摘要： 當(dāng)前已有多份旨在貫徹落實(shí)《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》的政策文件出臺(tái)，為了切實(shí)推進(jìn)改革，有必要從組織行為學(xué)及政策工具理論的視角對(duì)這些政策文件的有效性進(jìn)行研究。分析高等教育領(lǐng)域貫徹落實(shí)《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》的四份政策文件的政策工具，結(jié)果顯示政策文件中權(quán)威及象征和勸誡工具使用過(guò)溢，激勵(lì)、能力、學(xué)習(xí)工具使用不足，這和高等教育評(píng)價(jià)改革的真問(wèn)題不匹配，并有壓抑政策執(zhí)行者積極性、使評(píng)價(jià)局限于象征性評(píng)價(jià)及阻礙質(zhì)量文化建設(shè)等消極影響。未來(lái)的高等教育評(píng)價(jià)改革政策制定需重視高校主體地位，避免過(guò)度依賴(lài)權(quán)威及象征和勸誡工具，加大對(duì)激勵(lì)、能力、學(xué)習(xí)工具的使用，以提高教育評(píng)價(jià)改革實(shí)效。

關(guān)鍵詞：高等教育;教育評(píng)價(jià)改革;政策文件;政策工具

中圖分類(lèi)號(hào)：G640? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-0717（2022）01-0081-08

一、問(wèn)題提出

2020年10月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》），確立了深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)系統(tǒng)性改革的行動(dòng)綱領(lǐng)。面對(duì)教育評(píng)價(jià)這一世界性、歷史性、實(shí)踐性難題，改革如何落地成為研究與實(shí)踐的重要議題。作為改革的指導(dǎo)，政策文件無(wú)疑對(duì)改革成效有重要影響。當(dāng)前已有多份旨在貫徹落實(shí)《總體方案》的文件出臺(tái)。然而，政策文件出臺(tái)并不代表政策目標(biāo)達(dá)成，政策文件難以落地的現(xiàn)象比比皆是，此類(lèi)事實(shí)提醒我們必須深刻反思：若要促進(jìn)政策目標(biāo)達(dá)成，政策文件制定需注意什么？

回答上述問(wèn)題的一個(gè)角度是政策工具選用。政策工具即政府和行政部門(mén)為推動(dòng)政策目標(biāo)達(dá)成而使用的手段和機(jī)制，是治理范式下政府公共管理的重要依托[1]。本文基于政策工具理論，結(jié)合組織行為學(xué)觀點(diǎn)分析當(dāng)前高等教育領(lǐng)域貫徹落實(shí)《總體方案》的重要政策文件中政策工具使用特征及其對(duì)深化新時(shí)代高等教育評(píng)價(jià)改革目標(biāo)達(dá)成的影響，并對(duì)未來(lái)教育評(píng)價(jià)改革政策的工具選用提出建議，以期為推進(jìn)新時(shí)代高等教育評(píng)價(jià)改革提供參考。

二、理論基礎(chǔ)和研究設(shè)計(jì)

（一）理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)80年代以后，政策工具研究迅速發(fā)展于歐美的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境政策等領(lǐng)域，隨后為教育領(lǐng)域借鑒使用[2]。政策工具研究的核心議題之一是政策工具分類(lèi)，以往學(xué)者依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策工具進(jìn)行了分類(lèi)。施奈德和英格拉姆（Schneider & Ingram）根據(jù)政策制定者對(duì)政策執(zhí)行者行為的假設(shè)將政策工具分為權(quán)威工具、象征和勸誡工具、激勵(lì)工具、能力工具、學(xué)習(xí)工具[3]（P510-529）。

政策的意圖在于影響政策執(zhí)行者，使政策執(zhí)行者采取政策期待的行為以達(dá)成政策目標(biāo)。施奈德和英格拉姆的政策工具分類(lèi)優(yōu)勢(shì)在于聚焦政策制定者頭腦中對(duì)政策執(zhí)行者行為的假設(shè)，研究者可進(jìn)一步分析這些假設(shè)是否符合事實(shí)，據(jù)此預(yù)測(cè)政策工具使用的效果與長(zhǎng)期影響。歐文斯（Robert G. Owens）將其對(duì)教育組織行為學(xué)的論述建立于假定、信念與行為的關(guān)系之上，在其享有盛譽(yù)的《教育組織行為學(xué)》中，開(kāi)篇即指出：“每種文化背景中的人都會(huì)接受某些隱含的基本假定……這些基本假定決定了我們的信念和價(jià)值，乃至我們對(duì)待他人的行為方式……這些基本假定，雖不可見(jiàn)，被視為理所當(dāng)然，以至于很少被想到，更少被談及?！盵4]（P3）我們要真正理解行為，就需要洞悉行為背后隱含的假設(shè);要改變行為，也需要改變行為背后隱含的假設(shè)?；诖耍疚倪x擇施奈德和英格拉姆的政策工具分類(lèi)作為分析框架。

（二）研究設(shè)計(jì)

1.研究方法

本文采用內(nèi)容分析法對(duì)政策文件進(jìn)行定量分析。首先，選擇當(dāng)前高等教育領(lǐng)域貫徹落實(shí)《總體方案》的重要政策文件，對(duì)政策文件的內(nèi)容進(jìn)行編碼;然后，根據(jù)政策工具理論將政策文件內(nèi)容歸入不同類(lèi)別的政策工具，并分類(lèi)別進(jìn)行頻數(shù)和百分比統(tǒng)計(jì);最后，在定量分析的基礎(chǔ)上剖析新時(shí)代高等教育評(píng)價(jià)改革政策工具使用特征，繼而提出改進(jìn)建議。

2.文本選擇

文本來(lái)源于教育部官網(wǎng)上自《總體方案》發(fā)布后，由教育部等中央部委發(fā)布的主標(biāo)題中含“評(píng)價(jià)”或“評(píng)估”且適用于高等教育領(lǐng)域的政策文件，共包括五份政策文件（截至2021年7月），分別是教育部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《“雙一流”建設(shè)成效評(píng)價(jià)辦法（試行）》（教研〔2020〕13號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“雙一流”建設(shè)評(píng)價(jià)》）;教育部印發(fā)的《普通高等學(xué)校本科教育教學(xué)審核評(píng)估實(shí)施方案（2021-2025年）》（教督〔2021〕1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《本科審核評(píng)估》）;國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室印發(fā)的《全國(guó)專(zhuān)業(yè)學(xué)位水平評(píng)估實(shí)施方案》（國(guó)教督辦函〔2020〕61號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《專(zhuān)業(yè)學(xué)位評(píng)估》）;教育部印發(fā)的《關(guān)于破除高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究評(píng)價(jià)中“唯論文”不良導(dǎo)向的若干意見(jiàn)》（教社科〔2020〕3號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《破除“唯論文”》）;國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)、教育部印發(fā)的《學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評(píng)估辦法》（學(xué)位〔2020〕25號(hào)）。由于《學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評(píng)估辦法》主體內(nèi)容為評(píng)估流程，是對(duì)評(píng)估過(guò)程的規(guī)定，缺乏使政策執(zhí)行者達(dá)成政策目標(biāo)的其他政策工具，因此，該政策文件未被納入內(nèi)容分析過(guò)程。

3.分析維度

施奈德和英格拉姆認(rèn)為政策制定者頭腦中有對(duì)政策執(zhí)行者行為的假設(shè)，即政策執(zhí)行者不采取政策期待的行為可能主要出于下述原因：沒(méi)有權(quán)威的指示、沒(méi)有必要的激勵(lì)、沒(méi)有必要的能力、不認(rèn)同政策中隱含的價(jià)值觀和信念、問(wèn)題不明確或（及）沒(méi)有現(xiàn)成的解決方案[3]（P510-529），不同行為假設(shè)導(dǎo)致不同政策工具選用。根據(jù)施奈德和英格拉姆的觀點(diǎn)[3]（P510-529），本文將其五大類(lèi)政策工具的概念、行為假設(shè)、具體工具及其優(yōu)缺點(diǎn)整理如下：

權(quán)威工具即規(guī)范政策執(zhí)行者的強(qiáng)制性規(guī)則，具體表現(xiàn)形式主要有規(guī)定、許可、禁止。權(quán)威工具的使用者假設(shè)政策執(zhí)行者忠于職責(zé)，遵從權(quán)威，遵守法律，沒(méi)有切實(shí)回報(bào)也能按政策要求行動(dòng)。權(quán)威工具的優(yōu)點(diǎn)在于針對(duì)性強(qiáng)、約束力強(qiáng)、成本低、見(jiàn)效快，缺點(diǎn)在于變通性、靈活性低，易抑制政策執(zhí)行者的主觀能動(dòng)性。

象征和勸誡工具即推動(dòng)政策執(zhí)行者因政策符合其價(jià)值觀和信念而行動(dòng)的工具。象征和勸誡工具假定在下列三種情況下人們更可能促進(jìn)政策目標(biāo)達(dá)成：（1）目標(biāo)和行動(dòng)是政府官員提出來(lái)的重要、優(yōu)先的事項(xiàng);（2）目標(biāo)和行動(dòng)與人們的價(jià)值觀、信念、偏好一致;（3）目標(biāo)和行動(dòng)與正向的符號(hào)、標(biāo)簽、形象、事件聯(lián)系在一起。基于上述假設(shè)，人們可以分別用宣告聲明、基本原理、貼標(biāo)簽的方式推進(jìn)政策實(shí)施。象征和勸誡工具的優(yōu)點(diǎn)在于成本低、適用廣，缺點(diǎn)在于當(dāng)執(zhí)行者的價(jià)值觀和信念不同于政策倡導(dǎo)的價(jià)值觀和信念時(shí)政策實(shí)施難以見(jiàn)效。

激勵(lì)工具系通過(guò)提供有形的正向的回報(bào)或負(fù)向的懲罰來(lái)引導(dǎo)政策執(zhí)行者行動(dòng)的工具，具體表現(xiàn)形式主要有正向回報(bào)、收費(fèi)和制裁。激勵(lì)工具的使用者假定政策執(zhí)行者追求效用最大化，追求正向的回報(bào)，并力圖規(guī)避負(fù)向的懲罰。激勵(lì)工具的優(yōu)點(diǎn)在于能在短時(shí)間內(nèi)激發(fā)外部動(dòng)機(jī)，缺點(diǎn)在于難以激發(fā)內(nèi)部動(dòng)機(jī)。

能力工具是用于提高政策執(zhí)行能力的工具。該類(lèi)工具聚焦于提供信息、教育培訓(xùn)及其他資源。能力工具的使用者假定政策執(zhí)行者不缺乏行動(dòng)的動(dòng)機(jī)，缺乏的是識(shí)別和解決問(wèn)題的能力，需要依靠信息、教育培訓(xùn)及其他資源來(lái)提升能力。能力工具的優(yōu)點(diǎn)在于切實(shí)開(kāi)發(fā)了人力資源，缺點(diǎn)在于周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢且結(jié)果具有不確定性。

學(xué)習(xí)工具即政策相關(guān)群體遇到不知道或者不確定的情況時(shí)使用的工具，具體表現(xiàn)形式主要有研究探索、互動(dòng)協(xié)商。學(xué)習(xí)工具的使用者假定人們能通過(guò)探索或協(xié)商解決問(wèn)題。學(xué)習(xí)工具的優(yōu)點(diǎn)在于直面未知或不一致，缺點(diǎn)在于周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、實(shí)施難度大且結(jié)果具有不確定性。

三、政策文件內(nèi)容分析

（一）政策文件內(nèi)容編碼

本文以句子為單位對(duì)所選取的四份政策文件（不包括指標(biāo)體系附件）進(jìn)行內(nèi)容編碼和歸類(lèi)統(tǒng)計(jì)，編碼規(guī)則為“政策文件編號(hào)—章節(jié)—具體條款—句子”，表1為政策內(nèi)容編碼一覽表（限于篇幅，僅舉數(shù)例）。

（二）政策工具使用情況

本文對(duì)四份政策文件共計(jì)167個(gè)編碼單元進(jìn)行政策工具歸類(lèi)，得到政策工具使用情況（如表2所示）。

表2顯示，權(quán)威工具使用比例最高（48.73%），其中大部分為“規(guī)定”（42.13%），少部分為“禁止”（6.6%），“許可”未得到使用。“規(guī)定”對(duì)政策執(zhí)行者的行為做出明確的指示，如《“雙一流”建設(shè)評(píng)價(jià)》規(guī)定“每輪建設(shè)中期，開(kāi)展建設(shè)高校自我評(píng)估”。這類(lèi)表述在四份政策文件中最為常見(jiàn)?！敖埂泵鞔_了不被接受的行為。四份政策文件中，《破除“唯論文”》使用“禁止”的次數(shù)最多，它以十個(gè)“不得”，嚴(yán)格哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究評(píng)價(jià)的底線要求。

象征和勸誡工具使用比例（38.58%）僅次于權(quán)威工具，其中大部分為“宣告聲明”（30.46%），有少部分的“貼標(biāo)簽”（7.61%）與極少數(shù)的“基本原理”（0.51%）?！靶媛暶鳌敝苯有颊J(rèn)為重要、優(yōu)先的事項(xiàng)，如《“雙一流”建設(shè)評(píng)價(jià)》宣布要“推進(jìn)評(píng)估分類(lèi)，以評(píng)促建、以評(píng)促改、以評(píng)促管、以評(píng)促?gòu)?qiáng)”。這類(lèi)表述在四份政策文件中僅次于“規(guī)定”?！百N標(biāo)簽”在四份政策文件中表現(xiàn)為使用一些特定的言簡(jiǎn)意賅的短語(yǔ)，使人印象深刻，以達(dá)到勸告效果，如“唯論文”“陽(yáng)光評(píng)估”等?！盎驹怼睂?duì)政策期待行為進(jìn)行精心解釋或辯護(hù)，該工具在四份政策文件中僅出現(xiàn)一次?！镀瞥拔ㄕ撐摹薄返摹疤岣咚枷胝J(rèn)識(shí)”部分具體闡述了高校在多項(xiàng)工作中存在多種形式的“唯論文”不良導(dǎo)向，指出這些不良導(dǎo)向?qū)е露喾矫嫦到y(tǒng)性危害，以此勸告政策執(zhí)行者破除“唯論文”。

能力工具、激勵(lì)工具、學(xué)習(xí)工具的使用比例都很低，分別為5.08%、4.57%、3.05%。能力工具中，主要使用的是“教育培訓(xùn)”（3.55%）。具體表現(xiàn)在：一是加強(qiáng)指導(dǎo)，如《本科審核評(píng)估》“組織管理”部分明確教育部負(fù)責(zé)“指導(dǎo)監(jiān)督各地各校審核評(píng)估工作”;二是經(jīng)驗(yàn)推廣，如《本科審核評(píng)估》“反饋結(jié)論”部分指出教育部要“做好經(jīng)驗(yàn)推廣，示范引領(lǐng)”。

激勵(lì)工具中，以“制裁”工具使用為主。四份政策文件中，《破除“唯論文”》使用“制裁”工具的次數(shù)最多，對(duì)破除“唯論文”落實(shí)不力、違規(guī)等行為，采取約談、通報(bào)批評(píng)、公開(kāi)曝光、責(zé)令整改、追究責(zé)任等處理?！罢蚧貓?bào)”工具出現(xiàn)在《“雙一流”建設(shè)評(píng)價(jià)》中，體現(xiàn)為對(duì)“實(shí)施有力、進(jìn)展良好、成效明顯的建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科，加大支持力度”。

學(xué)習(xí)工具在所有的政策工具中使用次數(shù)最少。除《專(zhuān)業(yè)學(xué)位評(píng)估》外，其他三份政策文件都有兩條編碼使用“研究探索”工具，用于鼓勵(lì)加強(qiáng)研究，以尋求解決方案，如《“雙一流”建設(shè)評(píng)價(jià)》呼吁“研究建立建設(shè)高校分類(lèi)體系，完善分類(lèi)評(píng)價(jià)辦法”。我國(guó)教育改革中常用“試點(diǎn)”來(lái)“研究探索”，如《本科審核評(píng)估》中要求“開(kāi)展第二類(lèi)審核評(píng)估試點(diǎn)”?！盎?dòng)協(xié)商”主要在不清楚參與者想法時(shí)用于收集信息，或者參與者意見(jiàn)不一致時(shí)用于協(xié)調(diào)。四份政策文件內(nèi)容分析中均未發(fā)現(xiàn)“互動(dòng)協(xié)商”工具的使用，但是政策文件制定過(guò)程中使用了該工具，如《本科審核評(píng)估》是“經(jīng)過(guò)兩年多的研究和多方征求意見(jiàn)”而形成[5]（P7-13）。

四、政策工具使用中的問(wèn)題及其消極影響

本文基于施耐德和英格拉姆的政策工具分類(lèi)框架，分析四份貫徹落實(shí)《總體方案》的高等教育評(píng)價(jià)政策文件中政策工具使用的深層結(jié)構(gòu)。表2顯示，總體來(lái)看五大類(lèi)政策工具得到不同程度的使用，但比例懸殊。權(quán)威工具、象征和勸誡工具占據(jù)了絕大部分的比重，兩者使用比例之和達(dá)到87.31%。形成鮮明對(duì)照的是，能力工具、激勵(lì)工具和學(xué)習(xí)工具所占比例均很小，僅略大或低于5%。這種深層結(jié)構(gòu)和新時(shí)代高等教育評(píng)價(jià)改革面臨的真問(wèn)題不匹配。

施奈德和英格拉姆指出，政策制定者可能會(huì)將政策實(shí)施不力歸因于政策執(zhí)行者沒(méi)有權(quán)威的指示、沒(méi)有必要的激勵(lì)、沒(méi)有必要的能力、不認(rèn)同政策中暗含的價(jià)值觀和信念、問(wèn)題不明確及（或）沒(méi)有現(xiàn)成的解決方案。依據(jù)這些行為假設(shè)，當(dāng)政策文件中大量出現(xiàn)權(quán)威工具、象征和勸誡工具，而僅少量出現(xiàn)能力工具、激勵(lì)工具和學(xué)習(xí)工具時(shí)，也意味著很可能政策制定者頭腦中隱含的假設(shè)是：需要花大力氣去解決沒(méi)有權(quán)威指示以及政策中暗含的價(jià)值觀和信念沒(méi)有得到認(rèn)同的問(wèn)題，而不需花大力氣去解決沒(méi)有必要的能力、沒(méi)有必要的激勵(lì)、問(wèn)題不明確以及沒(méi)有現(xiàn)成的解決方案的問(wèn)題。發(fā)布權(quán)威指示及引導(dǎo)政策執(zhí)行者的價(jià)值觀和信念是重要也是必要的。教育評(píng)價(jià)歸根結(jié)底是一種工具或手段，要滿(mǎn)足價(jià)值主體的價(jià)值追求。權(quán)威工具、象征和勸誡工具是政府傳遞價(jià)值追求的重要方式，也為高等教育提供了方向和范本。但反觀現(xiàn)實(shí)，推進(jìn)高等教育評(píng)價(jià)改革最大的障礙其實(shí)是政策執(zhí)行者缺乏動(dòng)力、能力，缺乏對(duì)問(wèn)題的深入理解以及高質(zhì)量的解決方案。從動(dòng)力來(lái)看，高校很想在各種評(píng)價(jià)中有優(yōu)異表現(xiàn)，以獲取相關(guān)資源，但對(duì)評(píng)價(jià)本身經(jīng)常是應(yīng)付的甚至是抗拒的。從能力來(lái)看，我國(guó)高等教育工作者總體而言評(píng)價(jià)素養(yǎng)有待提高。另外，由于教育評(píng)價(jià)本身很復(fù)雜，加之我國(guó)高等教育評(píng)價(jià)研究和實(shí)踐的時(shí)間不長(zhǎng)，很多評(píng)價(jià)工作目前并無(wú)高質(zhì)量解決方案，處于探索階段。政策工具選擇的綜合模型認(rèn)為，當(dāng)國(guó)家能力強(qiáng)，且政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度高（社會(huì)行為者類(lèi)型和數(shù)量多）時(shí)，決策者更加愿意使用自愿性工具，在需要管制的時(shí)候以管制能力作為保障[6]。我國(guó)國(guó)家能力強(qiáng)，且高等教育評(píng)價(jià)主體、方式、對(duì)象類(lèi)別層次多元多樣，評(píng)價(jià)系統(tǒng)復(fù)雜程度高，按政策工具選擇的綜合模型，高等教育評(píng)價(jià)改革適宜選擇自愿性工具，也即非強(qiáng)制性、在自愿的基礎(chǔ)上解決問(wèn)題的工具。這樣的工具應(yīng)著眼于政策執(zhí)行者的動(dòng)力、能力、對(duì)問(wèn)題本身的理解以及問(wèn)題解決方案?？傊?，高等教育評(píng)價(jià)改革政策不僅要通過(guò)強(qiáng)制規(guī)定或引導(dǎo)勸誡將政策制定者的意圖自上而下地傳達(dá)給政策執(zhí)行者，還要花大力氣借助政策工具支持政策執(zhí)行者排除執(zhí)行障礙，也即需要更多應(yīng)用激勵(lì)工具、能力工具、學(xué)習(xí)工具。

《總體方案》指出，要通過(guò)深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革來(lái)“提高教育治理能力，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化，建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)，辦好人民滿(mǎn)意的教育”。權(quán)威及象征和勸誡工具針對(duì)性強(qiáng)、約束力強(qiáng)、成本低，但過(guò)度依賴(lài)它們將導(dǎo)致評(píng)價(jià)改革難擔(dān)其責(zé)。原因有三：

一是抑制了政策執(zhí)行者的積極性。過(guò)度依賴(lài)權(quán)威及象征和勸誡工具的政策文件，體現(xiàn)了政府的高權(quán)管制思維[7]。組織行為學(xué)認(rèn)為，當(dāng)高度控制策略被不斷使用，組織成員常常會(huì)失去興趣[4]（P328）。這個(gè)現(xiàn)象在高等教育評(píng)價(jià)領(lǐng)域顯而易見(jiàn)。早在20年前，有學(xué)者就已經(jīng)指出“除了政府，似乎整個(gè)社會(huì)都對(duì)高等教育評(píng)價(jià)缺乏熱情和需要”[8]。2020年11月，在華東政法大學(xué)舉辦的“深化高校教育評(píng)價(jià)體系改革高峰論壇”上，美國(guó)加州大學(xué)常桐善博士直言在我國(guó)評(píng)價(jià)被視為“是政府管理部門(mén)的事”[9]。因而，如何提高政策執(zhí)行者的積極性是評(píng)價(jià)改革落地面臨的重要挑戰(zhàn)。

二是評(píng)價(jià)易局限于象征性評(píng)價(jià)。當(dāng)政府處于評(píng)價(jià)的絕對(duì)主導(dǎo)地位，評(píng)價(jià)呈現(xiàn)自上而下的強(qiáng)制性特點(diǎn)時(shí)，評(píng)價(jià)更多具備“象征”的屬性，此時(shí)重要的是政府、社會(huì)及公眾對(duì)高等教育質(zhì)量問(wèn)責(zé)的立場(chǎng)和態(tài)度，而非評(píng)價(jià)對(duì)質(zhì)量提升的作用[10]。和象征性評(píng)價(jià)相對(duì)的是真實(shí)性評(píng)價(jià)、實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)，這類(lèi)評(píng)價(jià)有利于以評(píng)促“建、管、改、強(qiáng)”。

三是阻礙了質(zhì)量文化建設(shè)。不同文化背景的人對(duì)不同政策工具呈現(xiàn)出不同偏好，同時(shí)也將進(jìn)一步加強(qiáng)政策工具鼓勵(lì)的文化[3]（P510-529）。權(quán)威及象征和勸誡工具的過(guò)度使用強(qiáng)化了服從文化，這使得《本科審核評(píng)估》中所要求的“推動(dòng)高校積極構(gòu)建自覺(jué)、自省、自律、自查、自糾的大學(xué)質(zhì)量文化”舉步維艱。

五、政策工具改革路徑

《總體方案》發(fā)布后，四份旨在落實(shí)《總體方案》的政策文件顯示出權(quán)威及象征和勸誡工具使用過(guò)溢，而激勵(lì)、能力及學(xué)習(xí)工具使用不足的問(wèn)題，這不利于解決高等教育評(píng)價(jià)中政策執(zhí)行者缺乏動(dòng)力、能力，缺乏對(duì)問(wèn)題的深入理解與高質(zhì)量解決方案的真問(wèn)題?；诖?，本文對(duì)未來(lái)的政策制定提出以下建議：

（一）重視高校主體地位，避免過(guò)度依賴(lài)權(quán)威及象征和勸誡工具

我國(guó)當(dāng)前高等教育評(píng)價(jià)方案表述上都強(qiáng)調(diào)高校的主體地位，如《本科審核評(píng)估》中指出高校要“落實(shí)主體責(zé)任”，《破除“唯論文”》中指出要“落實(shí)高校在學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中的主體地位和自主權(quán)”。而事實(shí)上，當(dāng)高校大多數(shù)人視自身為評(píng)價(jià)的看客時(shí)，高?？隙ㄎ闯蔀楦叩冉逃u(píng)價(jià)的主體和核心。關(guān)鍵問(wèn)題在于，評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)和實(shí)施中，政府處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位。政府負(fù)責(zé)制定評(píng)估政策、總體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督，政府花費(fèi)大量時(shí)間精力組織研究、多方征求意見(jiàn)，完成評(píng)價(jià)中的重要工作——設(shè)計(jì)出臺(tái)直接用于評(píng)估的指標(biāo)體系。高校的自評(píng)，只是對(duì)照政府給定的指標(biāo)體系一一檢查學(xué)校工作，并以自評(píng)報(bào)告的形式匯報(bào)自我檢查結(jié)果，這種自評(píng)是政府高權(quán)管制思維控制下高校根據(jù)指標(biāo)體系“答題”。當(dāng)高校在評(píng)價(jià)的過(guò)程中處于“被動(dòng)規(guī)制”時(shí)，其積極性、主動(dòng)性自然會(huì)被抑制。

根據(jù)組織行為學(xué)，要激起和保持長(zhǎng)期的動(dòng)機(jī)，可以使用“協(xié)助”的方法，鼓勵(lì)和支持組織成員自發(fā)努力，發(fā)展他們的個(gè)人目標(biāo)、感情、信念、方法[4]（P328）。這個(gè)思想也是我國(guó)“放管服”改革中“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的底層邏輯。為了鼓勵(lì)和支持組織成員自發(fā)努力，教育評(píng)價(jià)中應(yīng)推進(jìn)元評(píng)價(jià)的實(shí)施。

元評(píng)價(jià)是對(duì)評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)，實(shí)施元評(píng)價(jià)有利于確立與強(qiáng)化高校主體地位。具體而言，就是高校自主完成自我評(píng)價(jià)，政府對(duì)高校評(píng)價(jià)的科學(xué)性、合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)。政府不再過(guò)度依賴(lài)權(quán)威及象征和勸誡工具來(lái)自上而下地指示和勸誡，而是用激勵(lì)、能力、學(xué)習(xí)工具來(lái)支持高校作為主體完成評(píng)價(jià)。

國(guó)際上不乏元評(píng)價(jià)范例。加拿大安大略省的新質(zhì)量保障方案包括高校自評(píng)、管理部門(mén)評(píng)價(jià)。不同于我國(guó)高校自評(píng)的是，加拿大安大略省高校自行設(shè)計(jì)符合質(zhì)量管理部門(mén)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并滿(mǎn)足高校自身要求的內(nèi)部質(zhì)量保障過(guò)程，并在評(píng)價(jià)實(shí)施前即提交給管理部門(mén)審查。評(píng)價(jià)過(guò)程中，管理部門(mén)對(duì)每個(gè)高校是否遵守自己制定的質(zhì)量保障過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)[11]。美國(guó)學(xué)習(xí)成果評(píng)估研究中心（National Institute for Learning Outcomes Assessment，NILOA）等機(jī)構(gòu)推出的“卓越評(píng)估”項(xiàng)目（Excellence in Assessment，EIA）也是對(duì)高校學(xué)生學(xué)習(xí)成果評(píng)估實(shí)踐進(jìn)行元評(píng)價(jià)[12]。

當(dāng)前不少高校確實(shí)缺乏作為評(píng)價(jià)主體的能力，但這只應(yīng)被視為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，而非否定高校為評(píng)價(jià)主體的理由。教育評(píng)價(jià)是教育工作者專(zhuān)業(yè)發(fā)展的一部分，評(píng)價(jià)素養(yǎng)是教育工作者專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的應(yīng)有之義。對(duì)于作為辦學(xué)主體的高校，真正以高校為主體的自我評(píng)價(jià)能力也是高校辦學(xué)能力的重要內(nèi)涵。

（二）加大對(duì)激勵(lì)工具、能力工具及學(xué)習(xí)工具的使用

管理即服務(wù)，這是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的要求。政府需加大激勵(lì)工具、能力工具及學(xué)習(xí)工具的使用，為“讓高校成為評(píng)價(jià)的主體”提供服務(wù)。表2顯示，一些具體工具使用率非常低，但這些工具對(duì)推進(jìn)高等教育評(píng)價(jià)改革具有重要意義。

一是正向回報(bào)。評(píng)價(jià)意味著被審視、被判斷。面對(duì)評(píng)價(jià)，被評(píng)價(jià)者難免缺乏動(dòng)機(jī)，這合乎常理。但是缺乏被評(píng)價(jià)者的主動(dòng)積極參與，評(píng)價(jià)最終達(dá)不到以評(píng)促“建、改、管、強(qiáng)”的目的。在施耐德和英格拉姆的政策工具分類(lèi)中，激勵(lì)工具的具體工具有正向回報(bào)、收費(fèi)和制裁，其中適合我國(guó)高等教育領(lǐng)域的有“正向回報(bào)”和“制裁”工具。表2的激勵(lì)工具大類(lèi)中，“制裁”出現(xiàn)了8次，而“正向回報(bào)”僅出現(xiàn)1次，“正向回報(bào)”使用相對(duì)不足。“制裁”用于落實(shí)不力、違規(guī)等行為。激勵(lì)的雙因素理論認(rèn)為，不滿(mǎn)意的反面不是滿(mǎn)意，不滿(mǎn)意的反面是沒(méi)有不滿(mǎn)意，沒(méi)有不滿(mǎn)意不等于滿(mǎn)意。該理論啟示我們：面對(duì)“制裁”，政策執(zhí)行者會(huì)傾向于做到不落實(shí)不力、不違規(guī)，但不落實(shí)不力、不違規(guī)并不等于落實(shí)得力?！爸撇谩笨梢苑乐拐邎?zhí)行者做得很差，而“正向回報(bào)”可以鼓勵(lì)政策執(zhí)行者做得更好。正向的回報(bào)可以是物質(zhì)或榮譽(yù)。必須強(qiáng)調(diào)的是，“正向回報(bào)”作為推進(jìn)教育評(píng)價(jià)改革的政策工具時(shí)，不是對(duì)教育教學(xué)成效的正向回報(bào)，而是對(duì)教育評(píng)價(jià)改革本身的正向回報(bào)。國(guó)際上不乏對(duì)在評(píng)價(jià)工作中表現(xiàn)優(yōu)異者進(jìn)行正向回報(bào)的案例，如美國(guó)高等教育認(rèn)證協(xié)會(huì)（Council for Higher Education Accreditation，CHEA）、美國(guó)高校學(xué)生事務(wù)管理協(xié)會(huì)（Student Affairs Administrators in Higher Education，NASPA）、美國(guó)學(xué)習(xí)成果評(píng)估研究中心都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的獎(jiǎng)項(xiàng)，以表彰優(yōu)異的評(píng)價(jià)工作。我國(guó)高等教育政策工具中也可考慮針對(duì)教育評(píng)價(jià)工作設(shè)置此類(lèi)獎(jiǎng)項(xiàng)。

二是信息。有限理性理論指出，人是有限理性的，面對(duì)復(fù)雜的世界，人們只能找到問(wèn)題解決的足夠好的路線。通常，人們都是依據(jù)有限的知識(shí)和不完整的信息在短時(shí)間里確定問(wèn)題解決方案。高等教育評(píng)價(jià)活動(dòng)復(fù)雜程度高，評(píng)價(jià)參與者極易受到有限的信息制約。從評(píng)價(jià)理論來(lái)看，國(guó)際上，評(píng)價(jià)到今天已發(fā)展到第四代，每一代評(píng)價(jià)的理論關(guān)注、價(jià)值取向、實(shí)施過(guò)程均不相同，每代評(píng)價(jià)都對(duì)今天的實(shí)踐有重要啟示。從評(píng)價(jià)實(shí)踐來(lái)看，評(píng)價(jià)目標(biāo)的設(shè)置、評(píng)價(jià)方法的選擇與使用、評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等工作都面臨多種選擇。面對(duì)如此復(fù)雜的工作，評(píng)價(jià)參與者很可能沒(méi)有意識(shí)到改變他們的決策或行為的必要性，很可能沒(méi)有足夠準(zhǔn)確的信息來(lái)幫助他們選擇更好的方案及更好地執(zhí)行政策，因此信息提供就尤為必要。信息社會(huì)中，網(wǎng)絡(luò)是信息提供的重要媒介，歐美的政府、高校、評(píng)價(jià)相關(guān)社會(huì)機(jī)構(gòu)紛紛在其官網(wǎng)上提供大量評(píng)價(jià)信息供使用者參考。就學(xué)生學(xué)習(xí)成果評(píng)價(jià)方面，提供最豐富信息的當(dāng)屬美國(guó)學(xué)習(xí)成果評(píng)估研究中心。該中心將自身的使命定位于為改進(jìn)本科學(xué)生學(xué)習(xí)成果評(píng)估研究與實(shí)踐提供支持，在官網(wǎng)上集中展現(xiàn)了中心的所有研究成果及學(xué)生學(xué)習(xí)成果評(píng)估工作進(jìn)展。而在我國(guó)，無(wú)論是教育部高等教育評(píng)估中心還是高校網(wǎng)站，指導(dǎo)評(píng)價(jià)活動(dòng)的信息或是不足或是缺失。因此，政策工具應(yīng)推進(jìn)教育評(píng)價(jià)理論和實(shí)踐信息的發(fā)布和分享。

三是教育培訓(xùn)。高校教育評(píng)價(jià)主體作用的發(fā)揮，離不開(kāi)全體教師的積極參與。當(dāng)前，普通高校教師能得到評(píng)價(jià)教育培訓(xùn)的機(jī)會(huì)不多。評(píng)價(jià)活動(dòng)組織者，如教育部高等教育評(píng)估中心、中國(guó)工程教育專(zhuān)業(yè)認(rèn)證協(xié)會(huì)，為支持評(píng)估或認(rèn)證建立了教育培訓(xùn)體系，培訓(xùn)對(duì)象一般是評(píng)估專(zhuān)家和參評(píng)學(xué)校相關(guān)人員。一些商業(yè)機(jī)構(gòu)圍繞工程教育專(zhuān)業(yè)認(rèn)證、學(xué)生學(xué)習(xí)成果評(píng)估等主題開(kāi)發(fā)了培訓(xùn)課程，但收費(fèi)不低。目前，多數(shù)高校都已經(jīng)建立了教師發(fā)展中心，政府制定相關(guān)政策時(shí)可以強(qiáng)調(diào)教師發(fā)展中心應(yīng)加強(qiáng)教師教育評(píng)價(jià)能力建設(shè)。在這一方面，美國(guó)詹姆斯麥迪遜大學(xué)（James Madison University， JMU）教師創(chuàng)新中心提供了學(xué)習(xí)的典范。該創(chuàng)新中心和學(xué)校的學(xué)習(xí)評(píng)價(jià)研究中心合作，聚焦學(xué)生學(xué)習(xí)成果，開(kāi)展為期三年的“設(shè)計(jì)改進(jìn)學(xué)習(xí)”項(xiàng)目[13]。類(lèi)似做法值得學(xué)習(xí)。

四是研究探索。教育評(píng)價(jià)是一個(gè)科學(xué)探究的過(guò)程[14]。教育評(píng)價(jià)政策背后其實(shí)有著很復(fù)雜的哲學(xué)與科學(xué)層面的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，或技術(shù)層面的方式方法問(wèn)題，這些問(wèn)題即便是對(duì)專(zhuān)業(yè)研究人員也是極大的挑戰(zhàn)。比如如何處理教育目標(biāo)的多重性、非兼容性與教育評(píng)價(jià)的完整性及多重教育目標(biāo)的個(gè)性化之間的沖突[15]？怎樣公正地評(píng)價(jià)學(xué)生綜合素質(zhì)？怎樣公正地評(píng)價(jià)高校的人才培養(yǎng)質(zhì)量？學(xué)生學(xué)習(xí)成果評(píng)估和增值評(píng)價(jià)如何實(shí)施？當(dāng)和這些問(wèn)題相關(guān)的政策在政策文件中以權(quán)威或象征和勸誡的方式簡(jiǎn)單直接地呈現(xiàn)給政策執(zhí)行者（如學(xué)校自評(píng)“培養(yǎng)目標(biāo)的達(dá)成度”“立德樹(shù)人成效”）時(shí)，政策執(zhí)行者在缺乏認(rèn)識(shí)論和方法論支持的情況下，難以勝任相關(guān)自評(píng)工作。實(shí)際評(píng)估過(guò)程中，專(zhuān)家經(jīng)常發(fā)現(xiàn)被評(píng)高校定位目標(biāo)過(guò)高、專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)方案和培養(yǎng)目標(biāo)脫節(jié)、人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不清晰、缺乏人才培養(yǎng)成效證據(jù)等問(wèn)題。我們要解決上述問(wèn)題，關(guān)鍵是需加強(qiáng)研究探索。比如《“雙一流”建設(shè)評(píng)價(jià)》中要求“定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合”，如何定性評(píng)價(jià)？有學(xué)者關(guān)于案例指標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)化的研究提供了參考借鑒[16]。當(dāng)前“研究探索”工具使用方式有三種，一是在政策文件制定過(guò)程中政策制定者進(jìn)行相關(guān)研究，如《本科審核評(píng)估》出臺(tái)前的研究，二是在政策文件中列舉某些需研究的事項(xiàng)，三是“試點(diǎn)”與“征集示范案例”。前兩種方式或在研究主體、研究時(shí)間段，或在研究事項(xiàng)上覆蓋面有限，不利于全面深入推進(jìn)教育評(píng)價(jià)研究探索。另外，教育評(píng)價(jià)改革中實(shí)踐界加強(qiáng)探索固然重要，但僅是實(shí)踐界“試點(diǎn)”難以取得好的效果。原因很簡(jiǎn)單，教育評(píng)價(jià)不僅是公認(rèn)的世界性、歷史性難題，還是實(shí)踐性難題。關(guān)鍵是，要如《總體方案》中所要求的“加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)”。這就需要國(guó)家政策大力扶持教育評(píng)價(jià)學(xué)科建設(shè)，推進(jìn)相關(guān)學(xué)位點(diǎn)建設(shè)、學(xué)術(shù)期刊布局、科研課題立項(xiàng)，培養(yǎng)鍛煉教育評(píng)價(jià)專(zhuān)家隊(duì)伍和工作團(tuán)隊(duì)，以制度保障教育評(píng)價(jià)工作質(zhì)量等[17]。深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革攻堅(jiān)克難之際，政策工具要全面推進(jìn)教育評(píng)價(jià)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，而非零零散散解決專(zhuān)業(yè)化問(wèn)題。同時(shí)，政策工具要推進(jìn)學(xué)界和實(shí)踐界通力合作，探索評(píng)價(jià)改革落地之道。

五是互動(dòng)協(xié)商。第四代評(píng)價(jià)理論認(rèn)為評(píng)價(jià)的本質(zhì)是以協(xié)商、對(duì)話而達(dá)成相互理解與合作建構(gòu)意義的過(guò)程[18]?；?dòng)協(xié)商不僅包括政策制定者制定政策時(shí)聽(tīng)取多方意見(jiàn)，還包括政策執(zhí)行中高校內(nèi)外部群體的互動(dòng)協(xié)商。高校人才培養(yǎng)目標(biāo)、評(píng)價(jià)方案等事項(xiàng)都需要師生及相關(guān)群體協(xié)商設(shè)定。比如美國(guó)詹姆斯麥迪遜大學(xué)20世紀(jì)80年代的教育改革從重設(shè)人才培養(yǎng)目標(biāo)開(kāi)始，由全校上下協(xié)商、歷時(shí)數(shù)年才得以完成目標(biāo)重設(shè)。“互動(dòng)協(xié)商”和“研究探索”屬于學(xué)習(xí)工具，有研究者認(rèn)為學(xué)習(xí)工具的使用一般體現(xiàn)在政策文件之外，更可能是政府為了做決策或執(zhí)行決策開(kāi)展的臨時(shí)性活動(dòng)[19]?；诖耍袑W(xué)者研究政策工具時(shí)舍棄了“學(xué)習(xí)工具”這一維度[20]。本文研究的四份政策文件少量使用“研究探索”工具，未使用“互動(dòng)協(xié)商”工具。筆者認(rèn)為，鑒于教育評(píng)價(jià)的復(fù)雜性及評(píng)價(jià)中互動(dòng)協(xié)商的重要性，學(xué)習(xí)工具不能僅是政策制定背后的故事，更是需要政策工具大力推動(dòng)所有教育評(píng)價(jià)改革相關(guān)群體積極去做的事。比如，政策中可以適當(dāng)要求高校呈現(xiàn)評(píng)價(jià)過(guò)程中互動(dòng)協(xié)商的事項(xiàng)、過(guò)程與結(jié)果。

六、結(jié)語(yǔ)

《總體方案》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)教育評(píng)價(jià)改革“一場(chǎng)硬仗”的開(kāi)始，打贏這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)要有“真招、實(shí)招、硬招”。然而，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，不同政策領(lǐng)域顯示出對(duì)政策工具的偏好，“并且會(huì)重復(fù)采用這樣的政策工具，而不管實(shí)際上是否有助于具體領(lǐng)域問(wèn)題的減少。這限制了政府的學(xué)習(xí)能力”[21]。本文強(qiáng)調(diào)了一種視角，一種基于行為科學(xué)的關(guān)注政策執(zhí)行者行為的視角，認(rèn)為不僅要從國(guó)家高等教育政策精神、高等教育基本規(guī)律以及新時(shí)代高等教育發(fā)展需要的角度指導(dǎo)教育評(píng)價(jià)改革政策制定[5]（P7-13），還要從政策執(zhí)行者行為規(guī)律的角度指導(dǎo)政策制定。只有這樣，我們才能將政策要求落實(shí)到政策執(zhí)行者的行動(dòng)上，推動(dòng)教育評(píng)價(jià)改革落地。

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