曹新富　周建國

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目《河長制的長效機制研究》（18AZD002）;江蘇省社會科學(xué)基金青年項目《江蘇省地級市河長制政策轉(zhuǎn)移的績效差異與優(yōu)化策略研究》（19ZZC003）;江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項目《河湖長制績效差異生成邏輯與長效運行策略研究》（2019SJA0146）;南京大學(xué)博士研究生創(chuàng)新研究項目《跨界流域治理的河長制模式研究》（CXYJ21-10）。

作者簡介：曹新富（1993—），男，安徽樅陽人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向為資源與環(huán)境管理;周建國（1965—），男，江蘇如皋人，博士，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向為地方治理創(chuàng)新、公共政策。DOI： 10.13253/j.cnki.ddjjgl.2022.03.005我國基層政府河長制執(zhí)行偏差：主要表現(xiàn)形式、成因及其矯正路徑曹新富，周建國（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210023）

[摘要] 基層政府是河長制執(zhí)行的最后一公里。當(dāng)前，河長制政策在基層政府存在多種類型的執(zhí)行偏差。在分析基層政府河長制執(zhí)行偏差主要表現(xiàn)形式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了以政策特性、組織基礎(chǔ)以及任務(wù)環(huán)境三個關(guān)鍵因素為主的分析框架，來對基層政府河長制執(zhí)行偏差何以產(chǎn)生進行分析。分析認為：河長制政策的沖突性和模糊性導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差不可避免，權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡以及總體能力相對薄弱的組織基礎(chǔ)進一步加大了政策執(zhí)行偏差，而由壓力型體制下的體制性壓力、打好污染攻堅戰(zhàn)的政治性壓力以及過度強調(diào)工作留痕的制度化壓力等共同塑造的“強任務(wù)、強壓力”任務(wù)環(huán)境則更進一步加重了政策執(zhí)行偏差。未來，為了提升基層政府河長制執(zhí)行效能，需要踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念、建立完善基層政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任和配合責(zé)任清單、積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革、提升基層治水能力、推行柔性管理以及考核檢查更加注重實績等。

[關(guān)鍵詞]基層政府;河長制執(zhí)行偏差;政策特性;組織基礎(chǔ);任務(wù)環(huán)境

[中圖分類號]? F205;D630[文獻標(biāo)識碼]? A[文章編號]? 1673-0461（2022）03-0033-08

一、引言

2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），提出“建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制為核心的責(zé)任體系”，到2018年年底前全面建立河長制?！兑庖姟返某雠_標(biāo)志著河長制這一發(fā)軔于太湖藍藻水污染事件的應(yīng)急之策正式上升為國家政策。河長制，顧名思義，就是指由各級地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，落實河湖管理與保護責(zé)任的一項制度，它是2007年江蘇省無錫市為應(yīng)對太湖藍藻水危機而建立的一項強有力的政策。河長制作為新時期我國環(huán)境治理領(lǐng)域的一項重要政策創(chuàng)新，集中體現(xiàn)了綠色發(fā)展的理念，對中國水治理具有非常深遠的意義。但是，河長制的生命力并不僅僅取決于其先進的制度理念，而更在于其能否得到有效執(zhí)行，尤其是在基層政府的執(zhí)行情況。為了確保河長制的有效執(zhí)行，水利部專門建立了河長制督導(dǎo)檢查制度，生態(tài)環(huán)境部也將各級河長制建立和落實情況納入中央生態(tài)環(huán)境保護督察內(nèi)容。在中央政府的高位推動下，我國在2018年6月全面建立河長制，而且在各級河長的組織、領(lǐng)導(dǎo)下，水治理也取得了明顯成效。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2017年和2020年的中國生態(tài)環(huán)境狀況公報，全國地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例明顯提升。2020年，I～III類水質(zhì)斷面占比為83.4%，較2017年提升了15.5%;劣V類占0.6%，較2017年下降了7.7%[1-2]。雖然河長制在總體上成效明顯，但是在具體執(zhí)行中也出現(xiàn)了不少問題，尤其是在一些基層政府（以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主，也包括縣級政府），存在“虛假巡河”“應(yīng)付式打卡式巡河”“不上報問題或上報問題少”“象征性治污”等問題[3-5]。制度的生命力在于執(zhí)行，這些現(xiàn)象和行為的反復(fù)出現(xiàn)，嚴(yán)重影響河長制的生命力。而且，這些現(xiàn)象和行為的反復(fù)出現(xiàn)，成為一種制度化了的非正式行為，也必定有著誘發(fā)其產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)和制度邏輯[6]。那么，基層政府河長制執(zhí)行偏差的主要表現(xiàn)形式有哪些？哪些因素可能導(dǎo)致了基層政府河長制執(zhí)行偏差的產(chǎn)生？未來，應(yīng)該如何提升基層政府河長制執(zhí)行效能？目前，關(guān)于基層政府河長制執(zhí)行方面的學(xué)術(shù)研究相對較少，比較有代表性的研究有：賴慧蘇以GC縣河長制實施為例，研究了多重激勵機制下的基層政府河長制執(zhí)行行為[7];顏海娜、王思寧分析了村居級河長的政策執(zhí)行力及其影響因素[3];顏海娜、曾棟從“權(quán)虛責(zé)實”的視角分析了治水“最后一公里”何以難通[4]。以上研究為本文研究提供了重要參考和借鑒，但目前研究未能對基層政府河長制執(zhí)行偏差的主要表現(xiàn)形式及其產(chǎn)生機理有一個深入系統(tǒng)的認識。鑒于此，本文在分析基層政府河長制執(zhí)行偏差主要表現(xiàn)形式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以政策特性、組織基礎(chǔ)以及任務(wù)環(huán)境三個關(guān)鍵因素為主的分析框架，來對基層政府河長制執(zhí)行偏差的產(chǎn)生機理進行分析，最后提出相應(yīng)的對策建議。

二、基層政府河長制執(zhí)行偏差的主要表現(xiàn)形式

所謂政策執(zhí)行偏差，是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中，由于受各種主觀因素、客觀因素等制約和影響，其行為效果偏離原有政策目標(biāo)的要求，并產(chǎn)生了不良社會結(jié)果的政策現(xiàn)象[8]。也就是說，政策執(zhí)行偏差的表象特征是產(chǎn)生了不良社會后果，本質(zhì)屬性則是政策執(zhí)行偏離既定政策目標(biāo)。對基層政府河長制執(zhí)行偏差的分析不僅有賴于對相關(guān)學(xué)術(shù)概念的理解，還有賴于對基層政府河長制執(zhí)行內(nèi)容的把握。一般而言，基層政府河長制執(zhí)行主要包括巡河和治河兩個方面：第一，巡河。基層政府的河長負責(zé)對轄區(qū)內(nèi)責(zé)任水域進行日常巡查。如果發(fā)現(xiàn)了問題，則需要及時予以處理。如果該問題已經(jīng)超出其職責(zé)權(quán)限和能力，則需要按照相關(guān)規(guī)定和程序及時向上級政府和部門報告，并等待處理。第二，治河?！兑庖姟诽岢龈骷壓娱L負責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護工作，包括水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等，涉及面廣，牽扯面大。在河長制框架下，基層政府的河長需要根據(jù)河湖存在的主要問題，組織、領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)部門和負責(zé)人綜合施策、精準(zhǔn)治河。在這里，巡河和治河是兩個有機聯(lián)系的環(huán)節(jié)，其中巡河主要是發(fā)現(xiàn)問題的過程，治河主要是解決問題的過程。在實踐中，基層政府河長制執(zhí)行偏差也最有可能發(fā)生在以上兩個環(huán)節(jié)中。以下是基層政府河長制執(zhí)行偏差的主要表現(xiàn)形式：

（一）象征式政策執(zhí)行

所謂象征式政策執(zhí)行，主要是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中，僅做表面文章，只是“喊口號”“走形式”“做樣子”，根本談不上解決什么實質(zhì)性問題。象征式政策執(zhí)行在巡河和治河兩個方面都存在。在巡河方面，主要表現(xiàn)為基層政府的河長在巡河時，未沿著既定路線展開巡河，存在虛假巡河;或雖然按照既定路線巡河，但是“走馬觀花”“蜻蜓點水”，存在應(yīng)付式打卡式巡河。而且，對于發(fā)現(xiàn)的問題，或是“能不報就不報”，或是“避重就輕地上報”[3-4]。例如，廣州市河長辦2018年12月就通報批評了三名因虛假巡河、應(yīng)付式打卡式巡河、巡河達標(biāo)率低、沒有開展“四個查清”、沒有上報河道問題的基層河長[9]。在治河方面，主要表現(xiàn)為基層政府及其河長在河長制執(zhí)行中，僅做表面文章，采取象征性、粉飾性的治污策略，有其名而無其實。例如，沈坤榮、金剛的研究指出一些基層地方政府傾向于通過打撈藍藻、清除垃圾等方式對水污染進行治理，以取得顯而易見的感官治理效果[5]。

（二）殘缺式政策執(zhí)行

所謂殘缺式政策執(zhí)行，主要是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中，采取選擇性執(zhí)行的手法。也就是說，對于一項完整的政策，執(zhí)行主體不是不執(zhí)行，也不是全部執(zhí)行，而是有選擇地部分執(zhí)行?！兑庖姟诽岢龊娱L制的任務(wù)包括水資源保護、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)以及水域岸線管理等。殘缺式政策執(zhí)行主要表現(xiàn)為基層政府及其河長在河長制執(zhí)行中只是盯著一些簡單的、容易完成的任務(wù)，例如成立機構(gòu)、建立規(guī)章制度以及對河道進行日常巡查及垃圾清理等，至于其他更為重要的、困難的、復(fù)雜的水治理任務(wù)如水生態(tài)修復(fù)、水中深度污染物治理等則選擇“理性冷漠”，缺乏積極性[5]。

（三）附加式政策執(zhí)行

所謂附加式政策執(zhí)行，主要是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中，人為擴大原來政策外延，導(dǎo)致政策的調(diào)整對象、范圍、力度和目標(biāo)都發(fā)生了顯著改變，從而超越了政策原定的要求。附加式政策執(zhí)行在基層政府河長制執(zhí)行中主要表現(xiàn)為基層政府及其河長在河長制執(zhí)行中搞“土政策”，表面上看是貫徹了上級的政策意圖，實際上更多地是為了實現(xiàn)自身的額外目標(biāo)，如經(jīng)濟利益目標(biāo)。例如，2018年10月，中央第一環(huán)保督察組通報河南省魯山縣在水源地一級保護區(qū)以疏浚之名行采砂之實，使得“清障疏?！惫こ套兿喑蔀樯笆庸c，變成政府獲利的工具，對生態(tài)環(huán)境造成了極為嚴(yán)重的損害，嚴(yán)重偏離了河長制生態(tài)保護的目標(biāo)[10]。

（四）替代式政策執(zhí)行

所謂替代式政策執(zhí)行，主要是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中，偷梁換柱，將原有的政策替換為表面上一致而事實上相背離的政策內(nèi)容，以“保證”原有政策的執(zhí)行和完成。替代式政策執(zhí)行在基層政府河長制執(zhí)行中主要表現(xiàn)為基層政府及其河長在河長制執(zhí)行中“上有政策，下有對策”。例如，賴慧蘇在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上總結(jié)了基層政府河長制執(zhí)行中的兩種消極應(yīng)付的制度抗拒行為，一是把其他方面的工作成果計入河長制執(zhí)行成效中，以實現(xiàn)“一石二鳥”的效果;二是通過坐在辦公室編造數(shù)據(jù)和信息，以完成目標(biāo)任務(wù)[7]。

（五）觀望式政策執(zhí)行

所謂觀望式政策執(zhí)行，主要是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中，總是被動觀望，能拖就拖，實在不能拖的才勉強執(zhí)行。觀望式政策執(zhí)行在基層政府河長制執(zhí)行中主要表現(xiàn)為基層政府及其河長在工作中，存在觀望心態(tài)，缺乏主動性和積極性，上面不問、下面不動，上面不催、下面坐等，工作總是被動應(yīng)付、敷衍了事[11]。

（六）照搬式政策執(zhí)行

所謂照搬式政策執(zhí)行，主要是指執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中，只是簡單機械地照搬照抄，未能因地制宜，政策執(zhí)行缺乏靈活性，導(dǎo)致政策“水土不服”。照搬式政策執(zhí)行在基層政府河長制執(zhí)行中主要表現(xiàn)為基層政府及其河長在“一河一策”制定中不調(diào)查、不研究，工作方案不細不實，照搬照抄，[11] “頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，甚至盲目采取“一刀切”的執(zhí)行方式[4]，不僅不能有效解決問題，還引起一些社會公眾和企業(yè)的不滿。

三、基層政府河長制執(zhí)行偏差何以產(chǎn)生的關(guān)鍵因素解釋：基于史密斯模型的修正運用

在政策執(zhí)行研究受到西方學(xué)者們的普遍重視以后，西方學(xué)者們基于各自的學(xué)科背景和研究旨趣，從不同角度來研究影響公共政策執(zhí)行的因素，從而建立起若干政策執(zhí)行的理論模型。在這些政策執(zhí)行的理論模型之中，史密斯提出的“過程模型”由于其簡潔性和系統(tǒng)性，受到眾多學(xué)者的認可，并被廣泛應(yīng)用于不同領(lǐng)域具體政策的分析。史密斯認為政策執(zhí)行雖然涉及到的因素眾多，但主要是以下四個因素：第一，理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。第二，執(zhí)行機關(guān)，通常指負責(zé)特定政策執(zhí)行的政府機構(gòu)。第三，目標(biāo)群體，指受政策最直接影響的政策對象。第四，環(huán)境因素，即與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、歷史環(huán)境等[8]。由于本研究主要討論基層政府，側(cè)重于以基層政府為主體的分析視角，因此對于以企業(yè)和社會公眾為代表的廣泛存在的政策對象暫不討論。在接受理想化的政策、執(zhí)行機關(guān)以及環(huán)境因素這三大關(guān)鍵因素的基礎(chǔ)上，本文試圖就這三大關(guān)鍵因素的內(nèi)涵進行進一步闡述和說明，以提出本文的分析側(cè)重點。第一，就理想化政策而言，史密斯主要是從政策設(shè)計以及合法性角度而言，更多地強調(diào)政策的形式、類型、淵源、范圍，以及社會對政策的認識，為了避免陷入對政策方案本身過多的細節(jié)性探討，本文將借用理查德·馬特蘭德（Richard Matland）的“模糊-沖突”模型，從模糊程度和沖突程度兩個維度來分析河長制的政策特性，從而更好地認識河長制政策。第二，就執(zhí)行機關(guān)而言，史密斯主要強調(diào)執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，人事配備及其工作態(tài)度，領(lǐng)導(dǎo)模式和技巧，以及執(zhí)行人員的情況等。對此，本文將重點從權(quán)責(zé)配置以及總體能力這兩個方面來對基層政府展開分析，以進一步考察其河長制執(zhí)行的組織基礎(chǔ)。第三，就環(huán)境因素而言，史密斯更多地強調(diào)宏觀環(huán)境，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、歷史環(huán)境等。本文認為，對于基層政府而言，由于其所處的行政管理層級較低，因此基層政府的主要工作大部分是執(zhí)行來自上級政府和部門的任務(wù)，俗話說“上面千條線、下面一根針”。因此，具體的任務(wù)環(huán)境對基層政府的影響更加顯著。正如美國學(xué)者威爾遜所言：“政府機構(gòu)人員的行為主要取決于其所承擔(dān)任務(wù)的性質(zhì)和要求?！盵12]由此，本文在史密斯模型的基礎(chǔ)上，根據(jù)研究需要，構(gòu)建了以政策特性、組織基礎(chǔ)以及任務(wù)環(huán)境三個關(guān)鍵因素為主的分析框架，來對基層政府河長制執(zhí)行偏差何以產(chǎn)生進行分析（見圖1）。

（一）沖突性與模糊性：作為政策執(zhí)行起點的河長制

理查德·馬特蘭德認為政策特性是認識政策執(zhí)行過程的基礎(chǔ)。也就是說，拋開具體的政策執(zhí)行過程，僅是政策特性本身就會顯著影響政策執(zhí)行。理查德·馬特蘭德還認為，對于任何一項政策，都可以從該政策的模糊性和沖突性這兩個維度來認識，而且他根據(jù)政策模糊性以及沖突性程度的高低，劃分了四種類型的執(zhí)行模式，分別為行政執(zhí)行、政治執(zhí)行、試驗性執(zhí)行和象征性執(zhí)行[13]，它們的具體情況如表1所示?；诶聿榈隆ゑR特蘭德的分析框架，本文認為河長制政策具有沖突性高和模糊性高的特性，這在很大程度上決定了象征性執(zhí)行難以避免。

1. 沖突性：生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的目標(biāo)沖突

河長制政策的沖突性主要表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間可能存在的目標(biāo)沖突。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)文明建設(shè)工作，提出了一系列新思想新理念，如“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，引領(lǐng)我國各級政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。河長制也正是在此背景下向全國全面推廣。作為落實綠色發(fā)展理念的一項重要政策，河長制在從中央政府向基層政府的貫徹落實中，并不是一個直線的過程，而是一個需要不斷經(jīng)歷政策再建構(gòu)和再規(guī)劃的過程[14]。在這個過程中，每一層級的政府都會在河長制政策細化和執(zhí)行中嵌入自身的理念和利益，從而決定了河長制執(zhí)行的深度和廣度。河長制落實到基層政府，其背后便是基層政府經(jīng)濟利益與生態(tài)利益之間的博弈，基層政府對經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護這兩者之間孰輕孰重的目標(biāo)排序?qū)⒅苯佑绊懞娱L制執(zhí)行效果。當(dāng)前，雖然生態(tài)環(huán)境保護工作已經(jīng)得到前所未有的重視，但對一些基層政府尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基層政府而言，生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的目標(biāo)沖突依然十分明顯。對這些基層政府而言，一方面面臨上級政府關(guān)于推行河長制的要求，另一方面自身又具有促進地方經(jīng)濟增長的動力。在經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)優(yōu)先的情況下，這些地方往往選擇象征性的治污策略[5]。由此，政策執(zhí)行偏差也就難以避免。

2. 模糊性：縱向?qū)蛹壵g治理責(zé)任劃分的模糊性

就河長制政策的模糊性而言，縱向?qū)蛹壵g治理責(zé)任劃分的模糊性最為突出?！兑庖姟诽岢觯骸叭娼⑹?、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系”“各級河長負責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護工作，包括水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等”。由此可見，國家出臺的《意見》對各級河長的職責(zé)采取了一種較為統(tǒng)一的、相對籠統(tǒng)和模糊的界定，即各級河長負責(zé)轄區(qū)內(nèi)相應(yīng)河湖的治理。受此影響，各省、市、縣在制定河長制方案時，也基本上采取了同樣的思路，即強調(diào)各級河長對本行政區(qū)域內(nèi)的河湖治理負總責(zé)，而未考慮根據(jù)上下級河長之間權(quán)力和能力的差異來明確各級河長在職責(zé)劃分上的差異性。由于各級河長之間的責(zé)任模糊，基層政府河長制執(zhí)行的責(zé)任邊界實際上是不清晰的，原則上上級政府和部門可以以“屬地管理”為名義將責(zé)任層層下移，進而導(dǎo)致基層政府河長制執(zhí)行“不堪重負”。在這種情況下，基層政府為了完成任務(wù)，采取象征式政策執(zhí)行、替代式政策執(zhí)行等策略也就成為一種理性選擇。

（二）弱權(quán)力與弱能力：基層政府河長制執(zhí)行的組織基礎(chǔ)

前面從政策特性的角度分析了河長制政策，得出河長制政策的模糊性和沖突性就已經(jīng)決定了河長制政策執(zhí)行偏差不可避免。接下來，將重點關(guān)注基層政府的組織基礎(chǔ)?；鶎诱呛娱L制執(zhí)行的主體，所擁有的組織基礎(chǔ)對于其能否有效執(zhí)行河長制尤為關(guān)鍵?；鶎诱M織基礎(chǔ)的薄弱會顯著影響基層政府河長制執(zhí)行的意愿和能力，進而有可能進一步加大政策執(zhí)行偏差。

1. 權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的失衡

根據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境保護法》等相關(guān)法律規(guī)定，行政執(zhí)法權(quán)力主要由縣級以上政府部門來行使。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般是沒有執(zhí)法權(quán)的。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府河長制執(zhí)行便容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡的問題。一方面，縣級相關(guān)職能部門可以依照法律法規(guī)和職責(zé)分工依法對侵占和圍墾河道、亂排污水、亂倒垃圾以及非法采砂等違法違規(guī)行為進行查處，具有明顯的執(zhí)法優(yōu)勢和經(jīng)驗，但是由于信息不對稱等問題，有時難以及時發(fā)現(xiàn)和查處違法行為。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在河長制工作的最前沿，在河道日常巡查和發(fā)現(xiàn)問題等方面具有天然的信息優(yōu)勢，但是又缺乏執(zhí)法權(quán)或執(zhí)法力量。于是，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長對巡查后發(fā)現(xiàn)的問題難以處理時，只能按照相關(guān)規(guī)定和程序向縣級政府及有關(guān)職能部門報告，并等待縣級政府及有關(guān)職能部門來處理。由于目前生態(tài)環(huán)境違法行為點多、面廣，縣一級環(huán)保執(zhí)法人員也常常處于應(yīng)對不足的狀態(tài)。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長上報問題不僅有可能難以得到及時有效地處理，甚至問題還有可能回歸原地，給自身帶來麻煩。例如，西部某縣級市一街道辦黨工委書記將巡河中發(fā)現(xiàn)的問題通過河長制APP上傳到后臺，河長辦在接到問題反映后，讓其自己處理[15]。在權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡的情況下，基層河長面臨報與不報的兩難境地，上報問題并不一定能夠得到及時有效解決，反而可能給自己增加麻煩，不上報問題被上面巡查發(fā)現(xiàn)后，又有可能被問責(zé)。如此一來，在巡河時“能不報就不報”“避重就輕地上報”也就成為一種理性選擇[4]。

2. 總體能力相對薄弱

河長制執(zhí)行的組織基礎(chǔ)不僅涉及到權(quán)責(zé)配置，還涉及到基層政府的總體能力（主要指財政能力以及專業(yè)能力）。但是，基層政府的總體能力一直以來都處于非常薄弱的狀態(tài)。首先，財政能力薄弱。1994年，我國實行了分稅制改革，分稅制改革以后，中央政府的財政收入得到了大幅度的增長，而與之相對，處于行政鏈條末端的縣鄉(xiāng)政府卻時常處于財政相當(dāng)困難的境地[16]，甚至一些地方完全依賴上級財政轉(zhuǎn)移支付，這導(dǎo)致基層政府的公共服務(wù)和治理能力受到極大影響。河湖治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及到河道垃圾清理、清淤疏浚等，還涉及到水生態(tài)修復(fù)、配套的污水管網(wǎng)建設(shè)、污水及生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)等，這些無一例外都需要一定的財政能力作為支撐。目前，除了一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的基層政府以外，大部分基層政府的財政能力都比較薄弱，甚至一些地方連日常的河道保潔、河道垃圾處理等資金都難以落實，資金的匱乏客觀上加大了河長制執(zhí)行偏差。其次，人員配備和專業(yè)能力普遍不足。河長制實施，關(guān)鍵在人。但是，河長制執(zhí)行越到基層，機構(gòu)和人員配置往往也就越薄弱，基層河長辦工作人員往往都是從其他相關(guān)部門（包括水利部門內(nèi)部和水利站內(nèi)部）借調(diào)、借用、抽調(diào)等組成，臨時性強，不僅專職人員偏少，甚至一些人員還身兼多職[17]。由于專職人員和專業(yè)人員都較為欠缺，采取“運動式治理”完成任務(wù)也就成為一種常見方式，拼湊應(yīng)對色彩濃厚。

（三）強任務(wù)與強壓力：基層政府河長制執(zhí)行的任務(wù)環(huán)境

現(xiàn)階段，拋開基層其他任務(wù)如脫貧攻堅等不說，僅河長制這一項任務(wù)，基層政府河長制執(zhí)行就處于由壓力型體制下的體制性壓力、打好污染防治攻堅戰(zhàn)的政治性壓力以及過度強調(diào)工作留痕的制度化壓力等各種壓力所共同塑造的“強任務(wù)、強壓力”任務(wù)環(huán)境中，這更進一步加重了基層政府河長制執(zhí)行偏差。

1. 壓力型體制下的體制性壓力

榮敬本等學(xué)者提出縣鄉(xiāng)體制已經(jīng)從傳統(tǒng)集中的動員型體制向分權(quán)的壓力型體制轉(zhuǎn)變。所謂壓力型體制，簡單來說，就是指上級政府和部門將目標(biāo)任務(wù)進一步分解和“加壓”，要求下級政府和部門按時按量保質(zhì)完成，否則將被問責(zé)的一種管理方式。壓力型體制是對我國科層組織常態(tài)化任務(wù)過程的抽象概括[18]，已經(jīng)成為解讀中國式政策執(zhí)行的一個重要概念。在這種層層加碼、層層加壓的壓力型體制下，上級政府和部門往往將治水的任務(wù)指標(biāo)不斷分解和加碼，然后下放到基層政府，由基層政府去具體執(zhí)行。例如福建省漳州市南靖縣人民政府辦公室印發(fā)的《南靖縣2019年度縣對鎮(zhèn)（園）河湖長制責(zé)任目標(biāo)清單》中，將水資源保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等各項任務(wù)細化分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并規(guī)定了各項任務(wù)的具體完成指標(biāo)，而縣水利局、生態(tài)環(huán)境局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等單位則主要履行指導(dǎo)職能[19]。由于上級政府和部門掌握著關(guān)鍵資源和權(quán)力，基層政府往往只能“被動接受”，甚至還要面對相關(guān)涉水部門的“卸責(zé)”與“推責(zé)”。層層加碼、層層加壓的壓力型體制使得基層政府承擔(dān)著較重的巡河和治河責(zé)任。在組織基礎(chǔ)薄弱、資源調(diào)動能力有限的情況下，為了完成任務(wù)，基層政府選擇“弄虛作假”、編造數(shù)據(jù)和信息、搞“表面工程”等也就不難理解。

2. 打好污染防治攻堅戰(zhàn)的政治性壓力

雖然河長制是我國流域治理的一項重要制度創(chuàng)新，實現(xiàn)了治水模式由傳統(tǒng)的“政府負責(zé)、部門分工”向現(xiàn)行的“領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)、部門協(xié)作”轉(zhuǎn)變，但是河長制畢竟產(chǎn)生于危機情境之中，較為依賴地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。當(dāng)河長制常規(guī)化以后，不可避免面臨制度執(zhí)行力衰減的問題[20]。此時，如何驅(qū)動各級地方政府進一步加強水治理就成為中央政府的一項重要考慮。學(xué)者吳毅認為：“只要權(quán)力集中的現(xiàn)象不完全改變，運動型政治其實就不可能完全消失?！盵21]這也意味著當(dāng)科層制按部就班的運作模式難以解決復(fù)雜性問題時，以政治動員方式調(diào)動各種資源和力量的運動式治理模式往往又會再次啟動，以確保中心任務(wù)的實現(xiàn)。“政府要保持動員的高效率和應(yīng)急能力，就必須突破按部就班的科層理性，以政治邏輯代替行政邏輯?！盵22]為此，中央政府又啟動了以各種專項行動為代表的運動式治理模式，例如飲用水水源地環(huán)境保護執(zhí)法專項行動、黑臭水體整治環(huán)境保護專項行動、河湖“清四亂”專項整治行動等。而且，中央政府還通過“回頭看”“專項督察”等形式不斷加強自上而下的政策執(zhí)行監(jiān)控，倒逼各級地方政府履行治水責(zé)任。在這種政治動員和號召之下，河長制執(zhí)行與運動式治理相互交織，既是依靠運動式治理來強化河長制執(zhí)行，又是利用河長制來開展運動式治理。在這種情況下，基層政府實際上面臨著很大的整改壓力。就以河湖“清四亂”專項整治行動而言，一般實行“一單四制”管理，即“問題清單”這一項清單以及責(zé)任“交辦制”、管理調(diào)度“臺賬制”、整治完成“銷號制”和跟蹤督查“通報制”這四項具體制度。由于基層政府所處行政層級較低，因此承擔(dān)的專項整治任務(wù)一般較重。對于基層政府而言，問題排查不出來要被問責(zé)，但排查出來的問題越多，整改的任務(wù)越重，相應(yīng)地完不成任務(wù)而被通報問責(zé)的風(fēng)險也就越高，加上不少問題還是歷史遺留問題，短期內(nèi)予以有效解決根本不可能。在時間緊、任務(wù)重、權(quán)力小、資源少、問責(zé)嚴(yán)的情況下，基層政府為按時完成任務(wù)，往往采取突擊、“一陣風(fēng)”式整治以及“一刀切”等手段，以求表面上過得去[4]。而且，當(dāng)基層政府面臨著疫情防控等新任務(wù)時，隨著注意力的轉(zhuǎn)變，水治理動力可能會進一步衰減。

3. 過度強調(diào)工作留痕的制度化壓力

和體制性壓力以及政治性壓力不同，工作留痕壓力更多屬于操作層面的壓力。所謂工作留痕，是指利用文字、圖片、視頻等資料以及現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)等手段對工作情況進行記錄和總結(jié)，以凸顯執(zhí)行機關(guān)和人員各個階段工作的完成情況。韋伯作為科層制理論的提出者，也特別強調(diào)“檔案管理”，而且在韋伯看來，檔案也是科層制的理性約束工具[23]。由于信息不對稱，上級政府和部門難以全方位了解下級政策執(zhí)行的真實情況。通過強調(diào)工作留痕，不僅可以讓上級更好地了解下級政策執(zhí)行情況，還可以有效地還原和說明下級對工作的落實情況。因此，工作留痕制度作為一種理性化的工具，其制度設(shè)計初衷是沒有問題的，成為問題的往往是過度強調(diào)工作留痕，甚至單純以痕跡論英雄、靠臺賬評優(yōu)劣。在過度強調(diào)工作留痕的任務(wù)環(huán)境中，手段成為目的，具體執(zhí)行反倒成為其次。而且，強調(diào)工作留痕的制度化壓力越大，基層政府官員采取編造數(shù)據(jù)、信息等行動策略的可能性也就越大。在一些地方，日常巡河不僅需要登錄手機APP“打卡留痕”，還要填寫巡河日志，另外在上級考核檢查時還要準(zhǔn)備各種各樣的臺賬資料，包括工作計劃、具體工作方案、工作總結(jié)、巡河情況等，這些要求本來是為了督促基層政府官員積極履行治水職責(zé)。但是，卻在無形中又加重了基層政府的負擔(dān)。例如，湖南省岳陽市領(lǐng)導(dǎo)留言板一條留言如此說到[24]：

河長制工作應(yīng)該重在治理，根在岸上，重點在人。上級文件要求縣級領(lǐng)導(dǎo)一月一巡，鄉(xiāng)級領(lǐng)導(dǎo)一旬一巡，村里領(lǐng)導(dǎo)一周一巡，基層干部每月每周不僅要督促領(lǐng)導(dǎo)巡河，還要報送每次巡河的十分繁復(fù)的“巡河臺賬”，因為領(lǐng)導(dǎo)工作要留痕，一次巡河要做5～7個表格、方案、記錄、報道、問題清單。有的領(lǐng)導(dǎo)巡河沒有發(fā)現(xiàn)什么問題的，也要寫問題，不寫，每月的考核就不合格。領(lǐng)導(dǎo)沒空去的，就登著領(lǐng)導(dǎo)的APP賬號去幫忙打卡，然后造一堆假資料，免得市里考核不通過通報下來，領(lǐng)導(dǎo)還得找自己麻煩，每個月河長辦的工作就是不停地準(zhǔn)備各種資料、報表、臺賬、記錄、清單，還有月度、季度、年度考核獎評的硬性指標(biāo)，考核任務(wù)規(guī)定的培訓(xùn)、教育、宣傳活動，每一個資料都要完成，沒有就扣考評分，河長辦就是天天造資料的部門。同志們通宵達旦地造一堆文山會海來給上級檢查，檢查完了，就是一堆廢紙，不停地造，每天就在不停地造表，造資料，應(yīng)付考核中度過，對解決實際的河湖環(huán)境問題的收效并不十分明顯（湖南省岳陽市領(lǐng)導(dǎo)留言板留言，2019）。

上面所述的三種壓力更多地強調(diào)上級政府對基層政府的單向壓力，即上級政府對基層政府施加壓力，實際上由于政府之間所具有的同構(gòu)性，上級政府和部門與基層政府一樣也面臨著類似的制度環(huán)境和考核壓力，因此上級政府和部門也有可能基于一種“理解”和“默契”，與基層政府形成“共謀”[6]，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。

四、基層政府河長制執(zhí)行效能提升路徑

為了提高基層政府河長制執(zhí)行效能，可以從以下六個方面著手，矯正基層政府河長制執(zhí)行偏差。

（一）踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念

理念是行動的先導(dǎo)，“重發(fā)展、輕保護”的落后發(fā)展理念不破除，基層政府河長制執(zhí)行始終難以取得理想的效果。為了進一步提升基層政府河長制執(zhí)行效能，基層政府需要積極踐行新發(fā)展理念，走“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”之路，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量放在首位，將河長制執(zhí)行視為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的抓手，找差距、抓落實，打造美麗生態(tài)環(huán)境，用綠水青山換來金山銀山。

（二）建立完善基層政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任和配合責(zé)任清單

為規(guī)范“屬地管理”，改變基層政府河長制執(zhí)行“不堪重負”的局面，需要從制度建設(shè)上著手，建立基層政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任和配合責(zé)任清單。建議在對《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等法律法規(guī)和文件進行全面梳理的基礎(chǔ)上，制定縣、鄉(xiāng)兩級生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任和配合責(zé)任清單，明晰生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任的真實歸屬和層次，避免“有責(zé)無權(quán)”或是“有權(quán)無責(zé)”。實行清單管理后，上級政府和部門不能再將已明確由自身承擔(dān)的責(zé)任以“屬地管理”的名義交由基層政府來履行。對于確需交由基層政府完成的事項，有關(guān)部門必須作出專項說明，明確主體責(zé)任、配合責(zé)任以及辦事流程等，并在得到基層政府同意配合的意見后給予相應(yīng)的經(jīng)費以及人力、技術(shù)等支持。在此基礎(chǔ)上，可以進一步明確各級河長在職責(zé)劃分上的差異性。

（三）積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革

未來，應(yīng)該在國家推進基層綜合行政執(zhí)法改革的總體戰(zhàn)略下，不斷強化基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限和能力?？紤]到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況不一，應(yīng)該因地制宜。對于經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，可以直接下放行政執(zhí)法權(quán)限，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)來集中統(tǒng)一行使。對于條件尚不具備的地方，可以通過委托執(zhí)法或者由縣級執(zhí)法大隊向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐執(zhí)法中隊的方式，將執(zhí)法力量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。采取委托或派駐模式后，應(yīng)該積極建立“鄉(xiāng)呼縣應(yīng)、上下聯(lián)動”的工作機制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能[25]，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在河長制監(jiān)管執(zhí)法中發(fā)揮更大的作用。

（四）提升基層治水能力

首先，在基層政府河長制辦公室的人員配置上，各級編辦應(yīng)該推進編制資源盡可能向基層河長辦傾斜，不僅要配足專職工作人員，而且還要注重引進一些專業(yè)人才，以提高治水的專業(yè)性。有條件的地方，可以積極聘請專家河長，協(xié)助行政河長找準(zhǔn)問題、綜合施策、精準(zhǔn)治理。其次，在資金保障上，上級政府和部門不僅要將基層政府河長制工作經(jīng)費列入財政預(yù)算，而且還要積極整合各類涉水資金，加大對基層政府的財政投入力度?；鶎诱陨硪部梢酝ㄟ^運用市場化機制來吸引社會資本參與水治理，從而彌補資金不足的問題。

（五）推行柔性管理

水治理是一項長期的、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，一味地采取高壓政策往往“治標(biāo)不治本”，需要構(gòu)建長效治理機制。建議在基層政府河長制執(zhí)行上，積極推行柔性管理，給予基層政府更多的權(quán)限。例如，對于排查出來的問題，可以積極推行漸進式銷號管理，由各基層政府根據(jù)問題的輕重緩急程度、自身能力等情況分級分類分階段處理。上級政府和部門重點對基層政府在各個階段的工作目標(biāo)和進展進行監(jiān)督。在上下級政府的共同努力下，實現(xiàn)基層治水從簡單粗暴的突擊整改向長效常態(tài)管理轉(zhuǎn)變，從注重整改數(shù)量向提高整改質(zhì)量轉(zhuǎn)變。

（六）考核檢查更加注重實績

破除過度留痕的制度化壓力，關(guān)鍵在于確定科學(xué)有效的考核方式。在基層政府河長制工作考核檢查上，要為基層減負，嚴(yán)格控制對各種工作計劃、工作總結(jié)以及相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的過度依賴性，對上級政府和部門存在過度留痕的事項堅決予以“撤銷”，不折騰，重點以工作實績論英雄，加大水質(zhì)改善、公眾滿意度等指標(biāo)在河長制工作考核中的比重，使基層政府工作人員有更多的時間和精力可以投身到水治理中。

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of the Deviation in Implementing the Policy

of River Chief System in Chinese Local Governments

Cao Xinfu， Zhou Jianguo

（School of Government， Nanjing University， Nanjing 210023， China）

Abstract：? Local governments are the last kilometer in implementing the river chief system policy. However， at present there still exists deviations while implementing this policy. After studying the main manifestations of the deviations， this paper proposes it could be possible to analyze the deviations from three perspectives： policy characteristics， organizational basis and task environment. The results show that the deviations are inevitable because of the conflict and fuzziness of policy itself; those deviations can be serious because of the imbalance of power and the limited capacity in the organization. And the deviations could be even worse for the negative task environment of “tough task and undue pressure”， in which some pressure comes from the system， some from political fight against pollution， and some from the excessive emphasis on leaving traces of work. Therefore， authors of this paper draw the following conclusions： to enhance the implementation efficiency of the river chief system in local governments， we should give priority to ecology and green development. Then we need to establish and improve a system in which there should be a list of concrete responsibilities for ecological environment and these responsibilities should be shouldered by an appointed main body. At the same time， we should promote the reform of comprehensive administrative law enforcement at the local governments， enhance the ability to control waters， implement flexible management， and in doing assessment， we need to pay more attention to practical results.

Key words：local government; deviation in implementing the policy of river chief system; policy characteristics; organizational basis; task environment

（責(zé)任編輯：李萌）