余池明

摘要：綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)以來(lái)已經(jīng)歷三個(gè)階段，目前正處在整合審批服務(wù)執(zhí)法資源下沉街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)階段?；诨鶎诱{(diào)研梳理綜合執(zhí)法改革中遇到的職責(zé)邊界不清、集中處罰事項(xiàng)過(guò)多、“小馬拉大車”、案件移交不到位、查處取證難、配合保障機(jī)制不健全等矛盾和問(wèn)題，推出優(yōu)先采取配合大部門制改革的部門領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法為主要路徑的改革建議，提出綜合執(zhí)法行政處罰職權(quán)劃轉(zhuǎn)應(yīng)遵循依法劃轉(zhuǎn)、管理權(quán)與行政處罰權(quán)相統(tǒng)一、執(zhí)法高效、有限集中等原則，集中與下方行政處罰權(quán)要注重適宜性，重點(diǎn)是針對(duì)面上的、處罰簡(jiǎn)單易行的、技術(shù)含量不高的、易反復(fù)行為的行政處罰權(quán)。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法;行政處罰;大部門制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.007

一、引言

綜合行政執(zhí)法改革起源于1997年城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革試點(diǎn)，2002年在中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》中正式提出，[1]迄今為止經(jīng)過(guò)了三輪改革試點(diǎn)，目前仍處于第三輪的改革探索之中。

（一）第一輪綜合執(zhí)法改革（2002—2013年）

2002年11月國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕56號(hào)），要求調(diào)整合并行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。2003年，中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)）要求“推進(jìn)綜合執(zhí)法，切實(shí)解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和不執(zhí)法、亂執(zhí)法問(wèn)題”，沒(méi)有涉及相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。

（二）第二輪綜合執(zhí)法改革（2014—2017年）

2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，確定重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等10個(gè)領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。[2]《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》（中央編辦發(fā)〔2015〕15號(hào)）確定在全國(guó)22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的138個(gè)試點(diǎn)城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕37號(hào)）明確在城市管理領(lǐng)域?qū)嵭芯C合執(zhí)法和管理與執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。

（三）第三輪綜合執(zhí)法改革（2018年至今）

中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確在市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)5個(gè)領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，形成城管+五個(gè)領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革+跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法探索并存格局。

2019年1月中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，提出推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作。[3]

整個(gè)綜合行政執(zhí)法改革主要分為部門或領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法、跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法、區(qū)域綜合執(zhí)法三種模式。其中基層綜合執(zhí)法即區(qū)域綜合執(zhí)法，即所謂“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。雖然媒體報(bào)道對(duì)于基層綜合執(zhí)法基本上都是正面肯定，我們不否認(rèn)這一改革方向和模式具有精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制以及整合執(zhí)法資源的優(yōu)勢(shì)，但是同時(shí)也應(yīng)該對(duì)基層綜合執(zhí)法遇到的困難和問(wèn)題給予足夠正視和分析，提出解決問(wèn)題的建議。本文根據(jù)基層調(diào)研情況，聚焦分析當(dāng)前基層綜合執(zhí)法改革中存在的幾個(gè)比較普遍的問(wèn)題并提出建議。

二、基層綜合執(zhí)法改革遇到的問(wèn)題及原因分析

根據(jù)對(duì)部分街道、建制鎮(zhèn)的調(diào)研，基層綜合執(zhí)法改革存在的問(wèn)題主要包括八個(gè)方面，有些是綜合執(zhí)法體制模式帶來(lái)的新問(wèn)題，需要從體制機(jī)制創(chuàng)新上進(jìn)行破解，有些屬于工作機(jī)制和能力建設(shè)問(wèn)題，需要通過(guò)改善工作機(jī)制和提高管理水平解決。

（一）管理與執(zhí)法職責(zé)邊界不明，運(yùn)行不協(xié)調(diào)

改革劃轉(zhuǎn)的是部分行政處罰權(quán)，與此對(duì)應(yīng)的審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)仍舊保留在劃轉(zhuǎn)部門。在綜合執(zhí)法改革實(shí)踐中，行政權(quán)力行使出現(xiàn)新的不協(xié)調(diào)的問(wèn)題：一是管理、執(zhí)法分離帶來(lái)的不協(xié)調(diào)問(wèn)題。有的部門認(rèn)為處罰權(quán)轉(zhuǎn)移就是監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)移，因而只審批不監(jiān)管的情況時(shí)有發(fā)生，既加重了綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致以罰代管。很多管理可以解決的問(wèn)題，一旦管理和執(zhí)法分開，監(jiān)管部門就不再負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，造成違法情況越來(lái)越多。比如偷盜礦產(chǎn)資源，執(zhí)法權(quán)移交后，監(jiān)管部門基本不再涉足管理，執(zhí)法局為避免更多違法情況發(fā)生，花了大量人力物力進(jìn)行管理和執(zhí)法。二是處罰環(huán)節(jié)的不協(xié)調(diào)問(wèn)題。一部分需要技術(shù)手段來(lái)確定當(dāng)事人是否違法的劃轉(zhuǎn)案件，執(zhí)法權(quán)移交后，電話及信訪投訴也都移至執(zhí)法局。而執(zhí)法局執(zhí)法人員由于缺乏專業(yè)資質(zhì)和技術(shù)，又需要發(fā)函至監(jiān)管部門進(jìn)行認(rèn)定，監(jiān)管部門認(rèn)定完畢，再移交至執(zhí)法局進(jìn)行處罰，一來(lái)二去造成案件辦理時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，群眾滿意度低。三是部門職責(zé)交叉的問(wèn)題仍然存在。實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)后，行政處罰權(quán)只是一定程度的歸并，原來(lái)多個(gè)部門行使的處罰事項(xiàng)，只是一部分轉(zhuǎn)移給了綜合執(zhí)法部門，還有一些部門的一些事項(xiàng)并未轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致部門職責(zé)交叉的情況仍然存在。比如戶外廣告監(jiān)管涉及規(guī)劃、工商、城管等部門，垃圾焚燒涉及環(huán)保、城管、農(nóng)業(yè)等部門，渣土傾倒涉及城管、水利、環(huán)保、港航等部門，容易出現(xiàn)處罰權(quán)行使過(guò)程中踢皮球的現(xiàn)象。四是信息共享機(jī)制不夠暢通。信息共享平臺(tái)尚沒(méi)有真正建立，綜合執(zhí)法部門無(wú)法及時(shí)獲知與執(zhí)法有關(guān)的審批情況，職能部門也不能及時(shí)掌握城管部門的處罰資料。上級(jí)部門在布置工作、發(fā)布文件時(shí)，一般都是布置到下級(jí)部門，而有關(guān)處罰權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移給綜合執(zhí)法局，綜合執(zhí)法局不能及時(shí)掌握上級(jí)的要求。

（二）職權(quán)調(diào)整劃轉(zhuǎn)科學(xué)性程度有待提高

比如有些劃轉(zhuǎn)職能已經(jīng)拓展到社會(huì)管理領(lǐng)域。在這些職能中，有些屬于檢測(cè)專業(yè)度高、專業(yè)技能和設(shè)備要求強(qiáng)的事項(xiàng)（如水文管理、水污染管理等），綜合執(zhí)法部門不具備現(xiàn)場(chǎng)取證和檢測(cè)職能;有些職能在有關(guān)部門已經(jīng)自成體系并要求做大做強(qiáng)（如市場(chǎng)監(jiān)管方面的無(wú)證餐飲、環(huán)保方面的水污染等），原部門處罰更加有效;有些領(lǐng)域涉及行業(yè)市場(chǎng)管理，主要應(yīng)當(dāng)以審批以及后續(xù)監(jiān)管為主。因此，對(duì)如何劃轉(zhuǎn)處罰職責(zé)，提高執(zhí)法效率、科學(xué)配置行政權(quán)力，還需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上繼續(xù)研究。

（三）劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)過(guò)多，執(zhí)法力量嚴(yán)重不足

以某區(qū)為例，按照區(qū)“三定”方案，執(zhí)法局具體行政執(zhí)法事項(xiàng)為14個(gè)領(lǐng)域892項(xiàng)，其中有531項(xiàng)為新劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)。新劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)占所有行政執(zhí)法事項(xiàng)的50%以上。2015年至2017年執(zhí)法局共計(jì)辦理案件3 027件，其中工商（無(wú)照經(jīng)營(yíng)）1 649件，國(guó)土規(guī)劃類、農(nóng)林執(zhí)法等新劃轉(zhuǎn)案件814件，執(zhí)法事項(xiàng)已經(jīng)過(guò)多，執(zhí)法人員承載能力、覆蓋面和知識(shí)面都不足，基層壓力較大。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)找執(zhí)法部門，執(zhí)法部門成了兜底部門。再以某市為例，建成區(qū)面積從152平方公里擴(kuò)大到450平方公里。與此同時(shí)，綜合執(zhí)法工作職責(zé)不斷增加、管控標(biāo)準(zhǔn)日漸提高、應(yīng)急保障任務(wù)頻繁，但是執(zhí)法人員編制及執(zhí)法力量卻未相應(yīng)增加，中心區(qū)核定編制仍然為2002年執(zhí)法隊(duì)伍成立時(shí)的人數(shù)。執(zhí)法人員只有常住人口的萬(wàn)分之二點(diǎn)七，按照?qǐng)?zhí)法人員編制應(yīng)該按照不低于常住人口萬(wàn)分之五的比例配置標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，缺口很大。由于執(zhí)法力量不足，基層招錄了相應(yīng)協(xié)管人員進(jìn)行補(bǔ)充，而協(xié)管員的配備標(biāo)準(zhǔn)、招錄方式、使用管理、工資福利等缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致協(xié)管員素質(zhì)參差不齊，不利于提高管理水平。中隊(duì)下沉到街道后，70%時(shí)間和精力要承擔(dān)非執(zhí)法辦案的各項(xiàng)管理工作。

（四）案件移交不到位

原單位在移交綜合行政執(zhí)法劃轉(zhuǎn)的案件時(shí)，存在資料不完整、要素不齊全的情況，只憑一張簡(jiǎn)單的移交函或幾張圖片就將案件轉(zhuǎn)移給執(zhí)法局，甚至存在不少錯(cuò)誤。比如當(dāng)事人信息不符、占地范圍不準(zhǔn)確、面積不正確等等，綜合行政執(zhí)法人員在辦理過(guò)程中仍需從頭開展全面調(diào)查，需要付出相當(dāng)多的時(shí)間和精力。

（五）調(diào)查取證和執(zhí)法辦案難

一是專業(yè)性強(qiáng)的處罰事項(xiàng)調(diào)查手段有限，取得的相關(guān)證據(jù)無(wú)法直接作為行政處罰的依據(jù)。二是在違法當(dāng)事人不配合的情況下，缺乏強(qiáng)制傳喚手段。特別是國(guó)土、規(guī)劃類案件，與國(guó)土部門主要從事土地行政管理工作，與基層組織聯(lián)系比較密切，又掌握著土地審批等手段所不同的是，執(zhí)法局主要職責(zé)是進(jìn)行行政處罰，不具備國(guó)土部門所有的上述優(yōu)勢(shì)，又缺乏其他必要的制約手段，使得取證難問(wèn)題突出，最終導(dǎo)致國(guó)土、規(guī)劃類案件辦案難、執(zhí)行難。三是綜合執(zhí)法部門“借法執(zhí)法”，以某市為例，執(zhí)法依據(jù)涉及25部綜合法律、116余部專業(yè)法規(guī)，執(zhí)法事項(xiàng)多達(dá)一千多項(xiàng)，而我國(guó)目前只有《行政處罰法》一部專門法律，沒(méi)有對(duì)強(qiáng)制措施做出系統(tǒng)規(guī)定?；鶎泳C合執(zhí)法具有即時(shí)性，違法行為如果得不到及時(shí)糾正、處罰，事后可能就難以執(zhí)行，但絕大多數(shù)違法者都會(huì)拒不接受處罰，依法向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行難度很大，處境被動(dòng)。

（六）執(zhí)法專項(xiàng)人才和執(zhí)法車輛短缺

很多新劃轉(zhuǎn)的案件在辦理過(guò)程中，需要相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。從國(guó)土、規(guī)劃移交的案件來(lái)看，很多案件的主體多樣、違法行為多樣、土地性質(zhì)多樣，要辦理好這些案件，需要較為扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)。綜合執(zhí)法人員短時(shí)間掌握并熟練運(yùn)用相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，較為困難，導(dǎo)致執(zhí)法專項(xiàng)人才急缺。每一位隊(duì)員都是“全科醫(yī)生”，工作壓力大，工作任務(wù)艱巨。在一些違法案件的定性上，如噪聲擾民等案件，存在取證無(wú)資質(zhì)、不專業(yè)的情況，勘測(cè)結(jié)果不能作為處罰依據(jù)。另外現(xiàn)有執(zhí)法車輛陳舊老化，執(zhí)法車輛短缺，給各基層中隊(duì)的日常工作帶來(lái)極大的影響。

（七）歷史積案及涉集體案件辦理困難

以某區(qū)為例，2013年實(shí)行綜合行政執(zhí)法改革至今，國(guó)土部門共移交案件1 005件。移交的這些案件中超過(guò)70%是歷史積案，甚至相當(dāng)一部分是上世紀(jì)80年代末、90年代和21世紀(jì)初的，查處取證難度很大。如占地4 933平方米的鳳陽(yáng)一路農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)，2008年臨時(shí)規(guī)劃許可為2年，運(yùn)行至今，查處難度較大。另外國(guó)土移交案件中很多違法主體涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社和政府部門，如停車場(chǎng)、文化市場(chǎng)、老年活動(dòng)中心等村公益性場(chǎng)所和道路、橋梁、水利等公共設(shè)施。今年國(guó)家土地例行督察中發(fā)現(xiàn)的47個(gè)非法占地案子中，有38個(gè)案子涉及停車場(chǎng)、文化禮堂等公共設(shè)施，此類案件執(zhí)行到位非常困難。

（八）配合保障機(jī)制需要進(jìn)一步落實(shí)

在當(dāng)下綜合執(zhí)法力量相對(duì)薄弱的情況下，綜合執(zhí)法工作面臨的環(huán)境日益復(fù)雜，違法相對(duì)人妨礙執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)、暴力抗法等問(wèn)題在各地時(shí)有發(fā)生。以某區(qū)為例，2013年開始改革至今，執(zhí)法局一線執(zhí)法人員遭遇暴力抗法高達(dá)434起，造成2名執(zhí)法人員因公犧牲、224人次不同程度受傷、2輛執(zhí)法車受損的嚴(yán)重后果。

我們認(rèn)為，導(dǎo)致上述問(wèn)題存在的主要原因有：

一是自上而下的改革征求基層執(zhí)法部門意見不夠，對(duì)基層執(zhí)法部門實(shí)際情況、承受能力缺乏全面考慮。行政處罰職權(quán)劃轉(zhuǎn)科學(xué)論證不足，劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)往往由各職能部門自行梳理，并未經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證，帶有較大的隨意性，很多部門往往在那些矛盾突出、處罰難度大的事項(xiàng)上相互推諉。

二是改革一步到位，沒(méi)有通過(guò)試行、按照條件成熟情況逐步劃轉(zhuǎn)。在執(zhí)法局人員沒(méi)有相應(yīng)增加的基礎(chǔ)上，劃轉(zhuǎn)職能過(guò)多，并且執(zhí)法素養(yǎng)要求過(guò)高，牽扯太多執(zhí)法力量，并且執(zhí)法難度很大，導(dǎo)致很多處罰案件不能很好地得到執(zhí)行。

三是改革的系統(tǒng)性不足，配套改革和保障條件不夠成熟。街道管理職能尚未完全轉(zhuǎn)變，仍存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。基層執(zhí)法中隊(duì)接受街道和執(zhí)法局雙重領(lǐng)導(dǎo)，而由于屬地管理的原因，基層中隊(duì)隊(duì)員往往要從事大量非執(zhí)法性業(yè)務(wù)，比如整治非法加油站聯(lián)合執(zhí)法、維護(hù)景區(qū)周邊秩序、各種活動(dòng)保障等等。管理面積和人口增加，但執(zhí)法人員增加很少，使得執(zhí)法力量不足，基層承接能力不足。

四是向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法權(quán)并實(shí)施綜合執(zhí)法是基層綜合執(zhí)法體制的重大改革，使得原來(lái)的派駐制雙重管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)榻值?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理體制。新的管理體制與過(guò)去的雙重管理體制相比，在執(zhí)法主體、人財(cái)物管理權(quán)、日常指揮權(quán)、法律文書、法制審核、監(jiān)督考核等方面都發(fā)生了變化。而一些地方推進(jìn)改革比較倉(cāng)促，對(duì)于改革之后可能出現(xiàn)的問(wèn)題估計(jì)不足。如由于主管部門和執(zhí)法主體的變化，職權(quán)下放部門對(duì)街道綜合執(zhí)法的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和保障等工作力度不足。街道辦事處部分工作流程和既定程序不符合執(zhí)法隊(duì)實(shí)際工作情況，需要根據(jù)新修訂的《行政處罰法》進(jìn)行調(diào)整完善。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)直部門之間執(zhí)法協(xié)作機(jī)制尚未完全建立，服務(wù)基層綜合執(zhí)法的大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)滯后，執(zhí)法全過(guò)程監(jiān)管不夠完善。下沉執(zhí)法力量的職責(zé)界定不清，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)讓執(zhí)法隊(duì)承擔(dān)大量與下沉職責(zé)無(wú)關(guān)的工作等等。

三、優(yōu)化基層綜合行政執(zhí)法改革的思路和建議

當(dāng)前情況下，跨部門跨領(lǐng)域的綜合執(zhí)法、領(lǐng)域內(nèi)的綜合執(zhí)法、部門專業(yè)執(zhí)法和基層屬地綜合執(zhí)法各有其適用范圍和情景，需要結(jié)合本地實(shí)際情況選擇恰當(dāng)?shù)哪Ｊ浇M合，建立完善的行政執(zhí)法體系。

（一）與大部門制改革相配合的領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法為主

現(xiàn)階段，應(yīng)采取與大部門制改革相互配合的部門、領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法改革為主要路徑，在具備條件的情況探索跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。大部門制下的部門管理領(lǐng)域與部門執(zhí)法領(lǐng)域直接對(duì)應(yīng)，有利于實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一。[4]除城市管理領(lǐng)域之外，這一輪黨政機(jī)構(gòu)改革明確了在市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)五個(gè)領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。新修訂的《行政處罰法》也對(duì)在城市管理等六個(gè)領(lǐng)域?qū)嵭芯C合執(zhí)法進(jìn)行了確認(rèn)。[5]六大部門、領(lǐng)域包括的細(xì)分行業(yè)相當(dāng)多，執(zhí)法事項(xiàng)數(shù)量很多，自身理順整合都很不容易。以城市管理領(lǐng)域?yàn)槔枪軋?zhí)法事項(xiàng)涉及27個(gè)大類908項(xiàng)，涉及中央二十個(gè)部門職責(zé)。[6]根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)稽查執(zhí)法實(shí)務(wù)全書》整理，住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域共有800多項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)，可見城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法事項(xiàng)相當(dāng)多。

（二）提高綜合執(zhí)法職權(quán)劃轉(zhuǎn)的科學(xué)性

一是堅(jiān)持依法依規(guī)劃轉(zhuǎn)原則。即嚴(yán)格按照《行政處罰法》規(guī)定，依照法定職責(zé)和法定程序由省級(jí)政府批準(zhǔn)的授權(quán)，決定依法劃轉(zhuǎn)行政處罰權(quán)，并公布清單。

二是主要職能的管理權(quán)和處罰權(quán)相統(tǒng)一原則。從行政法理論上來(lái)講，行政管理權(quán)當(dāng)中已經(jīng)包括了處罰權(quán)，管理權(quán)和處罰權(quán)是統(tǒng)一的，處罰權(quán)是從屬于管理權(quán)的，是行政管理權(quán)中的一部分。比如城市管理權(quán)當(dāng)中包括行政許可、行政審批、行政檢查、行政決定、行政處罰、行政權(quán)的執(zhí)行等等，都是屬于一個(gè)權(quán)力，都屬于城市管理權(quán)當(dāng)中的一部分。城市管理領(lǐng)域市政、園林、市容環(huán)衛(wèi)等主要管理權(quán)和處罰權(quán)應(yīng)統(tǒng)一由城市管理部門行使，避免管理和執(zhí)法分離造成的以罰代管和協(xié)作不順暢的問(wèn)題。

三是執(zhí)法高效原則。綜合執(zhí)法的本意是為了提高執(zhí)法效能，因此有利于提高城管執(zhí)法效能的執(zhí)法事項(xiàng)和城市管理的事項(xiàng)，應(yīng)該劃歸城市管理部門。如果是容易扯皮的事項(xiàng)，別的部門都不愿意管的、不好管的、管不了的事項(xiàng)，不能提高執(zhí)法效能，只能增加執(zhí)法負(fù)擔(dān)的事項(xiàng)，均不應(yīng)該劃入城市管理部門。

四是有限集中行政處罰權(quán)原則。綜合執(zhí)法改革的法律依據(jù)是《行政處罰法》第十六條：“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”。行政管理的一般規(guī)律是管理權(quán)與處罰權(quán)相統(tǒng)一，絕大多數(shù)領(lǐng)域和部門是這樣運(yùn)行的?？绮块T、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法尚處于探索之中。綜合執(zhí)法改革的實(shí)踐，過(guò)大范圍的集中行政處罰權(quán)超出了綜合執(zhí)法部門（城市管理部門）的承受能力，實(shí)際運(yùn)行效果并不理想。因此，應(yīng)該有限集中下沉技術(shù)性不強(qiáng)、簡(jiǎn)易程序?yàn)橹鞯男姓幜P事項(xiàng)。

具體來(lái)講，綜合性強(qiáng)，技術(shù)性不強(qiáng)，執(zhí)法對(duì)象相同、方式相近、內(nèi)容相似，與群眾生活關(guān)系比較密切的職責(zé)適合劃轉(zhuǎn)到綜合執(zhí)法部門。專業(yè)技術(shù)要求高、垂管部門職責(zé)、職能部門固有職責(zé)、專屬執(zhí)法權(quán)的職責(zé)不適合劃轉(zhuǎn)到綜合執(zhí)法部門。

（三）綜合執(zhí)法職權(quán)劃轉(zhuǎn)的建議

1.不適合留在綜合行政執(zhí)法部門的職能

一是專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政處罰權(quán)不適合劃轉(zhuǎn)，會(huì)造成執(zhí)法低效。因該類案件取證要及時(shí)，證據(jù)固定有時(shí)效性，同時(shí)要經(jīng)過(guò)專業(yè)部門檢驗(yàn)、檢測(cè)之后才能進(jìn)行處罰，而城管不具備相關(guān)專業(yè)能力，單憑肉眼根本無(wú)法判斷，又要聯(lián)系相關(guān)部門進(jìn)行初步認(rèn)定，又要聯(lián)系檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)，反而降低了效率。此類行政處罰涉及很強(qiáng)的專業(yè)性，非相對(duì)集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員所能運(yùn)作，其結(jié)果只能是低效率、低水平的執(zhí)法。因此類似此類專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的，需要原部門配合，或還需要第三方進(jìn)行檢測(cè)的行政處罰，導(dǎo)致處罰成本和時(shí)間都增加的事項(xiàng)，建議不要?jiǎng)澽D(zhuǎn)。如房屋使用安全及房屋裝修管理方面、環(huán)境保護(hù)方面。

二是在國(guó)家層面已經(jīng)提升到做大、做強(qiáng)的行政處罰權(quán)不宜劃轉(zhuǎn)。隨著多個(gè)新部委成立并開始運(yùn)轉(zhuǎn)，根據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)家新組建的五個(gè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，分別整合了過(guò)去領(lǐng)域分散的監(jiān)管部門。市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍，將整合工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價(jià)、商標(biāo)、專利等執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局指導(dǎo)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，由生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)。因此不需要再將相關(guān)的行政執(zhí)法事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)給綜合行政執(zhí)法。如城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地與礦產(chǎn)資源、水行政、農(nóng)業(yè)管理方面。

三是公安交通管理方面不宜劃轉(zhuǎn)。目前劃轉(zhuǎn)給綜合行政執(zhí)法的是人行道機(jī)動(dòng)車違停處罰這一項(xiàng)。人行道機(jī)動(dòng)車違停和馬路機(jī)動(dòng)車違停同屬靜態(tài)停車，屬于同一個(gè)法律規(guī)范的行為，分成兩個(gè)部門進(jìn)行處罰不合理。

四是涉及生命安全、公共安全的行政處罰權(quán)不宜劃轉(zhuǎn)。如安全生產(chǎn)、石油天然氣管道保護(hù)等部分領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，因?yàn)殛P(guān)系到生命安全、公共安全等國(guó)計(jì)民生，責(zé)任重大，專業(yè)性強(qiáng)，需要深入到企業(yè)內(nèi)部檢查才能進(jìn)行行政處罰，建議還是由原部門保留，可以在實(shí)施行業(yè)管理的過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為進(jìn)行查處，更加及時(shí)、統(tǒng)一、專業(yè)。如需要?jiǎng)澽D(zhuǎn)，必須將原執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員整體劃轉(zhuǎn)。

2.適宜劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)

第一，相對(duì)集中的行政處罰權(quán)應(yīng)是多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、執(zhí)法擾民問(wèn)題比較突出，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率和政府形象的領(lǐng)域，而且也主要是針對(duì)面上的、處罰簡(jiǎn)單易行的、技術(shù)含量不高的、易反復(fù)的行為。

第二，對(duì)違法行為的認(rèn)定較為直觀，如亂涂亂畫、亂扔垃圾、破壞綠化等，一般不需要專業(yè)知識(shí)和技術(shù)鑒定就能認(rèn)定，由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立可以完成的行政處罰權(quán)。

第三，是基層日常管理需要，與群眾生活生產(chǎn)密切聯(lián)系、工作量的面廣點(diǎn)多（即看得到、管得著、管得好）的行政處罰職能。如市政設(shè)施管理、城市綠化、城市供水管理、燃?xì)夤芾淼确矫妗?/p>

四、需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題

基層綜合執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，許多問(wèn)題需要進(jìn)一步深入研究，例如基層綜合執(zhí)法與發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)條件的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對(duì)綜合執(zhí)法的要求不同，同時(shí)對(duì)綜合執(zhí)法的技術(shù)支撐條件也不同。比如超大城市一個(gè)城區(qū)建社綜合執(zhí)法平臺(tái)能夠投入上億元，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地級(jí)市平臺(tái)建設(shè)可能拿出幾千萬(wàn)都比較困難。又如，綜合執(zhí)法改革與基層承接能力的關(guān)系，地區(qū)之間也存在很大差異，不能全國(guó)一刀切。另外，需要對(duì)領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法改革與跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革不同改革模式的實(shí)際效果進(jìn)行實(shí)證的比較研究，這個(gè)需要數(shù)據(jù)的積累和一段時(shí)期的觀察。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國(guó)政府網(wǎng).《中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》[EB/OL].（2016-10-12） [2021-11-13].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/12/content_5117996.htm.

[2]中國(guó)政府網(wǎng).《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》[EB/OL].（2014-10-29）[2021-11-20].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html.

[3]中國(guó)政府網(wǎng).《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》[EB/OL].（2019-01-30）[2021-11-10].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5366473.htm.

[4]中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組.推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革：成效、問(wèn)題與對(duì)策.[EB/OL].（2012-05-11）[2021-11-16].https：//www.cpaj.com.cn/news/2012511/n00903100.shtml.

[5]中國(guó)人大網(wǎng).中華人民共和國(guó)行政處罰法[EB/OL].（2021-01-22）[2021-11-15].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/49b50d96743946bda545ef0c333830b4.shtml.

[6]習(xí)近平.做好城市工作的基本思路[M].十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（下）.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018.