高強(qiáng) 曾恒源

摘? ?要：脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后，在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不僅要求工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，而且要求微觀政策轉(zhuǎn)移接續(xù)。從地方實踐來看，自“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)移以來，各地認(rèn)真貫徹落實黨中央決策部署，從領(lǐng)導(dǎo)體制、制度設(shè)計、機(jī)構(gòu)隊伍、考核機(jī)制和財政支持等方面入手，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接取得積極進(jìn)展。與此同時，各地在實踐中面臨著對兩大戰(zhàn)略有效銜接的認(rèn)識不足、各級部門責(zé)任與能力不匹配、銜接安排未充分考慮地區(qū)差異、規(guī)劃引領(lǐng)與考核力度不夠、扶貧資產(chǎn)管理利用機(jī)制有待優(yōu)化等問題和難點。建議進(jìn)一步深化對推進(jìn)銜接的認(rèn)識、明確領(lǐng)導(dǎo)體制和職責(zé)分工、差異化制定銜接節(jié)奏和方向、強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和考核應(yīng)用、優(yōu)化扶貧資產(chǎn)管理利用機(jī)制，以推動兩大戰(zhàn)略有效銜接工作落實落地。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅;鄉(xiāng)村振興;戰(zhàn)略銜接

中圖分類號：F323.8? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2022）04-0099-11

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，事關(guān)第二個百年奮斗目標(biāo)的實現(xiàn)和社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)全局。自黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略伊始，中央就同步對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接工作進(jìn)行謀劃。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，提出要“統(tǒng)籌推進(jìn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興”。2019年、2020年和2021年中央“一號文件”分別提出“做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接”“抓緊研究制定脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的意見”“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”等具體要求。2021年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》（以下簡稱《意見》），對兩大戰(zhàn)略有效銜接問題作出系統(tǒng)而全面的部署。2022年中央“一號文件”從防止發(fā)生規(guī)模性返貧的底線角度，再次對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提出明確要求。適應(yīng)“三農(nóng)”工作重心實現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)移的新情況，必須從全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕的高度，認(rèn)識和把握鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，系統(tǒng)梳理各地推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的階段性進(jìn)展，分析總結(jié)面臨的問題和難點，進(jìn)一步做好制度優(yōu)化、政策調(diào)整和工作保障。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

站在新的歷史節(jié)點上，推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，對于緩解相對貧困、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，以及促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕，均具有重要意義[1-2]。自兩大戰(zhàn)略有效銜接的議題進(jìn)入公眾視野以來，學(xué)者們圍繞其理論淵源[3]、科學(xué)內(nèi)涵[4]、困難挑戰(zhàn)[5]、推進(jìn)策略[6]等進(jìn)行了廣泛研究。隨著鄉(xiāng)村振興由先行探索轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)階段，學(xué)術(shù)界對兩大戰(zhàn)略有效銜接問題的研究重點也發(fā)生了變化。這一變化突出表現(xiàn)為研究視角從“宏觀”到“微觀”的轉(zhuǎn)變[7]，研究對象（主體）從“單一”到“多元”的轉(zhuǎn)變[8]，研究方法從“理論”到“實證”的轉(zhuǎn)變[9]，研究場域從“點”到“面”的轉(zhuǎn)變[10]。同時，相關(guān)成果的政策聚焦和實踐指導(dǎo)也實現(xiàn)了從“減貧”到“振興”、從“鞏固”到“拓展”、從“延續(xù)”到“突破”的轉(zhuǎn)型[11-12]，體現(xiàn)了不同發(fā)展階段政府和學(xué)術(shù)界對于“三農(nóng)”工作理論認(rèn)識的深化和政策實踐的升級[13]。

目前，我國推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的頂層設(shè)計已經(jīng)基本完成，并在理論研究和政策實踐方面取得一些有價值的研究成果。從理論層面來看，現(xiàn)有研究普遍認(rèn)同銜接的重要性與必要性，并存在耦合論、差異化和階段論等不同觀點[14-16]。兩大戰(zhàn)略有效銜接具有歷史必然性、現(xiàn)實必然性和理論必然性[17-19]，二者不僅存在目標(biāo)聯(lián)動、內(nèi)容共融、主體一致、體制互促的邏輯關(guān)系[20-22]，而且具有一脈相承的戰(zhàn)略目標(biāo)和前后相繼的戰(zhàn)略時序[23-25]。兩大戰(zhàn)略緊密的內(nèi)在聯(lián)系使得二者必然要通過有效銜接的過程來擬合“兩面”于“一體”[26]。從實踐層面來看，推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接，要設(shè)計能夠充分發(fā)揮不同主體能動性的制度框架，構(gòu)建適應(yīng)不同地理區(qū)域、發(fā)展形態(tài)和發(fā)展模式的差異性政策體系[27];要提高脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的政策匹配度和實踐融合度[28]，通過穩(wěn)定完善領(lǐng)導(dǎo)體制、建立健全工作體系、優(yōu)化調(diào)整政策舉措、科學(xué)制定考核機(jī)制等，為二者有效銜接提供制度保障[29-30]。此外，要將政策銜接作為推進(jìn)銜接的重要著力點[31]，及時回應(yīng)政策體系設(shè)計、政策執(zhí)行保障和政策調(diào)適創(chuàng)新等問題[32-33]，避免兩相脫節(jié)、敷衍塞責(zé)、銜接不暢等困境[34]。目前，推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接仍然面臨諸多難點：一方面，要解決頂層設(shè)計難落實、工作體系難轉(zhuǎn)型、政策體系難調(diào)整、考核機(jī)制難優(yōu)化等問題[35-36];另一方面，要建立衡量銜接“有效性”的量化指標(biāo)，做好銜接評估工作，以準(zhǔn)確度量和表達(dá)有效銜接的程度[37-38]。

綜上所述，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接問題已經(jīng)得到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和深入研究。已有成果從宏觀層面對兩大戰(zhàn)略的內(nèi)在邏輯以及二者銜接的必要性、重要性論證比較充分，提出的一些銜接思路也值得借鑒。但是，從中觀和微觀層面來看，兩大戰(zhàn)略有效銜接的地方實踐仍有待深入推進(jìn)，相關(guān)研究也有待深化。同時，為更好地部署過渡期內(nèi)“三農(nóng)”領(lǐng)域重點任務(wù)，有效防止規(guī)模性返貧，有必要及時總結(jié)鞏固拓展脫貧攻堅成果、銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的可行經(jīng)驗?；诖耍疚脑诜治龈鞯赝七M(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接實踐進(jìn)展的基礎(chǔ)上，總結(jié)各地在推進(jìn)銜接過程中面臨的問題與難點，并提出針對性建議，以期為過渡期內(nèi)高質(zhì)量實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略有效銜接提供政策參考。

二、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的階段性進(jìn)展

邁入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新階段，各省份積極適應(yīng)新形勢，將鞏固拓展脫貧攻堅成果放在突出位置，加大改革創(chuàng)新和實踐探索力度，推動兩大戰(zhàn)略有效銜接工作取得明顯進(jìn)展。

（一）領(lǐng)導(dǎo)體制和制度設(shè)計基本健全

脫貧攻堅任務(wù)完成后，各省份陸續(xù)成立由黨委或政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究制定各省份鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措，部署推進(jìn)重大政策、重大行動和重要工作，協(xié)調(diào)解決實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重點難點問題。在領(lǐng)導(dǎo)配備上，脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組變更為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作領(lǐng)導(dǎo)小組后，有的省份由黨委主要負(fù)責(zé)人和政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任雙組長，如浙江、貴州、廣西、青海、陜西等;有的省份組長由政府主要負(fù)責(zé)人調(diào)整為黨委主要負(fù)責(zé)人，如黑龍江、廣東等;有的省份組長由黨委主要負(fù)責(zé)人調(diào)整為政府主要負(fù)責(zé)人，如山西;還有的省份由黨委主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長、政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任第一副組長，黨委政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，如福建。此外，云南各級政府專門成立鞏固脫貧攻堅推進(jìn)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組，專題負(fù)責(zé)鞏固拓展脫貧攻堅成果銜接推進(jìn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

從制度設(shè)計來看，多數(shù)省份已公開發(fā)布鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見或方案，對銜接工作作出具體安排。目前，已有河北、云南、陜西、廣東等20多個省份以省級黨委和政府名義公開發(fā)布《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》或相關(guān)方案。同時，相關(guān)省份還進(jìn)一步制定細(xì)化政策，由省直部門針對教育、醫(yī)療、民政等不同領(lǐng)域分別出臺推進(jìn)銜接的具體實施意見。例如，陜西省委教育工委等三部門印發(fā)《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展教育脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實施意見》，安徽省醫(yī)保局等七部門制定《關(guān)于安徽省鞏固拓展醫(yī)療保障脫貧攻堅成果有效銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施方案》，山東省民政廳出臺《關(guān)于鞏固拓展民政領(lǐng)域脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實施意見》。總的來看，多數(shù)省份推進(jìn)銜接的制度設(shè)計比較完善，為實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略有效銜接提供了有力的制度保障。

（二）機(jī)構(gòu)隊伍和考核機(jī)制平穩(wěn)過渡

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，地方各級鄉(xiāng)村振興機(jī)構(gòu)職能已經(jīng)基本調(diào)整到位。湖南、湖北、青海、甘肅等中西部省份的省一級鄉(xiāng)村振興部門大多由省一級扶貧辦（扶貧局）轉(zhuǎn)設(shè)而來，且均保留省一級政府直屬機(jī)構(gòu)和正廳級建制，由省一級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。廣東、浙江、江蘇、天津等東部沿海省份大多在省一級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門加掛省一級鄉(xiāng)村振興部門的牌子，與省一級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門一同推動鄉(xiāng)村振興工作。各省份的省一級鄉(xiāng)村振興部門負(fù)責(zé)人主要由原省一級扶貧辦負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)任，也有一些省份由省一級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)人兼任。江蘇省鄉(xiāng)村振興局規(guī)格僅為副廳級，局長由省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳副廳長兼任。此外，廣西、甘肅、四川、海南等不少省份的鄉(xiāng)村振興局已成立黨組，黨組書記多由?。▍^(qū)）委農(nóng)辦主任、?。▍^(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳黨組書記兼任。

《意見》明確指出，要建立鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的考核體系。中央也明確提出，要通過嚴(yán)格實施實績考核制度，督促各地區(qū)各部門抓細(xì)抓實推進(jìn)銜接各項工作①。從實踐來看，各省份已經(jīng)建立起較為完整的鄉(xiāng)村振興考核體系，但專門針對推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的考核體系尚未全面建立。脫貧攻堅任務(wù)完成后，部分省份對鄉(xiāng)村振興實績考核機(jī)制進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整（見表1，下頁）。一些省份在2020年之前充分考慮地方發(fā)展水平差異，實行分級分類的考核機(jī)制。例如，海南2020年對國家級貧困縣（包括已脫貧縣）僅進(jìn)行脫貧攻堅考核，對非貧困縣進(jìn)行鄉(xiāng)村振興考核，2021年則均進(jìn)行鄉(xiāng)村振興考核，同時將鞏固拓展脫貧攻堅成果納入考核范圍;一些省份在2020年將脫貧攻堅作為政府目標(biāo)管理績效考核的重要內(nèi)容，2021年將鄉(xiāng)村振興納入考核范圍，但對鞏固拓展脫貧攻堅成果的考核力度明顯降低，如安徽;一些省份在2021年將促進(jìn)農(nóng)民富裕富足、強(qiáng)化東西部協(xié)作幫扶等作為重要考核內(nèi)容，如浙江、廣東等。目前，僅有四川、廣西等部分省份將推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核范圍;僅有貴州等個別省份專門出臺《2021年度市縣推動高質(zhì)量發(fā)展“鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興實績考核評價指數(shù)”考核方案》，主要考核省內(nèi)各地貫徹落實過渡期內(nèi)“四個不摘”要求，鞏固拓展脫貧攻堅成果和分類分級推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作實績成效等情況。

從考核結(jié)果運(yùn)用來看，脫貧攻堅時期各省份堅持正面激勵與負(fù)向懲罰并重，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段則偏重于正面激勵。例如，在2020年之前，甘肅、陜西等多數(shù)省份將脫貧攻堅年度考核作為省對市、市對縣黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子提拔任用的重要依據(jù);同時，對考核結(jié)果較差的單位，通過約談、通報批評、依法處理等方式予以追責(zé)。2020年之后，考核結(jié)果不僅是地方各級政府相關(guān)部門干部選拔任用的重要參考，而且是優(yōu)先提供政策支持和資金獎勵的重要依據(jù)，但問責(zé)追責(zé)力度有所下降。例如，2021年四川省對于鄉(xiāng)村振興先進(jìn)縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)、村，分別給予6 000萬元、500萬元和60萬元財政資金補(bǔ)助;對于成效顯著縣（市、區(qū)）、重點幫扶優(yōu)秀縣（市、區(qū)），分別給予4 000萬元財政資金補(bǔ)助;對考核優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)同志、有關(guān)負(fù)責(zé)同志同等條件下優(yōu)先評先評優(yōu)、晉升職級，同時還給予市（州）一定的項目資金獎勵，而對于考核結(jié)果較差的單位，則主要通過約談的方式督促整改。

（三）財政支持和資金利用有序調(diào)整

中央明確提出，過渡期內(nèi)在保持財政支持政策總體穩(wěn)定的前提下，根據(jù)推進(jìn)銜接的需要和財力狀況，合理安排財政投入規(guī)模，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整支持重點。2021年，為更好地支持銜接工作，中央財政專項扶貧資金更名為中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金，資金支持力度和利用方式也有所變化。2022年3月5日，財政部提請十三屆全國人大五次會議審查的《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報告》指出，2022年中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金按照只增不減的原則安排1 650億元，比2021年增加84.76億元①。相較于脫貧攻堅時期，多數(shù)省份全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段財政支持力度繼續(xù)保持增長。例如，2018—2020年重慶市市級以上財政專項扶貧資金分別為31.68億元、33.34億元、37.96億元②。2021年重慶市市級以上財政專項扶貧資金（2020年底提前下達(dá)）為22.65億元，但新增市級以上財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金23.17億元，并規(guī)定該銜接資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比例不低于下達(dá)資金總額的50%。總的來看，2021年重慶市財政專項扶貧資金以及銜接資金共45.82億元。同樣，浙江省2020年省級以上財政扶貧專項資金共計8.53億元;2021年財政專項扶貧資金以及銜接資金共計11.79億元，比2020年增加20.7%①。

在財政支持力度不斷增大的同時，一些省份在資金投向和利用方式上卻不盡合理。財政部等六部門印發(fā)的《中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理辦法》和《銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金績效評價及考核辦法》對銜接資金的用途和績效評價作出了明確要求。調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，一些省份的銜接資金大部分用于支持脫貧地區(qū)鞏固脫貧攻堅成果，而對于支持銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的力度不足，特別是統(tǒng)籌推動脫貧縣和非貧困縣均衡發(fā)展等方面的力度不夠。

（四）工作成效和創(chuàng)新做法不斷涌現(xiàn)

在中央和地方的共同努力下，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作已取得初步成效，各地也出現(xiàn)了一些行之有效的創(chuàng)新做法。從工作成效來看，2021年，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組研究出臺銜接政策33項，中央各部門出臺相關(guān)文件40余個，財政投入、稅收優(yōu)惠、金融幫扶力度持續(xù)提升，政策延續(xù)、強(qiáng)化、取消、調(diào)整工作穩(wěn)步推進(jìn)，政策效果的可持續(xù)性不斷增強(qiáng)。國家在西部10個省份確定160個鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，并出臺相關(guān)政策予以傾斜支持。防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制不斷完善，全國共識別防止返貧監(jiān)測對象500多萬人，其中近70%的監(jiān)測對象已消除返貧致貧風(fēng)險②。

從創(chuàng)新做法來看，2021年12月至2022年2月，山西省鄉(xiāng)村振興局在山西省鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)開展鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接鄉(xiāng)村振興“冬季行動”，圍繞醫(yī)保參保、就業(yè)培訓(xùn)、駐村幫扶、消費幫扶等重點工作，創(chuàng)新脫貧攻堅成果鞏固機(jī)制，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興上精準(zhǔn)發(fā)力（見表2，下頁）。同時，山西創(chuàng)新運(yùn)用“四個三”工作法，扎實推進(jìn)兩大戰(zhàn)略的政策銜接。浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳專門成立鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)處，主要承擔(dān)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接等具體工作。青海創(chuàng)新“1+7+10+N”鄉(xiāng)村振興政策設(shè)計，把鞏固拓展脫貧攻堅成果擺在重要位置。云南、寧夏、湖南等省份率先出臺推進(jìn)兩大戰(zhàn)略銜接的相關(guān)規(guī)劃，明確“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果、接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)任務(wù)和主要舉措。其中，云南積極開展鞏固拓展脫貧攻堅成果“四個專項行動”;寧夏聚焦鞏固拓展脫貧攻堅成果、百萬移民致富提升行動、城鄉(xiāng)居民收入提升行動等重點內(nèi)容規(guī)劃銜接過渡期主要任務(wù);湖南按照“抓兩頭，促中間”方式，分類梯次推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接。

三、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接面臨的問題與難點

從中央層面來看，全國脫貧攻堅政策調(diào)整優(yōu)化任務(wù)已經(jīng)基本落實，鄉(xiāng)村振興機(jī)構(gòu)隊伍完成重組，鞏固脫貧成果各項重點工作加快推進(jìn)，基本實現(xiàn)了政策無縫銜接、機(jī)構(gòu)平穩(wěn)過渡和工作有序推進(jìn)。但從各地實踐來看，推進(jìn)銜接仍然面臨一些問題和難點。

（一）各地對兩大戰(zhàn)略有效銜接的認(rèn)識不足

從目前的實踐來看，各地從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的思維轉(zhuǎn)化尚未完成，對兩大戰(zhàn)略有效銜接的認(rèn)識有待深化，在一定程度上影響了銜接體系的構(gòu)建和具體政策的落實。從鞏固脫貧成果的角度來看，各省份對守住“兩不愁三保障”底線，從收入層面確保脫貧人口不返貧比較擅長，但對于鞏固脫貧攻堅時期行之有效的幫扶機(jī)制和政策體系的認(rèn)識不足。從拓展脫貧攻堅成果的角度來看，一些省份在脫貧攻堅時期形成了較強(qiáng)的路徑依賴，擅長“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治貧模式，對提升脫貧地區(qū)整體發(fā)展能力、激發(fā)脫貧人口內(nèi)生動力的認(rèn)識不足，在拓展幫扶對象、幫扶區(qū)域、幫扶標(biāo)準(zhǔn)，以及優(yōu)化調(diào)整幫扶政策等方面的力度不夠。從推進(jìn)銜接的角度來看，鄉(xiāng)村振興并非“另起爐灶”，應(yīng)避免“兩相脫節(jié)”的問題。但是，一些省份未能充分考慮兩大戰(zhàn)略的內(nèi)在聯(lián)系和承接關(guān)系，就鄉(xiāng)村振興談鄉(xiāng)村振興，導(dǎo)致兩大戰(zhàn)略的接續(xù)力度不夠、銜接水平不高[39]。

（二）各級部門責(zé)任與能力不匹配問題突出

與脫貧攻堅相比，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的范圍廣度、任務(wù)難度和戰(zhàn)略深度都極大提升，各級部門肩負(fù)的責(zé)任和使命更加重大[40]。鄉(xiāng)村振興作為一項長期而艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，不可能像扶貧一樣在短期內(nèi)凝聚全國、全社會力量集中攻堅，而必須經(jīng)過系統(tǒng)持續(xù)的努力才能完成。目前，各地黨委農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村與鄉(xiāng)村振興“三位一體”組織架構(gòu)尚未有機(jī)整合，職能分工也在動態(tài)調(diào)整之中。各省份全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的工作職責(zé)主要集中在鄉(xiāng)村振興部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，各級書記參與全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的領(lǐng)導(dǎo)體制有待加強(qiáng)。一些省份地方黨委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組作用發(fā)揮不夠，也沒有專門建立推進(jìn)銜接的決策議事協(xié)調(diào)工作機(jī)制。部分市縣鄉(xiāng)村振興局只加掛牌子，無專職工作人員，基層干部不能積極主動地履行防止返貧的職責(zé)與義務(wù)，在銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興方面不能創(chuàng)造性地開展工作，特別是在發(fā)揮市場機(jī)制作用等方面能力不足。總的來看，雖然黨中央對兩大戰(zhàn)略有效銜接的決策部署和支持力度不斷加強(qiáng)，但各地落實黨中央任務(wù)要求的力度仍然不夠，導(dǎo)致地方各級部門責(zé)任與能力不匹配，從而可能影響銜接進(jìn)度。

（三）不同省份沒有因地制宜作出銜接安排

我國不同地區(qū)的發(fā)展差距較大，特別是東南沿海地區(qū)與西部地區(qū)的發(fā)展差距明顯。因此，不同地區(qū)推進(jìn)銜接的側(cè)重點應(yīng)當(dāng)有所不同，方向、力度和節(jié)奏也應(yīng)當(dāng)有所差異。按照國家的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，一些相對發(fā)達(dá)地區(qū)提前完成了脫貧攻堅任務(wù)。在銜接過渡期內(nèi)，這些地區(qū)不能僅停留在“守”的層面，而應(yīng)因地制宜拓展“攻”的空間和領(lǐng)域，特別是要發(fā)揮先行先試和創(chuàng)新引領(lǐng)作用，在實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的基礎(chǔ)上，積極探索全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的科學(xué)路徑。欠發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)前的工作重心是鞏固拓展脫貧攻堅成果，同時借鑒相對發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗，因地制宜地構(gòu)建穩(wěn)步實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的工作機(jī)制和政策體系。但從實踐來看，不同省份還沒有根據(jù)自身發(fā)展條件作出差異化的銜接安排。一些相對發(fā)達(dá)地區(qū)存在“脫貧成果鞏固有余、鄉(xiāng)村振興拓展不足”的問題，沒有將脫貧攻堅中形成的重要經(jīng)驗、模式、機(jī)制等在鄉(xiāng)村振興工作中進(jìn)行推廣和延伸，先行先試的勁頭不足。部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)也存在“守底線有余、促發(fā)展不足”的問題，對推動幫扶資源優(yōu)化配置、轉(zhuǎn)向支持全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的力度不夠。

（四）規(guī)劃引領(lǐng)和實績考核力度有待加強(qiáng)

中央明確要求，各地要做好規(guī)劃實施和項目建設(shè)銜接工作，科學(xué)編制“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接規(guī)劃。從實踐來看，各地規(guī)劃編制的總體進(jìn)展較慢。截至目前，僅有寧夏、湖南、云南等少數(shù)省份編制了“十四五”時期推進(jìn)銜接的專項規(guī)劃。在實績考核方面，2020年之前，多數(shù)省份的政府績效考核未納入鄉(xiāng)村振興指標(biāo)，而脫貧攻堅在政府績效考核中所占權(quán)重較高。2020年之后，一些省份的政府績效考核方案中，鞏固拓展脫貧成果的權(quán)重明顯降低，但鄉(xiāng)村振興作為考核內(nèi)容的權(quán)重沒有同步提高。例如，2020年安徽省脫貧攻堅在政府績效考核方案的150分中占10分，鄉(xiāng)村振興未被納入考核范圍。在2021年安徽省的政府績效考核方案中，鞏固脫貧成果的權(quán)重明顯下降，僅占3分。雖然鄉(xiāng)村振興已被列為考核內(nèi)容，但也僅占5分。更進(jìn)一步地，從推進(jìn)銜接的考核體系來看，中央有關(guān)部門已陸續(xù)印發(fā)《東西部協(xié)作考核評價辦法》《中央單位定點幫扶工作成效考核評價辦法》《鞏固脫貧成果后評估辦法》《銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金績效評價及考核辦法》等多項政策文件?？梢钥闯?，國家層面推進(jìn)銜接的考核評估機(jī)制已經(jīng)基本健全，但各省份此項工作仍在初步探索階段，目前僅有貴州等個別省份專門制定了推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的考核體系。

（五）扶貧資產(chǎn)管理與利用機(jī)制亟需優(yōu)化

發(fā)揮扶貧資產(chǎn)在鄉(xiāng)村振興中的作用是實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的內(nèi)在要求。從現(xiàn)實情況來看，各地在扶貧資產(chǎn)管理和利用上還未完成從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的實踐邏輯轉(zhuǎn)換。脫貧攻堅任務(wù)完成后，一些地區(qū)對扶貧資產(chǎn)的管理變得松懈，扶貧資產(chǎn)權(quán)屬不清、底數(shù)不明、資產(chǎn)收益分配不合理、資產(chǎn)處置不合規(guī)等問題比較普遍。雖然一些地方進(jìn)行了創(chuàng)新探索，如允許扶貧資產(chǎn)進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場等，但由于配套政策不完善，仍然難以激發(fā)扶貧資產(chǎn)的增值潛力。同時，以“脫貧”為目的的扶貧資產(chǎn)利用方式難以有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。當(dāng)前扶貧資產(chǎn)發(fā)揮的作用仍然聚焦于守住防止返貧底線，大量扶貧資產(chǎn)用于幫扶脫貧人口，對于原本就存在的大量相對貧困人口（如脫貧攻堅時期的邊緣戶、易致貧戶等）或非貧困人口的關(guān)注較少，從而容易引發(fā)新的社會矛盾。大多數(shù)扶貧資產(chǎn)，特別是經(jīng)營性扶貧資產(chǎn)與脫貧村、脫貧人口的關(guān)聯(lián)度較弱，有的甚至僅限于收益分紅，沒能真正激活村莊的內(nèi)生發(fā)展資源，也沒能真正結(jié)合實際促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更沒有起到提升脫困地區(qū)及脫貧人口內(nèi)生發(fā)展動力的作用。

四、加快推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策建議

銜接過渡期的定位在于“過渡”，但目標(biāo)是“銜接”，且重點在于工作體系和政策舉措的轉(zhuǎn)移接續(xù)。做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作，必須瞄準(zhǔn)實踐中面臨的問題和難點，不斷優(yōu)化頂層設(shè)計、調(diào)整實施方案，為銜接工作提供更加有力的制度保障和政策支持。

（一）深化對推進(jìn)銜接的認(rèn)識

推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，蘊(yùn)含了“告一段落”與“乘勝前進(jìn)”的認(rèn)識博弈，體現(xiàn)了從“低水平均衡”到“高質(zhì)量發(fā)展”的思維轉(zhuǎn)化。進(jìn)入新發(fā)展階段，各地必須克服脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利后“告一段落”的思想，從“鞏固”“拓展”“銜接”三個層面深化認(rèn)識，在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上“乘勝前進(jìn)”，接續(xù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。首先，要深刻認(rèn)識習(xí)近平總書記關(guān)于兩大戰(zhàn)略有效銜接系列論述的豐富內(nèi)涵和重要意義，認(rèn)識《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》和中央相關(guān)決策部署對推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的指導(dǎo)作用，認(rèn)識防止發(fā)生規(guī)模性返貧是推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的底線任務(wù)。其次，要認(rèn)識鞏固脫貧成果的核心在于“保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定”，關(guān)鍵在于鞏固重點群體收入水平、鞏固重點區(qū)域發(fā)展勢頭、鞏固重點工作推進(jìn)力度，鞏固并轉(zhuǎn)化脫貧攻堅時期行之有效的體制機(jī)制和幫扶政策。再次，要認(rèn)識拓展脫貧攻堅成果的核心在于“細(xì)化落實過渡期內(nèi)各項幫扶政策”，關(guān)鍵在于拓展幫扶對象、幫扶區(qū)域、幫扶標(biāo)準(zhǔn)和工作方法，以及調(diào)整優(yōu)化幫扶政策體系[41]。此外，要認(rèn)識推進(jìn)銜接的核心在于科學(xué)設(shè)計頂層制度、建立健全工作體系、優(yōu)化整合幫扶隊伍、穩(wěn)定完善幫扶政策，關(guān)鍵在于銜接路徑的統(tǒng)籌謀劃、工作機(jī)制的持續(xù)優(yōu)化和微觀政策的梯度升級。

（二）明確領(lǐng)導(dǎo)體制和職責(zé)分工

推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，基礎(chǔ)是做好領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制銜接，平穩(wěn)有序推進(jìn)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整優(yōu)化，形成上下聯(lián)動、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作體系。首先，要強(qiáng)化“五級書記抓鄉(xiāng)村振興”的制度保障，構(gòu)建更加有力的鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)體制，健全與各級鄉(xiāng)村振興機(jī)構(gòu)改革相配套的人事編制、職級和工作待遇等政策安排。其次，要堅決落實中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實的工作機(jī)制，盡快建立實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的決策議事協(xié)調(diào)工作機(jī)制。此外，要明確地方黨委農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和鄉(xiāng)村振興部門的工作界面和任務(wù)分工，突出黨委農(nóng)辦領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮好農(nóng)業(yè)農(nóng)村和鄉(xiāng)村振興部門的支撐作用，做到一盤棋部署、一體化推進(jìn)。最后，要加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興干部隊伍建設(shè)，特別是強(qiáng)化基層（駐村）干部隊伍培訓(xùn)和管理，充分發(fā)揮基層隊伍熟悉農(nóng)村、貼近農(nóng)民的特點，研究將脫貧攻堅幫扶干部轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興指導(dǎo)隊伍的銜接機(jī)制。

（三）差異化制定銜接節(jié)奏和方向

推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，關(guān)鍵在于充分考慮地區(qū)差異，精準(zhǔn)把握銜接節(jié)奏和方向，因地制宜制定銜接的具體路徑。要堅持目標(biāo)導(dǎo)向、瞄準(zhǔn)銜接重點，在保持幫扶政策總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化微觀政策，提高政策的針對性和可操作性，建構(gòu)基礎(chǔ)性和差異性相統(tǒng)一的銜接政策體系。一方面，要堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作基調(diào)，科學(xué)設(shè)定階段性目標(biāo)任務(wù)和工作重點，合理把握銜接節(jié)奏、力度和時限，自上而下構(gòu)建基礎(chǔ)性政策體系。另一方面，要尊重客觀實際和農(nóng)民主體地位，自下而上了解農(nóng)民對美好生活的需要，建立回應(yīng)不同區(qū)域和個體發(fā)展訴求的差異化政策體系。具體而言，就是要瞄準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、項目資源投入以及重點工程安排等，繼續(xù)落實好民生保障等普惠性政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)就業(yè)等發(fā)展類政策。同時，要把握好銜接工作推進(jìn)力度，明確幫扶政策和幫扶資源的重點支持領(lǐng)域，充分考慮脫貧人口、脫貧地區(qū)、鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣等不同群體、不同區(qū)域的現(xiàn)實情況，以及不同發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展模式和發(fā)展趨勢，分層分類制定銜接過渡期的任務(wù)目標(biāo)和微觀政策。

（四）強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和考核應(yīng)用

強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和考核應(yīng)用是保證銜接質(zhì)量和效率的重要手段。各地要加快編制“十四五”時期鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接規(guī)劃，將實現(xiàn)有效銜接的重大舉措、重大工程、專項行動納入規(guī)劃范圍，帶動建設(shè)項目和具體工作舉措統(tǒng)籌推進(jìn)，統(tǒng)攬脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃等具體發(fā)展規(guī)劃的編制和實施。同時，要加快制定鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實施辦法，構(gòu)建衡量鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接“有效性”的評估體系，完善市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)兩大戰(zhàn)略有效銜接的考核制度。圍繞“守底線、抓銜接、促振興”的工作主線，不斷優(yōu)化調(diào)整銜接指標(biāo)，將鞏固拓展脫貧攻堅成果、緩解相對貧困、提升脫貧區(qū)域和低收入人口自我發(fā)展能力等重點任務(wù)納入政府績效考核范圍。加強(qiáng)指標(biāo)運(yùn)行監(jiān)控，健全常態(tài)化監(jiān)測及督查考核機(jī)制，實時跟蹤目標(biāo)任務(wù)落實情況，規(guī)范簡化考核程序，創(chuàng)新用好考核評估方法，切實減輕基層負(fù)擔(dān)。構(gòu)建激勵約束相容的考核結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，發(fā)揮考核“指揮棒”激勵、監(jiān)督和推動作用，將實績考核結(jié)果作為干部選拔任用、評先獎優(yōu)和政策、資金支持的重要依據(jù)，同時科學(xué)制定“懲戒”制度，對考核排名靠后、履職不力、失職失責(zé)的嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。

（五）優(yōu)化扶貧資產(chǎn)管理利用機(jī)制

為確保扶貧資產(chǎn)繼續(xù)發(fā)揮促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的作用，必須適應(yīng)從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的實踐邏輯轉(zhuǎn)換，不斷優(yōu)化扶貧資產(chǎn)管理和利用機(jī)制。各地要嚴(yán)格落實國家鄉(xiāng)村振興局等部門印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理的指導(dǎo)意見》，將扶貧資產(chǎn)后續(xù)經(jīng)營管理納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，積極推進(jìn)扶貧資產(chǎn)運(yùn)營管理模式轉(zhuǎn)型，有效解決扶貧資產(chǎn)“屬于誰、誰來管、如何管”和扶貧資產(chǎn)收益“屬于誰、誰來分、如何分”等問題，切實發(fā)揮扶貧資產(chǎn)在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的作用。要堅持分類施策，明確不同類型扶貧資產(chǎn)的范圍屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬和管護(hù)責(zé)任，探索多元化的扶貧資產(chǎn)管理和利用模式，落實和創(chuàng)新扶貧資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)管權(quán)分置的有效實現(xiàn)途徑。要重點對經(jīng)營性扶貧資產(chǎn)特別是產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)進(jìn)行市場化運(yùn)營，在確保安全的基礎(chǔ)上，促進(jìn)扶貧資產(chǎn)穩(wěn)定良性運(yùn)轉(zhuǎn)、持續(xù)發(fā)揮效益。資產(chǎn)收益分配要嚴(yán)格按照資產(chǎn)管理制度實施，重點將資產(chǎn)收益用于推進(jìn)銜接各項工作，對制度未予明確規(guī)定的，必須尊重農(nóng)民意愿，通過民主決策程序制定科學(xué)的分配方案。此外，要完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對扶貧資產(chǎn)管理利用情況的紀(jì)律監(jiān)督、審計監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和社會監(jiān)督，發(fā)揮駐村工作隊、村務(wù)監(jiān)督委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)事會等的監(jiān)督作用。

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Consolidating and Expanding the Achievements of Poverty Elimination and Effectively Linking with Rural Revitalization： Progress， Problems and Suggestions

GAO Qiang? ?ZENG Heng-yuan

Abstract： After the completion of the poverty alleviation goals， the promotion of rural revitalization on the basis of consolidating and expanding the achievements of poverty alleviation requires not only the stable transformation of the work system， but also the transfer and continuation of micro-policy. From the perspective of local practice， since the focus of the "three rural" work has shifted， all provinces have conscientiously implemented the decisions and arrangements of the CPC Central Committee， starting from the leadership system， system design， institutional team， assessment mechanism and financial support， etc.， to promote poverty alleviation and rural areas. Positive progress has been made in revitalizing the effective connection. However， at the same time， provinces are also faced with insufficient understanding of the effective connection between the two strategies in practice， mismatched responsibilities and capabilities of departments at all levels， insufficient consideration of regional differences in connection arrangements， insufficient planning guidance and assessment， and backward management and utilization mechanisms of poverty alleviation assets. and other problems and difficulties. It is recommended to further deepen the understanding of the promotion of the connection， clarify the leadership system and division of responsibilities， formulate the rhythm and direction of the connection， strengthen the planning guidance and assessment application， and strengthen the follow-up management of poverty alleviation assets， so as to promote the effective implementation of the connection between poverty alleviation and rural revitalization.

Key words： poverty alleviation; rural revitalization; strategic convergence

基金項目：國家社會科學(xué)基金后期資助項目“歷史性跨越：從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興”（21FJYB053）。

作者簡介：高強(qiáng)，南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任，教授、博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員;曾恒源（通信作者），南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生。