為了保持一致性和有效對比分析，本文依然在前面論述的“治理者風(fēng)險容忍程度（風(fēng)險態(tài)度）—治理對象風(fēng)險程度—治理行動”的解釋框架中進行動員式治理適用情境的分析。相較于運動式治理，治理者有了多個參與主體（A，B，C……），不同參與主體對風(fēng)險的容忍度和風(fēng)險程度的評價是存在主觀偏差的，與運動式治理適用情境分析一樣，假設(shè)X參與主體對同一風(fēng)險事件的主觀評價只產(chǎn)生常規(guī)治理（X0）和動員式治理（X1）兩種治理行動結(jié)果，同時為了強調(diào)常規(guī)治理和動員式治理之間的關(guān)系，本文假設(shè)參與主體對低風(fēng)險可容忍的態(tài)度是一致的，以虛線和實線進行區(qū)分，虛線圍繞形成的區(qū)間為常規(guī)治理（X0），實線圍繞的區(qū)間為動員式治理（X1），因此，多個參與主體的主觀偏差會導(dǎo)致治理行動之間交錯混合，也就是常規(guī)治理和動員式治理之間的界限模糊，常規(guī)治理與動員式治理之間存在流動和轉(zhuǎn)換的可能（見圖2）。

多元參與的治理主體下常規(guī)治理和動員式治理之間界限存在消除、流動和轉(zhuǎn)換的特點。首先，相較于運動式治理行政主導(dǎo)參與的單一主體，動員式治理從根本上拓寬了治理領(lǐng)域和行動主體，這既是社會治理的基礎(chǔ)性要求，也是動員式治理動員能力和動員領(lǐng)域的體現(xiàn)。其次，動員式治理實現(xiàn)了治理方式之間的流動，流動的意義在于協(xié)調(diào)。不同的參與主體對不同的風(fēng)險事件或治理對象存在主觀偏差，影響治理過程中參與主體和資源集中領(lǐng)域和程度，如在某個風(fēng)險事件治理中，會有某些治理主體采取常規(guī)治理，也有某些主體采取動員式治理，二者是一種協(xié)調(diào)補充的關(guān)系，促成多部門多力量的共同治理。最后，基于不同治理主體的評價不同實現(xiàn)了動員式治理與常規(guī)治理之間的轉(zhuǎn)換。不同主體對同一治理對象的評價不同，相應(yīng)采取的治理措施也不同，其背后的邏輯是風(fēng)險容忍差異下不同主體采取動員式或常規(guī)治理行動的先后順序，當對同一風(fēng)險事件治理時，不同主體評價實現(xiàn)常規(guī)治理和動員式治理之間的協(xié)調(diào)并存，形成了多元主體治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部的轉(zhuǎn)換。因此，相對于運動式治理明顯的治理界限，動員式治理更能適應(yīng)當前社會治理主體多元、治理對象復(fù)雜、重點集中治理的要求，具有更為合理和廣泛的適用情境。

3.動員式治理的常規(guī)可能：社會化。相較于運動式治理，動員式治理如何回應(yīng)常規(guī)化問題。運動式治理集中體現(xiàn)了一種行政化的治理方式，被治理者處于被動地位，不同于此，動員式治理的動員方式和多元治理主體的特點已經(jīng)表明地方政府和公眾行動邏輯之間存在一致性的可能，因此，運動式治理更傾向行政化治理方式，而動員式治理更突出社會化的特點。

動員式治理在治理主體上突破運動式治理的單一主體，擴展到社會主體，治理方式也從運動式治理的行政命令式轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)參與主體自主性的動員方式上，但關(guān)鍵問題是，動員式治理的本質(zhì)依然是集中組織以解決問題，這能否被常規(guī)治理所接納？在已有的常規(guī)治理基礎(chǔ)條件下，動員式治理的多元參與構(gòu)建了一個具有生命力的治理結(jié)構(gòu)體系，兩者在該體系內(nèi)部實現(xiàn)相互轉(zhuǎn)換。換言之，動員式治理不僅是常規(guī)治理的一種補充，更是常規(guī)治理失靈時的一種結(jié)構(gòu)性治理方式的調(diào)整和協(xié)調(diào)，即以不同參與主體和治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，通過動員式治理將治理對象轉(zhuǎn)換常規(guī)治理，是一種常規(guī)治理中的“嵌入式”協(xié)調(diào)工具，是面向當前已有的治理體系的嵌入和完善，而非增加或創(chuàng)新一種新型治理方式。

動員式治理具備常規(guī)治理的條件基礎(chǔ)，其協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)換的功能，不僅作為常規(guī)治理的一種補充，更作為一種“嵌入式”協(xié)調(diào)工具存在于已有國家治理體系中，以完善當前的治理體系，這是運動式治理所不具備的關(guān)鍵特征。

（二）超越：一種協(xié)調(diào)工具

在動員式治理對運動式治理“常規(guī)化”命題核心問題的回應(yīng)上，厘清了二者的爭議問題，動員式治理是不同于運動式治理的，且超越于運動式治理。通過核心問題的回應(yīng)和二者的對比，總結(jié)動員式治理的超越性主要表現(xiàn)在四個方面。第一，從公共權(quán)力部門單一主體到多元治理主體。動員式治理的治理主體不僅包含公共權(quán)力部門，還包含社會團體、私人部門和個人等多元的參與主體。第二，從單向管理到橫縱雙向治理。治理活動展開具有“管與治”的內(nèi)涵[20]（P34），動員式治理將縱向管理與橫向合作容納起來，更具備治理活動的治理內(nèi)涵。第三，從行政化到社會化。運動式治理以行政式的強制推進為表現(xiàn)，動員式治理更側(cè)重社會化方式，以動員方式給予治理對象充分的情理表達或自主空間，在轉(zhuǎn)向動員資源的優(yōu)化配給上，通過廣泛的多元參與，將資源更為集中有效地提供給治理者。第四，從治理體系的補充到協(xié)調(diào)工具。運動式治理和動員式治理都可以視為常規(guī)治理體系的補充，但動員式治理可以成為常規(guī)治理體系結(jié)構(gòu)上的協(xié)調(diào)工具，這是動員式治理之所以超越運動式治理存在常規(guī)可能的根本原因。

在治理行動的邏輯上，動員式治理的超越性是建立在權(quán)力邏輯、效率邏輯和治理邏輯之上的，這三種邏輯形成于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的計劃經(jīng)濟及行政權(quán)力控制、以經(jīng)濟發(fā)展為重心和服務(wù)型政府建設(shè)的三個不同歷史時期[21]，但這三種邏輯并不是單獨存在的，而是共存于社會發(fā)展過程中。權(quán)力邏輯是一種對秩序和規(guī)范進行塑造的行動邏輯，以正式強制的形式塑造了整個權(quán)力結(jié)構(gòu)體系規(guī)范秩序和話語空間，在我國治理行動上體現(xiàn)為科層行政體制和自上而下的政策推動或任務(wù)傳遞;效率邏輯突出表現(xiàn)在以經(jīng)濟建設(shè)為重心的歷史時期，該邏輯強調(diào)過程和結(jié)果，需要依賴正式的手段和方式去維系從而保證效果的實現(xiàn)，這種效率為準的行動方式，不僅過于強調(diào)結(jié)果的實現(xiàn)，而且忽視了結(jié)果或服務(wù)的質(zhì)量[22]（P152）。但不可否認的是，效率邏輯及其治理行動對于推進經(jīng)濟與社會發(fā)展具有積極作用;治理邏輯是現(xiàn)代化社會建設(shè)和國家治理體系建設(shè)下的行動邏輯，該邏輯關(guān)注社會整合和行動一致性，強調(diào)參與和建設(shè)，即治理邏輯要求動員多元社會主體和社會資源參與到社會建設(shè)和國家治理中，體現(xiàn)公眾與政府或國家利益要求和行動邏輯的一致性。

運動式治理更多地表現(xiàn)出權(quán)力邏輯和效率邏輯，這兩種邏輯也使運動式治理集中體現(xiàn)為正式的強制性手段去實現(xiàn)任務(wù)或政策結(jié)果，以話語權(quán)力差異分割了治理中“國家—地方政府—公眾”行動主體之間的內(nèi)在一致性，忽視了過程的公平和結(jié)果的質(zhì)量。而

動員式治理以權(quán)力邏輯為基礎(chǔ)，效率邏輯為目標，治理邏輯為工具，通過治理邏輯的參與和構(gòu)建各行動主體的話語權(quán)力，以治理邏輯的整合性和一致性，保障行動效率的公平和質(zhì)量，這充分體現(xiàn)了動員式治理作為治理體系的協(xié)調(diào)工具的重要超越性。

四、超越的本質(zhì)：制度道德

動員式治理超越運動式治理的本質(zhì)是什么，或者說，上述對動員式治理的具體闡述都是依據(jù)與運動式治理之間的回應(yīng)和比較進行的，那么就動員式治理而言，作為一種區(qū)別于運動式治理的治理方式，其內(nèi)在的價值取向是什么。對此問題的解釋需要將動員式治理回歸于治理情境中進行討論。

在當前社會治理體系中，諸多治理的執(zhí)行主體或主導(dǎo)是地方政府，地方政府在治理中的選擇和行動應(yīng)當是動員式治理的主要解釋基礎(chǔ)。在風(fēng)險社會環(huán)境下，官員的履職程度與風(fēng)險程度成正比[23]，地方政府“風(fēng)險厭惡”下的理性選擇的行動取向已經(jīng)成為學(xué)界廣泛共識，因此，要解釋此背景下動員式治理“何以”超越的問題，就需要解釋地方政府這種“主觀”行動對于治理行動的積極性，也就是動員式治理下地方政府的理性選擇是如何與治理行動取向保持一致的。

在“國家—地方政府—公眾”的治理行動邏輯背景下，地方政府可以作為國家與社會關(guān)系的“中間人”，地方政府對國家及國家對地方政府都體現(xiàn)為制度關(guān)系，那么地方政府與社會公眾之間是何種關(guān)系。首先，地方政府與社會公眾之間存在一種制度關(guān)系，地方政府將權(quán)力實踐于公眾及其生活領(lǐng)域中，是一種正式的規(guī)則形式。其次，對于地方政府來說，公眾不具備較強的正式手段，多采用非正式規(guī)則的手段，其主要構(gòu)成要素為“道德”。因此，動員式治理在“國家—地方政府”關(guān)系中主要作用路徑為制度，而在“地方政府—公眾”關(guān)系中的作用路徑主要為制度道德，這也就是動員式治理超越的本質(zhì)。制度道德包含對制度的正當、合理與否的道德評價和制度本身所具有的道德意義[24]，即制度道德化和道德制度化。

（一）制度道德化與道德制度化：動員式治理的工具性與社會化

制度道德化是社會公眾對制度作出的道德評價。社會制度的首要價值是正義，制度道德的體現(xiàn)并不是該制度下個體道德體系顯示并確認的，而是制度自身道德性所體現(xiàn)的[25]，也就是制度制定的目的或利益具有的社會道德性。我國的根本政治制度維護了最廣大人民群眾的根本利益，也是我國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢，制度的道德化在我國治理體系中是必然的且無法動搖的，因此，動員式治理所遵循或執(zhí)行的制度也是具有道德化的。在制度道德體現(xiàn)過程中，一方面，動員式治理以“嵌入式”進入常規(guī)治理中，作為一種工具性方式對常規(guī)治理進行補充或加速，不會改變常規(guī)治理的預(yù)期結(jié)果;另一方面，動員式治理具有多元參與的治理主體，使制度政策的解讀和執(zhí)行能夠體現(xiàn)社會多方的利益訴求，而且這種動員方式能夠?qū)ι鐣娺M行行為引導(dǎo)，使地方政府與社會公眾的行動取向保持較大的同步性，從而在地方政府與社會公眾層面能夠順利接受、傳遞和體現(xiàn)整個國家治理體系中制度的道德。

道德制度化主要是指制度在解決社會領(lǐng)域問題中的道德表現(xiàn)，具體說是將社會領(lǐng)域的道德要求制定為制度并在道德生活領(lǐng)域執(zhí)行，也就是社會公眾將道德提升為制度的要求。我國的根本政治制度保障和提供了社會公眾實現(xiàn)道德制度化的路徑，那么在已定的制度政策推行中，動員式治理如何體現(xiàn)道德制度化？在動員式治理中，多元主體參與的治理方式，使社會公眾在治理結(jié)構(gòu)上獲取充分的話語權(quán)力，具有與地方政府“討價還價”的渠道和空間，而且在強制性的制度政策推行過程中，動員式治理的社會化方式也為強制性附加了治理的“情理性”，這就在動員式治理的整體治理流程和結(jié)構(gòu)上為社會領(lǐng)域的道德進入制度領(lǐng)域提供了基礎(chǔ)。此外，動員式治理的社會化方式表現(xiàn)為社會公眾的參與，社會公眾的行動本身就內(nèi)含社會領(lǐng)域道德的要求，而其參與治理的行動直接體現(xiàn)了社會領(lǐng)域道德如何參與制度運行，社會公眾的自主性和道德本質(zhì)使動員式治理中的道德制度化得以實現(xiàn)。

（二）公私一致：動員式治理中的官德重建

在關(guān)于制度政策和社會道德的討論中還有一個關(guān)鍵問題：作為中間位置的地方政府在動員式治理中是如何體現(xiàn)制度道德的。對該問題的解釋要回歸于一個現(xiàn)實問題，即地方政府存在理性選擇或“趨利避害”的行為特征，其與動員式治理中要求的制度道德之間是如何協(xié)調(diào)的。

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，在國家治理中政府的動機和行動與社會公共利益趨于一致，實現(xiàn)了政府從“守夜人”到“道德人”的轉(zhuǎn)變，這種非正式的行政道德要求，在我國行政官僚體系中被視為“官德”[26]?！肮俚隆笔且环N角色道德，而非職業(yè)道德，是地方政府在治理結(jié)構(gòu)中的位置、規(guī)范要求地方政府的角色行為模式，但即使是角色要求，地方政府也會因功利性選擇產(chǎn)生角色偏差，這是一種可能的客觀事實。因此，這就涉及“官德”中的兩個重要組成部分：私德和公德。私德關(guān)注于政府角色的自身利益，公德關(guān)注廣泛的社會利益，“官德”要發(fā)揮效用要么摒棄私德，要么公私一致。由于地方政府角色是由一個個自然人實現(xiàn)的，因此，公私一致就成為“官德”作用發(fā)揮的主要方式，這可以有效解釋動員式治理如何協(xié)調(diào)地方政府行動和制度道德要求的問題。

動員式治理作為一種集中組織解決問題的治理方式，體現(xiàn)了地方政府的“私德”，即地方政府在目標和行政壓力下，為了獲取績效或規(guī)避懲處風(fēng)險，理性選擇的一種治理方式。但動員式治理的“私德”是建立在“公德”之上的，動員式治理的主要動員方式，傳遞和規(guī)范了地方政府和社會公眾的行動和價值選擇的一致性。同時，社會化的動員方式給予社會公眾利益的表達和參與空間，較為對等的話語權(quán)力下地方政府“私德”的動員式治理與面向社會公眾利益的“公德”實現(xiàn)了一致。這種建立在“公德”基礎(chǔ)上的地方政府“私德”正是這一社會角色的要求，是以社會公眾為主體的“私德”，也就是“公德”。

動員式治理超越運動式治理的本質(zhì)是制度道德。動員式治理以其“嵌入式”工具性和社會化的動員方式將制度道德體現(xiàn)于社會領(lǐng)域，并將“私德”和“公德”統(tǒng)一于地方政府的“官德”之中，從地方政府中介者角度和與社會公眾關(guān)系的角度實現(xiàn)治理的目的，其制度道德的要求和“官德”的建設(shè)都是當前國家治理體系下德治和法治的表現(xiàn)。

（三）政德建設(shè)：從治理命題到制度道德的實現(xiàn)

動員式治理的超越本質(zhì)為制度道德，并通過公私一致的官德重建來實現(xiàn)動員式治理與制度道德間的協(xié)調(diào)，這是從運動式治理走向動員式治理過程中，地方政府微觀角色道德的變化和體現(xiàn)。那么，地方政府的宏觀職業(yè)道德與動員式治理所體現(xiàn)的制度道德有何關(guān)聯(lián)，以及如何實現(xiàn)與“官德”的聯(lián)結(jié)。

在我國治理現(xiàn)代化的背景下，運動式治理和動員式治理“爭議”命題的聚焦點在于治理是否符合或推進治理現(xiàn)代化進程，并在兩者的治理命題解析中歸納出動員式治理中制度道德的本質(zhì)要求。因此，作為治理主體，地方政府選擇動員式治理既是制度道德的體現(xiàn)，也是治理現(xiàn)代化的要求，這就提供了理解動員式治理制度道德中地方政府宏觀職業(yè)道德的基礎(chǔ)和思路。習(xí)近平強調(diào)，要“加強官德修養(yǎng)，不能僅僅把道德停留在理論和書面上，而是要把政德融入到為人民服務(wù)的實踐中去，融入到日常工作中去”[27]。

這從宏觀和正式的角度對地方政府的職業(yè)道德提出了明確要求，同時與公私合一的官德相融合，可以說，政德建設(shè)的思想把動員式治理的制度道德進行了具有本土治理情境和本土治理特色的高度概括，也提供了從治理命題到制度道德得以實現(xiàn)的有效實現(xiàn)方式。

在對治理命題的研究中，治理方式影響治理能力，地方政府在治理中的主體作用影響著治理方式的選擇和治理能力的提升，加強地方政府在治理中制度道德的建設(shè)是實現(xiàn)有效治理和推進治理現(xiàn)代化的有力方式，其具體表現(xiàn)為地方政府在治理中的政德建設(shè)。一是要“明大德”?！按蟮隆笔橇?xí)近平政德建設(shè)觀的重要內(nèi)容，“大德”是中國共產(chǎn)黨官員的特殊使命和政治要求[28]，在治理命題中，制度道德要求制度制定符合道德，制度實施兼顧道德，而地方政府作為制度制定和實施的關(guān)鍵主體，需要深刻認識當前治理狀況的發(fā)展和變化，從黨員本性和職業(yè)道德出發(fā)，緊緊圍繞中國治理情境和特色治理制度，提升自身政治道德，并在治理實踐中以道德形態(tài)呈現(xiàn)政治價值。

二是要“守公德”，“嚴私德”，公私一致。廣義上的官德包括公德與私德，“守公德”“嚴私德”與人民群眾利益緊密聯(lián)系[29]，在治理命題分析中，動員式治理的制度道德本質(zhì)實現(xiàn)了公德與私德的公私一致，將政府利益與公眾利益聯(lián)結(jié)，將公眾納入政府治理主體中，建構(gòu)起地方政府與社會公眾間的制度道德。

在治理命題的辨析中，其反映的是在治理發(fā)展中地方政府構(gòu)建“政德”觀的過程，并如何引導(dǎo)治理方式的轉(zhuǎn)變。馬克斯·韋伯指出：“科學(xué)是一份地圖，它能告訴我們?nèi)绾芜_到某一個地方，但它并不能告訴我們應(yīng)該去什么地方”[30]（P9），對“常規(guī)化”治理命題的解讀，是對動員式治理的系統(tǒng)梳理，也是對治理現(xiàn)代化過程中地方政府以政德觀實現(xiàn)制度道德的思考，它不僅提供了實現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化的建設(shè)路徑，也提出了未來在不斷的治理變遷和辨析基礎(chǔ)上探索具有中國特色的治理模式的要求。

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責任編輯：王 篆

From Governance Proposition to Institutional Morality：The Controversy，

Response and Transcendence of “Movement” and “Mobilization”

Wang Changzheng，F(xiàn)ang Weirong

Abstract：The two controversial issues of “whether campaign-style governance should be” and “mobilization governance” both point to the transcendence of mobilization governance. Therefore，how to understand mobilization governance needs to understand the transcendence based on campaign-style governance. This paper compares and analyzes mobilization governance and campaign-style governance with three core issues of governance foundation，applicable situation and conventional possibility，and finds that campaign-style governance and routinization are a “false proposition”. The transcendence of mobilization lies in that it has the basis of traditional social mobilization，multiple participation to realize the elimination，transformation and flow of governance boundaries，as well as the socialized governance mode，so as to show itself as an “embedded” coordination governance tool. Moreover，the essence of this transcendence is the institutional morality embodied by the moralization of the system，the institutionalization of morality and the cadre morality，which is also an important embodiment of the view of political morality construction.

Key words：mobilization governance，campaign governance，institutional morality，government governance，political morality construction

收稿日期：2022-01-15

作者簡介：王長征（1989-），男，重慶工商大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士，重慶 400067;方瑋蓉（1995-），女，天津大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)部博士生，

天津 300072

本文為國家社科基金應(yīng)急管理體系建設(shè)研究專項項目“社會力量參與重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的‘三社聯(lián)動機制研究”（批準號20VYJ031）和重慶工商大學(xué)高層次人才科研啟動項目“地方治理中社會動員的邏輯與路徑研究”（批準號2255003）的階段性研究成果。