●信俊汝 李文思 王 萌

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略概述

“十三五”期間，我國(guó)政府通過(guò)進(jìn)一步實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略、建立五級(jí)書(shū)記抓扶貧的工作機(jī)制，采用開(kāi)發(fā)式與救濟(jì)式扶貧相結(jié)合的思路，動(dòng)員全社會(huì)力量參與扶貧工作，于2020年底全面取得脫貧攻堅(jiān)勝利，創(chuàng)造了全世界減貧史上的中國(guó)奇跡。隨著決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入尾聲，黨的十九大報(bào)告創(chuàng)新性提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，開(kāi)啟我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化新進(jìn)程。

2021年，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》發(fā)布，提出要舉全社會(huì)之力全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；國(guó)家鄉(xiāng)村振興局正式掛牌，亦標(biāo)志著我國(guó)“三農(nóng)”工作邁入新階段；《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的施行為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有力的法制保障。2022年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》則更加突出實(shí)施鄉(xiāng)村振興的年度性任務(wù)、針對(duì)性舉措和實(shí)效性導(dǎo)向。

我國(guó)要實(shí)現(xiàn)全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，就必須大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出要“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”?！笆奈濉笔俏覈?guó)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果并銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵時(shí)期，這一階段的幫扶政策具有顯著的過(guò)渡性，一方面要進(jìn)一步鞏固扶貧成果，防止返貧，從解決絕對(duì)貧困向解決相對(duì)貧困拓展；另一方面，與扶貧階段相對(duì)，鄉(xiāng)村振興不再局限于保障農(nóng)民的基本生活需求，而是向鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化、基層治理等多個(gè)維度展開(kāi)的并重式發(fā)展，區(qū)域也不再僅僅局限在貧困縣以下的區(qū)域。

二、銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金預(yù)算管理現(xiàn)狀及要求

（一）銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金投入管理現(xiàn)狀

2018年，財(cái)政部出臺(tái)《財(cái)政部貫徹落實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（財(cái)辦〔2018〕34號(hào)），明確了建立健全實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略多元投入保障制度、構(gòu)建完善財(cái)政支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系的手段，并強(qiáng)調(diào)通過(guò)全面實(shí)施財(cái)政涉農(nóng)資金績(jī)效管理和加強(qiáng)財(cái)政涉農(nóng)資金監(jiān)管，從而著力提升財(cái)政資金管理水平和政策成效。由于“十三五”時(shí)期是我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的攻堅(jiān)期，中央層面未專門設(shè)立鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金，堅(jiān)持的是綜合施策、系統(tǒng)推進(jìn)的原則，與其他戰(zhàn)略協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。為貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》精神，各省陸續(xù)出臺(tái)了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)意見(jiàn)，部分省份結(jié)合其“三農(nóng)”工作的推進(jìn)需求，設(shè)立了鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金，如山東省、廣東省、上海市等。

進(jìn)入“十四五”時(shí)期，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等做出明確要求：一方面，在投入力度上，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障用于鄉(xiāng)村振興的財(cái)政投入，確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加；另一方面，要綜合運(yùn)用多種政策措施，在財(cái)政資金優(yōu)先保障和向鄉(xiāng)村傾斜的基礎(chǔ)上，還提出了以市場(chǎng)化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，以及進(jìn)一步加強(qiáng)金融政策支持等。2021年，為貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》精神，中央將原中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金更名為中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金，并印發(fā)《中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理辦法》，以加強(qiáng)資金使用管理，提升資金使用效益。按照只增不減的原則，2021和2022年，中央財(cái)政分別安排銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金1561億元和1650億元。地方各級(jí)財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金及其資金管理辦法也在近兩年逐步設(shè)立和制定，各地投入力度也在不斷加大。

（二）鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)現(xiàn)狀

項(xiàng)目是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體舉措?？h級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體，對(duì)于基層政府而言，由于基礎(chǔ)薄弱、人才匱乏等原因，當(dāng)前項(xiàng)目管理普遍存在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足或質(zhì)量不高的情況。一是項(xiàng)目建設(shè)管理職責(zé)不清、程序不完善，項(xiàng)目建設(shè)不規(guī)范；二是對(duì)項(xiàng)目必要性和可行性前期論證不足，項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效意識(shí)薄弱，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯后、績(jī)效低下；三是未打通項(xiàng)目管理、資金管理和績(jī)效管理通道，項(xiàng)目預(yù)算與績(jī)效“兩張皮”的問(wèn)題嚴(yán)重。在縣級(jí)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫(kù)的基礎(chǔ)上，2021年，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局印發(fā)《國(guó)家鄉(xiāng)村振興局關(guān)于做好鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理工作的通知》（國(guó)鄉(xiāng)振發(fā)〔2021〕3號(hào)），提出調(diào)整優(yōu)化入庫(kù)項(xiàng)目、優(yōu)化項(xiàng)目入庫(kù)程序和提高項(xiàng)目入庫(kù)質(zhì)量等要求。在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的要求下，需要進(jìn)一步做好謀劃、加強(qiáng)事前論證，加強(qiáng)項(xiàng)目和資金監(jiān)管，提升項(xiàng)目落地的績(jī)效。

（三）銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金績(jī)效管理要求

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》不僅明確了五年的工作任務(wù)和目標(biāo)，對(duì)開(kāi)展評(píng)估考核等也做出了明確要求，通過(guò)22項(xiàng)具體指標(biāo)，既細(xì)化了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的目標(biāo)，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略評(píng)估考核等奠定了基礎(chǔ)。財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2019年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2019〕48號(hào)），規(guī)定了縣級(jí)以上財(cái)政部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)對(duì)中央財(cái)政預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金設(shè)定、審核、下達(dá)、調(diào)整和應(yīng)用績(jī)效目標(biāo)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)控管理，對(duì)支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、公平性、規(guī)范性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果予以應(yīng)用的全過(guò)程績(jī)效管理工作?！吨醒胴?cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2021〕19號(hào)）明確“各地要加強(qiáng)銜接資金和項(xiàng)目管理，落實(shí)績(jī)效管理要求”。

《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，考核結(jié)果作為地方人民政府及其負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，要求各地建立客觀反映鄉(xiāng)村振興進(jìn)展的指標(biāo)和統(tǒng)計(jì)體系。2021年，中央印發(fā)《銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金績(jī)效評(píng)價(jià)及考核辦法》（財(cái)農(nóng)〔2021〕122號(hào)），按照資金保障、項(xiàng)目管理、使用成效和加減分四塊內(nèi)容，并給出了銜接資金績(jī)效評(píng)價(jià)及考核指標(biāo)評(píng)分表。近年來(lái)，各地按照全面預(yù)算績(jī)效管理的要求和扶貧資金預(yù)算績(jī)效管理工作積累的經(jīng)驗(yàn)在推進(jìn)相關(guān)工作。不少地區(qū)在制定鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金管理辦法時(shí)，將預(yù)算績(jī)效管理作為重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理。

三、A地區(qū)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目績(jī)效管理案例解析

（一）案例背景

A地區(qū)為W省下屬地級(jí)市，位于W省北部，下轄12個(gè)縣（區(qū)）。其中8個(gè)縣為原國(guó)定貧困縣。2020年，A地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）比上年度增長(zhǎng)4.5%，人均GDP略高于全國(guó)平均水平，但A地區(qū)南北部經(jīng)濟(jì)水平差距較大，農(nóng)村居民年可支配收入較全國(guó)平均水平仍有一定差距。針對(duì)A地區(qū)“三農(nóng)”工作的短板弱項(xiàng)，按照中央相關(guān)要求，A地區(qū)明確了2021年“三農(nóng)”工作要點(diǎn)，要求加大“三農(nóng)”工作資金投入，設(shè)立A地區(qū)本級(jí)財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金，并結(jié)合本地區(qū)鄉(xiāng)村振興推進(jìn)現(xiàn)狀制定資金管理辦法，在財(cái)政部門與各委辦局配合下推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施、落地見(jiàn)效。

為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)本地區(qū)財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理，提升儲(chǔ)備項(xiàng)目質(zhì)量，切實(shí)解決資金閑置和損失浪費(fèi)等問(wèn)題，充分發(fā)揮財(cái)政資金的分配使用績(jī)效，由A地區(qū)財(cái)政部門牽頭，組織涉農(nóng)部門與第三方機(jī)構(gòu)共同完成對(duì)2021年A地區(qū)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和2022年鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)情況的事前評(píng)估工作。下面主要通過(guò)復(fù)盤此次評(píng)價(jià)評(píng)估工作，總結(jié)銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金績(jī)效管理的重點(diǎn)，提煉事后績(jī)效評(píng)價(jià)與事前績(jī)效評(píng)估工作思路。

（二）A地區(qū)銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金績(jī)效評(píng)價(jià)

1、基本情況概述。2021年，A地區(qū)本級(jí)財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金近10億元，占各級(jí)財(cái)政投入不足30%，補(bǔ)助資金依據(jù)各縣（區(qū)）農(nóng)村人口數(shù)量、地區(qū)財(cái)政收入、農(nóng)村人均收入、政策因素以及上年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論的權(quán)重得分進(jìn)行分配。資金分配要求向脫貧縣傾斜，且用于產(chǎn)業(yè)的資金占比不得低于70%。2021年，資金支出方向主要為產(chǎn)業(yè)發(fā)展類和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類。對(duì)應(yīng)前述預(yù)算安排，2021年，A地區(qū)計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目近1500個(gè)，其中產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目950個(gè)，當(dāng)年度預(yù)算執(zhí)行率和項(xiàng)目完成率均為約95%。

2、績(jī)效評(píng)價(jià)思路。本次評(píng)價(jià)覆蓋A地區(qū)所轄12個(gè)縣（區(qū)），資金規(guī)模近10億元，涉及A地區(qū)、各縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政、鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、畜牧、水利、林草等多個(gè)部門。根據(jù)委托方工作要求，結(jié)合本次評(píng)價(jià)對(duì)象資金規(guī)模大、項(xiàng)目種類和數(shù)量多、覆蓋區(qū)域廣的基本特征，評(píng)價(jià)組按照點(diǎn)面結(jié)合、分層評(píng)價(jià)的原則，分別從項(xiàng)目、各縣（區(qū)）、A地區(qū)整體三個(gè)層面開(kāi)展此次績(jī)效評(píng)價(jià)工作。具體評(píng)價(jià)思路如下：

（1）項(xiàng)目層面：在了解12個(gè)縣（區(qū)）基本情況的基礎(chǔ)上，按照不低于資金占比20%、每個(gè)縣（區(qū)）不少于20個(gè)項(xiàng)目及兩種項(xiàng)目類型均覆蓋的原則，篩選重點(diǎn)核查項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、管理和績(jī)效三個(gè)方面進(jìn)行考察。其中項(xiàng)目產(chǎn)出方面以項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃為依據(jù)，重點(diǎn)考核項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度、完成質(zhì)量等；項(xiàng)目效益則通過(guò)受益人群滿意度調(diào)查反映。

（2）縣級(jí)層面：從決策、過(guò)程管理、產(chǎn)出、效益四個(gè)維度設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并在前述項(xiàng)目層面的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注縣級(jí)層面資金支出效益。在項(xiàng)目產(chǎn)出方面，一是通過(guò)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表獲取所有項(xiàng)目完成情況數(shù)據(jù)；二是通過(guò)抽查20個(gè)項(xiàng)目的產(chǎn)出評(píng)價(jià)結(jié)果反映數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，兩者綜合反映項(xiàng)目產(chǎn)出情況。項(xiàng)目效益方面，以縣（區(qū)）為單位，考察資金投入的綜合效益，如重點(diǎn)脫貧人群覆蓋情況、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

（3）市級(jí)層面：一是匯總12個(gè)縣區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)的總體情況，綜合縣區(qū)資金使用主要績(jī)效，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)做法及存在的問(wèn)題；二是在12個(gè)縣（區(qū)）評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，綜合A地區(qū)整體績(jī)效現(xiàn)狀，對(duì)資金的分配、項(xiàng)目篩選、過(guò)程管理機(jī)制等進(jìn)行全面分析，針對(duì)項(xiàng)目管理和實(shí)施中存在的問(wèn)題，提出針對(duì)性的建議，為市級(jí)層面優(yōu)化財(cái)政資源配置提供依據(jù)。

3、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施。在評(píng)價(jià)方案通過(guò)評(píng)審后，評(píng)價(jià)組分6組前往各縣（區(qū)）開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研。除了對(duì)各縣（區(qū)）重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目展開(kāi)全過(guò)程的管理資料核查和現(xiàn)場(chǎng)勘查外，針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目，面向至少10位項(xiàng)目直接受益人群發(fā)放滿意度調(diào)查問(wèn)卷，調(diào)查對(duì)象主要為農(nóng)戶以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)人員。最終，合計(jì)發(fā)放問(wèn)卷近3000份，其中農(nóng)戶2500余份，企業(yè)相關(guān)人員近500份。

4、績(jī)效分析路徑。本案例的績(jī)效分析主要圍繞資金分配合理性、組織管理情況和資金使用效益三個(gè)維度展開(kāi)。其中，組織管理情況采用定性分析的方式，按照覆蓋項(xiàng)目全生命周期管理的方式，對(duì)各縣（區(qū)）項(xiàng)目入庫(kù)、篩選、實(shí)施和驗(yàn)收的全過(guò)程，分環(huán)節(jié)進(jìn)行反映。資金分配合理性和資金使用效益則盡可能用數(shù)據(jù)說(shuō)話。

資金分配合理性分析主要從項(xiàng)目投入類型和區(qū)域分配情況兩個(gè)角度切入。通過(guò)分析，2021年A地區(qū)財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目的資金占比約為67%，未達(dá)到70%的目標(biāo)值，且產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目中投入到產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)配套的投入占比較高，各縣（區(qū)）投入比例差異也較大，最低的縣（區(qū)）產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目資金投入不足40%。在資金的區(qū)域分配上，主要采用因素分配法，整體上呈現(xiàn)出向脫貧縣傾斜的趨勢(shì)，但是個(gè)別縣分配到的資金，與其人均財(cái)政支出水平相比，平衡性仍顯不足。

分析2021年A地區(qū)財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金的使用效益，可以得出絕大部分效益指標(biāo)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)人數(shù)、農(nóng)村居民人均可支配收入等指標(biāo)均有一定的增長(zhǎng)，但農(nóng)村整體發(fā)展速度較城鎮(zhèn)還存在有一定差距，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步被拉大。就各地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，其中10個(gè)縣（區(qū)）特色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，漲幅最高的縣較上年度高20%以上，但也有2個(gè)縣出現(xiàn)較大幅度的下降，無(wú)法有效帶動(dòng)地區(qū)農(nóng)村整體收入提升。

5、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論。通過(guò)完成項(xiàng)目和縣級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系評(píng)分工作以及綜合績(jī)效分析，A地區(qū)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目整體完成情況較好，240個(gè)重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目平均得分87分，其中90分以上的項(xiàng)目占比達(dá)到66%，但也有近10%的項(xiàng)目得分低于60分；從各縣（區(qū)）得分情況來(lái)看，項(xiàng)目平均得分多集中在80至90分之間，90分以上和70分以下的縣各有1個(gè)。

通過(guò)2021年銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金的投入，A地區(qū)建立了產(chǎn)業(yè)扶持長(zhǎng)效機(jī)制，突出各縣（區(qū)）特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，個(gè)別縣（區(qū)）還創(chuàng)新金融服務(wù)，助力本地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地。但在項(xiàng)目決策、資金監(jiān)管、項(xiàng)目過(guò)程管理以及鄉(xiāng)村振興整體規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面還有進(jìn)一步完善的空間。

（三）A地區(qū)銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估

1、A地區(qū)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)概述。為貫徹落實(shí)上級(jí)關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的部署安排，提升2022年A地區(qū)鄉(xiāng)村振興儲(chǔ)備項(xiàng)目質(zhì)量，切實(shí)解決資金閑置和損失浪費(fèi)等問(wèn)題，2021年9月，A地區(qū)啟動(dòng)了2022年縣級(jí)鞏固拓展脫貧成果和鄉(xiāng)村振興有效銜接項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理工作，要求各縣（區(qū)）加強(qiáng)對(duì)行業(yè)部門和鎮(zhèn)村兩級(jí)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的工作指導(dǎo)，提前謀劃項(xiàng)目。

A地區(qū)明確項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！睘槟繕?biāo)，圍繞發(fā)展壯大鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)、持續(xù)改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平等謀劃項(xiàng)目，并對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目規(guī)劃、入庫(kù)程序作出明確規(guī)定。截至事前評(píng)估工作開(kāi)展前，A地區(qū)12個(gè)縣（區(qū)）2022年入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)達(dá)到6000余個(gè)，項(xiàng)目總投資預(yù)算近70億元。

2、事前績(jī)效評(píng)估思路。本次評(píng)估堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，與前述績(jī)效評(píng)價(jià)的總體思路一致，在全面梳理上級(jí)和本級(jí)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)工作要求的基礎(chǔ)上，按照“點(diǎn)面結(jié)合”的原則，從項(xiàng)目、縣級(jí)、市級(jí)三個(gè)層面對(duì)2022年A地區(qū)入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行分析。在點(diǎn)上，通過(guò)構(gòu)建項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，深入了解入庫(kù)項(xiàng)目具體情況；在面上，通過(guò)對(duì)縣級(jí)和市級(jí)入庫(kù)項(xiàng)目規(guī)模、數(shù)量、質(zhì)量的梳理，結(jié)合項(xiàng)目層面掌握的信息，總結(jié)項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)做法和存在問(wèn)題，并提出對(duì)應(yīng)改進(jìn)建議。

（1）項(xiàng)目層面：針對(duì)主管部門抽取的240個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展重點(diǎn)評(píng)估，從必要性、可行性、績(jī)效性三個(gè)維度搭建評(píng)估指標(biāo)體系，以評(píng)估得分反映入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量。評(píng)估按照遞進(jìn)式的邏輯展開(kāi)，在必要性方面，主要采取“一票否決”方式；項(xiàng)目可行性的評(píng)估內(nèi)容主要包括項(xiàng)目前期論證充分性、申報(bào)審核規(guī)范性、管理制度健全性、實(shí)施方案完整性和上年度績(jī)效評(píng)價(jià)情況6個(gè)維度；績(jī)效性則關(guān)注項(xiàng)目是否設(shè)置了績(jī)效目標(biāo)，以及績(jī)效目標(biāo)和相關(guān)預(yù)算編制依據(jù)的充分性和編制結(jié)果的合理性。

（2）縣級(jí)層面：在對(duì)各縣（區(qū)）重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果匯總的基礎(chǔ)上，對(duì)各縣（區(qū)）項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理的基本情況進(jìn)行反映，包括組織管理、制度建設(shè)、入庫(kù)管理、入庫(kù)項(xiàng)目情況及信息系統(tǒng)支持等方面，綜合分析項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)保障機(jī)制健全性、入庫(kù)流程規(guī)范性、項(xiàng)目庫(kù)規(guī)模和支持重點(diǎn)合理性等內(nèi)容。

（3）市級(jí)層面：一是對(duì)12個(gè)縣（區(qū)）的事前績(jī)效評(píng)估情況進(jìn)行綜合性地反映；二是基于A地區(qū)項(xiàng)目庫(kù)現(xiàn)有的要素及數(shù)據(jù)，對(duì)已入庫(kù)的全部項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分析，研究2022年入庫(kù)項(xiàng)目與本地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接重點(diǎn)、A地區(qū)及各縣（區(qū)）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的匹配性，總結(jié)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)掘項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)中存在的問(wèn)題亟待改進(jìn)的方面，對(duì)A地區(qū)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)優(yōu)化、財(cái)政資金投向與預(yù)算安排等提出建議。

3、事前績(jī)效評(píng)估實(shí)施。事前績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研工作主要分為資料核查和訪談兩部分。其中，資料核查主要是針對(duì)各縣（區(qū)）重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目，展開(kāi)全過(guò)程的項(xiàng)目資料核查，包括前期論證、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)審核、公示等；訪談則是針對(duì)各縣（區(qū)）重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目涉及到的主管部門及具體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人展開(kāi)，以快速、全面地了解2022年入庫(kù)項(xiàng)目的基本情況、入庫(kù)流程執(zhí)行情況以及入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量等。

4、績(jī)效分析概述。對(duì)應(yīng)前述評(píng)估思路，本次評(píng)估的績(jī)效分析主要從項(xiàng)目和項(xiàng)目庫(kù)兩個(gè)層面展開(kāi)。其中，從必要性、可行性和績(jī)效性三個(gè)維度分析重點(diǎn)項(xiàng)目的情況，綜合績(jī)效分析主要圍繞項(xiàng)目庫(kù)的整體情況。由于項(xiàng)目層面的分析主要是對(duì)各縣（區(qū)）重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)估結(jié)論的匯總，此處不做展開(kāi)。

綜合績(jī)效分析主要包括A地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、入庫(kù)項(xiàng)目資金規(guī)模和入庫(kù)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)等。入庫(kù)資金規(guī)模主要是針對(duì)項(xiàng)目庫(kù)資金規(guī)?？傮w穩(wěn)定的要求，結(jié)合A地區(qū)財(cái)力可承受能力進(jìn)行分析；而入庫(kù)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)則是對(duì)各縣（區(qū)）入庫(kù)項(xiàng)目類型的數(shù)量和資金規(guī)模進(jìn)行分析，從而反映投入結(jié)構(gòu)的合理性。對(duì)A地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行分析，主要是反映A地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的基本現(xiàn)狀，分析地區(qū)影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的因素及鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目與地區(qū)實(shí)際情況的匹配性。如從現(xiàn)狀分析來(lái)看，A地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)增速低于全省水平，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，南北差異顯著；從鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)生活富裕的角度來(lái)看，A地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入雖然呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但2019年至2021年城鄉(xiāng)居民可支配收入差距持續(xù)擴(kuò)大，其中南部地區(qū)的差距更為顯著。根據(jù)第七次人口普查結(jié)果，南部地區(qū)人口較2010年下降超20%，人口向北部地區(qū)流動(dòng)的趨勢(shì)明顯，成為南部地區(qū)鄉(xiāng)村振興的掣肘之一。

5、事前績(jī)效評(píng)估結(jié)論。綜合分析，12個(gè)縣（區(qū)）均建立了鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位及其職責(zé)分工，并制定了本縣（區(qū)）的對(duì)應(yīng)管理制度。整體而言，項(xiàng)目入庫(kù)流程清晰，能夠?qū)h級(jí)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)和項(xiàng)目入庫(kù)提供基本的支撐。但從申報(bào)結(jié)果來(lái)看，各縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體大多更關(guān)注項(xiàng)目的必要性，項(xiàng)目的可行性、預(yù)算編制依據(jù)的充分性以及項(xiàng)目預(yù)期績(jī)效等內(nèi)容均未作為項(xiàng)目審核的重點(diǎn)。從2022年入庫(kù)項(xiàng)目來(lái)看，入庫(kù)項(xiàng)目小而散，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支持力度不足，缺少地域綜合發(fā)展規(guī)劃。此外，項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制不健全，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的常態(tài)化機(jī)制尚未形成。

（四）案例小結(jié)

在本案例中，A地區(qū)組織同時(shí)開(kāi)展了2021年鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和2022年入庫(kù)項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估兩項(xiàng)工作。由于A地區(qū)為地級(jí)市，而鄉(xiāng)村振興落實(shí)的主體為縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府，財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金均為轉(zhuǎn)移支付資金。無(wú)論是績(jī)效評(píng)價(jià)還是事前績(jī)效評(píng)估，均遵循了點(diǎn)面結(jié)合、分層（項(xiàng)目—縣級(jí)—市級(jí)）評(píng)價(jià)的原則，這是基于鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目覆蓋面廣、管理層級(jí)和部門多、項(xiàng)目?jī)?nèi)容繁雜等特點(diǎn)所采取的必要策略。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)反映前期投入、過(guò)程管理及績(jī)效現(xiàn)狀，更主要的是分析前期項(xiàng)目決策、資金分配和過(guò)程存在的問(wèn)題，再銜接2022年項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，為2022年項(xiàng)目篩選、資金分配提供支持。

基于各級(jí)相關(guān)部門對(duì)財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金績(jī)效評(píng)價(jià)及鄉(xiāng)村振興推進(jìn)實(shí)績(jī)考核的要求，各地相關(guān)考核和評(píng)價(jià)的工作均在持續(xù)的推進(jìn)中。首先，鄉(xiāng)村振興與扶貧開(kāi)發(fā)工作不同，發(fā)展目標(biāo)的非一致性與發(fā)展路徑的多元化表現(xiàn)得更加突出。因此，前述A地區(qū)案例的具體評(píng)價(jià)評(píng)估指標(biāo)在不同管理層級(jí)、不同發(fā)展階段的地區(qū)可能并不適用，需要更加因地制宜。其次，評(píng)價(jià)和評(píng)估的基礎(chǔ)是扎實(shí)的數(shù)據(jù)支撐，目前我國(guó)各地主要通過(guò)自上而下下達(dá)填報(bào)要求、自下而上填報(bào)匯總的方式獲取數(shù)據(jù)，通過(guò)此次案例中重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果的情況分析，填報(bào)結(jié)果的真實(shí)性存在瑕疵，亟待建立更合理的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系、更高效的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)技術(shù)、更嚴(yán)格的數(shù)據(jù)作假懲處機(jī)制。再次，除了抓住事前和事后這兩個(gè)節(jié)點(diǎn)，項(xiàng)目推進(jìn)和預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)管也是鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。就案例中評(píng)價(jià)結(jié)論來(lái)看，A地區(qū)當(dāng)前的過(guò)程管理機(jī)制和管理效果還有待完善。

四、銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金績(jī)效管理路徑展望

鄉(xiāng)村振興涉及“三農(nóng)”工作的方方面面，資金體量大、支出范圍廣，總結(jié)專項(xiàng)扶貧資金預(yù)算績(jī)效管理工作的經(jīng)驗(yàn)，鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵在于圍繞“分級(jí)分類管理思路建立、分級(jí)分類指標(biāo)體系建設(shè)、預(yù)算績(jī)效管理大數(shù)據(jù)思維應(yīng)用、鄉(xiāng)村振興支持政策決策體系搭建”，構(gòu)建“目標(biāo)明確、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。

（一）明確分級(jí)分類的預(yù)算績(jī)效管理重點(diǎn)

形成以實(shí)施層級(jí)、實(shí)施主體、實(shí)施流程、資金用途分類和資金投入目標(biāo)等為標(biāo)簽的分級(jí)分類管理思路，逐步明確不同層級(jí)鄉(xiāng)村振興資金預(yù)算績(jī)效管理的要點(diǎn)。以實(shí)施層級(jí)為例，不同層級(jí)對(duì)于鄉(xiāng)村振興管理的關(guān)注點(diǎn)存在差異，中央和省級(jí)層面更側(cè)重政策決策和資金投入的整體效果，而市縣層面則更加關(guān)注具體項(xiàng)目管理及對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目效益。以資金用途為例，不同的資金用途往往在資金管理和項(xiàng)目管理的重點(diǎn)上存在差異化特征。

（二）建立分級(jí)分類的目標(biāo)指標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

以分級(jí)分類管理為原則，建立分級(jí)分類的目標(biāo)指標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施層級(jí)和資金投入的發(fā)展領(lǐng)域?yàn)榉诸惡诵倪M(jìn)行設(shè)計(jì)。在實(shí)施層級(jí)上，分為中央和省級(jí)、市縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等三個(gè)主要層級(jí)。中央和省級(jí)多為鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策的制定者，應(yīng)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，將重點(diǎn)放在支持政策制定和財(cái)政資金分配的合理性、鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策實(shí)施的效果方面，不需要過(guò)多陷入細(xì)節(jié)；市縣層面作為鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策的執(zhí)行者，則應(yīng)加強(qiáng)過(guò)程管理，反映具體項(xiàng)目完成情況和資金執(zhí)行進(jìn)度等信息，再通過(guò)重點(diǎn)項(xiàng)目的效果體現(xiàn)市縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為具體項(xiàng)目的實(shí)施者，則應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目推進(jìn)情況，確保資金使用的合規(guī)性。在發(fā)展領(lǐng)域上，將《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中明確的鄉(xiāng)村振興總要求“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”作為一級(jí)分類。對(duì)總要求中的每項(xiàng)要求的具體要求進(jìn)行分解作為二級(jí)分類，進(jìn)行分解和提煉。

（三）建立全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條

貫穿鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金預(yù)算管理、政策和項(xiàng)目管理的全過(guò)程，建立對(duì)應(yīng)的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條。在鄉(xiāng)村振興政策設(shè)立和預(yù)算安排前期，開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，關(guān)注政策及項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性和籌資合規(guī)性；預(yù)算部門（單位）申報(bào)鄉(xiāng)村振興預(yù)算時(shí)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理，根據(jù)不同的層級(jí)設(shè)置核心績(jī)效目標(biāo)；預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)統(tǒng)籌審計(jì)、財(cái)政監(jiān)督等多方監(jiān)管力量，對(duì)預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)施“雙監(jiān)控”；預(yù)算年度終了，針對(duì)各個(gè)層級(jí)開(kāi)展上下聯(lián)動(dòng)的績(jī)效評(píng)價(jià)，共享績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，與下年度轉(zhuǎn)移支付等資金安排掛鉤。

（四）建立標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的數(shù)據(jù)采集規(guī)范

以績(jī)效指標(biāo)為基礎(chǔ)，建立數(shù)據(jù)采集規(guī)范和基于信息化手段的數(shù)據(jù)采集工具，逐步形成鄉(xiāng)村振興績(jī)效大數(shù)據(jù)，建立健全鄉(xiāng)村振興預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)?；诟骷?jí)各類數(shù)據(jù)庫(kù)繁雜的現(xiàn)狀，平臺(tái)通過(guò)相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)接，覆蓋鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施資金投入、項(xiàng)目實(shí)施和發(fā)展?fàn)顩r等數(shù)據(jù)，構(gòu)成完整的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)信息數(shù)據(jù)鏈。在此基礎(chǔ)上建立數(shù)據(jù)校驗(yàn)?zāi)Ｐ?，?shí)現(xiàn)與各級(jí)鄉(xiāng)村振興主管部門數(shù)據(jù)的對(duì)比，一是加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，二是通過(guò)整合提升數(shù)據(jù)的共享及應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興推進(jìn)管理在橫向部門間和縱向政府層級(jí)間的信息共享和反饋。

（五）構(gòu)建鄉(xiāng)村振興決策分析模型

通過(guò)各級(jí)各部門鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金、項(xiàng)目和成效等方面數(shù)據(jù)的分析，一方面針對(duì)全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)力保障、組織管理、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、項(xiàng)目實(shí)施以及推進(jìn)成效分別進(jìn)行考核，分析各地鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)的短板；另一方面按照“投入—過(guò)程—績(jī)效”的基本邏輯，綜合分析投入與成效之間的關(guān)系，為資金投入規(guī)模和結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供參考。基于大數(shù)據(jù)思維的應(yīng)用，創(chuàng)新智能診斷方式方法，實(shí)現(xiàn)多層次和多維度的數(shù)據(jù)分析，真正為后續(xù)工作提供決策支持。

綜上，基于全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，建立績(jī)效管理規(guī)范，自上而下對(duì)鄉(xiāng)村振興資金的使用情況和績(jī)效形成全過(guò)程監(jiān)督管理，并全面開(kāi)展數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用，從而有效克服當(dāng)前鄉(xiāng)村振興資金涉及面廣、項(xiàng)目龐雜，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，難以有效監(jiān)管等問(wèn)題，推動(dòng)建立起鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，提高鄉(xiāng)村振興資金管理的覆蓋面及精準(zhǔn)度，進(jìn)而提升財(cái)政資金使用成效?！?/p>