摘要：作為我國(guó)邊境地區(qū)的一種開(kāi)發(fā)方式，邊境旅游發(fā)展在擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、繁榮邊境經(jīng)濟(jì)、助力扶貧解困的同時(shí)，隱涵著諸多影響國(guó)家安全的因素。三十多年來(lái)，我國(guó)邊境旅游一直處在起伏波動(dòng)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。從總體國(guó)家安全觀視角看，我國(guó)邊境旅游經(jīng)歷了空間拓展期、動(dòng)態(tài)調(diào)整期、領(lǐng)域拓展期三個(gè)階段，不同時(shí)期面臨的國(guó)家安全問(wèn)題呈現(xiàn)不同特征與重點(diǎn);在空間區(qū)域上，東北邊境地區(qū)、西部邊境地區(qū)、西南邊境地區(qū)分別呈現(xiàn)不同風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì);從安全風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型上，形成了認(rèn)同型安全風(fēng)險(xiǎn)、流失型安全風(fēng)險(xiǎn)、入侵型安全風(fēng)險(xiǎn)三種類(lèi)型安全問(wèn)題。加強(qiáng)邊境旅游國(guó)家安全治理，需要建立促認(rèn)同、阻流失、防入侵相結(jié)合的邊境旅游綜合治理體系，以持續(xù)有效地管控我國(guó)邊境旅游發(fā)展面臨的國(guó)家安全問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：邊境旅游;跨境旅游合作區(qū);國(guó)家安全

中圖分類(lèi)號(hào)：F5? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1004-3160（2022）02-0066-12

引言

邊境旅游（border tourism）是指在兩個(gè)國(guó)家陸地邊界口岸特定范圍內(nèi)開(kāi)展的旅游活動(dòng)[1]。我國(guó)是世界上陸地邊境線(xiàn)最長(zhǎng)、鄰國(guó)最多的國(guó)家，邊境旅游資源富集。[2]在過(guò)去30多年中，邊境旅游在我國(guó)與周邊國(guó)家交往中扮演著重要角色，是次區(qū)域國(guó)際合作的重要內(nèi)容，也是“興邊富民”的重要戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。[3] 在“一帶一路”倡議背景下，云南、廣西、新疆、吉林、黑龍江等省區(qū)通過(guò)加強(qiáng)與鄰國(guó)間的公路、鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展邊境貿(mào)易和邊境旅游，帶動(dòng)了邊境地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。[4]例如，云南瑞麗、新疆霍爾果斯、內(nèi)蒙古滿(mǎn)洲里等已成為著名的邊境旅游城市[5]。2021年10月23日，《中華人民共和國(guó)陸地國(guó)界法》發(fā)布，作為中國(guó)第一部全國(guó)性的邊境管理法律，其中明確提出“經(jīng)與陸地鄰國(guó)協(xié)商，可在雙方接壤地區(qū)設(shè)立跨境旅游合作區(qū)”，并將旅游作為僅次于經(jīng)濟(jì)合作的重要合作領(lǐng)域，由此可見(jiàn)，邊境旅游在我國(guó)邊境地區(qū)發(fā)展中的重要地位。

文明沖突論（The Clash of Civilizations）認(rèn)為，文化之間的斷裂帶正在成為全球沖突的中心[6]。邊境是與國(guó)家邊界直接相連的特殊區(qū)域，既是陸地疆域的邊緣，也是走向外部的始端[7]，處于不同文化之間的斷裂帶。邊境旅游作為“橄欖枝”和“催化劑”，在推動(dòng)國(guó)家之間關(guān)系改善的同時(shí)，也會(huì)加劇不同國(guó)家之間的沖突，對(duì)國(guó)家安全造成威脅。本文在回顧我國(guó)邊境旅游發(fā)展階段、梳理各個(gè)區(qū)域存在安全問(wèn)題的基礎(chǔ)上，分析邊境旅游面臨的國(guó)家安全問(wèn)題類(lèi)型，探討完善邊境旅游國(guó)家安全治理體系的途徑，以期持續(xù)有效地管控邊境旅游發(fā)展中的國(guó)家安全問(wèn)題，推動(dòng)我國(guó)邊境地區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放。

一、我國(guó)邊境旅游的三個(gè)發(fā)展階段及面臨的國(guó)家安全問(wèn)題

1987年11月4日，原國(guó)家旅游局與原對(duì)外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擬同意遼寧省試辦丹東至新義州自費(fèi)旅游事》，開(kāi)通了遼寧丹東市至朝鮮新義州的邊境一日游活動(dòng)，邊境旅游獲得正式許可。[3]1997年10月，國(guó)家《邊境旅游暫行管理辦法》發(fā)布，將邊境旅游定義為我國(guó)與相鄰國(guó)家之間居民跨境旅游活動(dòng)。關(guān)于邊境旅游發(fā)展階段劃分，目前主要有紀(jì)光萌（2014）的兩階段論[8]、葛全勝（2014）的四階段論[3]、明慶忠（2019）的四階段論[9]等觀點(diǎn)，但這些劃分未結(jié)合國(guó)家安全問(wèn)題進(jìn)行探討。根據(jù)國(guó)家安全學(xué)創(chuàng)始人劉躍進(jìn)（2004）的解釋?zhuān)瑖?guó)家安全是指一個(gè)國(guó)家沒(méi)有危險(xiǎn)的客觀狀態(tài)[10]，本文結(jié)合《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》，可進(jìn)一步將其完善為“國(guó)家安全是指國(guó)家未受安全威脅的狀態(tài)以及保持未受安全威脅的能力”①。從國(guó)家安全觀視角，我國(guó)邊境旅游發(fā)展可劃分為三個(gè)階段。

（一）空間拓展期（1985—1996年）

我國(guó)邊境旅游從東北地區(qū)開(kāi)始，逐步拓展到中國(guó)所有陸地沿邊區(qū)域，面臨的國(guó)家安全問(wèn)題也由“點(diǎn)”拓展為“帶”。1985年，在中朝雙方協(xié)商下，丹東與新義州開(kāi)展互訪活動(dòng)，打破了長(zhǎng)期的封閉狀態(tài)，開(kāi)始了邊境旅游試點(diǎn)。1988—1991年期間，《關(guān)于同意吉林省試辦延吉至穩(wěn)城自費(fèi)旅游的函》《關(guān)于同意延伸中朝邊境自費(fèi)旅游路線(xiàn)的復(fù)函》《關(guān)于中蘇邊境地區(qū)開(kāi)展自費(fèi)旅游業(yè)務(wù)的暫行管理辦法》《關(guān)于擬同意黑龍江省旅游局組織少量自費(fèi)旅游實(shí)驗(yàn)團(tuán)同蘇聯(lián)進(jìn)行對(duì)等交換的請(qǐng)示》《關(guān)于同意黑龍江省綏芬河市與蘇聯(lián)波格拉尼奇內(nèi)區(qū)開(kāi)展邊境一日游的函》《關(guān)于中蘇達(dá)成互免團(tuán)體旅游簽證協(xié)議的通知》《關(guān)于開(kāi)展中蒙邊境一日游活動(dòng)的批復(fù)》《關(guān)于同意集安市與朝鮮滿(mǎn)浦市開(kāi)展邊境三日游活動(dòng)的復(fù)函》等文件相繼發(fā)布或批復(fù)，邊境旅游從遼寧拓展到吉林、黑龍江和內(nèi)蒙古等省區(qū)的部分邊境城市。[9]1992年7月，原國(guó)家旅游局發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大邊境旅游、促進(jìn)邊境繁榮的意見(jiàn)》，批準(zhǔn)了中俄、中朝、中蒙、中哈、中老、中緬22條邊境旅游線(xiàn)路，實(shí)現(xiàn)邊境旅游從東北一地試點(diǎn)拓展到整個(gè)邊境地帶。該階段我國(guó)邊境旅游人數(shù)逐年增長(zhǎng)，但總體規(guī)模較小，面臨的國(guó)家安全問(wèn)題相對(duì)較少，國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)管理政策也較少。

（二）動(dòng)態(tài)調(diào)整期（1997—2009年）

自1997年始，國(guó)家相繼出臺(tái)多個(gè)管理措施，邊境旅游逐步實(shí)現(xiàn)由“放”到“管”，面臨的國(guó)家安全問(wèn)題經(jīng)歷了“先增再減”的變化。1997年10月，為規(guī)范邊境旅游活動(dòng)，國(guó)務(wù)院發(fā)布《邊境旅游暫行管理辦法》[8]。1998年6月，原國(guó)家旅游局等四部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《中俄旅游暫行管理實(shí)施細(xì)則》，對(duì)中俄邊境旅游進(jìn)行規(guī)范。2002年國(guó)務(wù)院通過(guò)了《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》，對(duì)中國(guó)公民出國(guó)旅游進(jìn)行規(guī)范。這一管理辦法對(duì)邊境旅游有一定的指導(dǎo)作用。由于邊境旅游的“過(guò)快”發(fā)展帶來(lái)了一些問(wèn)題，2004年我國(guó)有關(guān)部門(mén)下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)邊境口岸、邊民通道管理控制的通知》，嚴(yán)禁各地邊境一日游異地辦證業(yè)務(wù)[11]。2005年，為整治邊境旅游亂象，原國(guó)家旅游局發(fā)布《關(guān)于出境游組團(tuán)社及時(shí)報(bào)告游客在境外發(fā)生滯留不歸問(wèn)題的通知》和《關(guān)于禁止出境旅游團(tuán)隊(duì)參與境外賭博活動(dòng)的規(guī)定》，口岸陸續(xù)關(guān)閉，邊境旅游暫停。[9]直到2009年3月，公安部等三部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展邊境旅游異地辦證試點(diǎn)工作，廣西崇左市、遼寧丹東市、黑龍江黑河市和牡丹江市成為邊境旅游重啟的第一批試點(diǎn)城市。該階段我國(guó)邊境旅游得到較快發(fā)展，由于嚴(yán)重的安全問(wèn)題而被迫中斷了一段時(shí)間后又逐步恢復(fù)，相關(guān)管理制度也逐步健全。

（三）領(lǐng)域拓展期（2010年至今）

自2010年開(kāi)始，我國(guó)邊境旅游迎來(lái)新的發(fā)展階段，逐步從跨境旅游合作拓展到旅游地合作，面臨的國(guó)家安全問(wèn)題也由“單”拓展到“多”。2010年6月，中國(guó)明確提出建設(shè)廣西東興、云南瑞麗、內(nèi)蒙古滿(mǎn)洲里等重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)[3]。2013年7月，公安部、原國(guó)家旅游局批準(zhǔn)新增18個(gè)邊境旅游異地辦證地區(qū)，使邊境旅游的地域范圍進(jìn)一步擴(kuò)大了。[11] 2015年，為推動(dòng)邊境旅游發(fā)展，中越兩國(guó)政府簽署了《關(guān)于合作保護(hù)和開(kāi)發(fā)德天—板約旅游資源的協(xié)定》，設(shè)立了德天（板約）瀑布景區(qū)，實(shí)現(xiàn)了從單一的旅游者跨境到旅游地跨境的嘗試。[12] 2017年，中國(guó)首個(gè)跨國(guó)馬拉松賽——“瑞麗—緬甸木姐”國(guó)際馬拉松賽在云南省德宏景頗族傣族自治州瑞麗市姐告文化廣場(chǎng)舉辦，實(shí)現(xiàn)了旅游者跨境向旅游業(yè)跨境的嘗試。2017年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十三五”興邊富民行動(dòng)規(guī)劃（2015—2020年）》，提出加快推進(jìn)邊境旅游建設(shè)。2018年文化和旅游部等10個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)內(nèi)蒙古滿(mǎn)洲里、廣西防城港邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)實(shí)施方案的通知》，極大推動(dòng)了邊境旅游的發(fā)展。2021年6月2日，文化和旅游部發(fā)布《“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》，提出要在“十四五”期間建設(shè)一批邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)。這一階段，跨境旅游合作持續(xù)擴(kuò)大，從單一的旅游者跨境旅游合作向以旅游者、旅游業(yè)、旅游地“三位一體”的跨境合作轉(zhuǎn)變，人員交流增加，邊境旅游資源開(kāi)發(fā)加速，導(dǎo)致國(guó)家安全問(wèn)題也呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢(shì)。

二、我國(guó)邊境旅游面臨國(guó)家安全問(wèn)題的區(qū)域劃分

中國(guó)陸地邊境地區(qū)包含遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西9個(gè)邊境省區(qū)，涉及朝鮮、俄羅斯、蒙古、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊爾、不丹、緬甸、老撾、越南14個(gè)陸地鄰國(guó)。對(duì)于我國(guó)邊境區(qū)域劃分，現(xiàn)有研究大多按照東北、西北、西南三個(gè)邊境地區(qū)劃分[13，14]，從國(guó)家安全視角的考慮較少，在實(shí)證研究中常忽略甘肅和西藏兩省區(qū)。王朋崗等（2020）依據(jù)邊境地區(qū)自然環(huán)境、邊境省區(qū)與接壤國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、相鄰國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定情況以及外交差異性，將我國(guó)陸地邊境地區(qū)劃分為東北、西部和西南三個(gè)邊境區(qū)域（見(jiàn)表1）[15]，較好與國(guó)家安全問(wèn)題相結(jié)合。故結(jié)合該觀點(diǎn)，本文從東北、西部、西南三個(gè)邊境區(qū)域?qū)ξ覈?guó)邊境旅游面臨的國(guó)家安全問(wèn)題進(jìn)行分析。

（一）東北邊境地區(qū)

東北邊境地區(qū)歷來(lái)是中國(guó)陸地邊境地區(qū)劃分中最具爭(zhēng)議的地區(qū)，主要爭(zhēng)議點(diǎn)是內(nèi)蒙古、甘肅的歸屬問(wèn)題。遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古東北部是無(wú)爭(zhēng)議的東北邊境地區(qū)，但由于內(nèi)蒙古區(qū)域范圍較大，內(nèi)蒙古西北部的歸屬存在一定爭(zhēng)議。寧志中（2014）在對(duì)邊境地區(qū)入境旅游進(jìn)行計(jì)算時(shí)，由于區(qū)域劃分難度較大，計(jì)算東北、西北片區(qū)時(shí)，均將內(nèi)蒙古的數(shù)據(jù)納入。[13] 由此可以看出，該種劃分法雖照顧到傳統(tǒng)的地區(qū)劃分，但對(duì)現(xiàn)實(shí)中的計(jì)算造成了很大困難，不利于具體考察各地區(qū)的實(shí)際情況。正因如此，游珍（2015）、王桀（2021）等再對(duì)邊境地區(qū)進(jìn)行劃分時(shí)，均將內(nèi)蒙古全部劃分為東北邊境地區(qū)[5， 14]。但該種分法仍存在一個(gè)問(wèn)題，即甘肅歸屬問(wèn)題。甘肅僅與蒙古相鄰，其邊境情況與內(nèi)蒙古相近，卻在具體劃分中常被劃歸西北邊境地區(qū)，造成劃分與實(shí)際不符的情況。王朋崗等（2020）將甘肅以及新疆北部與蒙古相鄰的區(qū)域均劃歸西北邊境地區(qū)，以彌補(bǔ)這一缺陷[15]。然而，該劃分又將個(gè)別省區(qū)割裂。筆者認(rèn)為，在結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況基礎(chǔ)上，東北邊境地區(qū)應(yīng)包括遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅五省區(qū)，相鄰國(guó)家有朝鮮、俄羅斯、蒙古3個(gè)國(guó)家。

在東北邊境地區(qū)，邊境旅游面臨的國(guó)家安全問(wèn)題主要是國(guó)民安全和生態(tài)安全問(wèn)題。在國(guó)民安全方面，主要是朝鮮核試驗(yàn)的影響。2012年至今，朝鮮先后進(jìn)行了5次地下核試驗(yàn)。由于朝鮮地域狹小，核試驗(yàn)場(chǎng)地選擇有限，主要建在中朝邊境地區(qū)。[16] 其中，儲(chǔ)有大量武器級(jí)钚的寧邊距離中朝邊境110千米，豐溪里核試驗(yàn)場(chǎng)距中朝邊境約90多千米，建有巨大核設(shè)施的大館山區(qū)距中朝邊境不足40千米。正常核試驗(yàn)的放射性物質(zhì)泄漏都可能飄到中國(guó)境內(nèi)，而一旦試驗(yàn)不成功引發(fā)核泄露，將對(duì)中國(guó)東北境內(nèi)100千米縱深造成核輻射威脅。例如，2013年2月朝鮮第三次核試驗(yàn)引發(fā)的地震使中國(guó)延邊部分地區(qū)震感強(qiáng)烈，此類(lèi)問(wèn)題很可能會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)白山這座休眠中的活火山重新爆發(fā)，對(duì)國(guó)民安全造成極大威脅[16]。在生態(tài)安全方面，主要是蒙古和俄羅斯的跨境生態(tài)問(wèn)題。受制于資源稟賦和發(fā)展水平，蒙古和俄羅斯對(duì)中國(guó)出口均以自然資源特別是農(nóng)畜林礦產(chǎn)品為主，造成蒙古草場(chǎng)被破壞、水源斷絕、荒漠化嚴(yán)重，俄羅斯大量墾荒，從而對(duì)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。[17] 例如，2021年3月13日，源自蒙古國(guó)的沙塵暴襲擊我國(guó)北方地區(qū)，造成內(nèi)蒙古中西部、甘肅河西、寧夏及陜西北部地區(qū)等出現(xiàn)中度或以上污染，并部分影響到京津冀以及周邊地區(qū)①。

（二）西部邊境地區(qū)

西部邊境地區(qū)常被劃分為西北邊境帶，通常包括新疆、甘肅兩省區(qū)，不包括西藏。由于甘肅在前文已做分析，故不再贅述。新疆比東北邊境地區(qū)更為復(fù)雜，與多個(gè)國(guó)家相鄰，故應(yīng)屬于西部或西北邊境地區(qū)。西藏雖在傳統(tǒng)認(rèn)知中屬于西南地區(qū)，應(yīng)歸屬西南邊境地區(qū)。然而，西藏邊境情況與新疆相似，安全情況較為復(fù)雜，與云南、廣西兩省區(qū)不相似，故在西南邊境地區(qū)中常常容易被忽略。例如，寧志中（2014）在對(duì)邊境地區(qū)入境旅游進(jìn)行計(jì)算時(shí)，就將西藏進(jìn)行忽略分析?？紤]到邊境存在的實(shí)際情況，不應(yīng)把西藏劃歸到西南邊境地區(qū)，應(yīng)與新疆劃歸在一起。因此，西部邊境地區(qū)包括新疆、西藏兩省區(qū)，相鄰國(guó)家有蒙古、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊爾、不丹、緬甸11個(gè)國(guó)家，是中國(guó)三大邊境地區(qū)中最為復(fù)雜的地區(qū)。

在西部邊境地區(qū)，邊境旅游面臨的國(guó)家安全問(wèn)題主要為國(guó)土安全和軍事安全問(wèn)題。國(guó)土安全問(wèn)題主要是民族分裂勢(shì)力、宗教極端主義和國(guó)際恐怖主義組成的“三股勢(shì)力”對(duì)我國(guó)的影響。其中，民族分裂勢(shì)力是由指極端民族主義者堅(jiān)持“民族自決”的原則，在多民族國(guó)家內(nèi)部開(kāi)展民族分裂、獨(dú)立活動(dòng);宗教極端主義是指打著“宗教”旗號(hào)，從事極端主義活動(dòng);國(guó)際恐怖主義是指出于政治動(dòng)機(jī)對(duì)平民實(shí)施暴力、綁架及社會(huì)破壞等恐怖活動(dòng)。軍事安全主要是邊界軍事沖突帶來(lái)的安全問(wèn)題。印度在1962年中印自衛(wèi)反擊戰(zhàn)之后，一直對(duì)中國(guó)懷恨在心，試圖有朝一日?qǐng)?bào)復(fù)中國(guó)。例如，2021年6月15日，中印在加勒萬(wàn)河谷邊境爆發(fā)沖突，印方一線(xiàn)邊防部隊(duì)打破雙方軍長(zhǎng)級(jí)會(huì)晤達(dá)成的共識(shí)，再次跨越實(shí)控線(xiàn)蓄意挑釁，甚至暴力攻擊中方前往現(xiàn)場(chǎng)交涉的官兵，進(jìn)而引發(fā)激烈肢體沖突，造成人員傷亡②。

（三）西南邊境地區(qū)

西南邊境地區(qū)的劃分爭(zhēng)議較少，主要觀點(diǎn)認(rèn)為包括西藏、云南和廣西三省區(qū)。前文已提，西藏與新疆情況相似，與云南、廣西差異較大。如將西藏與云南、廣西劃分一起，通常會(huì)導(dǎo)致西藏被忽略，與實(shí)際情況大相徑庭。此外，根據(jù)一般的中國(guó)地區(qū)劃分觀點(diǎn)，西南地區(qū)包括四川、貴州、云南、西藏、重慶五省區(qū)市，廣西屬于華南地區(qū)，不屬于西南地區(qū)。大多數(shù)學(xué)者所持的西南邊境地區(qū)劃分觀點(diǎn)并不是嚴(yán)格遵循地區(qū)劃分，而是根據(jù)邊境地區(qū)實(shí)際情況，將廣西劃歸西南邊境地區(qū)。因此，將西藏劃分為西部邊境地區(qū)而不是西南邊境地區(qū)，更符合實(shí)際情況。故本文采納王朋崗等（2020）的觀點(diǎn)，西南邊境地區(qū)僅包括云南、廣西兩省區(qū)，相鄰國(guó)家有緬甸、老撾、越南3個(gè)國(guó)家。

在西南邊境地區(qū)，邊境旅游面臨的國(guó)家安全問(wèn)題主要為社會(huì)安全和經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題。社會(huì)安全主要體現(xiàn)在跨境人口非法流動(dòng)、非法跨國(guó)婚姻、跨境毒品犯罪等方面。例如，中方一側(cè)的人員常常因?yàn)榭缇迟€博、跨境販毒、偷砍樹(shù)木、境內(nèi)犯罪等行為偷越邊境，而緬方一側(cè)為躲避戰(zhàn)亂、跨境務(wù)工、短暫居留進(jìn)入中方境內(nèi)[18]。經(jīng)濟(jì)安全主要體現(xiàn)在走私等違反《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》的經(jīng)濟(jì)犯罪。例如中緬邊境走私活動(dòng)猖獗，頻繁走私一些不符合國(guó)家質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)、違反檢驗(yàn)檢疫法規(guī)或國(guó)家禁止、限制出入境的物品，涉及國(guó)家文物、翡翠原石、冷鏈?zhǔn)称?、成品油、電腦配件、大米、玉米、白糖等物品。[18]

三、我國(guó)邊境旅游涉及國(guó)家安全問(wèn)題的主要類(lèi)型

根據(jù)2014年4月習(xí)近平總書(shū)記提出的總體國(guó)家安全觀，國(guó)家安全可劃分為政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全11種安全。但對(duì)是否增加人民安全或國(guó)民安全，學(xué)者們存在一定爭(zhēng)議。針對(duì)該問(wèn)題，劉躍進(jìn)（2014）指出人民安全是一種中國(guó)特殊提法，應(yīng)增加作為國(guó)際通行概念的國(guó)民安全，更為科學(xué)[19]。靳海婷（2018）在從總體國(guó)家安全觀視角分析國(guó)家情報(bào)工作時(shí)，提出從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面分析國(guó)家安全建設(shè)路徑[20]。

圖1? 我國(guó)邊境旅游面臨國(guó)家安全問(wèn)題的主要類(lèi)型

結(jié)合該認(rèn)識(shí)，本文從微觀、中觀、宏觀三個(gè)層面對(duì)我國(guó)邊境旅游面臨的國(guó)家安全問(wèn)題類(lèi)型進(jìn)行分析（如圖1所示）。

（一）認(rèn)同型安全風(fēng)險(xiǎn)

微觀層面，從公民與國(guó)家關(guān)系來(lái)看，邊境旅游面臨的國(guó)家安全問(wèn)題主要是認(rèn)同型風(fēng)險(xiǎn)。邊境旅游將對(duì)邊境地區(qū)居民的意識(shí)形態(tài)、民族文化、國(guó)家文化等認(rèn)同產(chǎn)生異化現(xiàn)象，主要涉及的安全問(wèn)題包括政治安全、文化安全、國(guó)土安全等。

1.政治安全

政治安全是指“國(guó)家主權(quán)不受侵犯、基本政治制度穩(wěn)定、政權(quán)有效運(yùn)行的狀態(tài)”，包括主權(quán)、制度、政權(quán)三個(gè)維度[21]。邊境旅游對(duì)政治安全的影響主要通過(guò)影響政治認(rèn)同來(lái)實(shí)現(xiàn)，是認(rèn)同層面的安全，主要表現(xiàn)為政治制度安全。邊境旅游促進(jìn)了不同政治制度下的國(guó)民交流，但同時(shí)也會(huì)引起不同政治制度的碰撞，影響邊境國(guó)民、旅游者對(duì)不同政治制度的認(rèn)同程度。在政治制度認(rèn)同程度偏低情況下，由于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，旅游者很容易被國(guó)外情報(bào)機(jī)構(gòu)或組織收買(mǎi)利用，充當(dāng)國(guó)家秘密的泄密者和外國(guó)政治制度的傳播者，甚至演化為意識(shí)形態(tài)的顛覆者，從而危及政治制度安全。例如發(fā)生在許多國(guó)家的“顏色革命”，即是在外國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)的教唆和指揮下發(fā)生的政權(quán)危機(jī)。

2.文化安全

文化安全是指“文化生存和發(fā)展免于威脅或危險(xiǎn)的狀態(tài)”，包括語(yǔ)言文字、風(fēng)俗習(xí)慣、價(jià)值觀念、生活方式等方面的安全[22]。邊境旅游對(duì)文化安全的影響是通過(guò)影響文化認(rèn)同來(lái)實(shí)現(xiàn)，是認(rèn)同層面的安全，主要表現(xiàn)為價(jià)值觀念安全。正如杜勒斯所言：“如果我們教會(huì)蘇聯(lián)的年輕人唱我們的歌曲并隨之舞蹈，那我們遲早將教會(huì)他們按照我們所需要他們采取的方法思考問(wèn)題”[23]。由于邊境旅游發(fā)展，邊境地區(qū)傳統(tǒng)文化可能遭到破壞，從而影響對(duì)國(guó)家和民族的認(rèn)同。例如西藏、新疆的分裂分子利用傳統(tǒng)文化，通過(guò)文化滲透，強(qiáng)化民族認(rèn)同和宗教認(rèn)同，弱化國(guó)家認(rèn)同，從而產(chǎn)生文化安全問(wèn)題;云南、廣西邊境地區(qū)在邊境旅游發(fā)展背景下，“黃賭毒”文化泛濫，影響國(guó)家認(rèn)同和民族認(rèn)同。

3.國(guó)土安全

國(guó)土安全通常是指“保持國(guó)家的統(tǒng)一與領(lǐng)土的完整，基于合理的條件維持與世界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，并嚴(yán)格控制邊界的能力”[24]，最具代表性的是國(guó)家領(lǐng)土的完整性。國(guó)家領(lǐng)土完整不僅是國(guó)家團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的象征，還是國(guó)家主權(quán)權(quán)威性和尊嚴(yán)的直接體現(xiàn)[25]。邊境旅游對(duì)國(guó)土安全的影響是通過(guò)模糊我國(guó)領(lǐng)土來(lái)實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)為領(lǐng)土認(rèn)同感降低。由于邊境旅游發(fā)展，邊境管理逐步放松，與我國(guó)接壤的某些國(guó)家，常常越界生產(chǎn)作業(yè)、偷挪和損壞界標(biāo)，影響國(guó)家之間的具體界限認(rèn)同。另外，由于跨境旅游合作區(qū)建設(shè)，邊境旅游景區(qū)跨越了國(guó)家之間的邊界，容易造成國(guó)家之間界限模糊，從而影響居民對(duì)領(lǐng)土的認(rèn)同感。

（二）流失型安全風(fēng)險(xiǎn)

從中觀層面來(lái)看，邊境旅游面臨的國(guó)家安全問(wèn)題主要是流失型風(fēng)險(xiǎn)。邊境旅游將增加邊境地區(qū)軍事利益、經(jīng)濟(jì)利益、資源利益等的流失風(fēng)險(xiǎn)，主要涉及的安全問(wèn)題包括軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、資源安全等。

1.軍事安全

軍事安全是指“一個(gè)國(guó)家處于不受軍事威脅和侵略的狀態(tài)”[26]，包括軍事工程、軍事設(shè)施、軍事行動(dòng)等方面的安全。邊境旅游面臨的軍事安全問(wèn)題主要是軍事秘密外泄，是一種流失型安全風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)2021年最新修訂的《中華人民共和國(guó)軍事設(shè)施保護(hù)法》，軍事設(shè)施是指國(guó)家直接用于軍事目的的建筑、場(chǎng)地和設(shè)備，軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)禁止非法攝影、攝像、錄音、勘察、測(cè)量、定位、描繪和記述等。為確保國(guó)界安全、捍衛(wèi)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)完整、警戒外來(lái)入侵或挑釁、維持邊境秩序，邊境地區(qū)通常在主要戰(zhàn)略要地建有邊防部隊(duì)，分布著一些軍事設(shè)施，存在一些軍事禁區(qū)和軍事管理區(qū)。[25] 然而，在開(kāi)展邊境旅游活動(dòng)的情況下，旅游者在軍事設(shè)施附近的打卡行為會(huì)有意或無(wú)意對(duì)軍事設(shè)施、軍事秘密帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

2.經(jīng)濟(jì)安全

經(jīng)濟(jì)安全是指抵御外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)沖擊和保障經(jīng)濟(jì)在面臨外在因素沖擊時(shí)能夠繼續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行、健康發(fā)展的能力，強(qiáng)調(diào)的是“過(guò)程的經(jīng)濟(jì)安全”[27]。邊境旅游面臨的經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題主要是經(jīng)濟(jì)利益安全，具體為邊境走私和跨境賭博，是一種流失型安全風(fēng)險(xiǎn)。在一些跨越邊界相對(duì)容易的地區(qū)，邊境走私尤為猖獗，邊境旅游業(yè)的發(fā)展，為跨境旅游者逃避關(guān)稅和邊檢提供了更為便利的條件。一方面，邊境走私會(huì)影響我國(guó)關(guān)稅收入，造成經(jīng)濟(jì)利益流失;另一方面，邊境走私也會(huì)影響正常的經(jīng)濟(jì)秩序，可能產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的情況。在跨境賭博方面，由于國(guó)外法律一般沒(méi)有對(duì)外國(guó)人賭博的限制，相鄰國(guó)家在中國(guó)邊境地區(qū)建立了邊境賭博帶，吸引中國(guó)游客前去賭博，造成大量資金通過(guò)賭博流失到其他國(guó)家或地區(qū)。

3.資源安全

資源安全是指“一個(gè)國(guó)家或地區(qū)可以穩(wěn)定、及時(shí)和經(jīng)濟(jì)地獲取自然資源并使自然資源基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境處于免受毀滅性破壞的狀態(tài)”[28]。邊境旅游面臨的資源安全問(wèn)題主要是邊境資源流失，是一種流失型安全風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為自然資源盜竊、自然資源損壞。在沿邊地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放背景下，中國(guó)與周邊國(guó)家的交流日益增加，強(qiáng)流動(dòng)性對(duì)重要資源的安全帶來(lái)隱患，存在非法占用、非法掠取的風(fēng)險(xiǎn)，例如盜挖野生植物、偷獵野生動(dòng)物。另外，邊境旅游活動(dòng)的開(kāi)展也會(huì)增加邊境地區(qū)自然資源破壞風(fēng)險(xiǎn)，游客不安全行為很可能導(dǎo)致邊境地區(qū)森林資源、草原資源、水資源等的安全問(wèn)題。

（三）入侵型安全風(fēng)險(xiǎn)

從宏觀層面來(lái)看，邊境旅游面臨的國(guó)家安全問(wèn)題主要是入侵型風(fēng)險(xiǎn)。邊境旅游將對(duì)邊境地區(qū)的人身安全、社會(huì)狀態(tài)、生態(tài)環(huán)境等產(chǎn)生入侵風(fēng)險(xiǎn)，主要涉及的安全問(wèn)題包括國(guó)民安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全等。

1.國(guó)民安全

國(guó)民安全是指人的安全問(wèn)題。自古以來(lái)國(guó)民安全就是國(guó)家安全中不可或缺的內(nèi)容和要素[19]。邊境旅游對(duì)國(guó)民安全的影響主要是通過(guò)入侵的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)形式為流動(dòng)性安全。流動(dòng)性安全是由于人口流動(dòng)帶來(lái)的安全問(wèn)題，包括公共衛(wèi)生安全、恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)等。我國(guó)陸地相鄰國(guó)家多為欠發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)急管理能力普遍較弱，對(duì)公共衛(wèi)生安全、恐怖主義等突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力普遍較差。在公共衛(wèi)生安全方面，邊境旅游將加快疫情等公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的傳播，對(duì)我國(guó)邊境地區(qū)人民生命安全和財(cái)產(chǎn)安全造成沖擊[25]。邊境旅游可能會(huì)助推恐怖主義勢(shì)力的入侵，從而影響國(guó)民的人身安全。

2.社會(huì)安全

社會(huì)安全是指“社會(huì)系統(tǒng)保持良好運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)各個(gè)群體能夠得到安全保障的能力和機(jī)制”，是客觀的安全性、主觀的安全感和過(guò)程的安全化的統(tǒng)一。[29]邊境旅游對(duì)社會(huì)安全的影響主要通過(guò)入侵形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，是入侵層面的安全，表現(xiàn)為社會(huì)公共安全。社會(huì)公共安全包括很多類(lèi)型，邊境地區(qū)主要表現(xiàn)為非法移民等。例如，歐洲的跨境旅游合作推動(dòng)了國(guó)家之間交往的便利化，也降低了邊境跨越的難度，從而為非法移民創(chuàng)造了條件，影響社會(huì)安全。非法移民的不斷聚集形成流動(dòng)人口社區(qū)，可能會(huì)在未來(lái)向當(dāng)?shù)卣岢隼嬖V求，甚至是政治訴求[25]。亨廷頓曾經(jīng)提出深刻的警示，“當(dāng)今世界，對(duì)社會(huì)安全最大的威脅來(lái)自移民?！盵30]由于與周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)差異，中國(guó)未來(lái)將會(huì)面臨一定的非法移民壓力，而邊境旅游會(huì)放大這種壓力。

3.生態(tài)安全

生態(tài)安全是指人類(lèi)在生產(chǎn)、生活與健康等方面不受生態(tài)破壞與環(huán)境污染的狀態(tài)，包括生態(tài)環(huán)境、食物、空氣質(zhì)量安全等方面[31]。邊境旅游面臨的生態(tài)安全問(wèn)題主要是生態(tài)入侵問(wèn)題，是一種入侵型安全風(fēng)險(xiǎn)，包括外部生態(tài)對(duì)內(nèi)部生態(tài)的入侵、人類(lèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境的入侵。外部生態(tài)對(duì)內(nèi)部生態(tài)的入侵是不同生態(tài)系統(tǒng)之間的安全問(wèn)題，在邊境旅游發(fā)展過(guò)程中存在有意或無(wú)意將外來(lái)生物帶入國(guó)內(nèi)的情況，從而產(chǎn)生生物入侵，破壞原有的生態(tài)系統(tǒng);人類(lèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境的入侵是指由于邊境旅游的開(kāi)發(fā)對(duì)邊境地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，是在外部旅游活動(dòng)的作用下產(chǎn)生的生態(tài)安全問(wèn)題。

四、我國(guó)邊境旅游面臨國(guó)家安全問(wèn)題的治理策略

我國(guó)邊境旅游面臨的國(guó)家安全問(wèn)題需要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元治理體系。邊境旅游對(duì)國(guó)家安全的影響主要體現(xiàn)在認(rèn)同、流失、入侵三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)，治理應(yīng)從三個(gè)方面開(kāi)展：一是解決認(rèn)同問(wèn)題;二是阻止流失問(wèn)題;三是防止入侵問(wèn)題。以此防范和化解邊境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)，確保邊境和國(guó)家安全穩(wěn)定。[25]

（一）“育引結(jié)合”促認(rèn)同

在我國(guó)邊境地區(qū)，“認(rèn)同危機(jī)”是威脅安全的內(nèi)生性、實(shí)質(zhì)性因素[32]。邊境地區(qū)解決邊境旅游帶來(lái)的認(rèn)同問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持“育引結(jié)合”，在開(kāi)展相關(guān)教育的同時(shí)，引導(dǎo)廣大人民群眾自覺(jué)參與，從思想、制度、政策三個(gè)層面強(qiáng)化認(rèn)同。第一，思想宣教促認(rèn)同。堅(jiān)持馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，牢牢把握住思想宣教陣地，培育邊民國(guó)民意識(shí)。邊民是國(guó)家公民中的特殊群體，不僅具有居住在邊境地區(qū)的自然屬性，還應(yīng)有守土固邊的社會(huì)屬性和政治屬性。應(yīng)強(qiáng)化邊民的國(guó)民意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到守邊的價(jià)值、責(zé)任。第二，制度宣教促認(rèn)同。嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)的要求，懲處危害國(guó)家安全的行為，并對(duì)相關(guān)案例進(jìn)行宣傳，使旅游者和邊民認(rèn)識(shí)到危害國(guó)家安全的法律風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到減少?lài)?guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的目的。第三，政策引導(dǎo)促認(rèn)同。很多邊民做出危害國(guó)家安全的行為，根本原因在于邊境地區(qū)發(fā)展不充分不平衡問(wèn)題：一是民族文化不能獲取經(jīng)濟(jì)利益;二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較差;三是守邊固邊沒(méi)有得到相應(yīng)回報(bào)。相關(guān)部門(mén)應(yīng)加大對(duì)抵邊村莊的產(chǎn)業(yè)、交通、物流、網(wǎng)絡(luò)等方面的建設(shè)，改善邊民生活條件。

（二）“五位一體”阻流失

邊境流失風(fēng)險(xiǎn)治理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要多元主體共同參與。針對(duì)我國(guó)實(shí)際情況，應(yīng)建立黨政軍警民“五位一體”的邊境流失型風(fēng)險(xiǎn)治理體系。第一，“黨”應(yīng)管總。各級(jí)黨委應(yīng)在總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下，按照相關(guān)法律法規(guī)要求，對(duì)流失風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責(zé)，及時(shí)協(xié)調(diào)各方阻止流失。第二，“政”應(yīng)主責(zé)。各級(jí)政府包括邊境省區(qū)、州市、縣域三級(jí)政府所涵蓋的人大、監(jiān)察、司法、政協(xié)等部門(mén)，應(yīng)按法律規(guī)定，嚴(yán)格履行自身職責(zé)，并及時(shí)補(bǔ)上邊境管理的漏洞。第三，“軍”應(yīng)主防。中國(guó)人民解放軍在專(zhuān)司邊境安全防衛(wèi)的同時(shí)，應(yīng)與警方溝通，按照法律法規(guī)對(duì)導(dǎo)致國(guó)家利益流失的人員進(jìn)行懲處。第四，“警”應(yīng)主治。邊防警察應(yīng)加強(qiáng)邊境社會(huì)治安管控、社會(huì)矛盾調(diào)處、出入境邊防檢查、邊境巡邏執(zhí)法、打擊跨境犯罪等職責(zé)，加大對(duì)犯罪分子的懲處力度。第五，“民”應(yīng)主察。由于對(duì)邊境地區(qū)及鄰國(guó)自然地理、人文風(fēng)俗、社會(huì)關(guān)系較為熟悉，邊民可為邊境治理提供有效情報(bào)，因此，應(yīng)鼓勵(lì)邊民參與邊境治理，建立由人民群眾組成的群防工程。

（三）“協(xié)作管控”防入侵

邊境安全是相互依賴(lài)的，防止入侵問(wèn)題也應(yīng)該堅(jiān)持與陸地鄰國(guó)的協(xié)作管控。協(xié)作管控強(qiáng)調(diào)邊境的整體性、互利性、共生型和多元性，在關(guān)注自身利益的前提下適當(dāng)關(guān)注另一側(cè)的合理訴求，從而形成有效且聯(lián)動(dòng)的管控模式[33]。從協(xié)作防入侵角度，主要包括邊防、治安、口岸的協(xié)作。第一，邊防協(xié)作。單方面邊防不僅會(huì)增加邊防成本，同時(shí)也會(huì)降低邊防效率。應(yīng)加強(qiáng)邊界兩側(cè)的防衛(wèi)合作，推進(jìn)與陸地鄰國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)接，在一線(xiàn)開(kāi)放情況下，加強(qiáng)對(duì)邊界界標(biāo)的保護(hù)和管理，以確保在發(fā)展邊境旅游的同時(shí)，避免對(duì)國(guó)家安全造成威脅。第二，治安協(xié)作。邊境地區(qū)犯罪活動(dòng)通常涉及跨國(guó)執(zhí)法問(wèn)題，由于國(guó)家法律不同，不同國(guó)家對(duì)犯罪的認(rèn)定和量刑各有不同，從而增大跨境執(zhí)法的困難。伴隨邊境旅游合作發(fā)展，跨境犯罪發(fā)生的可能性提升，應(yīng)推動(dòng)犯罪歸屬地認(rèn)定和跨境追蹤權(quán)的合作，給予警察跨境追蹤犯罪人員的權(quán)力，以提升執(zhí)法效率，提高對(duì)跨境犯罪的打擊力度。第三，口岸協(xié)作。在邊境地區(qū)，對(duì)過(guò)境人員、車(chē)輛、貨物的識(shí)別、篩查、防疫進(jìn)行管控，是避免邊境地區(qū)入侵的重要環(huán)節(jié)。在推動(dòng)口岸便利化的同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)口岸邊檢的投入，加強(qiáng)人員篩查、貨物篩查、檢驗(yàn)檢疫等，避免恐怖分子、外部生物的入侵。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)邊境旅游面臨的國(guó)家安全問(wèn)題正處于領(lǐng)域拓展期，需要針對(duì)不同的安全問(wèn)題采取不同的安全對(duì)策。我國(guó)邊境旅游面臨的國(guó)家安全問(wèn)題可以劃分為空間拓展期（1985—1996年）、動(dòng)態(tài)調(diào)整期（1997—2009年）、領(lǐng)域拓展期（2010年至今）三個(gè)階段，從地域看，可劃分為東北邊境地區(qū)、西部邊境地區(qū)、西南邊境地區(qū)三個(gè)區(qū)域，包含認(rèn)同型安全風(fēng)險(xiǎn)、流失型安全風(fēng)險(xiǎn)、入侵型安全風(fēng)險(xiǎn)三種類(lèi)型風(fēng)險(xiǎn)。其中，認(rèn)同型安全風(fēng)險(xiǎn)包括政治安全、文化安全、國(guó)土安全;流失型安全風(fēng)險(xiǎn)包括軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、資源安全;入侵型安全風(fēng)險(xiǎn)包括國(guó)民安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全。為治理我國(guó)邊境旅游面臨的國(guó)家安全問(wèn)題，應(yīng)采取“育引結(jié)合”促認(rèn)同、“五位一體”阻流失、“協(xié)作管控”防入侵的應(yīng)對(duì)措施。

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責(zé)任編輯：詹花秀