孫媛

摘要：行政失信聯(lián)合懲戒作為失信聯(lián)合懲戒的一種，應(yīng)與失信懲戒區(qū)分開來。從信用信息管理體系的整體視角觀察，行政失信聯(lián)合懲戒是一種集信用信息歸集、披露、應(yīng)用為一體的信用信息應(yīng)用方式。從行政失信聯(lián)合懲戒的動(dòng)態(tài)運(yùn)行視角觀察，其是由發(fā)起部門、信息部門、實(shí)施部門共同參與完成的復(fù)雜運(yùn)行機(jī)制。針對(duì)行政失信聯(lián)合懲戒多機(jī)關(guān)、多程序、多行為的特征，從祛除行政行為形式化的新行政行為角度思考，可將其分解定性為多階段行政程序中連貫程序構(gòu)造的復(fù)數(shù)行政行為和多階段行政行為。慮及行政失信聯(lián)合懲戒三特征導(dǎo)致權(quán)力失范的負(fù)面效應(yīng)，有必要適用權(quán)、名、責(zé)相統(tǒng)一和過懲相當(dāng)原則實(shí)施實(shí)體性法律控制，適用正當(dāng)行政程序原則實(shí)施程序性法律控制。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合懲戒;法律控制;多階段行政行為;多階段行政程序;過懲相當(dāng)原則

中圖分類號(hào)：D9? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編碼：1004-3160（2022）02-0039-14

一、問題的提出

2014年國(guó)務(wù)院《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》（下文簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）將失信懲戒機(jī)制定位為“社會(huì)信用體系運(yùn)行的核心機(jī)制”，并劃分出行政性、市場(chǎng)性、行業(yè)性和社會(huì)性四種失信懲戒類型。2016年國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（下文簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）的出臺(tái)為失信聯(lián)合懲戒制度的建立提供了詳盡的指導(dǎo)。2020年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（下文簡(jiǎn)稱《49號(hào)文》）作為推動(dòng)社會(huì)信用體系邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段的重要標(biāo)志性文件，提出了“依法依規(guī)開展失信懲戒”的高要求。在上述文件的指引下，國(guó)家和地方層面的信用規(guī)范如雨后春筍般出臺(tái)，圍繞著失信懲戒更是形成了比較成熟的制度體系①。

不同于西方國(guó)家采用市場(chǎng)主導(dǎo)的信用建設(shè)模式，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)主要依靠政府推動(dòng)，繼而失信懲戒也以行政性失信懲戒為核心，市場(chǎng)性、行業(yè)性、社會(huì)性失信懲戒發(fā)展相對(duì)滯后。實(shí)踐助推理論發(fā)展，近年來，我國(guó)行政法學(xué)者圍繞著失信懲戒或失信聯(lián)合懲戒的法律性質(zhì)及法律控制進(jìn)行了集中討論[1-3]，在研究方法上多以行政行為理論為核心，探討其整體或某一措施具體符合何種行政行為，然后再適用行政法的一般法律原則控制懲戒權(quán)，沒有提出有指向性的控制方案。這種研究思路不僅影響了形式化行政行為以固定化、制度化行為方式對(duì)抗行政恣意的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，也造成了控制方案流于形式、法律性質(zhì)與法律控制脫節(jié)的結(jié)果。對(duì)此，應(yīng)該引入一種新的行政行為，用以分析定性并總結(jié)特征僅是一方面，更要提出有針對(duì)性的法律控制方案，達(dá)至控制懲戒權(quán)無(wú)序、失范、恣意的效果。

本文的研究重點(diǎn)在于法律控制：首先，將失信懲戒與失信聯(lián)合懲戒區(qū)分開來，限縮控制客體為行政失信聯(lián)合懲戒（下文簡(jiǎn)稱”聯(lián)合懲戒”）并觀察之;再嘗試從新行政行為的視角入手，引入多階段行政行為和多階段行政程序，概括聯(lián)合懲戒的性質(zhì)以提煉其特征，為控制路徑的選擇提供思路;最后，在上述基礎(chǔ)上闡明對(duì)各要素控制的必要性，適用可控制聯(lián)合懲戒的特色原則，選擇有指向性的法律控制路徑。

二、控制的客體：行政失信聯(lián)合懲戒的多維規(guī)范解讀

雖然全國(guó)社會(huì)信用立法尚處于立法規(guī)劃階段，但在《規(guī)劃綱要》對(duì)各地區(qū)、各部門進(jìn)行社會(huì)信用體系建設(shè)可以先行先試的鼓勵(lì)下，各省市創(chuàng)新進(jìn)行了地方信用立法。此部分即以中央和地方層面的信用規(guī)范為研究范本，對(duì)聯(lián)合懲戒進(jìn)行多層次的規(guī)范解讀。

（一）概念的限縮：失信懲戒中的失信聯(lián)合懲戒

目前，信用規(guī)范中存在著或規(guī)定失信懲戒或規(guī)定失信聯(lián)合懲戒的現(xiàn)象，例如，《規(guī)劃綱要》《49號(hào)文》規(guī)定了失信懲戒;《指導(dǎo)意見》規(guī)定了失信聯(lián)合懲戒;《河南省社會(huì)信用條例》等同時(shí)規(guī)定了二者。那么，是否應(yīng)將二者區(qū)分開來，二者的內(nèi)涵為何，就成為了本文研究的基礎(chǔ)性任務(wù)。

根據(jù)文義解釋，失信懲戒即對(duì)信用主體的失信行為進(jìn)行懲罰，而失信聯(lián)合懲戒字面上多出的“聯(lián)合”二字，突出了其為多機(jī)關(guān)針對(duì)同一信用主體共同實(shí)施懲罰的特征，即對(duì)信用主體的失信行為進(jìn)行跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的懲罰。誠(chéng)然，忽略“聯(lián)合”二字，二者均為懲罰，一定程度上可以混同使用。但正因?yàn)椤奥?lián)合”二字，二者在內(nèi)涵范圍、懲戒對(duì)象、應(yīng)用場(chǎng)域方面均有區(qū)分的必要性。

失信懲戒的內(nèi)涵更具有包容性，它既可指某一主體實(shí)施一次終局的懲戒或同一主體實(shí)施多次才終局的懲戒，此為狹義的失信懲戒，也可指不同主體實(shí)施多次的失信聯(lián)合懲戒，即失信聯(lián)合懲戒實(shí)為失信懲戒的下位概念。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，失信聯(lián)合懲戒的懲戒對(duì)象僅針對(duì)嚴(yán)重失信行為，非嚴(yán)重失信行為不能被聯(lián)合懲戒。在應(yīng)用場(chǎng)域上，由單一主體實(shí)施的失信懲戒僅能適用于行政、市場(chǎng)、行業(yè)、社會(huì)中的一個(gè)領(lǐng)域，而失信聯(lián)合懲戒不僅聯(lián)合同一領(lǐng)域的不同主體，更可實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域的聯(lián)合。尤其在行政領(lǐng)域，單一行政模式并不益于復(fù)雜治理任務(wù)的完成，部門之間的協(xié)作可以有效打破部門壁壘，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體性治理，行政主體對(duì)失信治理更加依賴這種部門協(xié)作的方式，即本文的聯(lián)合懲戒。

（二）從整體到局部：信用信息管理體系中的行政失信聯(lián)合懲戒

地方信用立法以規(guī)范行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織提供的公共信用信息（下文以“信用信息”省略代之）為中心，而聯(lián)合懲戒為信用信息管理中的一環(huán)。信用信息的管理可細(xì)分成歸集、披露和應(yīng)用三部分：

首先，信用信息的歸集應(yīng)確定信用信息的范圍，包括自然人、法人或其他組織的基本信息、失信信息和其他信息等。除了為保護(hù)自然人隱私權(quán)、個(gè)人信息而禁止歸集的個(gè)人信息，相關(guān)部門為信用信息編制形成了目錄清單。繼而，信用信息的提供主體、信用信息的主管部門（下文簡(jiǎn)稱“信息部門”）等按圖索驥，依照目錄清單、遵循歸集程序?qū)⑿庞眯畔w集至共享平臺(tái)。其次，信用信息的披露根據(jù)對(duì)象的不同，分為公開公示、政務(wù)共享、授權(quán)查詢?nèi)N形式。其中，公開公示對(duì)應(yīng)的披露對(duì)象為全體社會(huì)成員、政務(wù)共享對(duì)應(yīng)的披露對(duì)象為其他行政機(jī)關(guān)等、授權(quán)查詢對(duì)應(yīng)的披露對(duì)象為信用主體自身及其授權(quán)的其他主體。最后，信用信息的應(yīng)用是綜合性的，包含了信用評(píng)價(jià)、信用審查、信用監(jiān)管、信用獎(jiǎng)懲等應(yīng)用方式。從地方信用立法的章名設(shè)計(jì)上看，主要有“信用信息的應(yīng)用”“守信激勵(lì)和失信懲戒”“應(yīng)用與獎(jiǎng)懲”等，這些無(wú)不凸顯信用獎(jiǎng)懲在信用信息應(yīng)用中的核心地位。守信激勵(lì)與失信懲戒的作用機(jī)制是截然相反的，前者對(duì)信用主體的權(quán)利產(chǎn)生增益效果，后者對(duì)信用主體的權(quán)利產(chǎn)生負(fù)面限制，由于后者所具有的強(qiáng)制性、制裁性更有助于信用治理任務(wù)在短時(shí)限內(nèi)完成，所以失信懲戒更受青睞，其中的聯(lián)合懲戒也自然成為信用信息應(yīng)用的最重要形式。此外，各具體應(yīng)用方式之間并非毫無(wú)聯(lián)系，例如，信用評(píng)價(jià)多為信用獎(jiǎng)懲的前置階段;又如，信用監(jiān)管不僅能引發(fā)信用獎(jiǎng)懲，同時(shí)也會(huì)影響日后的信用監(jiān)管。

信用信息從歸集到披露再到應(yīng)用，初看是一個(gè)循序漸進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣、可循環(huán)往復(fù)的完美設(shè)計(jì)，但在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)只要掌握了信用信息，就可以進(jìn)行信用信息的應(yīng)用，而不論歸集或披露與否，應(yīng)用可謂三者的核心。在信用信息應(yīng)用方式中，聯(lián)合懲戒的特殊之處正在于高度依賴歸集與披露，可以說沒有二者行政機(jī)關(guān)將無(wú)法實(shí)現(xiàn)聯(lián)合懲戒的目標(biāo)。此外，根據(jù)前述提到應(yīng)用方式之間的關(guān)系，聯(lián)合懲戒也有賴于信用評(píng)價(jià)等其他應(yīng)用方式，因此，聯(lián)合懲戒是一種將信用信息歸集、披露、應(yīng)用嵌入其中的信用信息應(yīng)用方式。

（三）從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)：行政失信聯(lián)合懲戒的運(yùn)行機(jī)制

社會(huì)信用體系建設(shè)是一項(xiàng)聲勢(shì)浩大的社會(huì)工程[4]，即便聯(lián)合懲戒僅為信用信息應(yīng)用中的一環(huán)，其運(yùn)作機(jī)制也是十分復(fù)雜的。過去，學(xué)者們多從聯(lián)合懲戒措施入手展開觀察，例如，根據(jù)聯(lián)合懲戒措施的嚴(yán)厲程度，將措施分為黑名單、強(qiáng)化管理措施、對(duì)某類資格或權(quán)益的限制三類;根據(jù)懲戒后果的嚴(yán)重性，將措施分為警示性和懲罰性措施兩類。[5]這種靜態(tài)的觀察方式將眼光困頓于懲戒的法律結(jié)果，反而容易忽視聯(lián)合懲戒的整體過程。

從動(dòng)態(tài)視角觀察，聯(lián)合懲戒的內(nèi)涵是飽滿鮮活的。先前，已有學(xué)者對(duì)聯(lián)合懲戒的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行過總結(jié)，概括下來即法院、行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織將信息收集至公共信用機(jī)構(gòu)，由后者進(jìn)行匯總、處理、評(píng)價(jià)，多個(gè)行政主體再對(duì)失信者實(shí)施懲戒措施。[1]但這份總結(jié)過于簡(jiǎn)單導(dǎo)致很多細(xì)節(jié)被忽略，且部分總結(jié)與規(guī)定并不相符。聯(lián)合懲戒肇始于相關(guān)領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)（以下稱為“發(fā)起部門”）對(duì)信用主體的嚴(yán)重失信行為①的認(rèn)定，信用主體也將被評(píng)價(jià)為嚴(yán)重失信主體即失信聯(lián)合懲戒對(duì)象，并被列入嚴(yán)重失信主體名單即失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單;此后，信用主體的嚴(yán)重失信行為或嚴(yán)重失信主體名單等轉(zhuǎn)化為失信信息被歸集至信息部門負(fù)責(zé)的共享平臺(tái)，依托平臺(tái)將失信信息推送至失信聯(lián)合懲戒的實(shí)施部門;最后，實(shí)施部門在接收到推送的信息后積極響應(yīng)，對(duì)嚴(yán)重失信主體執(zhí)行聯(lián)合懲戒措施，并將聯(lián)合懲戒措施的執(zhí)行情況通過共享平臺(tái)反饋給發(fā)起部門。

三、控制的前提：行政失信聯(lián)合懲戒的法律性質(zhì)再探

我國(guó)行政法學(xué)者在針對(duì)某一行政行為或者行政活動(dòng)展開研究時(shí)，形成了一種始于法律性質(zhì)界定，終于法律控制的程式化研究方式。[6]此研究方式邏輯自洽之處在于，前一部分界定的法律性質(zhì)可為后一部分法律控制路徑的提出鋪好路，即前者為后者的前提，本文也沿用此研究方式。

（一）行政失信聯(lián)合懲戒法律性質(zhì)的既有研究：行政行為形式化視角

關(guān)于聯(lián)合懲戒的現(xiàn)有研究多以行政行為形式化為視角，圍繞著行政處罰[7]、行政許可、行政合同、行政補(bǔ)貼[1]、行政事實(shí)行為[8]等嘗試定性。雖然學(xué)界對(duì)于聯(lián)合懲戒的法律性質(zhì)進(jìn)行了充分的探討，但總體看來，這些定性就像一臺(tái)“瞬間抓拍”的相機(jī)，只看到了懲戒措施這個(gè)靜態(tài)的懲戒結(jié)果，忽視了聯(lián)合懲戒的動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程。這種不全面的定性探討究其根源在于傳統(tǒng)行政行為理論存在缺陷。行政行為作為“最常見的公共行政活動(dòng)方式，是傳統(tǒng)的行政法基本概念，是行政活動(dòng)方式類型化的基石，也是行政主體完成行政任務(wù)的手段”[9]，即便現(xiàn)代行政結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化，行政行為仍處于行政法學(xué)的核心地位，但其高度的形式化的反面就是僵化和抽象，難以面對(duì)復(fù)雜的行政現(xiàn)實(shí)。面對(duì)“新”的聯(lián)合懲戒，運(yùn)用形式化行政行為已無(wú)法精準(zhǔn)定性，祛除行政行為的形式化，運(yùn)用新行政行為理論或許能有新的收獲。

（二）多階段行政行為和多階段行政程序：行政行為形式化的祛除

傳統(tǒng)的行政行為理論下，行政機(jī)關(guān)為完成特定的行政任務(wù)，須在權(quán)限范圍內(nèi)基于一定的行政程序作成行政行為。而現(xiàn)代行政任務(wù)復(fù)雜、多元、緊急，單一行政機(jī)關(guān)囿于行政權(quán)限的限制難免捉襟見肘，多行政機(jī)關(guān)共同參與行政任務(wù)應(yīng)運(yùn)而生，多階段行政行為和多階段行政程序即在這樣的背景下被建構(gòu)出來。

多階段行政行為起源于德國(guó)，1959年由Menger教授基于行政判決建構(gòu)了多階段行政行為。判決圍繞著多機(jī)關(guān)參與行政時(shí)，先由其他機(jī)關(guān)核準(zhǔn)再由最后的執(zhí)行機(jī)關(guān)核發(fā)許可，前核準(zhǔn)行為是否獨(dú)立為一項(xiàng)行政行為展開。教授贊成前核準(zhǔn)行為是行政行為而非內(nèi)部行為的判決結(jié)果，并總結(jié)這種須經(jīng)多機(jī)關(guān)參與才能作成的行政行為為多階段行政行為。Wolf教授將其闡述成為一般性的法律概念，即某一機(jī)關(guān)對(duì)另一機(jī)關(guān)的行政行為，為法律上明定的、直接對(duì)外發(fā)生效力的同意或核準(zhǔn)（表示或拒絕），屬于多階段行政行為。德國(guó)行政法學(xué)界后來認(rèn)可了這一概念，但多階段行政行為的概念內(nèi)涵發(fā)生了改變。雖然多階段行政行為仍然討論多機(jī)關(guān)參與（參與的形式有聽取其他機(jī)關(guān)意見、會(huì)商、同意或核準(zhǔn)）作成行政行為的問題，通說所討論的參與機(jī)關(guān)行為卻限定為內(nèi)部行為性質(zhì)。[10]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)移植了德國(guó)多階段行政行為的概念，并經(jīng)發(fā)展成為了行政法學(xué)界的通用概念。學(xué)者們參照德國(guó)通說，也認(rèn)為參與機(jī)關(guān)的行為應(yīng)限于內(nèi)部行為。

多階段行政程序與多階段行政行為一樣起源于德國(guó)，由于二者均為應(yīng)對(duì)復(fù)雜行政事務(wù)和多元行政組織，學(xué)者們經(jīng)常將二者并列討論，但二者實(shí)則是不同層次的兩個(gè)概念。多階段行政程序應(yīng)置于行政程序?qū)哟斡懻?，是指連續(xù)行政程序可被切分為多個(gè)獨(dú)立階段。而如前所述，多階段行政行為應(yīng)置于行政行為層次討論，是行政行為的一種新類型。真正應(yīng)該并列討論的是多階段行政程序的行政行為與多階段行政行為，或多階段行政程序與多階段行政行為的行政程序。

多階段行政程序產(chǎn)生于部分許可和先行決定等法律概念，不是獨(dú)立的程序類型，其與一般行政程序、正式行政程序、計(jì)劃確定程序、行政救濟(jì)程序、所謂的集團(tuán)程序、程序的加速共同構(gòu)成了德國(guó)聯(lián)邦行政程序法上的程序類別。[11]廣義上的多階段行政程序囊括了多階段行政行為的行政程序和具有內(nèi)容上關(guān)聯(lián)性的獨(dú)立行政程序結(jié)合為的多階段行政程序。[12，13]根據(jù)行政機(jī)關(guān)在各階段程序是否作出了對(duì)外發(fā)生法律效力的行政行為終結(jié)各程序，多階段行政程序可以劃分為真正的多階段行政程序和非真正的多階段行政程序。如此，涉及真正的多階段行政程序的行政行為因各程序所作成的行政行為相互銜接并共同構(gòu)成了復(fù)數(shù)行政行為，而多階段行政行為因參與協(xié)助機(jī)關(guān)行為是內(nèi)部行為，應(yīng)歸為不真正的多階段行政程序的行政行為。二者最終的區(qū)分焦點(diǎn)在于行政行為的識(shí)別，可以根據(jù)行政行為的特征來確定，包括行政機(jī)關(guān)作出、高權(quán)措施、公法性規(guī)制、單方性、直接對(duì)外發(fā)生法律效力，這當(dāng)中尤以最后一項(xiàng)重要。[14]407此外，真正的多階段行政程序根據(jù)參與行政程序的行政機(jī)關(guān)多寡，可繼續(xù)劃分為單一機(jī)關(guān)、多程序、多行為的連貫程序構(gòu)造和多機(jī)關(guān)、多程序、多行為的接續(xù)程序構(gòu)造。[10]

對(duì)照下來，真正的多階段行政程序中的接續(xù)程序構(gòu)造所構(gòu)成的復(fù)數(shù)行政行為與多階段行政行為最為相近，二者均涉多機(jī)關(guān)、多程序，最大的區(qū)別在于作出行政行為的數(shù)量，前者為復(fù)數(shù)，后者為單一。在例外的情況下，多階段行政行為中的參與協(xié)助行為可能對(duì)外發(fā)生法律效力，進(jìn)而出現(xiàn)二者發(fā)生混同的結(jié)果，所以德國(guó)學(xué)界將多階段行政行為囊入廣義的多階段行政程序中探討不無(wú)原因，且德國(guó)的司法實(shí)踐也如此劃歸，體現(xiàn)了德國(guó)制度實(shí)踐祛除行政行為形式化的基本趨向。[14]407

我國(guó)行政法學(xué)者們并未關(guān)注多階段行政行為或多階段行政程序，僅見少量研究以多階段行政行為為概念模型用于分析訴訟或糾紛中涉及多機(jī)關(guān)的行政行為，尤其是前階段行政行為的性質(zhì)或可訴性問題。[15]而相較于多階段行政行為，學(xué)界對(duì)于多階段行政程序的討論則更為匱乏，只有少量涉及多階段行政行為的研究中順帶提及多階段行政程序。

（三）行政失信聯(lián)合懲戒的法律性質(zhì)：復(fù)雜運(yùn)行機(jī)制的解構(gòu)

鑒于聯(lián)合懲戒運(yùn)行機(jī)制的復(fù)雜性，對(duì)其進(jìn)行定性分析要完成解構(gòu)工作，聯(lián)合懲戒至少存在兩條聯(lián)合懲戒線，一條為發(fā)起部門的聯(lián)合懲戒，另一條為實(shí)施部門的聯(lián)合懲戒。而聯(lián)合即包括發(fā)起機(jī)關(guān)與實(shí)施機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合，也包括實(shí)施部門之間的聯(lián)合。當(dāng)存在第二個(gè)實(shí)施部門時(shí)，就存在三條的聯(lián)合懲戒線，由于實(shí)施部門之間聯(lián)合懲戒線是平行的，不會(huì)對(duì)彼此產(chǎn)生實(shí)施聯(lián)合懲戒措施的影響，因此，以下只簡(jiǎn)化分析發(fā)起部門和實(shí)施部門的聯(lián)合懲戒。

發(fā)起部門的聯(lián)合懲戒僅涉及發(fā)起部門一個(gè)行政機(jī)關(guān)，繼而首先就可以排除多階段行政行為的性質(zhì)認(rèn)定。從程序階段的劃分看，這一條線中存在兩個(gè)程序階段：第一個(gè)程序階段為認(rèn)定嚴(yán)重失信行為、評(píng)價(jià)嚴(yán)重失信主體、列入嚴(yán)重失信主體名單;第二個(gè)程序階段為對(duì)嚴(yán)重失信主體執(zhí)行聯(lián)合懲戒措施。其中，第二個(gè)程序階段執(zhí)行聯(lián)合懲戒措施的行為由于具有制裁的外部效力當(dāng)然屬于行政行為。至于第一個(gè)程序階段行為，認(rèn)定、評(píng)價(jià)、列入行為表面上是三個(gè)階段，但發(fā)起部門在實(shí)踐中多為三位一體式的操作，即一旦信用主體的失信行為被認(rèn)定為嚴(yán)重失信行為，信用主體即會(huì)被貼上嚴(yán)重失信主體的標(biāo)簽、被列入嚴(yán)重失信主體名單且公之于眾。其中，認(rèn)定行為是將與信用主體相關(guān)的具有法律效力的文書內(nèi)容與嚴(yán)重失信行為的類型進(jìn)行比照匹配，并不屬于行政調(diào)查，在得到匹配的肯定答案后，認(rèn)定結(jié)束，評(píng)價(jià)、列入行為會(huì)捆綁式觸發(fā)，這一程序階段即告終結(jié)。從效力上看，第一個(gè)程序階段行為由于對(duì)信用主體發(fā)生信用的否定性評(píng)價(jià)，且將嚴(yán)重失信名單向社會(huì)公布的行為會(huì)間接引發(fā)社會(huì)聲譽(yù)制裁的效果，已產(chǎn)生外部的法律效力并構(gòu)成行政行為。概括而言，發(fā)起部門對(duì)聯(lián)合懲戒屬于涉及單一機(jī)關(guān)、多程序、多行為的多階段行政程序中連貫程序構(gòu)造的復(fù)數(shù)行政行為。

不同于前者，實(shí)施部門的聯(lián)合懲戒則更為復(fù)雜。這一條線由多個(gè)行政主體，包括發(fā)起部門、信息部門和實(shí)施部門共同參與完成，同時(shí)滿足了多階段行政行為和多階段行政程序概念內(nèi)涵中的多機(jī)關(guān)要素。接下來對(duì)程序進(jìn)行階段性拆分，根據(jù)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)施部門的聯(lián)合懲戒應(yīng)拆分成三個(gè)程序階段：第一個(gè)程序階段為發(fā)起部門將嚴(yán)重失信信息歸集至信息部門;第二程序階段為信息部門對(duì)嚴(yán)重失信信息的共享;第三程序階段為實(shí)施部門對(duì)嚴(yán)重失信主體執(zhí)行聯(lián)合懲戒措施。從行政行為性質(zhì)看，第一程序階段和第二程序階段行為的目的是讓嚴(yán)重失信信息流通，但這種流通是限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間的，并不具有行政行為對(duì)外發(fā)生法律效力等特征，屬于內(nèi)部行為。至于最后程序階段仍為具有制裁性的具體行政行為。如此，實(shí)施部門的聯(lián)合懲戒符合多機(jī)關(guān)、多程序、一行為的多階段行政行為?？偫ǘ裕?lián)合懲戒的法律性質(zhì)可界定為發(fā)起部門實(shí)施的多階段程序中連貫程序構(gòu)造的復(fù)數(shù)行政行為和實(shí)施部門實(shí)施的多階段行政行為。

四、控制的實(shí)體路徑：行政失信聯(lián)合懲戒與多機(jī)關(guān)、多行為的控制

厘定了聯(lián)合懲戒的法律性質(zhì)，其多機(jī)關(guān)、多程序、多行為的特征也愈發(fā)清晰，若法律控制的路徑選擇圍繞此三特征展開，必然可以達(dá)到有的放矢的效果。對(duì)行政機(jī)關(guān)、行政程序、行政行為三要素進(jìn)一步整理，可將行政機(jī)關(guān)與行政行為劃歸為實(shí)體要素，行政程序劃歸為程序要素，因此，法律控制的路徑也可有實(shí)體與程序之分。此部分先討論對(duì)聯(lián)合懲戒的實(shí)體控制。

（一）行政失信聯(lián)合懲戒與多機(jī)關(guān)的控制：基于權(quán)、名、責(zé)相統(tǒng)一原則

現(xiàn)實(shí)中行政的推動(dòng)仰仗于行政機(jī)關(guān)，聯(lián)合懲戒的多機(jī)關(guān)特征是自身得以運(yùn)行的必要條件，發(fā)起部門、信息部門和實(shí)施部門各司其職，才能達(dá)到對(duì)信用主體“一處失信、處處受限”的法律效果。在這一點(diǎn)上，聯(lián)合懲戒類似于行政聯(lián)合執(zhí)法，多個(gè)行政機(jī)關(guān)采取聯(lián)合行動(dòng)對(duì)嚴(yán)重失信主體進(jìn)行綜合性的整治，會(huì)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部引發(fā)管轄權(quán)限不清、權(quán)力交叉和沖突、責(zé)任推諉和怠惰等問題，繼而還會(huì)導(dǎo)致信用主體難以找到與之對(duì)應(yīng)的行政主體、救濟(jì)渠道不暢通等弊端出現(xiàn)。對(duì)此，可以參考行政主體理論，即行政主體需滿足有行政權(quán)力、以自己名義行為并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的權(quán)、名、責(zé)三要素理論[16]，分別從職權(quán)控制、名義控制、責(zé)任承擔(dān)控制角度規(guī)訓(xùn)多主體。

首先，每一個(gè)行政機(jī)關(guān)均具有自己特定的職權(quán)并應(yīng)遵循職權(quán)法定原則。行政法上與職權(quán)相近的概念有管轄和權(quán)限，三者常常被混同使用，但實(shí)則并不相同。管轄中的事務(wù)管轄指行政機(jī)關(guān)對(duì)特定公共事務(wù)加以監(jiān)督、管理或者執(zhí)行的權(quán)限，即權(quán)限是管轄的標(biāo)的。[17]而職權(quán)是法律為了保證行政機(jī)關(guān)職責(zé)的完成，賦予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)和管理手段，它因職責(zé)而生并保障職責(zé)。[18]因此，職權(quán)較權(quán)限內(nèi)容更為具體。具體到聯(lián)合懲戒，發(fā)起部門、信息部門、實(shí)施部門均具有自己特定行政領(lǐng)域信用管理的管轄權(quán)，其權(quán)限即為信用管理，實(shí)踐中發(fā)起部門、實(shí)施部門具有評(píng)價(jià)信息、歸集信息、實(shí)施懲戒等職權(quán)，信息部門具有共享信息的職權(quán)，三者只要在各自的職權(quán)范圍內(nèi)完成任務(wù)即可。因此，關(guān)鍵點(diǎn)就聚焦在權(quán)限的固定問題上。根據(jù)依法行政基本原則之一的職權(quán)法定原則，其內(nèi)涵至少包括兩點(diǎn)：一是行政職權(quán)來源法定、二是行政職權(quán)范圍法定。[19]為避免聯(lián)合懲戒中行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)超越職權(quán)、濫用職權(quán)等違法行政的現(xiàn)象，遵循職權(quán)法定的原則：一方面聯(lián)合懲戒的職權(quán)來源、聯(lián)合懲戒措施應(yīng)由立法創(chuàng)設(shè);另一方面聯(lián)合懲戒適用的對(duì)象和事項(xiàng)范圍應(yīng)由立法確定?！?9號(hào)文》要求信用“法”限于法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件，那么行政機(jī)關(guān)實(shí)施聯(lián)合懲戒的職權(quán)即應(yīng)嚴(yán)格按照上述文件確定。

其次，即使涉及復(fù)雜的多階段行政行為或多階段行政程序，行政機(jī)關(guān)在日常行政行為時(shí)也應(yīng)嚴(yán)格以自己的名義行使職權(quán)。由于發(fā)起部門的聯(lián)合懲戒是單一機(jī)關(guān)、多程序、多行為的復(fù)數(shù)行政行為，發(fā)起部門作出行政行為時(shí)均應(yīng)以自己的名義作出;實(shí)施部門的聯(lián)合懲戒是多機(jī)關(guān)、多程序、一行為的多階段行政行為，涉及發(fā)起部門和信息部門的內(nèi)部行政行為時(shí)，雖然不直接對(duì)嚴(yán)重失信主體發(fā)生法律效力，但行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間仍需要一份類似平等行政機(jī)關(guān)之間適用的“函”來傳遞內(nèi)部的參與協(xié)助決定，如此參與協(xié)助的發(fā)起部門和信息部門在文件中能以各自的名義固定自己的行為。慮及兩條線均涉及信用信息的評(píng)價(jià)、歸集、共享，應(yīng)對(duì)任何信息處理行為予以詳細(xì)記錄，并在處理信用信息中建立審查機(jī)制。

最后，根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，行政機(jī)關(guān)擁有權(quán)力的同時(shí)也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。為解決因涉及多機(jī)關(guān)難以確定責(zé)任主體的問題，德國(guó)行政法提出了“顯名主義”，以在行政決定中顯示名義的機(jī)關(guān)作為認(rèn)定該行為作出機(jī)關(guān)的唯一基準(zhǔn)，[14]407即最終顯示名義的實(shí)施部門應(yīng)承擔(dān)法律效果和責(zé)任。但必須承認(rèn)這僅是一種外部視角，從內(nèi)部視角看，實(shí)施部門的聯(lián)合懲戒是發(fā)起部門、信息部門、實(shí)施部門共同參與實(shí)施的，三者環(huán)環(huán)相扣，缺少任何一環(huán)聯(lián)合懲戒都將不完整，而任何一環(huán)出現(xiàn)錯(cuò)誤也勢(shì)必影響后者。日本行政法將先行行為存在違法性瑕疵而影響作為結(jié)果的后續(xù)行為合法性的現(xiàn)象，概括為“違法性繼承”[20]。例如，發(fā)起部門或信息部門由于誤載嚴(yán)重失信信息，實(shí)施主體將繼承違法性而實(shí)施聯(lián)合懲戒，若根據(jù)顯名主義，嚴(yán)重失信主體只能針對(duì)實(shí)施部門提出救濟(jì)請(qǐng)求，但究其根源錯(cuò)并不在實(shí)施部門，發(fā)起部門或信息部門應(yīng)為自己的過錯(cuò)承擔(dān)責(zé)任。總之，不論何者責(zé)任，不論何種過錯(cuò)，聯(lián)合懲戒應(yīng)問責(zé)追責(zé)到底。

（二）行政失信聯(lián)合懲戒與多行為的控制：基于過懲相當(dāng)原則

多機(jī)關(guān)對(duì)同一信用主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的多行為法律效果必然強(qiáng)于一機(jī)關(guān)，但聯(lián)合懲戒被人詬病之處也恰恰在于多行為突破了一事不再罰。雖然聯(lián)合懲戒以懲罰嚴(yán)重失信行為為目的，但各行政機(jī)關(guān)實(shí)施聯(lián)合懲戒的具體目的和措施并不相同。以王某因新冠疫情隔離期不配合醫(yī)務(wù)人員工作被行政拘留，并被列為嚴(yán)重危害醫(yī)療秩序失信行為人的典型案例為例，[21]王某之后會(huì)被施以聯(lián)合懲戒，雖然表面上看行政機(jī)關(guān)實(shí)施聯(lián)合懲戒的目的均直指懲戒王某，但是這個(gè)目的并非唯一，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，采取聯(lián)合懲戒也是為了履行職責(zé)。因而，多機(jī)關(guān)的多行為并不違反一事不再罰，但是也要考量將所有聯(lián)合懲戒措施加之一人后，對(duì)信用主體造成的巨大負(fù)面影響，總之，控制多行為具有必要性。

為達(dá)到控制聯(lián)合懲戒多行為的目的，著力點(diǎn)應(yīng)置于控制實(shí)施聯(lián)合懲戒措施上?！?9號(hào)文》已針對(duì)“依法依規(guī)開展失信懲戒”提出“依法依規(guī)確定失信懲戒措施。對(duì)失信主體采取減損權(quán)益或增加義務(wù)的懲戒措施，必須基于具體的失信行為事實(shí)，直接援引法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件為依據(jù)，并實(shí)行清單制管理”和“確保過懲相當(dāng)。按照合法、關(guān)聯(lián)、比例原則，依照失信懲戒措施清單，根據(jù)失信行為的性質(zhì)和嚴(yán)重程度，采取輕重適度的懲戒措施，防止小過重懲”的要求。仔細(xì)觀察上述兩項(xiàng)要求，可以看出過懲相當(dāng)是在依法依規(guī)確定失信懲戒措施的基礎(chǔ)上提出的更高要求，合法、關(guān)聯(lián)、比例原則是其次級(jí)原則。過懲相當(dāng)原則是一個(gè)“熟悉的陌生人”，其與行政處罰的過罰相當(dāng)原則①僅有一字之差，內(nèi)涵也近乎等同，區(qū)別在于各自適用的領(lǐng)域不同。過懲相當(dāng)原則借鑒了過罰相當(dāng)原則，而過罰相當(dāng)原則又是借鑒了刑法上的罪刑相當(dāng)原則，三者具有同構(gòu)化意義，指導(dǎo)三者的總原則是公正原則，三者均側(cè)重于限制權(quán)力機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，要求權(quán)力機(jī)關(guān)把握好懲罰的幅度。

具體到聯(lián)合懲戒，過懲相當(dāng)原則首先要求合法，即行政機(jī)關(guān)要依法依規(guī)實(shí)施懲戒。對(duì)此，全國(guó)和地方的年度失信懲戒目錄已然為行政機(jī)關(guān)劃定了清晰的界限，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施聯(lián)合懲戒時(shí)應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)目錄，在確定實(shí)施聯(lián)合懲戒的嚴(yán)重失信行為是否為四大類型后，依法依規(guī)實(shí)施聯(lián)合懲戒措施。行政機(jī)關(guān)只要不超越目錄行政即可確保符合合法原則，有難度的是關(guān)聯(lián)原則和比例原則的應(yīng)用。

關(guān)聯(lián)原則最早見于《上海市社會(huì)信用條例》“對(duì)違反法定義務(wù)和約定義務(wù)的失信主體，行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)就相關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)可以采取以下懲戒措施”，而后浙江、河南、山東等省市在信用立法時(shí)也紛紛效仿，促進(jìn)了《49號(hào)文》對(duì)關(guān)聯(lián)原則的正式確立。關(guān)聯(lián)原則應(yīng)為失信懲戒制度的重大創(chuàng)新，它與德國(guó)的禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則外觀相似，但是內(nèi)涵不同。禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則既要求目的與手段間有合理的聯(lián)結(jié)關(guān)系，又要求行政機(jī)關(guān)的行政行為與相對(duì)人的給付間應(yīng)有關(guān)聯(lián)。而關(guān)聯(lián)原則并不限定于上述兩對(duì)關(guān)系，內(nèi)涵更具有開放性。根據(jù)詞典，關(guān)聯(lián)本質(zhì)上指“事物相互之間發(fā)生牽連和影響”[22]。按照《49號(hào)文》失信懲戒應(yīng)建立失信行為與懲戒措施的關(guān)聯(lián)，前者的性質(zhì)和嚴(yán)重程度將決定后者如何選擇。而導(dǎo)致聯(lián)合懲戒的嚴(yán)重失信行為包含四種類型，屬于失信嚴(yán)重程度最高的級(jí)別，那么信用主體應(yīng)該受到的懲罰也應(yīng)該是最嚴(yán)厲的，大過重懲也是情理當(dāng)中。然而，關(guān)聯(lián)不應(yīng)局限于失信性質(zhì)、程度與懲戒措施的關(guān)系上，還應(yīng)考慮失信行為的領(lǐng)域、情節(jié)、社會(huì)影響程度與懲戒措施的關(guān)聯(lián)性。此外，關(guān)聯(lián)人也是實(shí)施聯(lián)合懲戒所需要考慮的，例如，嚴(yán)重失信主體為法人時(shí)，其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人等因關(guān)聯(lián)要被聯(lián)合懲戒;又如，嚴(yán)重失信主體為自然人時(shí)，其子女會(huì)被限制就讀高消費(fèi)的私立學(xué)校?？傊姓C(jī)關(guān)在實(shí)施聯(lián)合懲戒時(shí)應(yīng)全面將失信主體、失信行為、關(guān)聯(lián)人等與聯(lián)合懲戒的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行綜合考量。

至于起源于德國(guó)公法的比例原則，其被譽(yù)為公法的“皇冠原則”。有學(xué)者視比例原則為一種相對(duì)具體、可操作性強(qiáng)的工具性原則，認(rèn)為其子原則為判斷公權(quán)力行使是否過度提供了操作程序和標(biāo)準(zhǔn)。[23]本文不欲就比例原則展開論述，也不就其與過懲相當(dāng)原則的關(guān)系進(jìn)行探討[24]，而是根據(jù)《49號(hào)文》將比例原則作為過懲相當(dāng)原則的實(shí)現(xiàn)工具、作為聯(lián)合懲戒多行為的控制工具。為達(dá)到合比例的要求，聯(lián)合懲戒應(yīng)當(dāng)通過比例原則中每一項(xiàng)子原則的檢驗(yàn)，首先，根據(jù)目的正當(dāng)性原則的要求，行政機(jī)關(guān)實(shí)施多行為的聯(lián)合懲戒應(yīng)有正當(dāng)?shù)哪康?，參照《指?dǎo)意見》等文件，聯(lián)合懲戒正當(dāng)?shù)闹苯幽康臑椤凹哟髮?duì)嚴(yán)重失信主體的懲戒力度”“讓失信者受限”，如果不符合該目的，行政機(jī)關(guān)無(wú)法開展聯(lián)合懲戒;其次，根據(jù)適當(dāng)性原則的要求，行政機(jī)關(guān)必須確保聯(lián)合懲戒措施能夠有助于聯(lián)合懲戒目的的實(shí)現(xiàn)，如果某一項(xiàng)措施無(wú)法達(dá)到懲罰嚴(yán)重失信行為的目的，行政機(jī)關(guān)則不能實(shí)施該措施;又次，根據(jù)必要性原則的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在能夠達(dá)到目的的聯(lián)合懲戒措施中進(jìn)行比較，選擇對(duì)公民權(quán)利侵害最小的聯(lián)合懲戒措施，由于聯(lián)合懲戒涉及多機(jī)關(guān)，各行政機(jī)關(guān)在參與聯(lián)合懲戒時(shí)均應(yīng)滿足侵害最小的要求;最后，根據(jù)均衡性原則的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)確保其所實(shí)施的聯(lián)合懲戒措施對(duì)公民權(quán)利的侵害應(yīng)與聯(lián)合懲戒措施實(shí)施對(duì)目的的實(shí)現(xiàn)之間保持一種比例關(guān)系。例如，前述王某因醫(yī)鬧被行政拘留處罰后，其他行政機(jī)關(guān)會(huì)接到危害醫(yī)療秩序失信行為人的共享信息，并依法對(duì)其實(shí)施限制相關(guān)任職資格、限制享受財(cái)政資金補(bǔ)助等十余項(xiàng)聯(lián)合懲戒措施，行政機(jī)關(guān)實(shí)施聯(lián)合懲戒的目的應(yīng)為聯(lián)合懲戒王某，這些聯(lián)合懲戒措施當(dāng)然達(dá)到了目的，但是也限制了王某的勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、名譽(yù)權(quán)等，甚至有可能限制生存權(quán)，而聯(lián)合懲戒王某目的的實(shí)現(xiàn)與聯(lián)合懲戒措施所減損的公民權(quán)利之間的比例關(guān)系要依據(jù)聯(lián)合懲戒措施的不同具體判斷。綜上，各行政機(jī)關(guān)有決定是否參與實(shí)施聯(lián)合懲戒措施的權(quán)力，但應(yīng)該以比例原則的四項(xiàng)子原則為借鑒，審慎思忖后再作定奪。

五、控制的程序路徑：行政失信聯(lián)合懲戒與多程序的控制

回顧前述，從行政過程的時(shí)空要素出發(fā)，不論是發(fā)起部門的聯(lián)合懲戒還是實(shí)施部門的聯(lián)合懲戒，均可被分解出多個(gè)獨(dú)立的程序，每一個(gè)獨(dú)立程序是聯(lián)合懲戒行政過程中的點(diǎn)或段，多個(gè)程序就組成了線或鏈，甚至面或體。值得注意的是，我們常說的行政程序是行政主體與行政相對(duì)人博弈的過程，既包括行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力作出行政決策和行政處理決定的過程，也包括行政相對(duì)人參與表達(dá)意見參與行政決定的形成過程。[25]而前述對(duì)多程序的總結(jié)僅指行政機(jī)關(guān)的行政程序，這里為了促進(jìn)行政機(jī)關(guān)權(quán)力合法、保障信用主體的權(quán)利，遵照正當(dāng)行政程序原則，一方面要對(duì)行政機(jī)關(guān)自身的多程序進(jìn)行控制，另一方面更要賦予信用主體程序性權(quán)利，達(dá)到全面控制行政機(jī)關(guān)多程序的目的。

正當(dāng)法律程序原則源于英美法系。英國(guó)將自然正義作為法治核心，包含任何人不能做自己案件的法官和必須給當(dāng)事人公平聽取其意見的機(jī)會(huì)的兩個(gè)基本要素。美國(guó)正當(dāng)法律程序分為實(shí)質(zhì)性的正當(dāng)法律程序和程序性的正當(dāng)法律程序，前者雖然有程序一詞但其實(shí)是對(duì)權(quán)力的實(shí)質(zhì)限制，而后者與我們常探討的程序意義相同。我國(guó)憲法中雖然沒有正當(dāng)法律程序條款，但是可以從《憲法》第2條第2款“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”和第5條“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”解釋出來，前者為部門法中確立行政聽證制度的憲法依據(jù)，后者為法治國(guó)家規(guī)范。[26]這種源于憲法的基本原則在民事、行政、刑事領(lǐng)域應(yīng)得以具體化。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將程序正當(dāng)作為依法行政的基本要求之一，這里的程序正當(dāng)原則即是正當(dāng)行政程序原則。結(jié)合文件的規(guī)定，正當(dāng)行政程序原則的內(nèi)涵要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵循法定程序行使職權(quán)，更要求行政機(jī)關(guān)必須遵守聽取意見、防止偏見、信息公開的最低限度的程序正義。[27]

行政機(jī)關(guān)實(shí)施聯(lián)合懲戒，首先必須嚴(yán)格遵循法律的規(guī)定，依序完成聯(lián)合懲戒的多程序，而這個(gè)問題的關(guān)鍵又轉(zhuǎn)化為要有一部全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)信用法，雖然各省市都積極制定并公布實(shí)施信用立法，但是仔細(xì)觀察聯(lián)合懲戒程序的規(guī)定，地方信用立法對(duì)于程序的規(guī)定明顯存在著莫衷一是抑或緘默不語(yǔ)的混亂狀況。例如，行政程序應(yīng)包含的行政行為步驟、時(shí)間、順序要素[28]在地方信用立法中較少涉及;詳如，各程序階段應(yīng)完成的時(shí)限、與其他程序應(yīng)間隔的時(shí)間等并無(wú)規(guī)定?；谀壳傲⒎ǖ默F(xiàn)實(shí)情況，即便缺乏法律規(guī)定或者規(guī)定不清晰也應(yīng)以正當(dāng)行政程序原則指引多程序，避免聯(lián)合懲戒的實(shí)施過程只是零落、離散的程序環(huán)節(jié)碎片，而不構(gòu)成連貫、完整的多程序。

至于前述三項(xiàng)保障最低限度程序正義的程序性制度，也并未全然被聯(lián)合懲戒制度吸收，缺位補(bǔ)充是一項(xiàng)工作，同時(shí)也要考量如何將這些程序性行為與聯(lián)合懲戒的多階段程序的復(fù)數(shù)行政行為和多階段行政行為銜接，考量這些程序性行政行為的位置、順序和時(shí)限，以便將最低限度的正義得以發(fā)揮至最大價(jià)值。

縱觀聯(lián)合懲戒的運(yùn)行機(jī)制，至少包括三個(gè)行政行為，即發(fā)起部門對(duì)信用主體認(rèn)定嚴(yán)重失信行為、評(píng)價(jià)嚴(yán)重失信主體和列入嚴(yán)重失信主體名單的行為、發(fā)起部門實(shí)施聯(lián)合懲戒的行為以及實(shí)施部門實(shí)施聯(lián)合懲戒的行為。如此，在這三個(gè)行政行為作出前，行政行為均應(yīng)將擬決定及時(shí)、詳細(xì)地告知信用主體，包括事由、依據(jù)、異議（陳述或申辯）途徑等，信用主體提出異議的，發(fā)起部門應(yīng)認(rèn)真聽取、接收相應(yīng)材料，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)核實(shí)和反饋。在正式?jīng)Q定作出后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將書面決定文書送達(dá)信用主體，決定應(yīng)詳細(xì)記載事由、依據(jù)、聯(lián)合懲戒提示、解除（移出）條件、程序以及救濟(jì)途徑等內(nèi)容，以保障信用主體的知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)。

至于是否賦予信用主體申請(qǐng)正式聽證的權(quán)利，目前，僅《廣東省社會(huì)信用條例》在列入嚴(yán)重失信主體名單決定前設(shè)置了聽證程序①，其他中央立法和地方信用立法中并未見聽證程序條款。筆者也認(rèn)為應(yīng)該在確定嚴(yán)重失信行為、認(rèn)定嚴(yán)重失信主體、列入嚴(yán)重失信主體名單的程序階段賦予正式聽證的權(quán)利。因?yàn)閷⑸鲜鰯M決定與2021年新修訂的《行政處罰法》關(guān)于可以申請(qǐng)聽證的行政處罰類型相比較②，可以看出這一階段行為自身以及后續(xù)觸發(fā)聯(lián)合懲戒的法律效果并不次于可以申請(qǐng)聽證的行政處罰的法律效果，根據(jù)“舉輕以明重”的解釋原則，應(yīng)然如此。上述這些程序的設(shè)計(jì)在一定程度上保證了聽取意見的行政程序正當(dāng)。

至于防止偏見即回避制度，目前，不論是中央文件還是地方立法均沒有設(shè)計(jì)此制度?；乇苤贫鹊暮诵囊笮姓C(jī)關(guān)的工作人員在行使聯(lián)合懲戒職權(quán)的過程中，出現(xiàn)與信用主體或與所負(fù)責(zé)的事務(wù)有利害關(guān)系的情況時(shí)，將被依法終止職務(wù)并交由其他工作人員完成。筆者認(rèn)為，由于前述發(fā)起部門和實(shí)施部門的三個(gè)行政行為對(duì)信用主體產(chǎn)生法律效果，至少在這三個(gè)行政行為作出前，應(yīng)賦予信用主體提請(qǐng)回避申請(qǐng)的權(quán)利，以確保聯(lián)合懲戒程序的公正性。

由于聯(lián)合懲戒本質(zhì)上是一種對(duì)信用信息的應(yīng)用，從信用信息的角度觀察，其整個(gè)的運(yùn)行機(jī)制形成了對(duì)信用主體信用信息記載的大變動(dòng)，這必然與信息公開制度關(guān)聯(lián)度高，也因此信息公開可謂貫穿其運(yùn)行機(jī)制始終。雖然信用信息前被冠以信用主體的信用信息，但由于信用信息是行政機(jī)關(guān)在依法履行職責(zé)提供服務(wù)過程中產(chǎn)生或者獲取的，已經(jīng)脫離了信用主體，并具有了公共屬性。因此，一般情況下，前述三個(gè)行政行為決定作出后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)向社會(huì)公開，對(duì)于自然人信用信息的公開應(yīng)使用脫敏技術(shù)處理并提供安全保護(hù)。而針對(duì)信用主體程序權(quán)利的保障，其應(yīng)有知曉信用信息變動(dòng)、隨時(shí)查詢信用信息、對(duì)信用信息提出異議等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)提供相應(yīng)的公開服務(wù)，不論是否處于聯(lián)合懲戒的運(yùn)行過程。

綜上，有了上述程序性行為的加入，加之對(duì)行政機(jī)關(guān)自身多程序的控制，聯(lián)合懲戒多程序運(yùn)行的正當(dāng)性將如虎添翼。但是事物都有雙面性，聯(lián)合懲戒使整個(gè)行政過程復(fù)雜化的負(fù)面效應(yīng)也值得注意，其多程序?qū)е聲r(shí)間、成本、費(fèi)用成數(shù)倍增，對(duì)多程序的設(shè)計(jì)與控制要進(jìn)行必要的權(quán)衡。

六、結(jié)語(yǔ)

行政失信聯(lián)合懲戒制度是極具中國(guó)特色的制度，并不可完全等同于失信懲戒，其集信用信息歸集、披露、應(yīng)用為一體，并由發(fā)起部門、信息部門、實(shí)施部門共同完成其動(dòng)態(tài)運(yùn)行，具有多階段行政程序中連貫程序構(gòu)造的復(fù)數(shù)行政行為和多階段行政行為的新行政行為性質(zhì)。為了達(dá)到對(duì)其法律控制的效果，可以應(yīng)用權(quán)、名、責(zé)相統(tǒng)一和過懲相當(dāng)原則進(jìn)行實(shí)體控制，應(yīng)用正當(dāng)行政程序原則進(jìn)行程序控制。不同于先前的研究，本文圍繞著聯(lián)合懲戒的法律控制展開，注重制度考察，從新行政行為的視角界定聯(lián)合懲戒的性質(zhì)，避免對(duì)法律控制進(jìn)行原則堆積式的泛泛而談，具有理論價(jià)值和實(shí)踐意義。中國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)尚處于初期，地方信用立法雖然為全國(guó)的信用立法積累了充足的經(jīng)驗(yàn)，但不得不承認(rèn)，這項(xiàng)社會(huì)工程依然任重而道遠(yuǎn)，作為其核心機(jī)制的多機(jī)關(guān)、多程序、多行為的聯(lián)合懲戒更要貫徹法治精神于其中，打好社會(huì)信用體系建設(shè)的“工程地基”。

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責(zé)任編輯：楊 煉