任磊 高冠軍

[摘要]新時代，黨和國家賦予內(nèi)部審計工作更高的職責使命，提出更高的目標要求。為化解國家級新區(qū)內(nèi)部審計工作先天基礎薄弱、后天新問題挑戰(zhàn)的雙重困境，本文以南京江北新區(qū)樞紐辦為例，通過實地調(diào)研和座談深入了解江北新區(qū)樞紐辦內(nèi)部審計的現(xiàn)狀，構建了樞紐辦內(nèi)部審計的戰(zhàn)略規(guī)劃和創(chuàng)新路徑，并給出提升樞紐辦內(nèi)部審計工作水平的實施建議，以期形成具有推廣意義的國家級新區(qū)內(nèi)部審計工作經(jīng)驗模式。

[關鍵詞]國家級新區(qū)? ?內(nèi)部審計? ?發(fā)展戰(zhàn)略

本文系教育部人文社科青年項目（21YJCZH123）

一、引言

近年來，黨和國家高度重視內(nèi)部審計工作。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，要加強對內(nèi)部審計工作的指導和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力。2018年《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），明確了內(nèi)部審計的目標定位、職責權限、結(jié)果運用、責任追究等，標志著我國內(nèi)部審計事業(yè)邁向新時代、踏上新征程。2021年新修訂的審計法進一步強調(diào)，被審計單位應當加強對內(nèi)部審計工作的領導，按照國家有關規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度。內(nèi)部審計在審計機關和組織內(nèi)部的角色定位呈現(xiàn)出責任與擔當?shù)臅r代新使命。為響應黨和國家對內(nèi)部審計工作的新要求，江蘇省、市、區(qū)（縣）等各級政府和企事業(yè)單位等紛紛以制度規(guī)范、發(fā)展規(guī)劃、人員培養(yǎng)、宣傳推廣等多種形式舉措，加速轄區(qū)內(nèi)部審計工作的高質(zhì)量發(fā)展。

南京江北新區(qū)樞紐經(jīng)濟發(fā)展管理辦公室（以下簡稱樞紐辦）作為南京江北新區(qū)的重要經(jīng)濟發(fā)展平臺，在快速發(fā)展過程中面臨諸多復雜風險和全新挑戰(zhàn)。內(nèi)部審計作為組織治理的重要基石，是實現(xiàn)經(jīng)濟決策科學化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風險防控常態(tài)化等的重要手段。樞紐辦高度重視內(nèi)部審計工作的作用，創(chuàng)新探索建立了以服務為導向、以風險為核心、以控制為主線、以增值為主張、以協(xié)同為支撐的內(nèi)部審計新模式。隨著新冠肺炎疫情的影響、國內(nèi)外經(jīng)濟運行趨勢下行、樞紐重大建設項目不斷增多、建設與運營期交叉疊加、政府監(jiān)管力度日益增強等，樞紐辦及其企業(yè)面臨的風險越發(fā)錯綜復雜，并對內(nèi)部審計提出了更高的目標要求。

新時代，內(nèi)部審計的職能目標在深化、業(yè)務范圍在拓展、技術方法在更新、審計關系在優(yōu)化，傳統(tǒng)以監(jiān)督為導向、單一碎片化的審計監(jiān)督模式難以適應內(nèi)部審計面臨的新使命，限制了其職能作用的最大化發(fā)揮。因此，如何構建與新時代要求相匹配的內(nèi)部審計工作模式，打造具有指導借鑒價值的國家級新區(qū)特色的內(nèi)部審計新模式，成為當前學術界和實務界關注的熱點問題。

二、樞紐辦內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀與成效

樞紐辦作為第一批需要設置獨立內(nèi)部審計機構的單位，積極響應落實南京市、江北新區(qū)管委會等關于加強內(nèi)部審計工作的指導意見，在相對薄弱的基礎上，短時間內(nèi)實現(xiàn)內(nèi)部審計機構設置、內(nèi)部審計制度構建、內(nèi)部審計隊伍建設、內(nèi)部審計業(yè)務開展等一系列工作目標?；诮毙聟^(qū)財政局、國有企業(yè)集團、其他經(jīng)濟發(fā)展平臺、樞紐辦及其下屬企業(yè)等的相關資料搜集和內(nèi)部審計人員訪談情況（如表1所示），本文擬從組織、制度、人員、業(yè)務等方面全面梳理樞紐辦內(nèi)部審計取得的工作成效、主要經(jīng)驗。

（一）關于內(nèi)部審計重要性的思想認知

樞紐辦黨工委高度重視內(nèi)部審計在防范風險、完善治理、實現(xiàn)目標、提質(zhì)增效、反腐倡廉等方面的突出作用，第一時間學習領會審計署、江蘇省、南京市、江北新區(qū)等關于內(nèi)部審計工作的相關制度、意見等，積極開展內(nèi)部審計相關專題培訓，讓樞紐辦全體人員更好、更全面地了解內(nèi)部審計的內(nèi)涵、程序和價值。

（二）關于內(nèi)部審計組織機構設置

樞紐辦以往審計職能歸屬于財務部門，獨立性較差，2020年12月成立內(nèi)部審計工作領導小組后，樞紐辦黨工委書記、樞紐辦主任擔任該小組組長，以強化黨對內(nèi)部審計工作的領導。將原隸屬于財務部門的審計職責單獨劃分出來，成立內(nèi)部審計工作領導小組辦公室，全面負責內(nèi)部審計具體實施工作，增加了內(nèi)部審計的獨立性和權威性。從財務部、工程部、經(jīng)濟發(fā)展部等部門抽調(diào)人員落實開展內(nèi)部審計業(yè)務。下屬企業(yè)設置內(nèi)部審計專員，具體負責所在單位的重大工程項目審計。樞紐辦內(nèi)部審計工作領導小組辦公室指導和監(jiān)督下屬企業(yè)內(nèi)部審計業(yè)務開展。機構設置如圖1所示。

（三）關于內(nèi)部審計制度規(guī)范與健全

樞紐辦于2019年修訂完善了《樞紐辦內(nèi)部控制手冊》，強化了內(nèi)部監(jiān)督制度建設。2020年12月內(nèi)部審計工作領導小組成立后，出臺了《江北新區(qū)樞紐辦內(nèi)部審計工作辦法》，明確了樞紐辦內(nèi)部審計工作的目標、職責權限、業(yè)務范圍、結(jié)果運用等。下屬企業(yè)南京江北新區(qū)鐵路建設投資有限責任公司出臺了《工程建設項目竣工結(jié)算審計管理暫行辦法》《工程建設項目竣工決算審計管理暫行辦法》等相關制度。同時，樞紐辦正與南京審計大學加強研究，以制定細化的內(nèi)部審計工作指南、內(nèi)部審計標準規(guī)范等。

（四）關于內(nèi)部審計業(yè)務流程和工作機制

內(nèi)部審計工作領導小組負責全面的內(nèi)部審計業(yè)務開展，包括審計計劃制訂、社會審計購買、審計質(zhì)量管理、審計報告形成及審計發(fā)現(xiàn)問題督促整改等。審計計劃由各單位根據(jù)需求進行報送，內(nèi)部審計工作領導小組統(tǒng)籌審核，并報備新區(qū)財政局審計監(jiān)督辦、建交局內(nèi)部審計部門等，審計報告也遵循同樣的工作機制。具體業(yè)務流程如圖2所示。

（五）關于內(nèi)部審計人才隊伍建設和資金支持

人才隊伍和資金是開展審計工作的基礎保障。樞紐辦高度重視內(nèi)部審計人才培養(yǎng)，積極開展各種類型的業(yè)務培訓、“以審代培”等，如與南京審計大學合作開展培訓、參與新區(qū)財政局政府審計項目等，提升審計人員的職業(yè)勝任力和職業(yè)榮譽感。鼓勵審計人員參加繼續(xù)教育，特別是審計專碩的攻讀。同時，對審計工作提供堅實的資金支持，保障審計項目順利開展和審計人員能力提升，并鼓勵樞紐辦開展聯(lián)合研究，為推進研究型審計和學習型審計組織提供物質(zhì)基礎。

（六）關于內(nèi)部審計項目開展和審計結(jié)果應用

截至2021年底，樞紐辦正式開展的內(nèi)部審計項目包括對樞紐辦自身、樞紐辦機關工會、樞紐辦聯(lián)合工會進行的財務收支審計;指導托管企業(yè)開展財務收支審計;對樞紐辦投資建設項目和托管企業(yè)建設項目進行工程項目跟蹤審計;其他專項審計。此外，擬與會計師事務所聯(lián)合開展樞紐辦2021年度內(nèi)部控制審計。工程項目跟蹤審計以外包的形式由事務所進行審計并出具審計報告。相關審計發(fā)現(xiàn)問題經(jīng)整改后，有力地促進了內(nèi)部管理，并使內(nèi)部審計成果得以有效運用。

（七）關于內(nèi)部審計信息化與協(xié)同機制

當前，樞紐辦正與南京審計大學工程審計學院合作，擬開展內(nèi)部審計信息化平臺建設，應用新興信息技術助推內(nèi)部審計提質(zhì)增效。同時，江北新區(qū)國家審計充分利用樞紐辦內(nèi)部審計力量，通過項目統(tǒng)籌、“以審代訓”、業(yè)務指導等方法，推動雙方協(xié)同制度化、常態(tài)化，構建具有新區(qū)特色的國家審計與內(nèi)部審計協(xié)同模式。此外，樞紐辦深化與南京審計大學等高校的政企校協(xié)同研究，充分利用高校、企業(yè)等不同組織的內(nèi)部審計資源，構建樞紐內(nèi)部審計協(xié)同網(wǎng)絡，為內(nèi)部審計工作持續(xù)快速發(fā)展提供保障。

三、樞紐辦內(nèi)部審計工作存在的主要問題

樞紐辦內(nèi)部審計工作具有創(chuàng)新性，但也面臨起步較晚、基礎薄弱的先天不足，在發(fā)展中面臨許多后天的新問題、新現(xiàn)象。通過座談了解和相關信息分析，發(fā)現(xiàn)當前樞紐辦內(nèi)部審計工作存在的問題，并挖掘其背后邏輯和深層次緣由，為找準內(nèi)部審計發(fā)展方向和提供合理化建議提供支撐。

（一）內(nèi)部審計工作領導小組辦公室獨立性、權威性不夠

雖然單獨設置內(nèi)部審計工作領導小組辦公室，但并未納入部門編制，且人員均由其他部門抽調(diào)過來，內(nèi)部審計預算、人員績效均由原部門統(tǒng)籌，內(nèi)部審計組織的獨立性大打折扣。特別是有些審計人員還負責原部門的工作，容易出現(xiàn)自己審自己的現(xiàn)象;人、財、物無法實現(xiàn)獨立管理，使得內(nèi)部審計工作可能出現(xiàn)各種阻礙和制約因素。這主要由于江北新區(qū)的以大部制為基準進行的部門機構設置，囿于現(xiàn)有部門職能設置和條塊管理，樞紐辦原有職能部門設置短時間內(nèi)無法變更，只能基于現(xiàn)有條件盡可能賦予內(nèi)部審計更多的獨立性。

（二）內(nèi)部審計制度規(guī)范還不健全，缺少更細化的審計業(yè)務流程與工作標準

由于樞紐辦成立較晚，內(nèi)部監(jiān)督基礎薄弱，很多工作開展沒有經(jīng)驗積累，都是摸索性、開創(chuàng)性的。樞紐辦短時間內(nèi)快速發(fā)展，內(nèi)部管理制度、業(yè)務流程、工作程序等還不完善，內(nèi)部審計制度規(guī)范更少，樞紐辦及其下屬企業(yè)共三個制度文件，缺少整體的內(nèi)部審計工作指導和具體的內(nèi)部審計程序指南，從而制約了審計業(yè)務的深入開展。

（三）內(nèi)部審計缺少成熟模式參照，內(nèi)部審計工作模式與運行機制不夠完善

樞紐辦內(nèi)部審計工作兩三年內(nèi)實現(xiàn)從無到有、從明顯不足到逐步完善的跨越式發(fā)展。作為國家級新區(qū)的江北新區(qū)的內(nèi)部審計工作具有一定的探索創(chuàng)新性，還囿于缺少類似場景下較為成熟的模式，樞紐辦內(nèi)部審計相關計劃、組織、報告、整改、協(xié)同等工作機制還稍顯不足，需要樞紐辦深入研究其內(nèi)部審計工作特點，以研究型審計理念為指導完善內(nèi)部審計業(yè)務過程和工作機制，打造學習型審計組織，以應對外部環(huán)境變化和新時代要求。

（四）內(nèi)部審計項目以外包形式開展，樞紐辦參與度較低、質(zhì)量把控較弱

由于樞紐辦內(nèi)部審計工作起步較晚，相關工作人員也是從其他部門抽調(diào)，缺少審計專業(yè)人才。雖然經(jīng)過了系統(tǒng)的內(nèi)部審計業(yè)務培訓，也參與過一些審計項目，但經(jīng)驗和知識雙重不足導致審計人員無法主導、主審一項內(nèi)部審計項目，對外包的事務所審計工作管理和報告質(zhì)量監(jiān)督還缺乏信心，這也導致一些新業(yè)務短時間內(nèi)無法開展，如經(jīng)濟責任審計、政策跟蹤審計等，所以，需加快審計專業(yè)人才引進，特別是有豐富項目經(jīng)驗的優(yōu)秀人才，以老帶新并強化審計人員培養(yǎng)，構建與內(nèi)部審計工作相匹配的專業(yè)勝任能力。

四、樞紐辦內(nèi)部審計進一步發(fā)展的戰(zhàn)略、實施路徑與有關對策

樞紐辦應深入研究自身審計工作特點，結(jié)合實際情況制定匹配的發(fā)展戰(zhàn)略，做到有的放矢，如圖3所示。同時，基于樞紐辦當前問題分析，本文以嵌入性、精準性、系統(tǒng)性、協(xié)同性為契入點，提出構建供樞紐辦參考的內(nèi)部審計創(chuàng)新發(fā)展路徑。

（一）發(fā)展戰(zhàn)略

樞紐辦應明確內(nèi)部審計的職能定位，制訂與內(nèi)外部環(huán)境相適應的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，明確每一個時期的主要工作和細分任務，形成內(nèi)部審計戰(zhàn)略路線圖，更好地指導內(nèi)部審計工作的全面開展，建議制定“三步走”戰(zhàn)略，從組織機構、制度規(guī)范、工作機制、人員隊伍、信息化水平、業(yè)務開展、結(jié)果應用等多維度，設置每一個時期的戰(zhàn)略任務，從而有目標有節(jié)奏地逐步推進內(nèi)部審計工作走向深化。

第一步，至2025年左右形成組織設置合理、審計制度全面、審計流程規(guī)范、審計工作機制順暢、業(yè)務類型拓展有效、信息化搭建完整的內(nèi)審監(jiān)督體系，實現(xiàn)重大工程項目審計全覆蓋，在江北新區(qū)處于領先梯隊;第二步，至2030年左右形成內(nèi)審機構獨立設置、審計制度體系完備、數(shù)字化審計平臺運行、高素質(zhì)審計人才集中的高水平內(nèi)審監(jiān)督體系，實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計全覆蓋，形成1到2個全省優(yōu)秀內(nèi)審項目或案例，在南京市乃至全省處于領先位置;第三步，到2035年左右形成集中統(tǒng)一審計組織體系、權威高效審計管理運行體系、全面覆蓋審計業(yè)務體系、人工智能與大數(shù)據(jù)審計支撐體系等為主體的高質(zhì)量內(nèi)部審計監(jiān)督體系，實現(xiàn)所有審計業(yè)務全覆蓋，形成1到2份全國優(yōu)秀內(nèi)審項目或案例，對標全國一流水平形成國內(nèi)知名的新區(qū)特色內(nèi)審模式。

（二）實施路徑

1. 以樞紐辦內(nèi)部審計人員為主導，打造嵌入式內(nèi)部審計工作模式。針對當前內(nèi)部審計項目外包比例較高，自身內(nèi)審人員參與度較低、學習成長較慢等問題，應樹立“以我為主”觀念，逐步實現(xiàn)樞紐辦內(nèi)部審計人員負責審計項目方案的設計、審計重點的確定、審計報告的撰寫和審計團隊的管理，打造嵌入式內(nèi)部審計工作模式。通過前期審計項目規(guī)劃、中期審計過程監(jiān)管、后期審計報告把控等全過程嵌入，提升對內(nèi)部審計項目的全面管理。

2. 以精益化管理理念為指引，構造精準式內(nèi)部審計工作模式。如何以有限的時間、資源和人力實現(xiàn)最大化風險防范和價值提升，需要考慮內(nèi)部審計工作的效率問題，特別應重點關注風險識別、審計項目選擇、審計資源配置等環(huán)節(jié)?；诰婊芾砝砟?，應用多源數(shù)據(jù)關聯(lián)分析精準識別和評估組織面臨的各類風險，運用多屬性決策方法基于效用最大化實現(xiàn)審計項目選擇，最后綜合應用多目標優(yōu)化方法實現(xiàn)審計項目和審計資源的精準匹配，從而構造精準式內(nèi)部審計工作模式，實現(xiàn)全過程精準管理以提升內(nèi)部審計工作的效率和效果。

3. 以全要素全過程整合為核心，推行系統(tǒng)式內(nèi)部審計工作模式。從系統(tǒng)論視角出發(fā)，以全要素、全過程整合為切入點，構建系統(tǒng)式內(nèi)部審計工作模式?；趯徲嫎I(yè)務的邏輯分析，以“兩統(tǒng)籌”為抓手，實現(xiàn)審計項目、審計組織方式的統(tǒng)籌優(yōu)化。以整體性思維整合不同審計業(yè)務環(huán)節(jié)，強化需求識別、審計計劃、審計實施、審計整改、審計評價等多個關節(jié)的互動鏈接，實現(xiàn)審計全過程的協(xié)同優(yōu)化。

4. 以多元主體網(wǎng)絡合作為支撐，構建協(xié)同式內(nèi)部審計工作模式。內(nèi)部審計工作是一項復雜的、長期性的工程，需要審計系統(tǒng)內(nèi)外部多方主體共同努力協(xié)同推進。當前內(nèi)部審計工作存在的時空矛盾、協(xié)同偏差，需要應用系統(tǒng)思維和協(xié)同理論構建協(xié)同式內(nèi)部審計工作模式，通過計劃、過程、資源、成果等多維協(xié)同提升內(nèi)部審計工作的效能。一是通過與同一層次不同部門主體協(xié)同，與組織人事、紀檢監(jiān)察、業(yè)務等部門間的計劃整合、資源共享、成果共用等，提升內(nèi)部審計組織內(nèi)協(xié)同水平;二是要與政府審計、高校、企業(yè)等互通有無、交流經(jīng)驗，構建大審計監(jiān)督體系和內(nèi)部審計大格局。

（三）有關對策

1. 加強黨對內(nèi)部審計工作的全面領導，健全內(nèi)部審計組織機構。應以新修訂的審計法為指導，全面貫徹習近平總書記關于審計工作的重要指示，強化樞紐辦內(nèi)部審計工作領導小組對內(nèi)部審計工作的頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃，進一步突出樞紐辦黨工委在內(nèi)部審計工作中的統(tǒng)領地位。以《規(guī)定》為指導，參照省、區(qū)、市內(nèi)部審計相關規(guī)定，構建由黨工委、樞紐辦負責人直接領導的內(nèi)部審計工作格局。同時，加快樞紐辦內(nèi)部審計機構改革，建立具體業(yè)務由樞紐辦內(nèi)審工作領導小組統(tǒng)一領導的垂直管理模式，實施“上審下”與“同級審”相結(jié)合的審計方式。

2.加強頂層設計和長遠規(guī)劃，完善樞紐辦內(nèi)部審計相關制度規(guī)范。應根據(jù)自身內(nèi)在需求和領域特點，制定包含審計程序、方法、標準等內(nèi)容的內(nèi)部審計章程，以此作為總綱領，建立健全管理類、技術類、應用類審計制度，形成體系化的審計制度網(wǎng)絡，并隨著樞紐發(fā)展戰(zhàn)略方向和經(jīng)濟政策的變動，定期進行完善和更新，形成動態(tài)化的制度體系。

3.創(chuàng)新審計組織方式，實施大數(shù)據(jù)審計方法。加強樞紐辦系統(tǒng)內(nèi)部審計資源的優(yōu)化整合，開展跨層級、跨區(qū)域?qū)徲?，引入專項調(diào)查、政策評估、調(diào)查研究、咨詢鑒證等非傳統(tǒng)審計方式，切實提高內(nèi)部審計層次。內(nèi)部審計要加強與國家審計、外部監(jiān)管以及黨委巡視、紀檢監(jiān)察、監(jiān)事會等的溝通與協(xié)作，強化審計成果利用和內(nèi)部信息共享。利用大數(shù)據(jù)技術實現(xiàn)對審計數(shù)據(jù)的采集、存儲、處理和分析，構建大數(shù)據(jù)分析平臺，基于智能算法和可視化方法實現(xiàn)“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核查、系統(tǒng)研究”。同時，以大數(shù)據(jù)平臺為基礎構建審計準則和整改知識庫，實時發(fā)現(xiàn)風險線索和實際問題，精準化案例推理和模式匹配，快速形成整改方案。

（作者單位：南京審計大學政府審計學院? 南京江北新區(qū)樞紐經(jīng)濟發(fā)展管理辦公室，郵政編碼：211815，電子郵箱：270365@nau.edu.cn）

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