摘要：提升數(shù)字治理能力是國(guó)家一項(xiàng)長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略，數(shù)字治理能力的生成模式是一項(xiàng)重要的政策議題。從整體性治理理論和資源依賴(lài)?yán)碚摮霭l(fā)，對(duì)于數(shù)字治理能力可以運(yùn)用“制度-行為”的理論框架進(jìn)行分析。省級(jí)政府?dāng)?shù)字治理能力的生成主要有三種模式，分別是開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)用模式、制度創(chuàng)設(shè)架構(gòu)模式和公民參與推動(dòng)模式。開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)用模式的關(guān)鍵在于高效利用公共數(shù)據(jù)，推動(dòng)數(shù)據(jù)利用賦能治理體系;制度創(chuàng)新架構(gòu)模式的核心在于制定數(shù)字治理宏觀發(fā)展規(guī)劃，提前布局?jǐn)?shù)字產(chǎn)業(yè);公民參與推動(dòng)模式主要是通過(guò)公眾參與和政府治理的良性互動(dòng)構(gòu)建數(shù)字化協(xié)同治理體系。

關(guān)鍵詞：制度創(chuàng)設(shè);公民參與;整體性治理;協(xié)同治理;數(shù)字治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D63? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1004-3160（2022）02-0078-16

政府提升數(shù)字治理能力是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。實(shí)際上，提升政府?dāng)?shù)字治理能力是國(guó)家一項(xiàng)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，數(shù)字治理能力的生成模式是一項(xiàng)重要的政策議題?！笆濉币?guī)劃中即提出了建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的發(fā)展規(guī)劃。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了數(shù)字政府建設(shè)的方向和目標(biāo)。十四五規(guī)劃指明了數(shù)字政府的建設(shè)方向，提出要構(gòu)建數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)整體性發(fā)展格局。從整體性治理理論和資源依賴(lài)?yán)碚摮霭l(fā)，對(duì)于數(shù)字治理能力可以運(yùn)用“制度-行為”的理論框架進(jìn)行分析。本文從制度因素和行為因素兩個(gè)角度，探討數(shù)字治理能力的生成模式。

一、理論基礎(chǔ)與概念框架

數(shù)字治理是推進(jìn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)，現(xiàn)有研究成果較為豐富，提出了許多具有啟發(fā)性的理論視角和研究結(jié)論。關(guān)于數(shù)字治理的研究主要從以下兩個(gè)理論視角展開(kāi)：

第一，整體性治理理論的視角。整體性治理理論認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)高效的治理，重點(diǎn)在于克服科層化組織架構(gòu)帶來(lái)的治理碎片化問(wèn)題。實(shí)際上，數(shù)字信息技術(shù)能夠加速信息流動(dòng)，促進(jìn)部門(mén)之間的協(xié)同，能夠在一定程度上克服治理碎片化問(wèn)題[1-2]。政府治理的數(shù)字化創(chuàng)新對(duì)于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)整體性治理具有十分顯著的意義[3]。因此，有關(guān)政府?dāng)?shù)字治理能力的研究以整體性治理為基礎(chǔ)，提出了諸多具有啟發(fā)性的研究結(jié)論。關(guān)于“技術(shù)賦能”的相關(guān)實(shí)證研究實(shí)際上就是以整體性治理理論為基礎(chǔ)的。比如在我國(guó)電子政務(wù)的建設(shè)中，通過(guò)線(xiàn)上驅(qū)動(dòng)和線(xiàn)下驅(qū)動(dòng)的深度融合實(shí)現(xiàn)了電子政務(wù)信息技術(shù)賦能商事制度管理，有效地優(yōu)化了企業(yè)所面臨的營(yíng)商環(huán)境[4-5]。地方政府建設(shè)政府網(wǎng)站，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)溝通工具有效地提升了不同職能部門(mén)之間治理的協(xié)同性，推進(jìn)了政府治理績(jī)效和公民滿(mǎn)意度的顯著提高[6-7]。

第二，資源依賴(lài)?yán)碚摰囊暯?。資源依賴(lài)?yán)碚撜J(rèn)為組織機(jī)構(gòu)是一個(gè)開(kāi)放的生態(tài)系統(tǒng)，每時(shí)每刻都和外界形成資源交換，外部環(huán)境會(huì)對(duì)組織機(jī)構(gòu)行為產(chǎn)生重要的影響。分析數(shù)字政府建設(shè)的演化圖景可以發(fā)現(xiàn)，政府治理的數(shù)字化進(jìn)程受到技術(shù)能力和財(cái)政能力等多個(gè)方面資源的約束[8]。要想推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，需要在資源利用和數(shù)字化轉(zhuǎn)型等方面重點(diǎn)發(fā)力[9]。以資源依賴(lài)?yán)碚摓榛A(chǔ)，相關(guān)研究主要從環(huán)境和資源對(duì)于數(shù)字治理的影響展開(kāi)。比如財(cái)政資源能力有助于推動(dòng)數(shù)字治理不斷深化，城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要有財(cái)政資源能力作為依托[10-12]。在對(duì)我國(guó)主要城市的“城市大腦”的數(shù)字化治理實(shí)踐進(jìn)行深入分析后，研究發(fā)現(xiàn)鄰近城市的競(jìng)爭(zhēng)壓力在一定程度上會(huì)加快城市數(shù)字化治理的進(jìn)程[13-15]。

比較遺憾的是，上述關(guān)于數(shù)字治理的探討沒(méi)有關(guān)注到信息技術(shù)和組織機(jī)構(gòu)的耦合互動(dòng)，忽略了制度創(chuàng)設(shè)的引領(lǐng)作用。事實(shí)上，組織機(jī)構(gòu)的變革和信息技術(shù)工具的有效應(yīng)用都離不開(kāi)宏觀的制度架構(gòu)。更重要的是，數(shù)字治理的落地實(shí)踐應(yīng)該始終堅(jiān)持以人民為中心，不斷滿(mǎn)足人民群眾多樣化差異化的公共服務(wù)需求，因此治理行為維度也是探討數(shù)字治理能力生成不可或缺的一環(huán)[16-17]?；诖?，本文提出了一個(gè)“制度-行為”的分析框架，以此探討我國(guó)數(shù)字治理能力的生成路徑。

數(shù)字治理能力的生成是多種因素共同作用的結(jié)果。一方面，數(shù)字治理主要是由政府部門(mén)推動(dòng)進(jìn)行的，組織機(jī)構(gòu)的改革和信息技術(shù)工具的深入應(yīng)用是其中的重要環(huán)節(jié)。另一方面，數(shù)字治理的根本目標(biāo)是更好地踐行以人民為中心的服務(wù)宗旨，因此公民參與是數(shù)字治理不可忽視的關(guān)鍵步驟。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的信息工具是數(shù)字治理的主要技術(shù)依托。大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈和5G等移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的信息技術(shù)工具有效提升了政府治理效率，是數(shù)字治理的主要技術(shù)依托[18-20]。政府?dāng)?shù)字治理能力的生成離不開(kāi)對(duì)于技術(shù)工具的合理使用。需要特別指出的是，如何在數(shù)字治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)技術(shù)工具的最大效能，是提升政府?dāng)?shù)字治理能力必須回答的問(wèn)題。實(shí)際上，在當(dāng)前的信息技術(shù)工具賦能政府治理的過(guò)程中，已經(jīng)出現(xiàn)了數(shù)字官僚主義的現(xiàn)象。筆者前期的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)技術(shù)工具有效應(yīng)用會(huì)對(duì)數(shù)字政府構(gòu)建產(chǎn)生積極影響[21]。不同政府部門(mén)之間的協(xié)同與合作對(duì)于提升治理績(jī)效至關(guān)重要[22]。

管理系統(tǒng)、信息填報(bào)、數(shù)據(jù)歸集等數(shù)字化治理行為給公民和企業(yè)造成了繁重負(fù)擔(dān)。信息技術(shù)工具的應(yīng)用在個(gè)別情況下成為政府機(jī)構(gòu)逃避管理主體責(zé)任的“擋箭牌”，這是數(shù)字治理持續(xù)推進(jìn)中必須深入解決的重要問(wèn)題[23-24]?；谇拔睦碚摲治?，本文提出了一個(gè)“制度-行為”的分析框架，具體包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，在管理制度創(chuàng)新方面，宏觀制度架構(gòu)勾畫(huà)了數(shù)字治理實(shí)踐的時(shí)間表和路線(xiàn)圖。信息和數(shù)據(jù)是數(shù)字治理的“原材料”，公共數(shù)據(jù)逐漸成為一項(xiàng)重要的市場(chǎng)要素，需要政府部門(mén)在加強(qiáng)安全監(jiān)管的同時(shí)加快公共數(shù)據(jù)的有序開(kāi)放和高效利用[25-26]。公共數(shù)據(jù)作為市場(chǎng)要素資源，亟需有效的宏觀制度進(jìn)行管理，防止數(shù)據(jù)應(yīng)用帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)是數(shù)字治理需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題。筆者的前期相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要盡可能避免數(shù)字化的形式主義[27]。政府部門(mén)制定公共數(shù)據(jù)和數(shù)字治理的宏觀制度能夠有效推動(dòng)數(shù)字治理朝著正面方向發(fā)展，避免其“野蠻生長(zhǎng)”[28-29]。

第二，在數(shù)字治理行為方面，公民參與推動(dòng)了數(shù)字治理的落地實(shí)踐。數(shù)字治理的根本宗旨應(yīng)該是更好地為人民服務(wù)，政府推進(jìn)數(shù)字治理應(yīng)該始終踐行以人民為中心[30]。因此，在推動(dòng)數(shù)字治理落地實(shí)踐方面，要最大程度地保證公民參與的權(quán)力[31]。事實(shí)上，公民參與能夠有效地提升數(shù)字治理的效率，避免數(shù)字官僚主義的產(chǎn)生[32]。在數(shù)字治理的創(chuàng)新舉措方面，應(yīng)該重視前期試點(diǎn)，遵循“試點(diǎn)-推廣”的政策邏輯[33]。人工智能技術(shù)等其他信息技術(shù)工具，會(huì)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生重要影響[34-35]，要充分利用好相關(guān)信息技術(shù)工具，提升政府治理水平[36-37]。除此之外，公民參與也是一項(xiàng)重要的監(jiān)督管理手段，能夠防止信息技術(shù)的濫用。

二、數(shù)字治理能力的描述性分析

數(shù)字治理能力的提升是國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，我國(guó)數(shù)字治理不斷向縱深發(fā)展，數(shù)字政務(wù)服務(wù)成為數(shù)字治理的關(guān)鍵抓手。隨著數(shù)字治理體系的不斷完善，以人民為中心的服務(wù)宗旨得到充分踐行。此外，移動(dòng)服務(wù)平臺(tái)逐漸成為我國(guó)數(shù)字治理的新形態(tài)。

（一）數(shù)字政務(wù)服務(wù)迅速發(fā)展，成為數(shù)字治理的關(guān)鍵抓手

對(duì)于數(shù)字治理能力提升而言，數(shù)字化政務(wù)服務(wù)發(fā)展是其關(guān)鍵抓手。實(shí)際上，數(shù)字化政務(wù)服務(wù)建設(shè)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“一號(hào)申請(qǐng)、一窗受理、一網(wǎng)通辦”，實(shí)現(xiàn)全流程的統(tǒng)一申請(qǐng)和受理、集中辦理、統(tǒng)一反饋和監(jiān)督。數(shù)字政府發(fā)展對(duì)政府組織架構(gòu)提出了新要求新挑戰(zhàn)[38]。要實(shí)現(xiàn)上述功能，就需要從線(xiàn)上政務(wù)服務(wù)門(mén)戶(hù)建設(shè)、政務(wù)服務(wù)管理平臺(tái)搭建、業(yè)務(wù)辦理后臺(tái)完善以及數(shù)據(jù)基座共享四個(gè)方面發(fā)力[39]，具體參見(jiàn)圖1。

第一，互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)門(mén)戶(hù)。政務(wù)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站是政府與自然人和法人交互的虛擬場(chǎng)所，是為公民和企業(yè)提供政務(wù)服務(wù)的入口。政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的可讀性，對(duì)公民接受線(xiàn)上政務(wù)服務(wù)具有顯著的影響。事項(xiàng)申辦者從門(mén)戶(hù)網(wǎng)站獲取信息，包括申請(qǐng)形式、受理部門(mén)、所需材料等方面的內(nèi)容。同時(shí)辦理的結(jié)果也通過(guò)政務(wù)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站反饋給申辦人。政務(wù)服務(wù)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站是政企互動(dòng)、政民互動(dòng)的重要載體，其信息呈現(xiàn)方式在很大程度上影響企業(yè)和公民的辦事體驗(yàn)。

第二，政務(wù)服務(wù)管理平臺(tái)。政務(wù)服務(wù)管理平臺(tái)實(shí)際上是一個(gè)政務(wù)事項(xiàng)的分類(lèi)受理樞紐，在一定意義上是管理服務(wù)的業(yè)務(wù)中臺(tái)。從功能上來(lái)說(shuō)，來(lái)自政務(wù)服務(wù)門(mén)戶(hù)的信息首先傳遞到政務(wù)管理平臺(tái)，在這個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分類(lèi)，并進(jìn)一步轉(zhuǎn)發(fā)到具體的業(yè)務(wù)辦理部門(mén)。業(yè)務(wù)辦理完成后，具體處理的政府職能部門(mén)將辦理結(jié)果傳送到管理“中臺(tái)”，并進(jìn)一步傳遞到門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。需要特別指出的是，政務(wù)服務(wù)管理平臺(tái)還有一個(gè)非常重要的功能，就是對(duì)政府職能部門(mén)進(jìn)行考核。辦理程序是否符合規(guī)范、材料受理是否符合標(biāo)準(zhǔn)，以及辦結(jié)期限是否符合要求等等這些情況，在政務(wù)管理平臺(tái)都有電子記錄，這些數(shù)據(jù)是對(duì)業(yè)務(wù)辦理部門(mén)進(jìn)行績(jī)效考核的重要依據(jù)。

第三，業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)。業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)實(shí)質(zhì)上是審批業(yè)務(wù)后臺(tái)，是政府職能部門(mén)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審批的運(yùn)行系統(tǒng)。一方面，業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)與管理服務(wù)中臺(tái)直接交互，接收事項(xiàng)申辦以及反饋事項(xiàng)辦理結(jié)果。另一方面，業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)與政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)基座交互，獲取受理信息和反饋過(guò)程、結(jié)果等方面的信息。

第四，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的數(shù)據(jù)基座，是推動(dòng)線(xiàn)上政務(wù)事項(xiàng)辦理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)。政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)云在政府之間的擴(kuò)散和應(yīng)用，為服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)提供了新的方式和手段。數(shù)據(jù)基座需要和不同的系統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行交互，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)需要同時(shí)和政務(wù)服務(wù)門(mén)戶(hù)、服務(wù)管理平臺(tái)以及業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)交互。首先，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的交互主要體現(xiàn)為數(shù)據(jù)的交叉核驗(yàn)。在政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，存儲(chǔ)著種類(lèi)齊全的基礎(chǔ)法人數(shù)據(jù)、自然人數(shù)據(jù)，涵蓋了電子證照、電子印章、身份信息、空間位置、產(chǎn)權(quán)屬性等多種類(lèi)型的數(shù)據(jù)。通過(guò)這些數(shù)據(jù)，能夠和政府服務(wù)門(mén)戶(hù)進(jìn)行數(shù)據(jù)交互驗(yàn)證、交互比對(duì)，進(jìn)行有效的身份核驗(yàn)。其次，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)與管理平臺(tái)的數(shù)據(jù)交互，主要體現(xiàn)在受理過(guò)程和結(jié)果信息的傳遞以及更新。最后，數(shù)據(jù)共享平臺(tái)是業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)的基礎(chǔ)。政務(wù)職能部門(mén)需要根據(jù)共享數(shù)據(jù)平臺(tái)調(diào)用的數(shù)據(jù)做出審批事項(xiàng)能否辦理的決策。在業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)辦結(jié)相關(guān)事項(xiàng)之后，新的數(shù)據(jù)結(jié)果信息需要傳遞到數(shù)據(jù)基座進(jìn)行記錄。

從業(yè)務(wù)流程的角度看，首先是企業(yè)法人或者公民自然人提交事項(xiàng)申請(qǐng)到政務(wù)服務(wù)門(mén)戶(hù)，由政務(wù)服務(wù)門(mén)戶(hù)與政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)進(jìn)行交互驗(yàn)證，比對(duì)相關(guān)信息，獲取完整的申辦信息向申請(qǐng)人反饋。其次，門(mén)戶(hù)網(wǎng)站將申辦人提交的申請(qǐng)和材料轉(zhuǎn)移到政務(wù)服務(wù)管理平臺(tái)，在這個(gè)環(huán)節(jié)有專(zhuān)門(mén)的工作人員對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)和轉(zhuǎn)發(fā)，申辦事項(xiàng)會(huì)流轉(zhuǎn)到不同的業(yè)務(wù)部門(mén)，由業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)統(tǒng)一進(jìn)行。再次，業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)通過(guò)調(diào)用共享數(shù)據(jù)平臺(tái)的相關(guān)信息，實(shí)質(zhì)性地做出辦理決定，同時(shí)將辦理結(jié)果反饋到政務(wù)服務(wù)管理平臺(tái)。最后，辦理信息會(huì)被及時(shí)反饋到申辦人，同時(shí)相應(yīng)的流程和耗時(shí)會(huì)被政務(wù)服務(wù)管理平臺(tái)記錄，成為政府部門(mén)業(yè)務(wù)考核的主要依據(jù)。相應(yīng)的，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)會(huì)對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行更新，以便匹配新的信息狀態(tài)。

總結(jié)來(lái)看，政務(wù)服務(wù)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)管理平臺(tái)、業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)和政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)共同構(gòu)成了數(shù)字化政務(wù)服務(wù)的完整體系。四個(gè)不同的平臺(tái)之間同時(shí)存在著上行數(shù)據(jù)流和下行數(shù)據(jù)流，共同致力于數(shù)字政務(wù)服務(wù)的提質(zhì)增效，推動(dòng)數(shù)字治理不斷走向深入。

（二）數(shù)字治理體系逐步完善，踐行以人民為中心的服務(wù)宗旨

數(shù)字治理體系的建設(shè)和發(fā)展始終踐行以人民為中心的服務(wù)宗旨。實(shí)際上，推動(dòng)數(shù)字治理本身不是目的，數(shù)字治理應(yīng)該有利于充分實(shí)現(xiàn)以人民為中心的服務(wù)宗旨，通過(guò)數(shù)字化手段提供更加便捷完善的公共服務(wù)。從公共服務(wù)的供給側(cè)和需求側(cè)來(lái)看，數(shù)字治理體系優(yōu)化了政府部門(mén)和企業(yè)公民的互動(dòng)過(guò)程。圖2是數(shù)字治理的供給側(cè)和需求側(cè)分析。

政府部門(mén)是公共服務(wù)的供給主體，在數(shù)字化政務(wù)服務(wù)建設(shè)過(guò)程中，需要在事項(xiàng)清單標(biāo)準(zhǔn)化、辦事指南規(guī)范化、審查工作細(xì)則化、業(yè)務(wù)辦理協(xié)同化以及事項(xiàng)管理動(dòng)態(tài)化等方面發(fā)力。具體包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，事項(xiàng)清單標(biāo)準(zhǔn)化，指的是將所有公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，編制統(tǒng)一的目錄清單和實(shí)施清單。其中事項(xiàng)目錄清單指的是公共服務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)編制的基本名錄，包括所提供服務(wù)的名稱(chēng)、統(tǒng)一數(shù)字代碼、設(shè)立的法規(guī)依據(jù)以及辦理類(lèi)型等等要素。從行政層級(jí)的角度看，事項(xiàng)目錄清單可以分為全國(guó)層級(jí)、省一級(jí)和地級(jí)市一級(jí)等。全國(guó)層級(jí)事項(xiàng)目錄清單由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一編制，并且在全國(guó)范圍內(nèi)通行使用。省級(jí)事項(xiàng)目錄清單由各個(gè)省級(jí)行政單位編制，需要保證在本省范圍內(nèi)通行互認(rèn)。地級(jí)市事項(xiàng)目錄清單需要保證在地級(jí)市范圍內(nèi)通行使用。此外，實(shí)施清單指的是政府職能部門(mén)根據(jù)事項(xiàng)目錄清單制定的公共服務(wù)提供細(xì)則，一般需要報(bào)告36項(xiàng)要素，比如實(shí)施編碼、行使成績(jī)、權(quán)限劃分、實(shí)施機(jī)構(gòu)、法定辦結(jié)事項(xiàng)和受理?xiàng)l件等內(nèi)容。事項(xiàng)目錄清單和事項(xiàng)實(shí)施清單是公共服務(wù)事項(xiàng)供給的重要參照系，因此兩個(gè)清單的編制需要遵循全面準(zhǔn)確和統(tǒng)一規(guī)范的原則，能夠進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保公共服務(wù)事項(xiàng)在不同行政層級(jí)中具有相對(duì)的一致性，為公共服務(wù)事項(xiàng)在全國(guó)范圍內(nèi)的互聯(lián)互通打下基礎(chǔ)。

第二，辦事指南規(guī)范化，指的是政府部門(mén)編制專(zhuān)門(mén)的事項(xiàng)辦理指南，明確事項(xiàng)辦理程序和材料要件，并同時(shí)對(duì)辦結(jié)事項(xiàng)、辦理費(fèi)用和送達(dá)方式等方面進(jìn)行規(guī)定。辦事指南要求在公共服務(wù)平臺(tái)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站或者線(xiàn)下的公共服務(wù)大廳進(jìn)行公示。具體而言，辦事指南應(yīng)該包括三個(gè)部分的內(nèi)容：一是材料要件，指申辦事項(xiàng)所需要的材料類(lèi)型、示范樣本、獲取渠道、是否需要紙質(zhì)材料以及材料要件份數(shù)等具體信息。二是辦理程序，指的是申請(qǐng)預(yù)約的方式、材料遞交的窗口、是否需要審查原件、辦理費(fèi)用、送達(dá)方式以及辦理人員和辦結(jié)事項(xiàng)等方面的具體信息。三是結(jié)果樣本，事項(xiàng)辦理完成后政府部門(mén)提供的辦理結(jié)果，如果涉及到企業(yè)或者個(gè)人的隱私信息，需要簡(jiǎn)化后再公示。辦事指南是政府公共服務(wù)事項(xiàng)供給的重要要素，簡(jiǎn)明準(zhǔn)確的辦事指南能夠有效地降低市場(chǎng)主體和普通公民申辦事項(xiàng)過(guò)程中的負(fù)擔(dān)，節(jié)省辦事成本。

第三，審查工作細(xì)則化，主要是對(duì)內(nèi)規(guī)范政府辦事人員的工作行為，盡可能減少審批事項(xiàng)辦理過(guò)程中的尋租行為。審查工作細(xì)則包含10項(xiàng)基本規(guī)定，比如事項(xiàng)編碼、聯(lián)辦機(jī)構(gòu)、承諾時(shí)限、監(jiān)督電話(huà)、服務(wù)對(duì)象以及辦理形式等。從業(yè)務(wù)程序的角度看審查工作細(xì)則，主要的環(huán)節(jié)包括申請(qǐng)生產(chǎn)、受理審查、決定審查以及最終收費(fèi)審查等。

第四，業(yè)務(wù)辦理協(xié)同化，指的是通過(guò)政府部門(mén)之間的協(xié)同與合作，減少事項(xiàng)申辦人的行政負(fù)擔(dān)，涉及的相關(guān)事項(xiàng)主要是企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照的跨區(qū)域辦理、社會(huì)投資經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的評(píng)審結(jié)果互通、市場(chǎng)準(zhǔn)入跨區(qū)域協(xié)同以及商事登記過(guò)程中的聯(lián)合辦理等事項(xiàng)。業(yè)務(wù)辦理協(xié)同化的根本目標(biāo)是通過(guò)政府之間業(yè)務(wù)系統(tǒng)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的連通，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨層級(jí)的結(jié)果互認(rèn)。從跨區(qū)域的角度看，需要公共服務(wù)系統(tǒng)基于統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)基座，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口和統(tǒng)一服務(wù)規(guī)范，將主要的關(guān)注點(diǎn)立足于區(qū)域之間的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法、區(qū)域市場(chǎng)準(zhǔn)入?yún)f(xié)同以及醫(yī)保異地辦理等和企業(yè)公民密切相關(guān)的公共項(xiàng)目。從跨部門(mén)的角度看，主要需要明確特定事項(xiàng)辦理的牽頭部門(mén)和協(xié)辦部門(mén)，由牽頭部門(mén)主要負(fù)責(zé)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和清單的制定，實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口辦理和一個(gè)平臺(tái)流轉(zhuǎn)，減少企業(yè)和公民在不同部門(mén)之間輾轉(zhuǎn)跑動(dòng)的頻率。

第五，事項(xiàng)管理動(dòng)態(tài)化，公共服務(wù)事項(xiàng)需要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求做出相應(yīng)的變動(dòng)，這就要求政府部門(mén)定期對(duì)事項(xiàng)辦理清單、辦理流程、審查細(xì)則和辦理指南等內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新和調(diào)整。主動(dòng)的動(dòng)態(tài)管理是基于業(yè)務(wù)辦理流程分析，大力簡(jiǎn)化政府部門(mén)辦事流程，盡可能壓縮辦理時(shí)間、減少材料要件、降低辦理費(fèi)用等。與此相對(duì)應(yīng)，被動(dòng)的業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)管理主要指的是依據(jù)辦理事項(xiàng)的變化，對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)、申辦程序和協(xié)同業(yè)務(wù)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

企業(yè)法人和公民自然人是公共服務(wù)的需求主體。從公共服務(wù)需求側(cè)的角度看，用戶(hù)訪問(wèn)、信息資訊、信息檢索、服務(wù)引導(dǎo)、咨詢(xún)問(wèn)答以及監(jiān)督評(píng)價(jià)是影響公共服務(wù)體驗(yàn)的六個(gè)關(guān)鍵維度。用戶(hù)訪問(wèn)是整個(gè)線(xiàn)上公共服務(wù)流程的起點(diǎn)，在公共服務(wù)系統(tǒng)辦理相關(guān)事項(xiàng)均要求企業(yè)法人或者公民自然人實(shí)名注冊(cè)。公共服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)會(huì)將注冊(cè)數(shù)據(jù)與人口信息庫(kù)或者法人信息庫(kù)進(jìn)行比對(duì)，以便驗(yàn)證用戶(hù)信息。用戶(hù)訪問(wèn)和注冊(cè)是否簡(jiǎn)潔明了對(duì)企業(yè)和公民的辦事體驗(yàn)有比較大的影響。信息資訊分為靜態(tài)信息和動(dòng)態(tài)過(guò)程信息，前述事項(xiàng)清單和事項(xiàng)辦理指南等均屬于靜態(tài)信息，用戶(hù)可以根據(jù)需求訪問(wèn)。相比較于靜態(tài)信息，動(dòng)態(tài)過(guò)程信息對(duì)于事項(xiàng)辦理來(lái)說(shuō)更加重要。申報(bào)事項(xiàng)的辦理流程、花費(fèi)時(shí)間、是否需要補(bǔ)充材料以及辦理結(jié)果等信息都是動(dòng)態(tài)過(guò)程信息的范疇。一般而言，基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建的政府服務(wù)業(yè)務(wù)管理中臺(tái)能夠及時(shí)將動(dòng)態(tài)過(guò)程信息推送到申報(bào)者的手機(jī)。信息檢索是向事項(xiàng)申辦人提供信息查詢(xún)服務(wù)，從高效互動(dòng)的角度看，公共服務(wù)平臺(tái)的信息檢索應(yīng)該具備關(guān)鍵詞檢索、模糊檢索和目錄檢索等具體功能。對(duì)于公共服務(wù)事項(xiàng)清單條目的檢索應(yīng)該盡可能精準(zhǔn)。服務(wù)引導(dǎo)對(duì)線(xiàn)上公共服務(wù)平臺(tái)的流程控制提出了較高要求，服務(wù)引導(dǎo)功能應(yīng)該能對(duì)申辦人所需申辦的事項(xiàng)進(jìn)行定位，根據(jù)事項(xiàng)目錄清單的規(guī)定將相關(guān)事項(xiàng)轉(zhuǎn)移到特定職能部門(mén)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)事項(xiàng)辦理的分類(lèi)導(dǎo)航。咨詢(xún)問(wèn)答功能是線(xiàn)上政務(wù)平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)功能之一，通過(guò)提供在線(xiàn)咨詢(xún)的方式解答公民的疑問(wèn)。監(jiān)督評(píng)價(jià)是對(duì)線(xiàn)上公共服務(wù)進(jìn)行質(zhì)量控制的重要一環(huán)，公開(kāi)監(jiān)督舉報(bào)渠道、暢通建議和投訴渠道有助于倒逼公共服務(wù)人員提高業(yè)務(wù)能力和水平。

（三）移動(dòng)服務(wù)平臺(tái)蓬勃發(fā)展，數(shù)字治理呈現(xiàn)出新形態(tài)

移動(dòng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)逐漸發(fā)展成數(shù)字治理的新形態(tài)，這是我國(guó)數(shù)字治理實(shí)踐的一項(xiàng)典型特征。移動(dòng)政務(wù)平臺(tái)的發(fā)展為實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)智能化打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。企業(yè)和公民辦事逐漸從“最多跑一次”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙淮味疾挥门堋?。?shí)際上，移動(dòng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)成為我國(guó)數(shù)字治理的典型特征。根據(jù)復(fù)旦大學(xué)等單位聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)省級(jí)移動(dòng)政務(wù)服務(wù)報(bào)告（2021）》提供的數(shù)據(jù)，本文繪制了表1。

從總體情況上看，我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政單位和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都開(kāi)發(fā)了省級(jí)移動(dòng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，移動(dòng)政務(wù)服務(wù)覆蓋面十分廣泛。由于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代智能設(shè)備終端的普及，移動(dòng)服務(wù)平臺(tái)具有天然優(yōu)勢(shì)，企業(yè)和公民能夠十分便捷地獲取所需政務(wù)服務(wù)。因此，各個(gè)省級(jí)行政單位統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)了省一級(jí)移動(dòng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。浙江省移動(dòng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“浙里辦”是最早上線(xiàn)的省一級(jí)政務(wù)服務(wù)移動(dòng)平臺(tái)。截止到2021年1月1日，我國(guó)31個(gè)省級(jí)行政單位和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都推出了移動(dòng)政務(wù)平臺(tái)。

從橫向比較的角度看，不同省份之間移動(dòng)政務(wù)服務(wù)的綜合得分存在較大的差距。第一梯隊(duì)主要是浙江省“浙里辦”和上海市“隨申辦市民云”，在我國(guó)的移動(dòng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)當(dāng)中評(píng)分為A+。第二梯隊(duì)是綜合評(píng)分為A的省級(jí)行政單位，包括安徽省“皖事通”、河北省“冀時(shí)辦”、江蘇省“江蘇政務(wù)服務(wù)”、江西省“贛服通”、寧夏自治區(qū)“我的寧夏”、山東省“愛(ài)山東”、天津市“津心辦”以及云南省“辦事通”。第三梯隊(duì)評(píng)分為B+，包括了北京市“北京通”、重慶市“渝快辦”、福建省“閩政通”、廣西自治區(qū)“廣西政務(wù)”、貴州省“云山貴州多彩寶”、湖北省“鄂匯辦”、遼寧省“遼事通”、內(nèi)蒙古自治區(qū)“蒙速辦”、山西省“三晉通”、陜西省“秦務(wù)員”、四川省“天府通辦”以及甘肅省“甘快辦”。第四梯隊(duì)的省級(jí)行政單位有廣東省、海南省、河南省、黑龍江省、湖南省和吉林省，綜合得分在40至55分之間，綜合評(píng)級(jí)為B。處在第五梯隊(duì)的省級(jí)行政單位有青海省、西藏自治區(qū)、新疆自治區(qū)以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。

總結(jié)來(lái)看，移動(dòng)政務(wù)平臺(tái)深度融入智能手機(jī)客戶(hù)端以及小程序，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)供給和需求的無(wú)縫對(duì)接，提高了政務(wù)服務(wù)效率，體現(xiàn)了我國(guó)數(shù)字治理實(shí)踐的典型特征。

三、數(shù)字治理的宏觀結(jié)構(gòu)與能力生成模式

數(shù)字治理的宏觀結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)治理能力的生成產(chǎn)生重要影響。下文分析了我國(guó)目前推進(jìn)數(shù)字治理體系建設(shè)的宏觀結(jié)構(gòu)，并進(jìn)一步總結(jié)了我國(guó)政府?dāng)?shù)字治理能力生成的三種模式。

（一）數(shù)字治理的宏觀結(jié)構(gòu)

2016年9月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕55號(hào)），為數(shù)字治理的實(shí)現(xiàn)做出了宏觀制度安排。實(shí)際上，數(shù)字政府建設(shè)如何落地實(shí)施，從宏觀架構(gòu)的角度看，需要從基礎(chǔ)設(shè)施信息支撐、政務(wù)平臺(tái)渠道應(yīng)用和政務(wù)服務(wù)線(xiàn)上實(shí)現(xiàn)三個(gè)層面展開(kāi)，具體參見(jiàn)圖3。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施信息支撐。基礎(chǔ)設(shè)施包括了服務(wù)器、網(wǎng)絡(luò)、安全硬件和政務(wù)云等基本構(gòu)成要素?；A(chǔ)設(shè)施的信息支撐是實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的基石，具體包括政務(wù)信息的互聯(lián)與共享、新型智慧城市建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)、制度標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)范以及互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。首先，政務(wù)信息在不同政府部門(mén)之間的互聯(lián)互通和依法共享對(duì)于實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上政務(wù)服務(wù)是基礎(chǔ)性的，這需要各個(gè)政府部門(mén)在一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的框架下推進(jìn)數(shù)據(jù)采集和接口統(tǒng)一，尤其是人口數(shù)據(jù)庫(kù)、法人數(shù)據(jù)庫(kù)、證照數(shù)據(jù)庫(kù)、空間地理信息和社會(huì)信用信息等數(shù)據(jù)庫(kù)的歸集和管理。其次，新型智慧城市建設(shè)的推進(jìn)將有助于完善信息基礎(chǔ)設(shè)施整體建設(shè)。人工智能、區(qū)塊鏈、5G通信以及物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段在城市治理領(lǐng)域的應(yīng)用非常有利于提升公民信息技術(shù)使用能力以及實(shí)現(xiàn)城市精準(zhǔn)治理。在公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、市場(chǎng)監(jiān)管、民政戶(hù)籍以及民生保障等方面的新技術(shù)應(yīng)用，將提供更加高效的數(shù)據(jù)采集，這些海量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)如果能夠得到適當(dāng)?shù)膽?yīng)用，對(duì)于推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的實(shí)現(xiàn)具有非常顯著的意義。此外，制度標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定實(shí)施是技術(shù)體系建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題。如果要實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)信息在不同層級(jí)政府以及不同政府部門(mén)之間的共享，就需要制定相對(duì)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)制度規(guī)范，尤其是需要相應(yīng)的法律法規(guī)保障。比如電子執(zhí)照、電子簽名以及電子公章的法律效力是否與線(xiàn)下辦理的紙質(zhì)執(zhí)照和簽名具有同等的法律效力，以及在數(shù)據(jù)調(diào)用過(guò)程中遵循何種原則才能保護(hù)用戶(hù)隱私數(shù)據(jù)和個(gè)人信息。實(shí)際上，上述問(wèn)題的最終落腳點(diǎn)是推進(jìn)數(shù)字化治理過(guò)程中制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的建設(shè)。最后，加快推進(jìn)信息高速公路建設(shè)，提升互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)質(zhì)量，這對(duì)于政務(wù)服務(wù)提質(zhì)增效具有全局性長(zhǎng)遠(yuǎn)性意義。信息高速公路是信息流動(dòng)和聯(lián)通的渠道，沒(méi)有高效便捷低成本的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”就會(huì)成為無(wú)源之水無(wú)本之木。因此加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)、成本可控以及高速暢通的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，提高骨干通信網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)容量和網(wǎng)絡(luò)互通能力，就成為整個(gè)通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重中之重。需要特別注意的是，在進(jìn)行政務(wù)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，信息安全是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。政務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)包含著豐富的自然人信息和法人信息，比如住址、收入、納稅記錄、子女情況、企業(yè)營(yíng)收等，這些都是十分重要且敏感的信息。在推進(jìn)信息共享和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，如何實(shí)現(xiàn)最大化的數(shù)據(jù)應(yīng)用和最嚴(yán)格的隱私數(shù)據(jù)保護(hù)，這是一個(gè)不得不認(rèn)真思考的問(wèn)題。

第二，政務(wù)平臺(tái)渠道應(yīng)用。政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和渠道的應(yīng)用，一方面指的是線(xiàn)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，另一方面也包括實(shí)體性政務(wù)大廳的升級(jí)。從線(xiàn)上政務(wù)平臺(tái)建設(shè)的角度看，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“單點(diǎn)登錄、全網(wǎng)通辦”。實(shí)際上，在建成全國(guó)統(tǒng)一的線(xiàn)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)之前，各個(gè)省份和條塊部門(mén)都有自己的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)。比如民政部門(mén)的戶(hù)籍系統(tǒng)、交通管理部門(mén)的車(chē)輛管理系統(tǒng)以及財(cái)政和稅收部門(mén)的系統(tǒng)等等。這些系統(tǒng)在特定的業(yè)務(wù)范圍之內(nèi)，能夠較好地發(fā)揮作用，但是政務(wù)事項(xiàng)一旦涉及到多個(gè)系統(tǒng)之間的不同數(shù)據(jù)和認(rèn)證，就會(huì)產(chǎn)生當(dāng)事人在不同部門(mén)之間多次跑動(dòng)的問(wèn)題。因此在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的過(guò)程中，線(xiàn)上政務(wù)平臺(tái)建設(shè)需要重點(diǎn)解決條塊部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整合，以及不同地區(qū)之間、地區(qū)和中央之間業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整合。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”需要加強(qiáng)政府各自業(yè)務(wù)系統(tǒng)與政務(wù)服務(wù)“中臺(tái)”的連接，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的身份認(rèn)證和服務(wù)入口。從線(xiàn)下實(shí)體性政務(wù)大廳建設(shè)的角度看，即便是在建設(shè)線(xiàn)上政務(wù)服務(wù)中心的過(guò)程中，線(xiàn)下實(shí)體性的政務(wù)服務(wù)大廳仍然具有不可替代的作用。首先，實(shí)體性政務(wù)服務(wù)大廳是線(xiàn)上政務(wù)服務(wù)的業(yè)務(wù)支撐實(shí)體?；ヂ?lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)需要大量的政府部門(mén)人員進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)，審批事項(xiàng)的辦理需要工作人員操作和處理，而實(shí)體性的政務(wù)大廳實(shí)際上就是線(xiàn)上政務(wù)平臺(tái)的業(yè)務(wù)支撐實(shí)體，在線(xiàn)下集中給不同業(yè)務(wù)部門(mén)之間的溝通提供了便捷的方式，這實(shí)際上是線(xiàn)上服務(wù)加速的重要因素。其次，實(shí)體性政務(wù)大廳是線(xiàn)上政務(wù)服務(wù)的重要補(bǔ)充。實(shí)體性政務(wù)大廳是政務(wù)服務(wù)一體機(jī)的放置地點(diǎn)，政務(wù)服務(wù)自助終端是除了用戶(hù)電腦端和用戶(hù)手機(jī)端之外，訪問(wèn)線(xiàn)上服務(wù)平臺(tái)的重要方式。除此之外，政務(wù)服務(wù)自助終端還融合集成了證照打印、材料提交、圖像采集和指紋采集等功能，是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不可或缺的硬件基礎(chǔ)設(shè)施。目前政務(wù)服務(wù)自助終端的管理和維護(hù)也主要是由實(shí)體性政務(wù)中心負(fù)責(zé)的。除此之外，對(duì)于一些使用互聯(lián)網(wǎng)工具不熟練的社會(huì)群體，比如說(shuō)老年人、文化程度較低的公民，到實(shí)體大廳辦理事項(xiàng)幾乎是唯一的選擇。因此，在發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的進(jìn)程中，同時(shí)加強(qiáng)線(xiàn)下政務(wù)大廳的服務(wù)品質(zhì)提升，推動(dòng)線(xiàn)上和線(xiàn)下的深度融合，是一項(xiàng)需要特別關(guān)注的內(nèi)容。此外，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的供給方式為縮小城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的政務(wù)服務(wù)差距提供了可能。在互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)深度影響政務(wù)服務(wù)之前，受到交通不便、信息阻塞等因素的影響，老少邊窮地區(qū)居民在辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)時(shí)受到諸多限制?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在一定程度上縮小了這種信息鴻溝。因此推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)網(wǎng)點(diǎn)與線(xiàn)上平臺(tái)的連接有助于為偏遠(yuǎn)地區(qū)居民提供多樣化事項(xiàng)辦理和政策咨詢(xún)服務(wù)，有針對(duì)性地開(kāi)展社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等事項(xiàng)。

第三，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)線(xiàn)上實(shí)現(xiàn)。在線(xiàn)上政務(wù)平臺(tái)辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，主要有服務(wù)事項(xiàng)規(guī)范化、服務(wù)流程精簡(jiǎn)化、服務(wù)事項(xiàng)全程網(wǎng)辦以及服務(wù)信息全面公開(kāi)等四個(gè)方面的內(nèi)容。從服務(wù)事項(xiàng)規(guī)范化的角度看，需要重點(diǎn)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄的編制工作。只有將所有的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行清單制管理，同時(shí)編制事項(xiàng)目錄向社會(huì)公開(kāi)，才有可能實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)的規(guī)范化辦理。在事項(xiàng)名稱(chēng)、辦理?xiàng)l件、申請(qǐng)流程、需要材料以及辦結(jié)時(shí)限等方面做出明確規(guī)定，有助于實(shí)現(xiàn)不同政府部門(mén)之間的協(xié)同合作，提供無(wú)差別的政府服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“同一事項(xiàng)、同一標(biāo)準(zhǔn)、同一編碼”。從服務(wù)流程精簡(jiǎn)化的角度看，降低企業(yè)的制度性交易成本，就需要盡可能簡(jiǎn)化線(xiàn)上申請(qǐng)受理、審查決定、辦結(jié)送達(dá)等程序時(shí)間，明確辦結(jié)時(shí)限。尤其是在信息核驗(yàn)方面，如果能夠通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)連接實(shí)現(xiàn)電子證照和電子印章的比對(duì)和確認(rèn)，則不應(yīng)該再要求事項(xiàng)申請(qǐng)人重復(fù)提交紙質(zhì)材料。推行線(xiàn)上審批預(yù)審制度，及時(shí)反饋初步審查意見(jiàn)和結(jié)果，以便企業(yè)和公民及時(shí)補(bǔ)充相關(guān)材料。實(shí)際上，服務(wù)流程精簡(jiǎn)化是將企業(yè)和公民承擔(dān)的行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到行政主體，互聯(lián)網(wǎng)作為一種技術(shù)工具為這種行政負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移提供了可能。從政務(wù)服務(wù)全程網(wǎng)辦的角度看，《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕55號(hào)）明確規(guī)定了兩類(lèi)事項(xiàng)原則上推行線(xiàn)上申請(qǐng)、線(xiàn)上受理和線(xiàn)上辦結(jié)。這兩類(lèi)事項(xiàng)分別為：一是企業(yè)注冊(cè)登記、投資項(xiàng)目、商標(biāo)專(zhuān)利年度報(bào)告、注銷(xiāo)破產(chǎn)、稅費(fèi)辦理以及資格認(rèn)定等與企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)直接相關(guān)的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)涉及到企業(yè)全生命周期的方方面面，推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上辦理，將顯著改善營(yíng)商環(huán)境;二是與公民生活密切相關(guān)的事項(xiàng)，比如戶(hù)籍民政、勞動(dòng)就業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障以及子女教育等。從服務(wù)信息全面公開(kāi)的角度看，通過(guò)服務(wù)信息公開(kāi)倒逼政府提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量是推進(jìn)線(xiàn)上政務(wù)服務(wù)提質(zhì)增效的關(guān)鍵舉措。一般而言，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理都有特定的流程，事項(xiàng)申辦人需要提供規(guī)定的材料。在以往的實(shí)踐中，關(guān)于提交何種材料、何時(shí)辦結(jié)、收費(fèi)多少以及法規(guī)依據(jù)等問(wèn)題都是窗口工作人員告知申辦人。在推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的過(guò)程中，有關(guān)服務(wù)事項(xiàng)的法規(guī)依據(jù)、政策文件、辦事指南、常見(jiàn)問(wèn)題以及審查細(xì)則等信息都必須在政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站或者線(xiàn)下政務(wù)大廳公示。

（二）數(shù)字治理能力的生成模式

基于上述分析，結(jié)合本文提出的“制度-行為”的分析框架，通過(guò)對(duì)不同省份政府?dāng)?shù)字治理能力生成模式的比較分析，研究發(fā)現(xiàn)數(shù)字治理能力的生成主要有三種模式：

第一，開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)用模式。通過(guò)深度開(kāi)發(fā)公共數(shù)據(jù)，積極采用大數(shù)據(jù)和人工智能等新型信息技術(shù)工具推動(dòng)數(shù)字治理提質(zhì)增效，是開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)用模式的典型特征。公共數(shù)據(jù)實(shí)際上已經(jīng)逐漸成為寶貴資源和市場(chǎng)要素，但是目前公共數(shù)據(jù)開(kāi)放還處在早期階段，總體進(jìn)程比較緩慢。典型案例主要有上海市、江蘇省和福建省。上海市在數(shù)字化信息技術(shù)應(yīng)用方面具有標(biāo)桿型的意義，在推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放方面走在了全國(guó)前列，“一網(wǎng)通辦”已經(jīng)成為上海市數(shù)字治理的一張名片。2019年4月，上海市就《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放管理辦法（草案）》進(jìn)行了公眾意見(jiàn)征詢(xún)，這是我國(guó)第一部針對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的地方政府規(guī)章，有效推動(dòng)了上海市公共數(shù)據(jù)的有序開(kāi)放和高效利用。江蘇省依托公共信息數(shù)據(jù)推動(dòng)“不見(jiàn)面審批”，有效優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境，是信息技術(shù)賦能商事治理的典型案例。傳統(tǒng)的行政審批業(yè)務(wù)需要事項(xiàng)申辦人在不同職能部門(mén)之間多頭跑動(dòng)，填寫(xiě)大量的紙質(zhì)表格，造成企業(yè)時(shí)間成本的大量消耗。江蘇省首先推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了企業(yè)法人公共數(shù)據(jù)在審批部門(mén)之間的開(kāi)放和共享，通過(guò)信息技術(shù)賦能審批業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)法人相關(guān)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的“不見(jiàn)面審批”。福建省通過(guò)移動(dòng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)推動(dòng)政務(wù)服務(wù)信息數(shù)據(jù)在職能部門(mén)之間共享，有效提升了政務(wù)服務(wù)的便利性。福建省“閩政通”移動(dòng)政務(wù)服務(wù)app于2017年10月份上線(xiàn)運(yùn)行?！伴}政通”政務(wù)服務(wù)app已經(jīng)擁有實(shí)名注冊(cè)用戶(hù)200萬(wàn)?！伴}政通”app通過(guò)與福建省12345政務(wù)服務(wù)熱線(xiàn)以及交管12123管理服務(wù)平臺(tái)共享數(shù)據(jù)接口，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的深度融合，覆蓋了包括公積金業(yè)務(wù)、醫(yī)保業(yè)務(wù)、戶(hù)籍和身份證明業(yè)務(wù)、交管業(yè)務(wù)以及出入境等業(yè)務(wù)在內(nèi)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。尤其值得注意的是，“閩政通”app推出的“網(wǎng)上自助刻章”業(yè)務(wù)，在福建省內(nèi)開(kāi)辦注冊(cè)的企業(yè)只需要在“閩政通”上發(fā)起刻制公章的申請(qǐng)，公章刻制完成后攜帶法人代表身份證即可領(lǐng)取，這極大地便利了企業(yè)辦事，壓減了企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間。

第二，制度創(chuàng)設(shè)架構(gòu)模式。制度創(chuàng)設(shè)在數(shù)字治理能力的生成當(dāng)中起到關(guān)鍵作用，技術(shù)因素和行為因素居于次要的位置。制度創(chuàng)設(shè)的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是規(guī)劃架構(gòu)，制度創(chuàng)設(shè)主要體現(xiàn)為省級(jí)政府通過(guò)制定數(shù)字政府發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，提前布局?jǐn)?shù)字治理推進(jìn)計(jì)劃，為具體改革措施的落地實(shí)施提供了明確的目標(biāo)指引;二是統(tǒng)籌管理，在制定相關(guān)制度之后，省政府成立級(jí)別較高的專(zhuān)職管理部門(mén)進(jìn)行數(shù)字治理業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌管理和推動(dòng)。制度創(chuàng)設(shè)架構(gòu)模式通過(guò)在宏觀規(guī)劃和部門(mén)管理之間協(xié)同發(fā)力，有效促進(jìn)了數(shù)字治理能力的生成。制度創(chuàng)設(shè)引領(lǐng)的典型案例主要有廣東省和貴州省。表2是廣東省發(fā)布的有關(guān)數(shù)字治理和數(shù)字政府建設(shè)的政策文件。

廣東省通過(guò)制度創(chuàng)設(shè)提前布局?jǐn)?shù)字政府建設(shè)，有效推動(dòng)了數(shù)字治理能力的生成。制度創(chuàng)設(shè)起到了有效引領(lǐng)和推動(dòng)作用，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，從時(shí)間上來(lái)看，廣東省早在2018年11月19日即提出了建設(shè)數(shù)字政府的實(shí)施方案，有效發(fā)揮了制度的引領(lǐng)作用。《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020年）實(shí)施方案》（粵府辦〔2018〕48號(hào)）明確指出要通過(guò)數(shù)字信息技術(shù)提升政府治理效能和水平，更好地為群眾和企業(yè)服務(wù)。隨后廣東省政府陸續(xù)推出了一系列改革舉措，推動(dòng)廣東省數(shù)字治理實(shí)踐走在全國(guó)前列。其次，在機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，設(shè)立較高層級(jí)的專(zhuān)門(mén)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)數(shù)字政府相關(guān)工作。廣東省在2014年成立了省大數(shù)據(jù)管理局，隸屬于省經(jīng)信委，負(fù)責(zé)有關(guān)數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)工作，廣東省是全國(guó)范圍內(nèi)最早成立省一級(jí)大數(shù)據(jù)專(zhuān)職管理部門(mén)的省份。在2018年，廣東省成立了省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，隸屬于省政府辦公廳。最后，在政策組合效應(yīng)方面，廣東省在政務(wù)服務(wù)數(shù)字化、“一網(wǎng)統(tǒng)管”和數(shù)字廣東等具體層面全面布局?jǐn)?shù)字治理，形成了政策合力，推動(dòng)了數(shù)字治理能力的不斷提高。

貴州省雖地處西南，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面和廣東省存在較大差距，但是省政府積極布局大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，在數(shù)字治理方面取得了較為顯著的成績(jī)。2014年，貴州省建成了全國(guó)首個(gè)“云上貴州”系統(tǒng)平臺(tái)，吸引了大量互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和跨國(guó)公司的關(guān)注。2015年，貴州省成立了大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理協(xié)調(diào)全省的數(shù)字治理相關(guān)職能。貴州省各個(gè)地級(jí)市和市屬部門(mén)一把手具體負(fù)責(zé)有關(guān)數(shù)據(jù)云端的相關(guān)工作，有效推進(jìn)了電子政務(wù)云以及工業(yè)云等大數(shù)據(jù)系統(tǒng)工程。2018年6月，貴州省發(fā)布了《貴州省促進(jìn)大數(shù)據(jù)云計(jì)算人工智能創(chuàng)新發(fā)展加快數(shù)字貴州的意見(jiàn)》（黔府發(fā)〔2018〕14號(hào)），明確了數(shù)字貴州建設(shè)的宏觀目標(biāo)和具體規(guī)劃。2018年12月，貴州省發(fā)布了《推進(jìn)“一云一網(wǎng)一平臺(tái)”建設(shè)工作方案》，推動(dòng)建設(shè)政務(wù)服務(wù)“一朵云”，公共服務(wù)信息系統(tǒng)“一張網(wǎng)”，以及政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)“一平臺(tái)”。2020年6月，貴州省大數(shù)據(jù)管理局制定了《大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)規(guī)劃（2020—2022）》（黔數(shù)〔2020〕22號(hào)），在省級(jí)層面推動(dòng)大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)?？傮w來(lái)看，貴州省通過(guò)提前布局?jǐn)?shù)字政府建設(shè)和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)了諸多具有影響力的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將服務(wù)器設(shè)置在貴陽(yáng)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和政府?dāng)?shù)字治理的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

第三，公民參與推動(dòng)模式。社會(huì)公眾積極參與數(shù)字治理活動(dòng)，有效提升了數(shù)字治理效能，社會(huì)公眾參與和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求是該模式的主要特征。典型的省份主要是浙江省和重慶市。浙江省“最多跑一次”改革是公民參與政府?dāng)?shù)字治理協(xié)同推進(jìn)的典范。政府通過(guò)應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)推動(dòng)政務(wù)服務(wù)上網(wǎng)，開(kāi)啟了“最多跑一次”改革。社會(huì)公眾基于實(shí)際需求參與到線(xiàn)上辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、公積金、身份證照等政務(wù)服務(wù)，形成了有效公民參與，倒逼政府提高治理的數(shù)字化水平。公民參與和政府?dāng)?shù)字化治理之間形成良性循環(huán)，有效促進(jìn)了浙江省數(shù)字治理能力的提升。重慶市通過(guò)公民參與有效提升了數(shù)字化治理水平，城市旅游業(yè)數(shù)字化治理是其典型案例。重慶作為地處西南的直轄市，有著極具特色的地形地貌和城市格局，旅游資源十分豐富。事實(shí)上，旅游產(chǎn)業(yè)也是重慶市發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)之一。重慶市政府旅游管理部門(mén)吸引社會(huì)自媒體等公眾資源參與到旅游景點(diǎn)的宣傳當(dāng)中，不斷提升旅游產(chǎn)業(yè)數(shù)字化治理水平。

總結(jié)來(lái)看，在數(shù)字治理能力生成的不同模式中，信息技術(shù)工具、宏觀管理制度以及社會(huì)公眾行為都起到了重要作用。開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)用、制度創(chuàng)設(shè)架構(gòu)以及公眾參與推動(dòng)是數(shù)字治理能力生成的三種典型模式。

四、研究結(jié)論與政策建議

數(shù)字治理能力的生成模式對(duì)于建構(gòu)數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)三位一體的治理格局具有重要的意義?；跀?shù)字治理的相關(guān)研究，本文提出了一個(gè)“制度-行為”的分析框架，從制度創(chuàng)新和治理行為兩個(gè)層面探討我國(guó)省級(jí)政府?dāng)?shù)字治理能力的生成模式。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)省級(jí)政府?dāng)?shù)字治理能力生成主要有三種模式：第一，開(kāi)放數(shù)據(jù)應(yīng)用模式，該模式主要是高效利用和有序開(kāi)放公共數(shù)據(jù)，充分激發(fā)企業(yè)和社會(huì)主體的創(chuàng)新活力，通過(guò)對(duì)信息和數(shù)據(jù)的利用提升治理效能。典型的案例主要有上海市、江蘇省和福建省。第二，制度創(chuàng)新架構(gòu)模式，該模式體現(xiàn)為省級(jí)政府制定宏觀發(fā)展規(guī)劃，提前布局大數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步吸引市場(chǎng)力量和相關(guān)企業(yè)的進(jìn)入，構(gòu)建數(shù)字治理領(lǐng)域的協(xié)同治理格局，典型的案例是廣東省和貴州省。第三，公民參與推動(dòng)模式，該模式主要通過(guò)公民參與推動(dòng)形成良性循環(huán)的治理格局，典型的案例是重慶市。公民既是數(shù)字治理服務(wù)的對(duì)象，也是整個(gè)數(shù)字治理體系的重要主體。公民通過(guò)有效參與推動(dòng)政府部門(mén)不斷提升數(shù)字治理能力和水平。

政府進(jìn)一步提升數(shù)字治理能力需要重點(diǎn)從三個(gè)面向持續(xù)發(fā)力。第一，加強(qiáng)宏觀制度建設(shè)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。政府通過(guò)建設(shè)數(shù)字治理宏觀制度體系，提前規(guī)劃布局?jǐn)?shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能夠起到顯著的引領(lǐng)作用。實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理要求政府部門(mén)積極回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，加快構(gòu)建數(shù)字治理和數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)同推進(jìn)的高效治理格局。第二，推動(dòng)公民有效參與，構(gòu)建數(shù)字化協(xié)同治理體系。數(shù)字治理的基本宗旨和根本目標(biāo)應(yīng)該是更好地為人民服務(wù)，要始終堅(jiān)持以人民為中心。公民的積極有效參與能夠助推政府提高治理能力和治理水平，構(gòu)建數(shù)字化協(xié)同治理體系。第三，推動(dòng)信息和數(shù)據(jù)高效利用，有效防范潛在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。信息和數(shù)據(jù)是重要的市場(chǎng)要素，促進(jìn)信息數(shù)據(jù)要素的高效利用能夠帶來(lái)顯著的市場(chǎng)價(jià)值。需要特別指出的是，在推動(dòng)信息數(shù)據(jù)利用的過(guò)程中，要注意區(qū)分公共數(shù)據(jù)和私人數(shù)據(jù)、敏感數(shù)據(jù)和公開(kāi)數(shù)據(jù)，防范潛在的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

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