劉志堅 郭曉沫 青島市市北區(qū)歷史城區(qū)更新保護中心

行政事業(yè)單位財務管理是指行政事業(yè)單位按照國家有關財政法律、財政財務規(guī)章制度規(guī)定，貫徹執(zhí)行國家財經紀律，推進依法財政支出、提高財政資金使用績效，建立健全內部控制制度，保障財政改革各項政策貫徹落實，防范和遏制財經違法違規(guī)問題發(fā)生。財務管理是單位行政事業(yè)管理工作的重要組成部分，近年來，各地方財政主管部門采取一系列措施和辦法，不斷加強地方行政事業(yè)單位財務管理，對確保行政事業(yè)單位資金支出規(guī)范、安全、有效使用發(fā)揮了積極作用，但在具體執(zhí)行過程中，尤其是在預算績效開展、政府采購、內部控制執(zhí)行方面仍存在很多問題，需要加以重視。

一、行政事業(yè)單位財務管理方面存在的問題

（一）財政預算績效體系建設方面

（1）預算績效管理的資金范圍不明確，標準不統(tǒng)一，評價重心不突出。根據我國財政法規(guī)規(guī)定，預算績效管理的資金范圍原則上應涵蓋了所有“財政性”資金，包括納入政府預算管理的資金和納入部門預算管理的資金。但是對于人員經費和定額支出的公用經費，有一些地方單位納入預算績效評價，也有的單位沒有納入。筆者認為人員經費和公用經費不應列入預算績效評價體系，因為基本支出作為定額限定的共性支出，沒有進行分類評價的意義，基本支出中的公用經費可以通過預算定額控制進行前置限定，通過預算科目細化進一步限制設定，加上財政支付審核部門把關，再進行績效評價意義不大。專項經費中的一般性業(yè)務經費筆者認為也應根據業(yè)務內容確定是否進行績效評價，對類似公用經費性質的小額度補充性經費，建議不納入績效評價范圍。應將績效評價的重心轉移至對工程類、政策扶持類、重大民生項目類等大額資金項目支出，將這類項目的績效評價進行分類梳理，列出案例，重點分析評價。

（2）預算績效評價開展形式重于實際，績效評價結果應用導向浮于表面。在具體工作過程中，很多單位都是以自評的形式開展預算績效評價，這樣做一方面專業(yè)性要大打折扣，另一方面評價人肯定是站在主觀的角度評價，往往隱去了不利的評價指標，突出有利的評價指標，加上主管部門和財政部門沒有深入了解部門業(yè)務具體實際，審核業(yè)務水平不高、把關不嚴，往往造成績效目標設置單一、不夠合理，績效監(jiān)控開展流于形式，績效評價結果不能真實反映部門預算支出效果，應用的導向性不強。

（二）政府采購平臺建設方面

（1）采購平臺采購程序設計過于復雜化，與實際采購流程不相符。地方單位的采購平臺流程為了符合財政規(guī)定的三級審核要求，三級采購系統(tǒng)都是由采購經辦人一人進行登錄操作，卻偏要硬搬規(guī)定列三級采購系統(tǒng)進行三次三個層級登錄，造成采購系統(tǒng)設計臃腫，采購過程效率低下。筆者認為采購系統(tǒng)沒有必要設計單位負責人和經辦單位分管領導這兩級系統(tǒng)，有兩級領導的書面簽字蓋章資料確認上傳電子版即可，由采購經辦人系統(tǒng)單系統(tǒng)登錄操作，進行審核確認即可。

（2）政府采購平臺設計邏輯不夠科學，達不到優(yōu)化采購成本和效率的目的。在多數單位政府采購執(zhí)行過程中，人的主觀要素往往主導政府采購結果，大部分單位通常是使用以往使用過的單位，在價格相差不大的情況下，不會選擇陌生的單位進行政府采購。并且有些采購事項在采購時不能只看價格成本，還要看貨物和服務質量，有的采購服務商報價雖然低，但是后續(xù)服務不好，這些在采購系統(tǒng)中體現不出來。又例如在行政訴訟過程中，成本不是采購單位第一位考慮的，優(yōu)先考慮的是律所的知名度、訴訟專業(yè)性和勝訴率，這些都在政府采購平臺中無法得到很好的體現和適用。

此外，在政府采購平臺的一些模塊設計中，部分模塊依據的是主管部門的職責分工而沒有考慮實操問題，導致使用人在實操過程中發(fā)生諸多不便。例如采購時多資金指標采購單計劃項目時，采購指標無法分解，導致必須采購后銀行指標回退才可以繼續(xù)支付，平常執(zhí)行還可以，無非程序復雜一點，執(zhí)行效率低一點，到了年底這就成了影響時效性的問題。采購單位多了很多不必要的流程往復，甚至會因此產生審計問題，這些類似問題都需要重新審視，加以重視。

（三）內部控制制度體系建設方面

（1）部分基層單位對內控的重要性認識不足，部門一把手和分管領導對內控的參與程度不夠，內控存在一人負責現象。在內控工作中，部分基層單位內控業(yè)務的唯一負責人就是財務，財務在具體工作中除了要負責預算、支付、會計核算、政府采購、固定資產管理業(yè)務，還要負責工資、保險、公積金、人事、稅務等業(yè)務，事實上違反了不相容崗位原則，由此導致內控業(yè)務由財務一人從頭負責到尾，制度建立、風險控制、資料采集、系統(tǒng)填報等，工作比較繁忙，根本沒有時間靜下心來研究內控制度體系。加上單位領導對內控工作不重視，造成內控制度的建立就存在于財務人員的工作經驗和兄弟單位的內控制度之上。由此帶來的后果就是區(qū)域內單位的內控制度建設內容同質化現象嚴重，制度流程與工作實際流程不符，內控成了好看的擺設，內控制度體系建設漏洞百出。

（2）內控培訓形式單一，主管部門參與程度不足。很多地方單位內控制度培訓大多以委培的形式進行，委培單位往往是地方財經大學或者財經學院，每年的委培內容大同小異，形而上、政策上的東西多，實操性、結合實際的項目講解少，有的培訓泛泛而談，不能結合單位具體實際，讓受訓人員回去后無從下手。部分培訓單位還具備內控信息化建設業(yè)務，培訓內容往往信息系統(tǒng)推介營銷功能占了大部分，降低了受訓單位接受度。有一些單位在還沒有建立完善內控體系的情況下，匆匆上馬內控信息系統(tǒng)，最終效果可想而知，造成了無謂的資金浪費。

（3）國家行政事業(yè)單位內控填報軟件采用單機形式，導致內控編報內容不連續(xù)，可對比性較差。國家行政事業(yè)單位內控填報軟件是單機的形式，每個年度都要重新下載一個系統(tǒng)，系統(tǒng)填報內容根據財政部內控相關政策每年略有變動，基層內控編報人員每年要從頭填報一遍內控內容，一方面增加了內控工作不必要的負擔，另一方面割裂了系統(tǒng)的連續(xù)性，造成內控編報內容不連續(xù)，可對比性較差。如果內控業(yè)務的負責人員變動，可能內控體系編報還要另起爐灶。

二、行政事業(yè)單位財務管理方面存在問題的原因分析

一是國家相關財政政策出臺后，部分地方財政主管部門對政策的研究不深入，理解存在偏差，僅是按照政策表面理解來分解執(zhí)行，沒有考慮到基層實際推進和操作中可能面臨的各種問題，基層具體實施開展過程中沒有參照依據，在基層執(zhí)行財政政策遇到問題后，沒有及時將遇到的共性問題進行匯總反饋，使問題解決不及時，處理不到位，政策執(zhí)行達不到應有的效果。

二是部分財政政策在執(zhí)行中存在形式重于實際的現象，有的單位步子邁的很大，提的要求很高，制度材料很厚，信息系統(tǒng)建的貌似很高大上，但落實下來只是花架子，好看不好用，執(zhí)行偏離實際，反而增加了業(yè)務操作人員的工作負擔，浪費了大量的時間和資金成本。

三是部分財務工作人員業(yè)務素質亟待提高，業(yè)務責任心不強，或者因單位負責人不重視，導致業(yè)務開展沒有責任到具體人員，導致工作開展權責不清，工作質量不高，工作效果開展有限。部分基層單位尤其是編制人員較少的單位還普遍存在一人多崗的情況，財務在具體工作中除了要負責財務報賬、預決算、支付、政府采購、固定資產業(yè)務外，還要負責工資、保險、公積金、人事、稅務等業(yè)務，工作中分身乏術、疲于應對，加上最近地方政府財力普遍不足的情況下，財務業(yè)務培訓普遍大幅壓縮或者采取線上培訓的形式，培訓次數減少，培訓效果有限，可想而知國家相關財政政策執(zhí)行必然是事倍功半。

三、完善行政事業(yè)單位財務管理體制的相關建議

1.地方財政主管部門應深入研究國家出臺的財政相關政策，從全面的角度尤其是注重從基層的角度思考政策執(zhí)行問題，在政策執(zhí)行過程中要起主導作用，政策執(zhí)行要一以貫之，不可朝令夕改。財政部門和有關業(yè)務主管部門要加強對行政事業(yè)單位實施財務管理的指導、監(jiān)督和考核評價工作。預算績效評價應由主管部門統(tǒng)一進行綜合性評價，可以根據財力情況聘請統(tǒng)一的第三方專業(yè)機構進行評價，也可以抽調區(qū)域單位的業(yè)務骨干進行業(yè)務方面的評價。第三方評價機構應通過政府購買服務選取，經第三方評估機構出具的評估報告應由預算評價主管部門進行簽注審核和最終評價，經簽注審核的評價報告應列入單位審計、紀檢監(jiān)察、巡視事項，必要時應對預算績效評價報告進行抽查。財政預算績效評價既要出實效又要節(jié)約資金，力求標準統(tǒng)一，實現績效評價的意義。

2.相關財務業(yè)務培訓要注重實效，不能將培訓向委托機構一推了之，應該主導培訓方向，將培訓效果與培訓費支出做績效關聯。財務業(yè)務培訓應避免在內容上出現大部分內容形而上和政策論述性的問題，可以采取以區(qū)域內具體培訓對象作為樣本進行剖解分析的方式，例如抽取前一年度業(yè)務開展較好和較差的單位進行分類比較，讓受訓單位有直觀的了解，切實解決工作上出現的難點、痛點和模糊點，又例如對如何開展風險評估等細節(jié)問題要著重做實操性講解，很多單位負責內控的人并不清楚如何開展風險評估，在單位領導不重視內控工作的情況下，更是難以開展相關工作。要讓受訓單位實操時做到有的放矢，避免無效培訓，更要杜絕廣告式培訓。采取線上培訓時應制作容易理解、實操指導性強的工作手冊。財政主管部門應該主導培訓方向，將培訓效果與培訓費支出做績效關聯。如果內控建設工作能踏踏實實地做，即使每年進步一點點，內控制度體系建設工作也能前進一大步。

3.財政信息系統(tǒng)平臺邏輯設計應突出基層問題導向，做到上手容易操作順暢，內容做到數據可比對、案例可參考，具備集成性、持續(xù)性、便捷性、高效性，盡量避免一年一個系統(tǒng)，每個部門一個系統(tǒng)，一個系統(tǒng)一個設計公司的情況出現。

內控的最終目的是為了完善單位運行機制，減少單位業(yè)務開展過程中存在的各種風險。單位要建立內控信息化系統(tǒng)，必須通過財政主管部門對單位內控體系建設驗收，要有流程驗收，看看內控制度是不是基于單位業(yè)務運行實際流程開展，驗收為優(yōu)秀并通過主管部門審核的單位，才可以根據財力狀況上馬信息系統(tǒng)。不能為了內控而內控，而不考慮實際情況。從邏輯上來講，單位每年的內控應該比往年有所變化且有所成長。另外要探討并解決財政管理體系建設評價標準過于死板的問題，例如小編制單位存在的“一人負責”現象，一人身兼數崗，也沒有內審部門和責任人，確實存在這種普遍的情況，這時嚴格用政策去硬評會導致造假現象。筆者認為，一方面要合理增加財務工作人員編制配備，另一方面可以通過地方政府的審計、紀檢、監(jiān)察機構的科學透明的年度抽檢工作來防范化解這種風險。

4.加強財政培訓力度，豐富財政培訓方式和內容，提高財務工作人員素質，合理增加財務工作人員編制配備，建立權責一致、分工明確、科學有效的財政崗位制度，增強財務人員的榮譽感、使命感、安全感。

2017年會計法修改之后，取消了會計從業(yè)資格限制，而財政工作卻越來越紛繁復雜，部分地方單位要掌握的財務相關系統(tǒng)多達十個以上，很多老會計都選擇借機轉做其他業(yè)務工作，很多單位的財務人員都是一些年輕人、老實人甚至專業(yè)不對口的人，財務工作在部分單位成了甩包袱的工作。這些年輕的財務人員主動或者被動的進入這個行業(yè)，兢兢業(yè)業(yè)的掌握各種系統(tǒng)，用心儲備年年變化的財政知識，考取一個又一個的會計職稱，但是財務的工作卻往往得不到單位一把手和分管領導的重視，部分領導還是用老眼光看待財政工作，認為財務不就是報報賬跑跑腿，有的領導還總是要求財務“幫我把這些靈活處理處理”。財務工作出現權責不對等，工作崗位與工作量不對等的傾向越發(fā)嚴重。在部分基層單位，財務的工作內容和目標從不上單位工作簡報，年底考核優(yōu)秀從沒有財務人員的份，外出培訓休養(yǎng)也從不考慮他們，出了問題還一股腦的推給財務。工作是人干出來的，如果負責工作的人得不到尊重，可想而知財政管理工作會有什么樣的結果。因此要建立重視財務管理工作，尊重財務工作人員的社會氛圍，在獎勵、考核、評選中對財務人員有所側重，因為他們不怕得罪領導同事，才能保證單位按照財政法規(guī)執(zhí)行各項業(yè)務，也正因為如此導致他們在民主測評上不占優(yōu)勢。

四、結語

建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的權責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學的財務管理體系，不斷提升行政事業(yè)單位內部治理水平、規(guī)范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設任重而道遠，只有充分認識加強單位財務管理的重要性、緊迫性和自覺性，扎實解決財務管理中存在的痛點難點，才能不斷推進政事業(yè)單位內部控制制度建設、財政預算績效體系建設、政府財務管理信息化平臺建設不斷前行。