李欣

摘要：城市社區(qū)協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，已成為推進(jìn)中國(guó)協(xié)商民主體系建構(gòu)的重要場(chǎng)域。近年來，我國(guó)城市社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大、涉及內(nèi)容不斷深化、可發(fā)展載體形式不斷擴(kuò)展。通過協(xié)商民主在城市社區(qū)中的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)了社區(qū)議事方式、社區(qū)民主決策模式和社區(qū)權(quán)力關(guān)系等方面的轉(zhuǎn)變。城市社區(qū)協(xié)商民主可以被視為一種程序、一種機(jī)制，但要將協(xié)商民主貫徹于居民自治的始終，并不是一件易事。要實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)協(xié)商民主制度化建設(shè)，就需要完善制度化規(guī)范與程序性過程。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主;城市社區(qū);現(xiàn)狀;效能;實(shí)現(xiàn)路徑

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.012

自黨的十八大以來，中央層面對(duì)我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)予以了高度關(guān)注，要求推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，將協(xié)商民主在黨、國(guó)家和社會(huì)等各個(gè)方面展開，使其成為人民民主運(yùn)行和實(shí)踐的最廣泛、最基本的政治形式。城市社區(qū)協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，成為推進(jìn)中國(guó)協(xié)商民主體系建構(gòu)的重要場(chǎng)域。城市社區(qū)協(xié)商民主制度建設(shè)是對(duì)新時(shí)期基層民主發(fā)展新要求的回應(yīng)。城市基層民主建設(shè)是一項(xiàng)綜合性、整體性的系統(tǒng)工程，社區(qū)作為城市的基本單元，是城市政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要落腳點(diǎn)。我國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)始于20世紀(jì)90年代，在經(jīng)歷了30多年的改革后，社區(qū)民主建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，特別是黨的十八大以來，實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元共治逐漸成為城市社區(qū)治理的重要方向。但是，隨著社區(qū)民主的深入發(fā)展，也暴露出許多問題，如居民委員會(huì)過度行政化、社區(qū)權(quán)力主體參與不足、社區(qū)矛盾頻發(fā)、達(dá)成共識(shí)機(jī)制缺失等。這些問題都指向了如何構(gòu)建在不同權(quán)力主體間溝通、協(xié)調(diào)利益的機(jī)制，以保證基層群眾利益切實(shí)、高效地實(shí)現(xiàn)。因此，探尋城市社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐現(xiàn)狀，進(jìn)一步明確社區(qū)協(xié)商民主效能，實(shí)現(xiàn)可操作的基層協(xié)商民主制度是關(guān)鍵。對(duì)城市社區(qū)協(xié)商民主制度化建設(shè)不僅僅是提升基層治理效能的重要方式，更重要的是以此為契機(jī)，推動(dòng)基層“全過程人民民主”的實(shí)現(xiàn)。

一、城市社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）社區(qū)協(xié)商民主覆蓋范圍不斷擴(kuò)大

首先，當(dāng)前我國(guó)城市基層協(xié)商民主推進(jìn)范圍在不斷擴(kuò)大。在地方層面，基層協(xié)商民主依循著“以點(diǎn)帶面，漸次推進(jìn)”的方式。很多地區(qū)在推行基層協(xié)商民主時(shí)，或是選擇若干社區(qū)為試點(diǎn)，或是選擇某市、區(qū)為試點(diǎn)，待經(jīng)驗(yàn)累積和實(shí)踐成熟后再在全市乃至全省推進(jìn)。此種“試點(diǎn)—推廣”的方式是中國(guó)政策創(chuàng)新和擴(kuò)散的一種有效路徑。這樣的方式可以降低創(chuàng)新帶來的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，因?yàn)閯?chuàng)新可能成功，也可能失敗，是一個(gè)探索過程。同時(shí)，也能形成輿論效應(yīng)，營(yíng)造輿論氛圍。一旦形成可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，就有利于進(jìn)行更廣泛的推廣。從近年實(shí)踐進(jìn)展來看，城市基層探索協(xié)商民主制度建設(shè)的社區(qū)在不斷增加。如今，在江蘇、浙江、湖北、北京、山東、江西、安徽、四川、廣東、海南等省市的城市社區(qū)都有在實(shí)施和創(chuàng)新協(xié)商民主實(shí)踐。

其次，當(dāng)前城市社區(qū)協(xié)商民主運(yùn)行體系得到了初步的建立。城市社區(qū)協(xié)商民主在居民自治范圍內(nèi)，推動(dòng)普通民眾從基層選舉擴(kuò)展到對(duì)社區(qū)公共事務(wù)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的關(guān)注上;使普通民眾由原本只關(guān)注自身小事和切身利益訴求，發(fā)展到對(duì)社區(qū)建設(shè)、民主評(píng)議、民主權(quán)利等方面的建言獻(xiàn)策。完善基層協(xié)商民主機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的過程，多數(shù)省份、地區(qū)都是通過制定相關(guān)規(guī)定，以明確社區(qū)協(xié)商民主運(yùn)行體系，從而有效提高民眾參與社區(qū)公共事務(wù)管理與決策的廣度和深度，并以此體現(xiàn)民眾當(dāng)家作主和為人民服務(wù)的基本價(jià)值追求。隨著民眾維護(hù)社區(qū)協(xié)商民主制度意識(shí)的逐漸提高，能夠在協(xié)商過程中理性、主動(dòng)參與，也對(duì)推動(dòng)其制度的完善起到了積極的意義。

（二）社區(qū)協(xié)商民主涉及內(nèi)容不斷深化

首先，多數(shù)城市社區(qū)協(xié)商是由“小事”開始。協(xié)商初始的“小事”不是說事情不重要，所謂的“小”是指圍繞社區(qū)民眾日常的、切身利益的問題。例如農(nóng)村民主協(xié)商典型——浙江溫嶺的民主懇談會(huì)，它是在我國(guó)村民自治框架下發(fā)展起來的，從1999年到今天，經(jīng)歷了20多年的發(fā)展，協(xié)商所涉及的內(nèi)容也由最初僅關(guān)系到個(gè)人和家庭的“個(gè)體性”議題，發(fā)展到社區(qū)公共事務(wù)性議題，后來逐漸將民主懇談引入鎮(zhèn)級(jí)人大，開展參與式預(yù)算協(xié)商。不僅在農(nóng)村如此，在現(xiàn)今城市中，社區(qū)業(yè)主們都非常關(guān)心物業(yè)管理問題，因?yàn)槲飿I(yè)管理提供的環(huán)境、秩序、衛(wèi)生、綠化以及維修服務(wù)等，早已成為了業(yè)主們不可或缺的生活“必需品”。這個(gè)生活“必需品”質(zhì)量的好壞，直接影響著社區(qū)居民生活秩序的正常運(yùn)行，是社區(qū)居民舒適生活的重要保障。因而，對(duì)于很多社區(qū)而言，針對(duì)物業(yè)管理與糾紛問題的解決是社區(qū)民眾最為關(guān)切的事項(xiàng)。因此，很多社區(qū)開始探索推進(jìn)社區(qū)協(xié)商制度，如天津?yàn)I海新區(qū)華云園社區(qū)、北京海淀區(qū)世紀(jì)城西區(qū)社區(qū)等，都是通過搭建居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等共同定期協(xié)商議事制度，解決社區(qū)物業(yè)問題。之后，在通過不斷完善協(xié)商議事機(jī)制，并在遵照有關(guān)區(qū)委、街道規(guī)定的基礎(chǔ)上，整合本社區(qū)資源，拓寬原本服務(wù)職能，豐富協(xié)商內(nèi)容。從最初的圍繞物業(yè)展開，到如今開展社區(qū)重大事項(xiàng)、資金的決策，以社區(qū)協(xié)商民主制度完善促進(jìn)社區(qū)自治發(fā)展。

其次，隨著城市基層治理創(chuàng)新的發(fā)展，協(xié)商民主日益受到基層政府的重視，形成了協(xié)商上的多級(jí)聯(lián)動(dòng)。在社區(qū)層面無法協(xié)商解決的問題，或是社區(qū)通過“意見箱”“居民聊天室”等渠道收集情況，向街道或有關(guān)部門反映，再與相關(guān)主體進(jìn)行協(xié)商，促成多級(jí)的聯(lián)動(dòng)協(xié)商。例如，浙江杭州市余杭區(qū)探索構(gòu)建的社區(qū)議事協(xié)商制度，堅(jiān)持區(qū)、街道、村（社區(qū)）三級(jí)聯(lián)動(dòng)，在區(qū)級(jí)設(shè)立城鄉(xiāng)和諧社區(qū)建設(shè)辦公室，統(tǒng)籌社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)工作;在街道設(shè)立協(xié)商議事工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立協(xié)商議事會(huì)議制度;在城鄉(xiāng)社區(qū)建立議事協(xié)商共建委員會(huì)，作為城鄉(xiāng)居民議事協(xié)商的平臺(tái)。[1]一方面，加強(qiáng)層級(jí)聯(lián)動(dòng)，在具體操作層面，市級(jí)、區(qū)級(jí)政府職能部門下沉街道參與協(xié)商議事;另一方面，加強(qiáng)層級(jí)制度聯(lián)動(dòng)建設(shè)，保障“上情下達(dá)”與“下情上傳”，增進(jìn)理解、消除誤解。又如北京市朝陽區(qū)在全區(qū)構(gòu)建了一個(gè)黨政群協(xié)商共治體系，整合社區(qū)、街道和區(qū)三級(jí)的治理力量，對(duì)于協(xié)商議題的確定、協(xié)商的內(nèi)容都以制度化和規(guī)范化的方式使其發(fā)揮應(yīng)有作用。[2]在區(qū)—街道—社區(qū)三級(jí)強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)，在社區(qū)層面主要提出協(xié)商需求或各類需求資源清單;在區(qū)和街道層面，則依據(jù)可調(diào)配資源，對(duì)居民需求予以解決，細(xì)化協(xié)商流程和規(guī)則，強(qiáng)化各級(jí)監(jiān)督，堅(jiān)持居民利益無小事原則，依據(jù)協(xié)商內(nèi)容的“范圍大小”依次遞進(jìn)，各層級(jí)間相互聯(lián)系、相互銜接。

（三）社區(qū)協(xié)商民主可發(fā)展載體形式不斷擴(kuò)展

各地通過各級(jí)黨委和政府的分類指導(dǎo)，針對(duì)不同城市基層社區(qū)的特點(diǎn)，或設(shè)計(jì)了結(jié)合實(shí)際的新的載體形式，或拓展了原有載體形式的協(xié)商功能，以提高協(xié)商的針對(duì)性和有效性。一般而言，以協(xié)商議事會(huì)為代表的載體形式開展協(xié)商工作是最基本和最普遍的形式，而各地在此基礎(chǔ)上，又結(jié)合本社區(qū)的實(shí)際情況創(chuàng)設(shè)了一系列的其他創(chuàng)新形式，并進(jìn)行綜合應(yīng)用。各地在開展城市社區(qū)協(xié)商民主過程中，既有將各種形式的會(huì)議和各個(gè)階段的環(huán)節(jié)以及不同層級(jí)結(jié)合起來，作為協(xié)商形式開展基層協(xié)商民主;也有以單一會(huì)議或單一協(xié)商手段為主要形式的，即通過某一載體形式將利益相關(guān)主體召集起來進(jìn)行定期或不定期的協(xié)商。城市社區(qū)協(xié)商民主制度建設(shè)采取的多種載體形式都具有其可行性和合理性，其主要載體形式可以分為兩種：協(xié)商會(huì)議載體形式和網(wǎng)絡(luò)議政載體形式。

首先是協(xié)商會(huì)議載體形式。協(xié)商會(huì)議載體形式主要是指以協(xié)商會(huì)議為導(dǎo)向的協(xié)商形式，它可以被視為是各城市社區(qū)開展協(xié)商民主實(shí)踐的主要形式。在這些會(huì)議形式中，既有具備民主決策性質(zhì)的協(xié)商即決策性協(xié)商，也有相對(duì)自由的協(xié)商組織形式即咨詢性協(xié)商和協(xié)調(diào)性協(xié)商，以及聽證性協(xié)商。面對(duì)日益嚴(yán)峻的社會(huì)形勢(shì)和不斷增加的社會(huì)問題，往往不是單一的一種協(xié)商會(huì)議形式的應(yīng)用。因?yàn)椋瑔我坏膮f(xié)商會(huì)議形式很難完善地解決基層社區(qū)群眾形形色色的問題和需求，所以會(huì)采用如專題協(xié)商會(huì)、民情懇談會(huì)、事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)、工作聽證會(huì)、民主評(píng)議會(huì)、意見征詢會(huì)等等多種形式進(jìn)行討論、協(xié)商。

其次是網(wǎng)絡(luò)議政載體形式。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和電子政務(wù)的普遍推廣，互聯(lián)網(wǎng)以其開放性、自由性、互動(dòng)性等特性拓展了人們的交往空間?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)逐漸實(shí)現(xiàn)了與基層協(xié)商民主的結(jié)合。信息技術(shù)在城市基層的應(yīng)用，不僅開拓了協(xié)商的公共空間，重塑了人們的交往方式，也優(yōu)化了協(xié)商民主的參與結(jié)構(gòu)，賦予人們更多的參與權(quán)利。依靠網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行協(xié)商民主建設(shè)，當(dāng)前在形式上主要表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)征集等。社區(qū)通過進(jìn)行議題征集的網(wǎng)絡(luò)化，互動(dòng)討論的網(wǎng)絡(luò)化使整個(gè)信息的流通、征集過程，更加公開透明，以接受群眾的廣泛監(jiān)督。作為社區(qū)協(xié)商民主重要的載體形式，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是基層協(xié)商拓展的新應(yīng)用形式。

二、協(xié)商民主在社區(qū)基層自治中的效能

（一）社區(qū)議事方式的轉(zhuǎn)變

首先，原來的“向上看”“基層干部自己說了算、幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)說了算”的議事方式被日益摒棄。社區(qū)協(xié)商民主有著明確、嚴(yán)格的程序，并且接受社區(qū)廣大群眾的廣泛監(jiān)督，這使得居委會(huì)在協(xié)商和實(shí)施決策時(shí)更加開放和透明，有效預(yù)防了社區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)權(quán)力的濫用，維護(hù)了社區(qū)群眾的利益，同時(shí)促進(jìn)了基層干部工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。社區(qū)協(xié)商民主的建構(gòu)為基層干部和群眾間的溝通搭建了橋梁，促進(jìn)了干群之間的雙向交流，使社區(qū)基層干部也遵循社區(qū)群眾意愿辦事。通過社區(qū)協(xié)商民主，社區(qū)協(xié)商主體間也能更大程度地增強(qiáng)相互理解和信任，避免敵對(duì)情緒的無限制蔓延，有利于基層社會(huì)資本的培育。

其次，逐步形成社區(qū)基層政權(quán)與群眾之間、干群之間的“合作共事”格局。社區(qū)協(xié)商的內(nèi)容主要涉及社區(qū)群眾最切身、最關(guān)心的事項(xiàng)，是圍繞社區(qū)居民最直接利益展開的，因此，社區(qū)協(xié)商民主在有效兼顧各方群眾利益訴求上，通過一定的程序，引導(dǎo)協(xié)商主體以理性的方式參與議事，是社區(qū)基層化解矛盾，夯實(shí)社區(qū)基層利益協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)。社區(qū)基層黨組織也打破了原來的上下“一根線式”的黨建，構(gòu)建了區(qū)域化的大黨委黨建格局，聯(lián)合社區(qū)周邊單位共建共治共享。并且，居委會(huì)也在順勢(shì)調(diào)整、轉(zhuǎn)變自身角色，由原來的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者角色轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)利益訴求的解決者和傳達(dá)者。在尋求與社區(qū)協(xié)商主體間合作關(guān)系的構(gòu)建中，以公共服務(wù)為依托，以社區(qū)協(xié)商民主議事規(guī)則為基礎(chǔ)，建立社區(qū)協(xié)商的長(zhǎng)效機(jī)制。

再次，社區(qū)利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展，拓展社區(qū)協(xié)商空間。在社區(qū)協(xié)商民主活動(dòng)開展過程中，充分融合“互聯(lián)網(wǎng)+”的新態(tài)勢(shì)與“大數(shù)據(jù)”的時(shí)代潮流，探索將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)引入?yún)f(xié)商民主程序中，為社區(qū)協(xié)商民主網(wǎng)絡(luò)化奠定基礎(chǔ)。例如北京市社區(qū)搭建的社區(qū)“網(wǎng)絡(luò)議事平臺(tái)”在協(xié)商議題的征集方面發(fā)揮了重大作用，社區(qū)群眾可以進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)民意投票，表達(dá)自己的關(guān)切。

（二）社區(qū)民主決策模式的轉(zhuǎn)變

從決策的角度來看，城市社區(qū)協(xié)商民主制度要求容納社區(qū)中每個(gè)受決策影響的公民，實(shí)現(xiàn)參與的實(shí)質(zhì)性政治平等，自由、公開地通過確定的議程，交流信息以及理解他人和充分發(fā)表自我觀點(diǎn)。

首先，協(xié)商是社區(qū)作決策前的討論。它可以將相關(guān)利益主體集合起來，為共同關(guān)心的社區(qū)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，這種多元主體共同協(xié)商的形式相較于過去的“一言堂”，由一種自上而下的官方主導(dǎo)型決策模式向自下而上的協(xié)商式?jīng)Q策模式轉(zhuǎn)變，這在很大程度上提高了基層決策的科學(xué)性和民主性。

其次，社區(qū)協(xié)商可以改變協(xié)商參與者的偏好。作為一個(gè)社會(huì)過程，協(xié)商民主與其他類型的交往不同。社區(qū)協(xié)商參與者在互動(dòng)過程中，協(xié)商參與者由于各種觀點(diǎn)可以不受限制的交流，所以會(huì)直接促進(jìn)他們的判斷、觀點(diǎn)或是偏好的轉(zhuǎn)變。協(xié)商民主中的協(xié)商是理性的，在社區(qū)遇到重大利益矛盾時(shí)，只有參與各方平等的溝通和交流，講清自己提出、支持和反對(duì)各種建議的依據(jù)，才能獲得他人的認(rèn)同。

再次，社區(qū)協(xié)商程序規(guī)范協(xié)商決策過程。社區(qū)協(xié)商民主制度需要規(guī)范的協(xié)商程序，以文本制度的形式規(guī)定了社區(qū)協(xié)商必須遵循的若干決策環(huán)節(jié)和步驟。社區(qū)協(xié)商民主通過協(xié)商程序的規(guī)范，即明確實(shí)施前的組織、實(shí)施中的討論及辯論和決策后的監(jiān)督與反饋等過程，以實(shí)現(xiàn)協(xié)商參與者對(duì)社區(qū)的認(rèn)同和支持。這有別于以往僅限于社區(qū)居委會(huì)與街道之間的內(nèi)部決策，體現(xiàn)了由政府內(nèi)部協(xié)商決策模式向政府與社會(huì)協(xié)商決策模式的轉(zhuǎn)變。

（三）社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變

一方面，它促進(jìn)了“社區(qū)權(quán)力”向政府主體以外的其他主體的轉(zhuǎn)移。在社區(qū)推行協(xié)商民主議事制度，議事代表將各類、各屆、各方面社會(huì)成員代表吸納到社區(qū)協(xié)商民主制度中，體現(xiàn)了基層協(xié)商民主的群眾性和包容性，還可依據(jù)協(xié)商事項(xiàng)建立邀請(qǐng)、陪議專家等制度，汲取各類有益意見和建議，彰顯了精英與大眾協(xié)商的統(tǒng)一。

另一方面，它促進(jìn)了社區(qū)互惠型權(quán)力關(guān)系的形成。社區(qū)黨支部書記是協(xié)商民主工作的第一負(fù)責(zé)人，是各類協(xié)商民主議事會(huì)議的召集人，負(fù)責(zé)向上級(jí)黨委和政府反饋社區(qū)協(xié)商民主共識(shí)方案。社區(qū)協(xié)商議事制度從一開始就是在社區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下逐步開展的。并且，在一些城市社區(qū)中也構(gòu)建了大黨委聯(lián)席會(huì)議制度，以黨的統(tǒng)領(lǐng)和組織力量為核心，盤活、整合了社區(qū)可利用資源。同時(shí)，社區(qū)協(xié)商民主需要其他主體積極參與協(xié)商，而其他協(xié)商主體也需要政府提供協(xié)商平臺(tái)以實(shí)現(xiàn)自身訴求，因此，共同的愿景促進(jìn)了社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下向互惠型權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

三、城市社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)路徑：制度化規(guī)范與程序性過程

中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主追求的是“真協(xié)商”，要求通過完整的制度程序和完整的參與實(shí)踐來保障。[3]社區(qū)協(xié)商民主意欲建構(gòu)的公共協(xié)商制度以及它的制度化和規(guī)范化，作用的發(fā)揮全在于可操作的程序的推行。程序?qū)τ谥贫鹊拇嬖诤瓦\(yùn)行具有重要意義，它的作用在于為協(xié)商民主制度提供可供操作的外在特征。社區(qū)群眾能否常態(tài)化、有序化地參與到協(xié)商中，能否對(duì)決策起到影響，都需要制度化、程序化的保障。社區(qū)協(xié)商民主要在逐步發(fā)展中成為基層一種穩(wěn)定的民主實(shí)踐創(chuàng)新形式，要實(shí)現(xiàn)“真協(xié)商”就必須體現(xiàn)在程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主機(jī)制中，確保社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐以制度為根基，有規(guī)可依。要推進(jìn)基層協(xié)商民主，就要注重頂層制度設(shè)計(jì)，使協(xié)商規(guī)范化、程序化、常態(tài)化發(fā)展，并需要輔以基層協(xié)商的各項(xiàng)制度加以進(jìn)一步完善。

（一）社區(qū)協(xié)商民主的制度化規(guī)范

基層人民群眾是基層最廣泛的參與者，雖然社區(qū)協(xié)商民主在我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主體系中處于基層，層級(jí)低，但是它卻最能深刻反映和協(xié)調(diào)基層人民群眾的利益。因而，要高度重視社區(qū)協(xié)商民主的制度建設(shè)，確保其在社區(qū)構(gòu)建中的制度化和規(guī)范化。社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的關(guān)鍵在于制度的設(shè)計(jì)、程序的安排和有力的落實(shí)。如果缺乏具體的制度化規(guī)范，社區(qū)協(xié)商民主就難有保障。中國(guó)基層協(xié)商民主畢竟發(fā)展時(shí)間短，要完善和深化基層協(xié)商民主，最重要的就是使其走向制度化、規(guī)范化和程序化，就如“中國(guó)民主好，不是說好得沒有問題，而是在發(fā)展中完善自己。這符合我們的實(shí)際情況，每次黨代會(huì)的決議都講到這一點(diǎn)，我們的民主主要是靠制度的完善”。[4]制度的支撐與完善，是實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值的基礎(chǔ)，而協(xié)商民主亦是如此。因此，社區(qū)協(xié)商民主需要健全的制度保障，才能更好地解決各地在實(shí)踐中的困難，更好地整合社區(qū)各項(xiàng)公共資源和政治資源，推進(jìn)協(xié)商民主在社區(qū)居民自治中扎根。

（二）程序性過程：落實(shí)社區(qū)協(xié)商民主運(yùn)行的四個(gè)階段

綜觀我國(guó)各地城市社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)其在操作上大致形成了四個(gè)階段，這四個(gè)階段應(yīng)是所有社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐應(yīng)當(dāng)具備的，但是每個(gè)階段又可以包含地方社區(qū)各自的創(chuàng)新步驟。

1.民主提事

所謂民主提事，就是指在社區(qū)中建立的多種類型的平臺(tái)和渠道，定期、廣泛地提出協(xié)商議題，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的表達(dá)協(xié)商議題的途徑。依據(jù)議題提出的方式和議題提出的主體的差異，可以將社區(qū)民主提事分為議題征集機(jī)制和民情民意收集機(jī)制。

以四川省部分城市的議題征集機(jī)制為例：在成都市溫江區(qū)，對(duì)涉及社區(qū)范圍內(nèi)群眾切身利益的事項(xiàng)，經(jīng)由社區(qū)黨組織、居委會(huì)或議事會(huì)成員提出。議題范圍包括群眾普遍關(guān)心的社會(huì)民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)文明、醫(yī)療衛(wèi)生、拆遷安置和居住環(huán)境改善等等。彭州市推行的居民議事（協(xié)商）會(huì)議，其議題則是由居民聯(lián)名、議事（協(xié)商）會(huì)成員或社區(qū)黨組織、居委會(huì)提出，議題上報(bào)后由議題審查小組匯總，經(jīng)梳理后確定會(huì)議議題，并在會(huì)議召開前2～3天公布。四川省還有崇州市、都江堰市等都在推行基層協(xié)商民主實(shí)踐探索，都以制度形式規(guī)范了議題征集方式。[5]

而對(duì)于社區(qū)民情民意收集機(jī)制而言，地方社區(qū)也有相應(yīng)的創(chuàng)新。例如吉林長(zhǎng)春市朝陽區(qū)全區(qū)建立了100個(gè)幸福社區(qū)評(píng)議點(diǎn)，定期組織相關(guān)職能部門與百姓面對(duì)面，征求意見;為方便居民表達(dá)訴求，設(shè)立居民訴求日、樓道傳音欄，收集居民意見;借助信息網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)上論壇、社區(qū)QQ群、社區(qū)微博等渠道。[6]

依據(jù)兩種途徑征集的議題，在社區(qū)協(xié)商確定議題的過程中，應(yīng)遵循：首先，在充分尊重民意和傾聽民眾訴求的基礎(chǔ)上，劃分問題類型，依照問題輕重緩急原則進(jìn)行處理;其次，凡是涉及面廣的議題，要堅(jiān)持民主集中制，少數(shù)服從多數(shù)，不能只由社區(qū)“兩委”等少數(shù)人決定。通過這兩種民主提事的機(jī)制，“服務(wù)社區(qū)事務(wù)，包括定期參與社區(qū)決策、聽取居民意見、向社區(qū)反映居民訴求、調(diào)解鄰里糾紛，鼓勵(lì)居民積極參與社區(qū)治理，構(gòu)建社區(qū)多元主體協(xié)商共治的‘公共論壇’，切實(shí)維護(hù)社區(qū)和諧與穩(wěn)定?！盵7]

2.民主議事

所謂民主議事，就是指在各社區(qū)建構(gòu)的特定協(xié)商議事平臺(tái)，對(duì)于民主提事階段中廣泛征求的建議、需化解的矛盾而進(jìn)行的協(xié)商，力求達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)商議事過程的程序化和規(guī)范化。

首先，對(duì)于民主議事要體現(xiàn)制度化和規(guī)范化，就需要將協(xié)商定期化。例如，四川省彭州市規(guī)定，“各社區(qū)每月召開一次協(xié)商議事會(huì)議，臨時(shí)有重大事項(xiàng)需要協(xié)商時(shí)可及時(shí)召開，協(xié)商充分采取分組協(xié)商、集中討論、會(huì)前醞釀與會(huì)中發(fā)言等方式，力求議題得到充分協(xié)商，形成廣泛共識(shí)”。[8]并且，給予議事實(shí)踐一定的時(shí)間是保證協(xié)商質(zhì)量的一個(gè)基本條件。[9]社區(qū)協(xié)商過程不是匆匆了事的走過場(chǎng)，而是協(xié)商參與者真實(shí)提出不同意見、不同問題的過程，通過充分的討論，協(xié)商參與者對(duì)于某一議題的最初偏好和態(tài)度有時(shí)會(huì)發(fā)生變化。

其次，規(guī)范的協(xié)商形式。通過民主提事階段收集的社情民意，對(duì)牽涉面廣的重大事項(xiàng)，采取協(xié)商會(huì)議的方法，以確定的會(huì)議形式，達(dá)成共識(shí)方案。城市基層社會(huì)問題的紛繁復(fù)雜表現(xiàn)為各類社會(huì)矛盾的頻發(fā)，而城市社區(qū)作為最貼近社區(qū)群眾的基層單位，其所面對(duì)的社區(qū)事務(wù)的復(fù)雜性也越來越突出。對(duì)于不同類型社區(qū)事務(wù)采取不同的方法處理，將不同協(xié)商內(nèi)容針對(duì)的不同協(xié)商主體進(jìn)行分開協(xié)商，也是當(dāng)前諸多社區(qū)所采取的協(xié)商形式。例如，一些社區(qū)根據(jù)協(xié)商議題的范圍、協(xié)商主體和協(xié)商內(nèi)容等方面將協(xié)商事務(wù)進(jìn)行分類處理，主要包括專題協(xié)商、懇談協(xié)商、評(píng)議會(huì)、征詢會(huì)等等。這些類型的協(xié)商會(huì)議形式在各地結(jié)合實(shí)際情況的需要下，會(huì)交替發(fā)生和使用，這也使得社區(qū)各類協(xié)商形式之間的界限相對(duì)模糊，但其本質(zhì)仍是對(duì)基層協(xié)商民主實(shí)踐的創(chuàng)新。

3.民主執(zhí)事

所謂民主執(zhí)事，就是指對(duì)在民主議事階段達(dá)成的協(xié)商成果進(jìn)行切實(shí)、公開的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)協(xié)商成果的規(guī)范化。社區(qū)協(xié)商成果不僅需要公開實(shí)施，也需要有質(zhì)量的實(shí)施。由于我國(guó)社區(qū)承擔(dān)著各類繁雜事務(wù)，因而對(duì)于協(xié)商成果的實(shí)施應(yīng)當(dāng)做好規(guī)劃，需要精細(xì)分工和明確責(zé)任承擔(dān)主體。協(xié)商成果應(yīng)經(jīng)社區(qū)歸納后上報(bào)，作為街道黨工委、政府的決策參考，并將協(xié)商的相關(guān)內(nèi)容在社區(qū)宣傳欄或網(wǎng)上信息發(fā)布平臺(tái)公開，提高社區(qū)協(xié)商民主的權(quán)威性和透明度。尤其需要明確的是，對(duì)于那些涉及面廣、反響較大的重點(diǎn)意見和建議，應(yīng)及時(shí)向上級(jí)反映與報(bào)告，督促相關(guān)政府職能部門的解決、落實(shí)和反饋。

盡管社區(qū)協(xié)商民主所產(chǎn)生的成果不具備法定約束力，但是它體現(xiàn)了社區(qū)協(xié)商參與者達(dá)成的共識(shí)和對(duì)社區(qū)事務(wù)的強(qiáng)烈關(guān)注。協(xié)商民主理應(yīng)成為社區(qū)基層公共政策制定的一個(gè)前置環(huán)節(jié)。所以，就社區(qū)建設(shè)而言，要想提高基層政權(quán)的合理性和基層公共決策的質(zhì)量，就必須積極參考、推動(dòng)協(xié)商成果的實(shí)現(xiàn)。負(fù)責(zé)協(xié)商成果落實(shí)的單位，需要公開地響應(yīng)社區(qū)協(xié)商民主過程產(chǎn)生的成果，明確告知是否采納協(xié)商成果，或是如何具體實(shí)行協(xié)商民主提出的政策建議。只有社區(qū)協(xié)商成果得到切實(shí)貫徹和落實(shí)，才能贏得民眾的信任和支持，才能調(diào)動(dòng)基層群眾參與社區(qū)公共事務(wù)與社區(qū)公益事業(yè)的積極性和主動(dòng)性。唯有如此，才能使社區(qū)協(xié)商民主制度形成良好的運(yùn)行氛圍。

4.民主監(jiān)事

所謂民主監(jiān)事，就是指在社區(qū)協(xié)商議事過程中，做好事前、事中與事后的監(jiān)督、整改和執(zhí)行效果的公開，實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)商議事監(jiān)督的規(guī)范化。各社區(qū)對(duì)于民主監(jiān)事的方法有所不同，例如，有“議事監(jiān)督小組輪換機(jī)制”（如安徽蕪湖市三潭社區(qū)）、“居民監(jiān)督委員會(huì)”（如四川成都龍泉驛區(qū)）、“督辦組”（如山東濟(jì)寧市任城區(qū)）等。雖然各社區(qū)民主監(jiān)事方法各異，但是都體現(xiàn)了社區(qū)協(xié)商民主制度的運(yùn)行需要完善的監(jiān)督機(jī)制的支撐，需要接受社會(huì)的監(jiān)督，以保障群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因而，完善社區(qū)民主監(jiān)事可以考慮：一是建立專門監(jiān)督小組或委員會(huì)，由專人對(duì)協(xié)商運(yùn)行的全過程進(jìn)行跟進(jìn)與監(jiān)督，并及時(shí)公開、反饋;二是利用信息網(wǎng)絡(luò)評(píng)議，將民主監(jiān)事主體范圍擴(kuò)大，擴(kuò)展至社區(qū)所有居民，尤其是對(duì)涉及社區(qū)重大資金預(yù)算使用、拆遷、整改等爭(zhēng)議較大的事項(xiàng)，可以進(jìn)行有效監(jiān)督、評(píng)議和整改;三是建立健全檢查、考評(píng)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，將社區(qū)協(xié)商民主納入社區(qū)工作考評(píng)，制定綜合考評(píng)方案，確保協(xié)商成果的順利轉(zhuǎn)化;四是對(duì)于社區(qū)協(xié)商成果落實(shí)中出現(xiàn)的問題，或因某些客觀原因不能繼續(xù)實(shí)施的情況，應(yīng)及時(shí)做好解釋和后續(xù)繼續(xù)開展協(xié)商的動(dòng)議工作。

制度化的規(guī)范和程序是社區(qū)協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制不斷完善和發(fā)展的保證，其目的也是為了服務(wù)于各地方基層協(xié)商民主制度化水平的提升。從我國(guó)各地城市社區(qū)的具體實(shí)踐來看，社區(qū)協(xié)商民主運(yùn)行應(yīng)構(gòu)建上述四個(gè)階段，形成協(xié)商循環(huán)流程機(jī)制。就其運(yùn)行機(jī)制來說，社區(qū)協(xié)商民主可以很好地實(shí)現(xiàn)整合社區(qū)現(xiàn)有的多種資源和各社區(qū)已有治理的方式和技術(shù)。社區(qū)協(xié)商機(jī)制需要在與社區(qū)民眾協(xié)商水平相適應(yīng)的情況下，進(jìn)行不斷完善。通過社區(qū)協(xié)商民主運(yùn)行四個(gè)階段的聯(lián)動(dòng)，可以形成社區(qū)民眾對(duì)社區(qū)的“分權(quán)”“限權(quán)”與“問權(quán)”，真正意義上做到“民事民議”，使社區(qū)協(xié)商民主成為基層“全過程人民民主”實(shí)現(xiàn)的重要制度保障。

說明：本文系中共天津市委黨校（天津行政學(xué)院、中共天津市委黨史研究室）青年馬克思主義者培育項(xiàng)目委托課題“當(dāng)代中國(guó)城市社區(qū)協(xié)商民主研究——基于典型城市社區(qū)的調(diào)查”（編號(hào)：20QMWT09）的階段性成果。

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