摘要：近年來，建在集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房已規(guī)?；刹⒅鸩阶龃笞鰪?，具備了相當深刻的社會影響力，成為政府不得不理性應(yīng)對的一個社會熱點問題。文章從小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展背景和促使其存在的社會經(jīng)濟因素方面，介紹了當前小產(chǎn)權(quán)房面臨的現(xiàn)實問題和困境。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；供求悖論；利益分配；政府治理

中圖分類號：D9232文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）09-0057-01

小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體土地上違法或違規(guī)修建的，沒有獲得縣級及以上國土和房屋產(chǎn)權(quán)管理部門發(fā)放的具有法律效力的國有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證的房屋和其他建筑物。

從社會背景來看，隨著城市化的推進以及住房市場化改革的深入，房價的上漲，使越來越多的人由于收入原因和居住質(zhì)量原因選擇購買小產(chǎn)權(quán)房。這就為小產(chǎn)權(quán)房的供給規(guī)模增加提供了依據(jù)，由于沒有獲得具有法律效力的房產(chǎn)證，其權(quán)利是不完整的。其次，從政策制度層而來看，小產(chǎn)權(quán)房問題背后的制度性原因是多樣的，包括城鄉(xiāng)二元土地制度造成的“同地不同價”和“同地不同權(quán)”，單一的市場化住房供給制度實施后形成的住房供給困境，土地經(jīng)濟利益導(dǎo)致基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村）與農(nóng)民、開發(fā)商和購房者合謀的政策性行為。

當前我國小產(chǎn)權(quán)房面臨的現(xiàn)實困境重重，主要有以下幾個方面

一、陷入供求悖論

雖然城鄉(xiāng)和住房建設(shè)部、國土部等多部門聯(lián)合出臺相關(guān)政策“清剿”小產(chǎn)權(quán)房，但是小產(chǎn)權(quán)房還是出現(xiàn)了“供求兩旺”的發(fā)展態(tài)勢。這是一個供求的悖論。

從需求方而來看，對小產(chǎn)權(quán)房的需求主要來自幾個方而：中低收入者對住房這個必需品的需求；中高收入者對住房的改善性需求；投資者對政府的投資性需求和盈利性工業(yè)單位和商業(yè)單位對生產(chǎn)和經(jīng)營場所等的需求。多種需求疊加在一起就產(chǎn)生了對小產(chǎn)權(quán)房的強勁需求。但是，在國家壟斷土地一級市場和單一的商品房供給體制下，地方政府對土地財政的需求、開發(fā)商對暴利的需求、投機和投資性購房需求等都“附著”在人們對住房的剛性需求上。在收入不平等程度不斷擴大以及房價不斷高漲的情況下，越來越多的中低收入者會被“擠出”商品房有效需求者的行列，被動地進入沒有正式制度保證的小產(chǎn)權(quán)房購買者行列。

在“法不責眾”預(yù)期的推動下，被擠出商品房購買的人群就會繼續(xù)被動地選擇進入小產(chǎn)權(quán)房購買者的行列。由于土地產(chǎn)權(quán)制度等約束，在需求力量和供給力量作用下的“均衡”結(jié)果卻得不到國家的承認。這是一個供求的悖論。

二、制度困境

小產(chǎn)權(quán)房制度困境的實質(zhì)是己經(jīng)在現(xiàn)實中實行的經(jīng)濟意義上的產(chǎn)權(quán)能不能得到國家意志的認可，變?yōu)榉梢饬x上的產(chǎn)權(quán)。在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，農(nóng)民可以在經(jīng)過審批的宅基地上建設(shè)房屋，村集體可以利用集體建設(shè)用地建造房屋用于集體事業(yè)或者集體企業(yè)等，在農(nóng)民集體所有的土地上建造的房屋不能賣給城鎮(zhèn)人口等。國家壟斷土地供給的目的，一是為了獲得可觀的土地出讓金收入，用剝奪農(nóng)民權(quán)益的辦法來支持城市發(fā)展；二是為了防比在多元土地供給主體下，出現(xiàn)侵占耕地資源等情況。在城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)制度背景下，小產(chǎn)權(quán)房在需求力量和供給力量的作用下如“雨后春筍”般發(fā)展起來。但是，小產(chǎn)權(quán)房不能獲得法律制度的認可，只能實現(xiàn)經(jīng)濟意義上的產(chǎn)權(quán)。在這樣的制度困境下，打破城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)“同地同價”和“同地同權(quán)”就可以從制度層而解決小產(chǎn)權(quán)房問題。不過，這一過程是不同利益主體博弈的過程。

三、利益分配困境

在商品房開發(fā)過程中，主要的參與者是國家與地方政府、開發(fā)商、購房者等。開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的利益分配中則“缺席”了國家和縣級及以上地方政府等利益主體。在商品房和小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)過程中，各個利益主體的經(jīng)濟收益來源和比例是不一樣的。從收入來源看，在商品房開發(fā)中，農(nóng)民、農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等主要通過土地征收補償來獲得相關(guān)收益，而縣級及以上地方政府則可以獲得豐厚的土地出讓金收益；在小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)中，農(nóng)民、農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府等主要通過土地和房屋租金等獲得相關(guān)收益，而縣級及以上地方政府可能無法獲得相關(guān)的收益。在商品房和小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)中我們都假設(shè)開發(fā)商能夠獲得相當?shù)氖找?，而購房者可以通過相對便宜的小產(chǎn)權(quán)房價格而降低貨幣支出。

由以上的分析可以看出，在小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)中，政府（中央政府和地方政廊僅僅作為住房政策的制定者、執(zhí)行者，不能有效參與利益分配。在這樣的狀況下，政府卻通過壟斷“標準制定權(quán)”和房產(chǎn)證“發(fā)放權(quán)”而對小產(chǎn)權(quán)房的利益相關(guān)者的權(quán)利不予承認。這就是小產(chǎn)權(quán)房的利益分配困境。

四、法律困境

在我國的城市中，房屋產(chǎn)權(quán)采用了“土地使用權(quán)十建筑物所有權(quán)”的組合性產(chǎn)權(quán)，其特點是兩者的主體是一致的，處置時需要共同出讓這兩種權(quán)利。當然，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，“附著”城市土地使用權(quán)的土地必須是國有性質(zhì)的。小產(chǎn)權(quán)房不被法律承認的根本原因就是物理上承載小產(chǎn)權(quán)房的土地是非國有性質(zhì)的。

在現(xiàn)實中，物理上承載小產(chǎn)權(quán)房的土地是農(nóng)村集體所有制性質(zhì)的，在此基礎(chǔ)上建立的房屋產(chǎn)權(quán)僅僅得到小范圍的承認，如土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)僅僅得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、農(nóng)民集體和農(nóng)民的承認，這構(gòu)成了經(jīng)濟意義上的產(chǎn)權(quán)。但是，如果經(jīng)濟意義上的產(chǎn)權(quán)不能得到法律的承認，在現(xiàn)實的交易、繼承、處置等過程中會產(chǎn)生很多的不確定性。從某種意義上來說，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)僅僅是一種或然性權(quán)利，不會受到法律明確的保護。小產(chǎn)權(quán)房能夠在經(jīng)濟契約范圍內(nèi)得到承認僅僅是由于交易雙方的承諾，且這種承諾得到了該范圍其他行為主體的尊重。當這種承諾與國家意志發(fā)生沖突后，這種具有私人性質(zhì)的承諾就不會得到國家法律的保護。

小產(chǎn)權(quán)房問題由來已久，牽涉到多方利益主體，徹底解決該問題的難度較大，認清當前面臨的現(xiàn)狀至關(guān)重要，要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題，繞不開對我國現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元體制進行改革，核心內(nèi)容就是變革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，但集體土地人市目前仍不具備可操作性。在當下，政府應(yīng)當抓住推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的契機，根據(jù)實際情況制定合理的政策，應(yīng)在堅持利益均衡、區(qū)別對待、循序漸進以及維護穩(wěn)定等原則的前提下，實現(xiàn)在現(xiàn)行法制框架內(nèi)獲得最大的經(jīng)濟社會效果的目標。

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作者簡介：李凝（1991.1-），山西財經(jīng)大學研三在讀，社會保障專業(yè)，研究方向：住房制度。