郭靖 申勝男 王學(xué)之 劉倩

摘要：隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，持續(xù)的高強度開發(fā)使城市的生態(tài)環(huán)境變得不堪重負。為解決這一問題，我國在充分研究國外海綿城市的相關(guān)知識后，根據(jù)城市現(xiàn)狀因地制宜地開展了相關(guān)試點工作。在以數(shù)字為驅(qū)動導(dǎo)向的政府治理語境中，海綿城市的建設(shè)需要更加全面精準的城市規(guī)劃，從而完成各個利益主體在不同層面的承接配合。本文通過探索多主體在海綿城市建設(shè)中進行富有復(fù)合思維的多主體治理，分析其各主體的參與路徑和利益訴求，構(gòu)建了“區(qū)域-政府企業(yè)社會組織-公眾”五位一體的智慧型海綿城市建設(shè)體系。在數(shù)字治理和新型智慧城市建設(shè)的趨勢下，為我國未來智慧型生態(tài)環(huán)境城市建設(shè)提供決策支持與理論建議，啟發(fā)我國的環(huán)境治理研究，進一步建設(shè)“美麗中國”。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境城市 ? 海綿城市 ? 數(shù)字治理 ? 智慧型 ? 多主體治理

在以數(shù)字為驅(qū)動導(dǎo)向的政府治理語境中，海綿城市的建設(shè)需要更加全面精準的城市規(guī)劃，從而完成各個利益主體在不同層面的承接配合。我國海綿城市相較國外其他城市來說起步較晚，因此當下的城市系統(tǒng)規(guī)劃不足以支撐建設(shè)的可持續(xù)性。同時，在海綿城市藍圖構(gòu)建的過程中，各地所采用理念、方法不一，呈現(xiàn)效果不同，因此總結(jié)經(jīng)驗，因地制宜提出指導(dǎo)性建議和意見，對引導(dǎo)海綿城市后續(xù)建設(shè)具有非常重要的意義。同時開放政府在大數(shù)據(jù)時代擁有了更為廣闊的分析視角和實踐意義，政府的宏觀決策也從知識時代向智能時代邁進，使得決策環(huán)節(jié)之間的協(xié)作、不同層級之間的任務(wù)交接更精準，從而降低整個政策運行的社會成本。

一、我國海綿城市建設(shè)發(fā)展概述

海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。國務(wù)院辦公印發(fā)《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]75號），明確指出海綿城市建設(shè)目標。在2015年后，我國先后有30個城市進行海綿城市的試點工作，以便探索海綿城市推進的途徑、積累建設(shè)經(jīng)驗。同時，基于國家試點城市的建設(shè)，不少省份也提出了建設(shè)省級海綿城市試點城市的訴求，大力地推動了海綿城市理念在各地建設(shè)工程中的推廣運用。

在海綿城市規(guī)劃、實踐、評估、運作的過程中，其建設(shè)理念、技術(shù)改革、評估標準等也隨時代發(fā)展不斷變化。新發(fā)布的《2018中國海綿城市建設(shè)白皮書》提出加速“中國海綿城市”建設(shè)的思路，指出未來數(shù)字化建立智慧型海綿城市的道路;在2018年舉行的海綿城市國際研討會上，來自世界的百余位專家學(xué)者對有中國特色的海綿城市建設(shè)成果進行分析，并總結(jié)了其實施過程中的經(jīng)驗和不足，從而對海綿城市的進一步發(fā)展指明了方向。

智慧型海綿城市建設(shè)要求在以數(shù)字為驅(qū)動導(dǎo)向的政府治理語境中，將政府治理觀念進行革新，加入數(shù)字治理的新觀念。同時進行智慧化城市治理，通過智能化的大數(shù)據(jù)信息分析等信息技術(shù)的使用，構(gòu)建業(yè)務(wù)監(jiān)控云平臺，提高城市雨水資源狀態(tài)智能感知水平，促進數(shù)據(jù)共享與社會參與，實現(xiàn)海綿城市的智慧化建設(shè)與運維監(jiān)管。這將為當下阻礙進程問題的解決提供新思路，也是未來海綿城市建設(shè)的必由之路。

二、問題與困境

（一）管理體制條塊分割，法律法規(guī)和評價指標體系薄弱

首先，由于地方政府各部門的利益和職權(quán)區(qū)分，在海綿城市的規(guī)劃建設(shè)中常常出現(xiàn)多重政策指令，從而難以形成統(tǒng)籌協(xié)作的治理體系。海綿城市的構(gòu)建涉及多部門，如何使各部門形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，從而聯(lián)動執(zhí)行構(gòu)建海綿城市的任務(wù)，難度頗大。各部門的利益劃分使得不同的環(huán)境要素割裂，破壞了環(huán)境治理的整體性和有機聯(lián)合，因此高效完成生態(tài)治理難以完成。其次，缺乏系統(tǒng)全面的法律法規(guī)和評價指標體系。我國仍處于海綿城市初步建設(shè)的階段，各個建設(shè)環(huán)節(jié)仍有較多不完備之處，正在探索之中進一步完善有中國特色的海綿城市。前期探索時，海綿城市的專項法律法規(guī)之中仍有大量空白之處。因此在海綿城市建設(shè)之初，不可避免的會產(chǎn)生法律空白之處的混亂現(xiàn)象，導(dǎo)致建設(shè)的效果大打折扣。

（二）概念理解不到位，規(guī)劃建設(shè)時間和空間碎片化

首先，應(yīng)用與服務(wù)性較低。海綿城市建設(shè)是一個生態(tài)可持續(xù)的工程。部分城市在海綿城市建設(shè)中過于注重前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是卻輕視了對運營過程中的維護和監(jiān)管，實際效能遠不得滿足。其次建設(shè)模式碎片化，粗放式城市水利建設(shè)仍有存在。在中央大力倡導(dǎo)發(fā)展海綿城市的建設(shè)后，對于正確梳理和掌握本城市的綜合問題上，仍有部分城市工作不到位，未對本城市存在的問題進行完整的匯總整合，缺乏科學(xué)有效的系統(tǒng)方案，僅僅是對政策的淺層次分析，并簡單模仿其他試點城市的范式。

（三）海綿城市理念尚未普及，社會參與率較低

首先，概念普及不到位是社會參與率較低的原因之一。人們由于缺少對再利用雨水的知識儲備，并未做到對家鄉(xiāng)所在地海綿城市建設(shè)的支持。政府政策與群眾之間存在距離與屏障，導(dǎo)致政府的工作未得到群眾的支持，由此以來，政府在政策的具體實行中缺乏有力的群眾支持。其次，PPP運行模式不尚未成熟。PPP模式的融資收益方式、對于項目中主體的規(guī)劃與權(quán)重、權(quán)責的主體歸屬以及對于成效的績效評估等項目中心要素，使得模式的運行存在一定的隱患。

（四）建設(shè)理念落后，未及時跟進智慧化數(shù)字治理趨勢

海綿城市理念先于大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略提出，較多城市的海綿城市工程停留于傳統(tǒng)人工、割裂、機械式建設(shè)模式，對于建設(shè)設(shè)施的運維監(jiān)管和有效解決城市內(nèi)澇等水問題并未進行探討。并在目前新型智慧城市建設(shè)背景下，運用數(shù)字治理模式、量化分析手段對各種空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)分析，把海綿城市規(guī)劃擴展到城市、流域?qū)用?，做到城市科學(xué)合理有序開發(fā)。前期系統(tǒng)框架的搭建是海綿城市建設(shè)成功的堅實基礎(chǔ)，但是后期運維的成效，是支撐海綿城市成功建設(shè)的致勝法寶。

三、數(shù)字治理視角下的智慧型海綿城市建設(shè)發(fā)展路徑

（一）頂層設(shè)計

1.構(gòu)建政府智慧型決策系統(tǒng)

第一，構(gòu)建以符合地區(qū)特點及優(yōu)劣勢的區(qū)域地理知識為基本理論的數(shù)據(jù)采集方案及高效、實時的運作體系，為在數(shù)字治理背景指導(dǎo)下的海綿城市建設(shè)提供堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

第二，探索環(huán)境數(shù)據(jù)在大數(shù)據(jù)時代的新發(fā)展，在已有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上通過提高信息處理技術(shù)、樹立新型數(shù)據(jù)信息分析理念、拓寬信息數(shù)據(jù)來源的方式促進政府在海綿城市建設(shè)過程中的有力發(fā)揮“大腦”“核心”作用，推動政府決策系統(tǒng)的決策的智慧化、參與分析數(shù)據(jù)的全面化與精準化相結(jié)合。

第三，作為海綿城市建設(shè)中后期出現(xiàn)的問題，政府是無法單獨依托自身能力自行判斷其嚴重性以及制定相關(guān)對策的。所以政府需要構(gòu)建囊括整個城市、基于信息數(shù)據(jù)的智慧型決策系統(tǒng)，才能對下一步建設(shè)提出科學(xué)性的指導(dǎo)性意見和建議，最后推動相關(guān)政策方針的制定。

2.建立創(chuàng)新激勵體制

海綿城市建設(shè)需要以政府為主導(dǎo)，這是由海綿城市與城市各項規(guī)劃建設(shè)的密切關(guān)系決定的，因而需要政府在保證城市、社會發(fā)展方向、保證城市土地利用性質(zhì)的前提和基礎(chǔ)上高效建立海綿城市。政府雖有著豐富的工作經(jīng)驗，但由于在建設(shè)海綿城市的過程之中的諸多限制，在一定程度之上封閉了探索建設(shè)途徑的創(chuàng)造性。

第一，政府應(yīng)該結(jié)合新時代創(chuàng)新需求，創(chuàng)新激勵體制從而積極引進多主體共同建設(shè)，為海綿城市提供具有活力的建設(shè)路徑，從而根據(jù)資源的最優(yōu)配置制定產(chǎn)生的問題的解決方案。

第二，政府要重視社會力量，建立一種共同重視生態(tài)環(huán)境保護的社會共識，積極調(diào)動公民投身于海綿城市的建設(shè)，汲取群眾的智慧，建立、發(fā)展和完善相應(yīng)生態(tài)環(huán)境問題以及對應(yīng)措施的反饋途徑及參與方式，促進政府科學(xué)、民主決策，提高政策落地的可行性。

（二）多元主體治理

從微觀層面來看，直接建設(shè)關(guān)系的網(wǎng)格研究是海綿城市建設(shè)智慧化的具體體現(xiàn)。海綿城市建設(shè)在以政府為主導(dǎo)的同時也需要推動各利益相關(guān)方的合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢從而實現(xiàn)城市生態(tài)可持續(xù)發(fā)展美好愿景。政府樹立海綿城市建設(shè)全局觀，牽頭搭建海綿城市信息共享云平臺;企業(yè)與社會組織主動配合支持政府工作，促進PPP模式的應(yīng)用;公眾積極通過數(shù)據(jù)平臺了解、參與、監(jiān)督海綿城市建設(shè)，最終形成“區(qū)域-政府-企業(yè)-社會組織-公眾”一體的多元主體共建模式。

圖1 “區(qū)域-政府-企業(yè)-社會組織-公民”

五位一體互動治理模式

1.在政府層面，政府應(yīng)不斷提高行政智能化水平，從而向數(shù)字治理模式轉(zhuǎn)變。積極推動信息平臺的成功搭建，實現(xiàn)多主體共享更完備的信息數(shù)據(jù)，從而完成資源的優(yōu)化配置。在信息共享平臺之中置于主導(dǎo)地位，統(tǒng)籌管理各主體之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)各方權(quán)益，為海綿城市的數(shù)字管理提供堅實的政策支持。

2.在企業(yè)層面，要充分發(fā)揮本企業(yè)的長處，為政府提供準確的信息，協(xié)調(diào)政府企業(yè)間的合作關(guān)系，從而使得政府所主導(dǎo)的信息平臺有更加完善的信息支持體系。同時，不同企業(yè)之間不僅要進行良性的競爭，更需要相互合作，揚長補短，在數(shù)字平臺中相互監(jiān)督，實現(xiàn)良性的政府企業(yè)以及企業(yè)間互動，共同促進海綿城市的和諧發(fā)展。

3.在社會組織層面，社會組織應(yīng)該積極進行海綿城市的社會治理，為改革中的政府治理提供更多的社會支持，積極推進與政府間的社會合作。積極參與信息數(shù)據(jù)共享渠道的搭建工程，進一步推進海綿城市的數(shù)字化治理。因此作為政府與公民之間信息傳達的有效載體，社會組織應(yīng)該及時對公眾建議進行反饋共享，從而拓寬政府與公民之間的溝通渠道。

4.在公民層面，公民應(yīng)該主動參與海綿城市的社會建設(shè)，善于發(fā)現(xiàn)問題、提出問題，積極上報并解決問題。通過參與社會組織等形式，帶動更多的社會積極能量，助力海綿城市的進一步建設(shè)發(fā)展。公民也可以通過政府公告，及時了解海綿城市建設(shè)中的規(guī)劃以及進度，根據(jù)自身的需求，積極提出合理要求和意見反饋，一方面維護自身的合理利益訴求，另一方面為海綿城市的發(fā)展發(fā)現(xiàn)問題、及時反饋，從而使得在整個建設(shè)過程中不斷發(fā)現(xiàn)改正問題。

（三）數(shù)字治理模式運用

1.構(gòu)建統(tǒng)一標準體系，促進信息標準化發(fā)展

在海綿城市規(guī)劃、建設(shè)及運維監(jiān)管的整個過程中為了保證政府決策的科學(xué)、合理、高效，實現(xiàn)智慧型海綿城市建設(shè)，必然要以大量的數(shù)據(jù)信息作為支持，不可避免會產(chǎn)生收集方式、分類規(guī)則、相關(guān)性分析等多方面的問題，其中最重要的就是建立信息數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標準體系，促進信息標準化發(fā)展。不僅需要滿足本地海綿城市建設(shè)的要求，更需要以各地、各級政府的關(guān)系為基礎(chǔ)，建立適合各方交流共享的統(tǒng)一標準體系。運用大數(shù)據(jù)的信息處理方式，學(xué)會分析歸納海綿城市的相關(guān)數(shù)據(jù)信息。補足信息處理方式和建設(shè)理念的短板，為后期項目運維監(jiān)管做準備。

2.推動信息共享，建設(shè)數(shù)字化交互平臺

各地存在的相關(guān)數(shù)據(jù)由各地地方政府進行管理，而各地地方政府之間存在的信息不流通和信息孤島在極大程度上限制了海綿城市建設(shè)的整體性，所以有關(guān)部門應(yīng)當加大相關(guān)投入，推動信息共享，建設(shè)信息交流交互平臺，以保障各方的知情權(quán)，從而降低協(xié)商成本，提高海綿城市建設(shè)效率。

首先，構(gòu)建實時生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)將有利于各主體及時、準確地掌握環(huán)境數(shù)據(jù)，為政府科學(xué)合理地判斷生態(tài)環(huán)境形勢、提供權(quán)威的信息數(shù)據(jù);其次，在建設(shè)過程中要確保建設(shè)改造地區(qū)的準確和有效，在措施不明顯或不妥當時及時做出調(diào)整或停止操作，避免進行無用措施;最后，要注意項目建成后的運行維護，及時更換折舊設(shè)施，保證建設(shè)效果，防止生態(tài)環(huán)境遭到二次破壞。

第二，政府雖在信息數(shù)據(jù)共享平臺的建設(shè)處于主導(dǎo)地位，但并非在信息供給上處于壟斷地位。企業(yè)通過PPP模式和政府合作建設(shè)海綿城市，能獲得大量的一手數(shù)據(jù)。政府與社會組織以信息數(shù)據(jù)平臺為基礎(chǔ)，通過大力宣傳，使得海綿城市觀念深入人心，普及低影響開發(fā)的海綿城市治理理念，從而使得海綿城市擁有廣泛且規(guī)范的群眾基礎(chǔ)。另外，社會組織還需要通過居民日常監(jiān)督，收集整合公民反饋意見，及時與政府進行信息溝通。

四、結(jié)語

城市是一類以人類活動為中心的社會-經(jīng)濟-自然的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。城市的健康發(fā)展需要保證每個環(huán)節(jié)都是正確的。從長期來看，數(shù)字治理是我國環(huán)境建設(shè)發(fā)展的必由之路。但以我國海綿城市建設(shè)試點的現(xiàn)狀可知，這一轉(zhuǎn)變和新體系的建立是一個長期而艱巨的系統(tǒng)工程。如何利用現(xiàn)有的資源高效的建設(shè)有中國特色的環(huán)境治理體系，如何才能發(fā)掘出一般化的建設(shè)要求或理論框架用于未來的建設(shè)，如何對生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目進行科學(xué)評估并保證有效運行和監(jiān)管，這些問題將永遠具有研究價值。生態(tài)環(huán)境城市建設(shè)任重道遠。

智慧化的數(shù)字治理未來是未來環(huán)境治理規(guī)劃的必由之路。充分利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，運用先進的信息技術(shù)，實現(xiàn)多主體模式下的數(shù)字治理，將有效解決目前海綿城市建設(shè)問題，助力于我國生態(tài)彈性城市的建設(shè)。建設(shè)“美麗中國”的目標號召我們進一步進行城市規(guī)劃改革，數(shù)字治理已然是實現(xiàn)這一目標的良好助推。我們要充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，取長補短，在各方主體的共同努力之下，為我們生態(tài)環(huán)境的更好發(fā)展提供更好的資源條件。為我們中國的環(huán)境治理開辟一條新道路。

（作者單位：山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院）