華秋紅

（無錫城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院會計學(xué)院 江蘇無錫 214000）

一、引言

2012年財政部頒布《行政單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會［2012］21號），之后又陸續(xù)出臺了《關(guān)于全面推進行政單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會［2015］24號）、《行政單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（財會［2017］1號），從制度層面為我國行政單位內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向?；鶎有姓挝粌?nèi)部控制是指由基層行政單位領(lǐng)導(dǎo)層和全體員工實施的、旨在提高基層行政單位現(xiàn)代化治理能力和綜合管理能力、維護社會主義市場經(jīng)濟秩序和社會公眾利益、實現(xiàn)管理服務(wù)目標所制定的政策和程序。加強基層行政單位內(nèi)部控制有利于整合和優(yōu)化政府資源配置，提高政府治理運行效率。

全面預(yù)算管理是基層行政單位優(yōu)化資源配置的重要手段，可以將基層行政單位內(nèi)部的資金流、實物流、信息流、人力流等相互整合，力爭實現(xiàn)人、財、物等資源的最大利用，將有限的資源協(xié)調(diào)分配到提高行政單位運行效率的業(yè)務(wù)、活動、環(huán)節(jié)中去，從而實現(xiàn)有限資源的優(yōu)化配置，增強資源的價值創(chuàng)造能力，切實反映行政單位資金使用效益，規(guī)范資金合理使用，防范行政單位腐敗和舞弊問題。2015年9月，財政部發(fā)布了《管理會計實踐索引——全面預(yù)算》，從宏觀層面對預(yù)算管理提出規(guī)范和要求；2020年10月1日起施行修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》，從法律層面為我國基層行政單位開展預(yù)算管理工作提供了規(guī)范指導(dǎo)。

全面預(yù)算管理是基層行政單位有效實施內(nèi)部控制的重要機制，貫穿于基層行政單位日常經(jīng)營管理的全過程，通過科學(xué)合理的預(yù)算編制、規(guī)范高效的預(yù)算審批、嚴格把控的預(yù)算執(zhí)行、完善合理的預(yù)算考核，加強基層行政單位內(nèi)部控制，提升內(nèi)部治理水平和服務(wù)效率?，F(xiàn)有研究大多是通過預(yù)算管理開展內(nèi)部控制的宏觀層面和制度層面的理論研究，對基層行政單位開展預(yù)算管理的具體實踐研究較少。為此，本文在研究內(nèi)部控制與全面預(yù)算管理之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，以A街道辦事處為例，對其預(yù)算管理存在的主要問題進行深度分析，從而提出基于全面預(yù)算管理強化基層行政單位內(nèi)部控制的優(yōu)化策略，將豐富我國基層行政單位利用全面預(yù)算管理加強內(nèi)部控制的理論和實踐研究基礎(chǔ)。

二、基層行政單位全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制的關(guān)系

基層行政單位是國家治理體系的重要組成部分，全面預(yù)算管理憑借計劃、控制、監(jiān)督、評價等綜合管理功能，成為基層行政單位加強內(nèi)部控制的重要手段。

（一）全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)

全面預(yù)算管理體系由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考評三個階段組成，能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算管理的事前分析、事中監(jiān)督、事后評價。其中，預(yù)算編制階段包括擬定預(yù)算目標、預(yù)算編制、預(yù)算審批；預(yù)算執(zhí)行階段包括預(yù)算分解與落實、預(yù)算控制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算核算、預(yù)算報告；預(yù)算考評階段包括預(yù)算分析、預(yù)算考評、預(yù)算獎懲?；鶎有姓挝煌ㄟ^預(yù)算編制可以確定內(nèi)部控制活動的業(yè)務(wù)規(guī)范，通過預(yù)算執(zhí)行和考評可以確定各部門在內(nèi)部控制活動中的權(quán)、責、利關(guān)系。切實加強每個階段、每個環(huán)節(jié)預(yù)算管理的有效落實，可以將基層行政單位各個部門緊密聯(lián)系起來，為內(nèi)部控制提供更優(yōu)化的實施條件。同時基層行政單位在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中，可以收集和反饋全面預(yù)算管理數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)進行分析，從而對單位內(nèi)部控制風險進行識別、預(yù)測、評估，并預(yù)先采取風險防范措施，為加強內(nèi)部控制提供依據(jù)。

（二）全面預(yù)算管理將內(nèi)部控制業(yè)務(wù)有效銜接

圖1 基層行政單位預(yù)算管理體系與業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的關(guān)系

三、預(yù)算編制基本情況——以A街道辦事處為例

A經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與A街道實行兩塊牌子一套班子，合署辦公。開發(fā)區(qū)下轄8個社區(qū)，經(jīng)過“網(wǎng)格化管理”升級，形成了多個產(chǎn)業(yè)管理服務(wù)中心以及沿建筑路綜合配套服務(wù)區(qū)。近年來，A經(jīng)濟開發(fā)區(qū)全力打造“產(chǎn)城融合示范區(qū)、宜居宜業(yè)標桿區(qū)”，集成電路設(shè)計、金融創(chuàng)投、工業(yè)設(shè)計及大數(shù)據(jù)四大特色產(chǎn)業(yè)質(zhì)效雙顯。轄區(qū)生態(tài)環(huán)境治理、社會事業(yè)發(fā)展、黨建引領(lǐng)支撐等各項工作推進有力，形成了經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展、各項事業(yè)協(xié)調(diào)并進的良好態(tài)勢。

（一）預(yù)算編制口徑

1.收入預(yù)算的編制。收入預(yù)算主要包括經(jīng)常性撥款（預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外）、項目撥款、資產(chǎn)收益（投資收益、房租、售房收入）、其他非稅收入等。其中，財政經(jīng)常性撥款（預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外）主要反映開發(fā)區(qū)稅收、基金形成的財力及上級的人員經(jīng)費、補助經(jīng)費等的撥款；項目撥款反映上級補助的規(guī)定項目支出的撥款；資產(chǎn)收益為管委會全資或參股企業(yè)取得的回報，出售、出租房屋取得的收入，車位、廣告位的經(jīng)營收入、利息收入等；其他非稅收入反映部門（單位）按規(guī)定取得的各類非稅收入。

2.支出預(yù)算的編制。支出預(yù)算包括基本支出、項目支出、辦案經(jīng)費支出。其中，基本支出包括工資福利支出、商品和社會服務(wù)支出、對個人和家庭補助支出；項目支出包括經(jīng)常性工作經(jīng)費、開發(fā)區(qū)確定和上級文件要求所確定的項目。

（二）預(yù)算編制方法

納入綜合預(yù)算的部門（單位），按照部門職能及資金來源及支配情況，采取細化和概化相結(jié)合的辦法以及政府收支分類改革的要求進行編制。

1.基本支出預(yù)算編制。（1）凡工資獎金由開發(fā)區(qū)財政審計局統(tǒng)發(fā)的機關(guān)部門及單位、條線（不含園區(qū)），基本支出預(yù)算由開發(fā)區(qū)財政審計局統(tǒng)一編制。（2）機關(guān)人員在園區(qū)、工業(yè)設(shè)計辦兼職的，其基本支出預(yù)算由財政審計局統(tǒng)一編制。園區(qū)、工業(yè)設(shè)計辦只需考慮另行發(fā)放部分。（3）園區(qū)、工業(yè)設(shè)計辦對本部門（除機關(guān)兼職人員以外）的全體人員經(jīng)費支出編制預(yù)算。

2.項目支出預(yù)算編制。部門根據(jù)本部門工作職能和承擔的開發(fā)區(qū)工作任務(wù)從資金的支配需要出發(fā)編制項目支出預(yù)算。原則上如該項目屬經(jīng)常性的，或可預(yù)測的都應(yīng)編制預(yù)算，如項目涉及幾個部門，由牽頭部門負責提出預(yù)算。

（三）預(yù)算編制程序

A街道辦事處預(yù)算編制程序具體為“二上二下”?！耙簧稀保焊鞑块T（單位）組織所屬條線、單位測算并編制部門（單位）預(yù)算草案，于11月15日之前將預(yù)算上報開發(fā)區(qū)財政審計局?！耙幌隆保洪_發(fā)區(qū)財政審計局對部門（單位）預(yù)算審核后，報請開發(fā)區(qū)書記主任辦公會議初審，于11月底前向部門（單位）下達預(yù)算建議數(shù)，部門（單位）據(jù)此修訂本部門（單位）的預(yù)算草案?！岸稀保翰块T（單位）對預(yù)算草案進行重新平衡匯總后，形成正式的部門預(yù)算并于12月上旬上報開發(fā)區(qū)財政審計局?！岸隆保洪_發(fā)區(qū)財政審計局對各部門（單位）上報的預(yù)算進行匯總審核并報開發(fā)區(qū)書記主任辦公會議審定，經(jīng)開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子會議批準后，由開發(fā)區(qū)財政審計局下達到各部門（單位）。

四、預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算編制過程缺乏合理性

預(yù)算編制是預(yù)算管理的首要環(huán)節(jié)，規(guī)范合理的預(yù)算編制體現(xiàn)了單位預(yù)算管理的能力和水平。預(yù)算編制實質(zhì)上就是在有限的財政資金使用范圍內(nèi)，實現(xiàn)各部門支出的效益最大化，避免造成資金浪費。A街道辦事處預(yù)算編制過程缺乏合理性，主要體現(xiàn)在以下方面：（1）預(yù)算編制時間不合理。在實際工作中，因預(yù)算資金使用存在很多不確定因素，A街道辦事處一般于10月底前召開部門預(yù)算編制會議，下達預(yù)算編制任務(wù)，各部門（單位）組織所屬條線、單位測算并編制部門（單位）預(yù)算草案，于11月15日之前將預(yù)算上報開發(fā)區(qū)財政審計局。之后需要在年底的兩個月時間之內(nèi)完成“二上二下”自上而下與自下而上的預(yù)算編制程序，編制時間緊，任務(wù)重，預(yù)算編制質(zhì)量得不到有效保障。（2）預(yù)算編制系統(tǒng)協(xié)調(diào)性不夠。在預(yù)算編制過程中，A街道辦事處各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，計劃編制比較零散，資源分配上會發(fā)生沖突。A街道辦事處在編制全面預(yù)算時以財政局編制為主，職能部門部分業(yè)務(wù)預(yù)算由財政局代為完成，削弱了預(yù)算的合理性和對業(yè)務(wù)的指導(dǎo)作用，導(dǎo)致預(yù)算管理的權(quán)、責、利不匹配。同時A街道辦事處對于基本支出中的商品和社會服務(wù)支出采用的是按照核定的定額標準安排經(jīng)費，主要表現(xiàn)在商品服務(wù)支出經(jīng)濟分類中，辦公費、差旅費等依據(jù)定額標準生成商品和社會服務(wù)支出總數(shù)，部門可在既定總數(shù)內(nèi)對金額在使用范圍內(nèi)的經(jīng)濟分類進行分配使用。但是在實際預(yù)算編制過程中，職能部門預(yù)算編制人員往往按歷史經(jīng)驗填報，沒有根據(jù)實際情況調(diào)整經(jīng)濟分類，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中需要進行大量的調(diào)節(jié)。

商務(wù)英語教學(xué)的主要目標之一就是讓學(xué)生掌握大量的專業(yè)詞匯，這是學(xué)好商務(wù)英語的基礎(chǔ)。詞匯和語法的學(xué)習(xí)應(yīng)與語言技能訓(xùn)練與商務(wù)話題緊密結(jié)合，才能在規(guī)范語言的同時增加針對性和趣味性（莫再樹，2006）。詞匯和語法學(xué)習(xí)者通過語言輸入進行體驗，觀察目標語的結(jié)構(gòu)和語義，然后抽象出目標語使用的規(guī)則，形成假設(shè)，再通過練習(xí)來檢驗這種假設(shè)。

（二）預(yù)算執(zhí)行過程缺乏約束性

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算的具體實施過程，是全面預(yù)算管理的中心環(huán)節(jié)。A街道辦事處預(yù)算執(zhí)行過程缺乏約束性，主要體現(xiàn)在以下方面：（1）預(yù)算執(zhí)行和控制中重編制輕執(zhí)行。A街道辦事處預(yù)算編制意識較強，但是在預(yù)算管理過程中，會出現(xiàn)有章不循。預(yù)算的執(zhí)行與控制工作習(xí)慣性地由財政局主導(dǎo)，無法及時、準確地判斷各部門支出是否合理和必要，只能單純根據(jù)預(yù)算額度決定是否批準支出。同時缺乏明確的預(yù)算執(zhí)行控制流程及有效的監(jiān)控措施，沒有建立有效的風險預(yù)警機制，缺乏有效的工具和手段以支持動態(tài)化的過程監(jiān)督。（2）預(yù)算執(zhí)行中分配資金不及時。在追加項目的調(diào)整上，由于調(diào)整預(yù)算時間接近財政年度的后幾個月，部門調(diào)整預(yù)算資金分配方案要經(jīng)過黨委會討論等手續(xù)，無法當年內(nèi)完成追加資金的下?lián)苁褂?，工程類項目資金同樣無法加快撥付進度，預(yù)算資金分配不及時，導(dǎo)致專項資金無法及時使用。

（三）預(yù)算監(jiān)督過程缺乏完善性

預(yù)算監(jiān)督是指對各級行政單位預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整等活動的合法性和有效性進行的監(jiān)督，是全面預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)。A街道辦事處預(yù)算監(jiān)督缺乏完善性，主要體現(xiàn)在以下方面：（1）預(yù)算監(jiān)督過程不全面。全面預(yù)算管理是實現(xiàn)基層行政單位全方位管理的重要方式，要求實行全員全額全過程預(yù)算管理。然而，A街道辦事處的預(yù)算監(jiān)督，側(cè)重于對預(yù)算管理進行事后監(jiān)督，缺乏有效的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。（2）預(yù)算監(jiān)管主體不明確。A街道辦事處屬于基層行政單位，單位內(nèi)部沒有單獨的部門進行預(yù)算監(jiān)督，一般都是從預(yù)算管理制度方面進行頂層設(shè)計以防范預(yù)算管理過程中可能出現(xiàn)的風險和問題，這就導(dǎo)致面對預(yù)算管理中出現(xiàn)的新問題時無法及時做出調(diào)整。另外，A街道辦事處財政局是預(yù)算編制的主體，但是在預(yù)算監(jiān)管過程中也需要發(fā)揮一定作用，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督主體不明確，出現(xiàn)預(yù)算管理權(quán)、責、利界限模糊的問題。

（四）預(yù)算績效評價過程缺乏規(guī)范性

預(yù)算績效評價是全面預(yù)算管理的最終環(huán)節(jié)，也是預(yù)算質(zhì)量考核的重要手段。A街道辦事處預(yù)算績效評價缺乏規(guī)范性，主要體現(xiàn)在以下方面：（1）預(yù)算績效目標設(shè)置缺乏合理性。預(yù)算績效目標設(shè)置具有較強的專業(yè)性，要結(jié)合項目進行設(shè)置。A街道辦事處部門專項資金的績效需要納入上級主管部門建立的績效評價體系，由于涉及上級主管部門對基層行政單位年度工作的考核打分，績效評價的資金范圍、考核要求等因素無法與本級預(yù)算管理全面匹配。因此造成了績效評價指標體系設(shè)置不合理，沒有達到績效目標設(shè)置的要求，還有較大的改進空間。（2）預(yù)算評價周期較長。A街道辦事處的預(yù)算績效評價從預(yù)算評價指標選取到最終納入預(yù)算評價往往周期跨度較長，預(yù)算績效評價的時效性和對下一年度預(yù)算編制的參考指導(dǎo)作用會大大減弱。另外，基于全面預(yù)算管理理念，只有“事后預(yù)算績效評價”顯然是不夠的，無法形成完整的預(yù)算績效評價體系?；鶎有姓挝粦?yīng)該完善“事前預(yù)算績效評價”和“事中預(yù)算績效評價”，形成整個預(yù)算績效評價體系的閉環(huán)管理，只有這樣，才能實現(xiàn)真正意義上的全面預(yù)算管理。

五、基于全面預(yù)算管理加強基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的策略分析

（一）加強預(yù)算編制過程合理管控

A街道辦事處作為基層行政單位要貫徹全面預(yù)算管理理念，合理確定當期預(yù)算目標，并與所在區(qū)行政單位戰(zhàn)略管理預(yù)算目標以及各職能部門預(yù)算目標有機結(jié)合。預(yù)算管理目標確定后，再將目標分解到各部門，便于開展預(yù)算執(zhí)行、控制、考評和監(jiān)督。

1.調(diào)整預(yù)算編制時間。根據(jù)2020年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》的要求，各行政單位應(yīng)當于每年6月30日前部署本行政區(qū)域編制下一年度預(yù)算草案的具體事項。A街道辦事處可于8月底前召開部門預(yù)算編制會議，下達預(yù)算編制任務(wù)，各部門（單位）組織所屬條線、單位測算并編制部門（單位）預(yù)算草案，于9月底之前將預(yù)算上報開發(fā)區(qū)財政審計局。財政審計局對各部門上報的預(yù)算草案進行審查、匯總，提出綜合平衡意見，經(jīng)預(yù)算管理委員會充分協(xié)調(diào)，將意見反饋給各預(yù)算編制部門予以修正。財政審計局在有關(guān)預(yù)算編制部門修正調(diào)整的基礎(chǔ)上，編制A街道辦事處財務(wù)預(yù)算方案，報預(yù)算管理委員會討論，在討論、調(diào)整的基礎(chǔ)上，正式編制年度財務(wù)預(yù)算草案，提交街道黨委會審議批準。

2.加強預(yù)算編制系統(tǒng)協(xié)調(diào)性。針對預(yù)算編制中基層行政事業(yè)單位各部門之間缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)性、計劃編制比較零散、資源分配沖突的情況，在預(yù)算編制過程中，可以成立預(yù)算管理委員會，由預(yù)算管理委員會擬定年度預(yù)算的目標、原則和要求，各職能部門在此指導(dǎo)下編報本部門預(yù)算。此外，基層行政事業(yè)單位應(yīng)建立一套行之有效的、規(guī)范科學(xué)的項目預(yù)算定額支出體系，對財政資源合理分配和使用，科學(xué)合理編制項目預(yù)算，加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

（二）強化預(yù)算執(zhí)行過程約束機制

預(yù)算執(zhí)行是實現(xiàn)預(yù)算收支管理的關(guān)鍵步驟，基層行政單位應(yīng)加強預(yù)算執(zhí)行工作，定期聽取財政部門有關(guān)預(yù)算執(zhí)行情況的匯報，研究解決預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題。

1.建立預(yù)算執(zhí)行管控機制。基層行政事業(yè)單位應(yīng)建立預(yù)算執(zhí)行管控機制，對各部門預(yù)算支出情況進行反饋和監(jiān)督。對專項資金執(zhí)行進度慢的部門項目及時提醒，確保財政資金按預(yù)算進度進行開支；對于提醒后沒有加快預(yù)算使用情況的專業(yè)資金，要深入調(diào)查，如屬于非必要性支出，可回收財政資金，及時調(diào)整下一年度的財政預(yù)算支出項目。同時要明確預(yù)算執(zhí)行控制流程及有效的監(jiān)控措施，建立有效的風險預(yù)警機制，加強預(yù)算執(zhí)行過程的動態(tài)監(jiān)督。

2.加強預(yù)算資金管理?；鶎有姓聵I(yè)單位應(yīng)加強預(yù)算資金管理，部門結(jié)余資金要依法收回，避免財政資金浪費。預(yù)算執(zhí)行工作要嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)要求，將預(yù)算管理和成本管理有機結(jié)合。對于追加項目預(yù)算，要提高審批處理效率，使專項資金及時到位，提高預(yù)算資金使用效率。

（三）健全預(yù)算監(jiān)督過程全面管理

預(yù)算監(jiān)督是全面預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，基層行政單位應(yīng)著力構(gòu)建全面規(guī)范透明、講求績效的預(yù)算管理制度，做到實事求是、統(tǒng)籌兼顧、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、突出重點，以便更好地發(fā)揮財政資金的使用效益。

1.建立全面預(yù)算管理監(jiān)督體系?；鶎有姓聵I(yè)單位應(yīng)形成貫通事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督的全面預(yù)算管理監(jiān)督體系。加強預(yù)算執(zhí)行過程的動態(tài)監(jiān)督，對執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋和修正，實現(xiàn)全過程預(yù)算管理。同時基層行政單位應(yīng)在預(yù)算管理委員會的監(jiān)督和指導(dǎo)下，加強職能部門的溝通協(xié)作，提高預(yù)算管理質(zhì)量和效率。

2.合理利用外部監(jiān)督平臺?；鶎有姓挝辉陬A(yù)算監(jiān)督過程中，除加強內(nèi)部監(jiān)督管理外，要合理利用上級區(qū)審計、人大等外部監(jiān)督平臺，規(guī)范財政資金的使用，對全面預(yù)算管理進行全員、全額、全過程監(jiān)督管理，多部門聯(lián)合推動預(yù)算管理效率的提升。

（四）提升預(yù)算評價過程規(guī)范執(zhí)行

預(yù)算績效評價是全面預(yù)算管理的最終環(huán)節(jié)，要堅持績效管理導(dǎo)向，切實反映行政單位資金使用效益，規(guī)范資金合理使用。

1.構(gòu)建預(yù)算管理績效指標評價體系?；鶎有姓挝粦?yīng)將全面預(yù)算管理和績效評價管理有機結(jié)合，將績效目標和預(yù)算管理目標掛鉤，績效監(jiān)控和預(yù)算監(jiān)督掛鉤，績效評價和預(yù)算評價掛鉤。完善事前、事中、事后預(yù)算績效評價，形成整個預(yù)算績效評價體系的閉環(huán)管理。建立定性和定量相結(jié)合的預(yù)算管理績效指標評價體系，推動基層行政單位全面預(yù)算管理和績效評價有效結(jié)合。

2.完善預(yù)算評價結(jié)果應(yīng)用。完善預(yù)算評價結(jié)果應(yīng)用，將預(yù)算績效考核結(jié)果與單位評優(yōu)、個人考核掛鉤，提高部門、人員參與預(yù)算管理的積極性。對預(yù)算績效評價好的部門，在安排下一年度預(yù)算后要適當提高預(yù)算額度；對預(yù)算績效評價不佳的部門，要查明原因，加強預(yù)算管理指導(dǎo)，提升預(yù)算評價過程規(guī)范執(zhí)行。

綜上可見，基層行政事業(yè)單位應(yīng)從加強預(yù)算編制過程合理管控、強化預(yù)算執(zhí)行過程約束機制、健全預(yù)算監(jiān)督過程全面管理、提升預(yù)算評價過程規(guī)范執(zhí)行四個方面提升全面預(yù)算管理實效，強化基層行政單位內(nèi)部控制，從而加強基層行政單位治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。