楊倩文楊 碩王家合

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢，430070)

一、引言

目前，我國已進(jìn)入深度老齡化時(shí)代。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，我國60歲及以上人口達(dá)2.64億人，占總?cè)丝诒戎?8.7%。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)3.8萬個，床位服務(wù)床位823.8萬張，每1000名老年人僅擁有31.2張床位[1]。在我國財(cái)政壓力緊張、養(yǎng)老服務(wù)需求量大幅增長、需求內(nèi)容不斷多元化的背景下，依托政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，利用市場機(jī)制，引入社會參與，通過構(gòu)建多主體的競爭與合作關(guān)系，在提高養(yǎng)老服務(wù)供給效率、降低服務(wù)成本的同時(shí)優(yōu)化養(yǎng)老資源配置，成為緩解當(dāng)前繁重的社會養(yǎng)老壓力的有效路徑。2019年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》要求，充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兜底保障作用，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)?；⑦B鎖化發(fā)展。2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求，完善養(yǎng)老服務(wù)體系，深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，完善公建民營管理機(jī)制，加強(qiáng)對護(hù)理型民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策扶持，開展普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動專項(xiàng)行動。隨著人口老齡化程度的加深，“獨(dú)生子女家庭”老人數(shù)量逐漸增多，僅僅依靠資源、功能相對有限的家庭和社區(qū)養(yǎng)老模式難以應(yīng)對嚴(yán)峻的養(yǎng)老形勢。作為一種集居化、專業(yè)化的養(yǎng)老模式，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中的“補(bǔ)充”和“保障”作用日益凸顯，政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)也成為一種有效提升養(yǎng)老服務(wù)供給效率、緩解養(yǎng)老服務(wù)壓力的重要方式。然而，政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容質(zhì)量和實(shí)際效果還有待考證。整體看來，在大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(尤其是公辦民營、公建民營等公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu))中，公共服務(wù)供需錯位、資源配置低效等問題突出。目前針對政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效的評價(jià)方法尚不明確，評估機(jī)制有待完善。通過推進(jìn)并加強(qiáng)相關(guān)績效評價(jià)的研究，有利于規(guī)范政府購買行為、健全購買服務(wù)流程、完善機(jī)構(gòu)運(yùn)營、提升機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。因此，本文致力于探究政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效的評價(jià)方法，構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)體系，在實(shí)踐應(yīng)用的基礎(chǔ)上總結(jié)當(dāng)前購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)，以期為探索政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)的新模式與新方法、精準(zhǔn)提升購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范性與有效性提供參考。

二、“多主體 ”與“全過程”：政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)框架

(一)政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)

政府購買公共服務(wù)源于西方福利國家為應(yīng)對行政資金浪費(fèi)引起的財(cái)政壓力以及公共服務(wù)壟斷導(dǎo)致的服務(wù)效率低下等問題，而進(jìn)行的公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新。政府把職能范圍內(nèi)的服務(wù)以出資購買的方式轉(zhuǎn)移給社會，將公私合作、專業(yè)化供給投射至養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵺`，總結(jié)多樣化的政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式。政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)即政府通過委托、外包等形式與有資質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)簽訂契約，由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)，政府部門予以資金支持并履行監(jiān)管職責(zé)。當(dāng)前我國政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)主要有公辦民營、民辦公助、公補(bǔ)民用三種形式[2]。公辦民營是指政府出資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)場所和服務(wù)設(shè)施，并以契約的方式將它們交由第三方進(jìn)行管理運(yùn)營，養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任由政府和第三方共同承擔(dān)[3]。民辦公助是指由私人或企業(yè)以盈利為導(dǎo)向開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府根據(jù)機(jī)構(gòu)服務(wù)供給的情況提供一定的運(yùn)營補(bǔ)貼和建設(shè)補(bǔ)貼。公補(bǔ)民用則是政府通過向特定老年人(如“三無老人”等)發(fā)放養(yǎng)老券等方式，兜底保障部分特殊老人的養(yǎng)老服務(wù)供給。從上述主要模式可以看出，政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)都是政府通過直接出資與間接補(bǔ)貼的形式，引入第三方承接組織，將政府的職能重點(diǎn)從服務(wù)供給轉(zhuǎn)向服務(wù)考核與監(jiān)管，從而提升行政資源的使用效率及養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

績效評價(jià)是政府購買公共服務(wù)的重要組成部分。實(shí)施績效評價(jià)有助于發(fā)現(xiàn)實(shí)際效果與服務(wù)目標(biāo)之間的差距以及造成差距的原因，通過糾正偏離目標(biāo)的行為不斷縮小差距進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對購買服務(wù)整體過程的控制。國內(nèi)外學(xué)者對服務(wù)績效的研究主要集中于指標(biāo)體系的構(gòu)建。美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家Ostrom等指出，在評估政府績效時(shí)要將經(jīng)濟(jì)效率、適應(yīng)程度、再分配的公平程度、責(zé)任落實(shí)程度、公平程度等指標(biāo)作為重要評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[4]。Aristigueta認(rèn)為，政府績效管理的根本宗旨包括改進(jìn)資源分配、完善官僚問責(zé)制、加強(qiáng)公眾問責(zé)制和提升公共服務(wù)效率等[5]。波伊斯特將滿意度引入政府績效評價(jià)，同時(shí)關(guān)注效率和“投入—產(chǎn)出”等指標(biāo)[6]。庫珀認(rèn)為，“回應(yīng)性”“效率”“經(jīng)濟(jì)性”“有效性”“平等”等指標(biāo)是政府購買服務(wù)績效評價(jià)的重要標(biāo)準(zhǔn)，評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建要著重突出這類指標(biāo)[7]。在養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)方面，Jongsay等通過構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)質(zhì)量和價(jià)格指標(biāo)對比分析了澳大利亞2900家政府所有、私人營利和私人非營利的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的績效差異，研究表明，政府所有性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往能以較低的價(jià)格提供更高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)[8]。胡光景認(rèn)為，在構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系時(shí)考慮實(shí)際國情，才能發(fā)揮績效評價(jià)的效用[9]。吉鵬和李放采用邏輯框架法從政府購買養(yǎng)老服務(wù)的前置、過程和結(jié)果三個維度構(gòu)建了包含養(yǎng)老服務(wù)需求、項(xiàng)目運(yùn)行效率和服務(wù)滿意度3個一級指標(biāo)的績效評價(jià)體系[10]。儲亞萍和何云飛從“公眾滿意度”“服務(wù)效率”“社會公平度”“服務(wù)質(zhì)量”“政府成本”五個維度構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系，對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)績效進(jìn)行影響因素分析[11]。王成和丁社教圍繞政府參與、服務(wù)機(jī)構(gòu)和客戶感知三個方面構(gòu)建了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價(jià)體系，指出政府應(yīng)通過強(qiáng)化財(cái)政調(diào)配、市場監(jiān)管等職能，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展[12]。趙娜和方衛(wèi)華借鑒服務(wù)質(zhì)量差距模型構(gòu)建了包含有形性、可靠性、反應(yīng)性、保證性和移情性在內(nèi)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價(jià)體系，以北京市為例檢驗(yàn)服務(wù)感知與期望之間的差距[13]。

綜合國內(nèi)外文獻(xiàn)可以看出，學(xué)術(shù)界主要從經(jīng)濟(jì)、效率、公共性、合法性、回應(yīng)性等方面對政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)進(jìn)行探索，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建一套系統(tǒng)的績效評價(jià)指標(biāo)體系對養(yǎng)老服務(wù)的綜合效果進(jìn)行評價(jià)?，F(xiàn)有研究極大推動了政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效的理論和實(shí)踐發(fā)展，但仍存在一些不足：一是目前關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)體系的研究大多聚焦于居家養(yǎng)老這一傳統(tǒng)方式，針對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老這一領(lǐng)域特點(diǎn)和政府購買行為相結(jié)合的績效評估方法、結(jié)果論證及機(jī)制完善的具體化研究較為缺乏；二是關(guān)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)的實(shí)證研究較少，大多數(shù)研究的重點(diǎn)在于根據(jù)單一理論或模型構(gòu)建績效評價(jià)指標(biāo)體系，缺少基于多維度主體、過程關(guān)鍵要素組合的量化數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)，指標(biāo)體系的可行性與有效性有待考證。三是評價(jià)指標(biāo)對主體責(zé)任界定不夠清晰，指標(biāo)整體覆蓋面較窄，指標(biāo)間關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，缺少對政府規(guī)劃統(tǒng)籌和信息公開、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理制度建設(shè)的責(zé)任關(guān)注與績效考核，難以全面反映政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的真實(shí)成效和存在的問題。因此，本文將從“主體”與“過程”兩個角度出發(fā)，構(gòu)建一個包含多主體在內(nèi)的政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)全過程績效評價(jià)指標(biāo)體系，并將其應(yīng)用于具體案例的分析，檢驗(yàn)政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效現(xiàn)狀，為改善政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提供理論和方法參考。

(二)“多主體”理念

政府在購買服務(wù)過程中與市場和社會主體建立“合同”與“契約”關(guān)系，公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了由單一主體向多元主體共同供給的轉(zhuǎn)變，其中蘊(yùn)含了“多元主體思想”。“多元主體思想”也被稱為“多元福利主體思想”，誕生于二十世紀(jì)七十年代，其核心內(nèi)容是社會福利的總和由市場、國家和家庭三方提供[14]。多元主體思想是由“政府一元”和“政府、市場二元”的治理模式逐漸發(fā)展起來的，在構(gòu)建服務(wù)型政府的理念下，形成了“政府、市場、社會”協(xié)同治理的核心觀點(diǎn)[15]。多元主體思想基于多中心治理理論，在購買公共服務(wù)領(lǐng)域更多意味著政府、市場和服務(wù)對象三個主體之間的協(xié)同合作。薩瓦斯在公共服務(wù)領(lǐng)域中劃分出生產(chǎn)者、提供者和消費(fèi)者三個主體，生產(chǎn)者一般是企業(yè)或非營利組織，而提供者是政府部門，消費(fèi)者是服務(wù)對象[16]。多元主體共同參與能激活供給機(jī)制改革，促進(jìn)政府、市場和社會之間的“較量”，進(jìn)而有效提升服務(wù)的質(zhì)量和供給能力[17]。夏濤認(rèn)為，在政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的過程中，地方政府、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、服務(wù)需求對象三個主體之間的協(xié)同合作是實(shí)現(xiàn)普惠性機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵[18]。

政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)過程主要涉及民政部門、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的老人群體三個主體(1)嚴(yán)格意義來講，政府主體還包括財(cái)政部門等。在政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中，大多是政府的民政部門直接組織購買項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施和監(jiān)管工作，本文從簡化的意義上以民政部門作為政府主體代表。。在整個購買過程中，民政部門向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買服務(wù)并履行監(jiān)督職能，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承接并提供服務(wù)，而機(jī)構(gòu)內(nèi)老人表達(dá)自己的需求并對服務(wù)進(jìn)行反饋和評價(jià)。本文基于多元主體思想，構(gòu)建了“民政部門—養(yǎng)老機(jī)構(gòu)—機(jī)構(gòu)內(nèi)老人”的政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)“多主體”理念框架(見圖1)。

圖1 政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的“多主體”理念

(三)“全過程”邏輯

政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是政府通過投入資金與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立“契約”關(guān)系，將養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)事項(xiàng)委托給有資質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按照一定的制度和標(biāo)準(zhǔn)對服務(wù)提供過程進(jìn)行監(jiān)管，對服務(wù)效果進(jìn)行評估并支付相關(guān)費(fèi)用的養(yǎng)老服務(wù)供給模式。政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)多環(huán)節(jié)、系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，科學(xué)有效的績效評價(jià)應(yīng)涵蓋主要主體并貫穿于購買的全過程。各學(xué)者基于公共服務(wù)理論或過程框架對服務(wù)績效進(jìn)行了測量和評價(jià)。如Carter等運(yùn)用系統(tǒng)論理念把公共服務(wù)績效劃分成投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果四個方面[19]；胡稅根等從“投入—產(chǎn)出—效果”模型出發(fā)，構(gòu)建了省級文化行政部門的公共文化服務(wù)績效評估指標(biāo)體系，并對績效評估的結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)[20]；張學(xué)研和楚繼軍基于“投入—過程—產(chǎn)出—結(jié)果”邏輯框架，設(shè)計(jì)了政府購買體育服務(wù)績效評價(jià)體系[21]。在文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)上，考慮到政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)主要涉及政府投入、過程實(shí)踐、服務(wù)產(chǎn)出和結(jié)果考量四個環(huán)節(jié)，政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建可以依據(jù)“投入—過程—產(chǎn)出—結(jié)果”的思維邏輯進(jìn)行。在公共部門績效管理中，“投入”指政府為保障公共服務(wù)供給所進(jìn)行的財(cái)政性投入、政策性投入等各種投入的總和，具體包括政府消耗的人力、物力、財(cái)力和信息等資源，以及政府決策、制度方案建設(shè)造成的行政成本；“過程”指公共服務(wù)生產(chǎn)中服務(wù)提供方進(jìn)行的一系列規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)控等管理活動，側(cè)重對服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行、管理情況的評估；“產(chǎn)出”是服務(wù)提供方輸出的公共服務(wù)，主要測度服務(wù)產(chǎn)出水平和服務(wù)目標(biāo)完成度；“結(jié)果”指公共服務(wù)對委托人和服務(wù)對象產(chǎn)生的直接或間接的影響，著重測量公共服務(wù)滿足公眾需求的程度及整體的社會影響[22]。

三、政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

(一) 指標(biāo)體系的初步構(gòu)建

政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是一個包含多主體協(xié)同、全過程銜接的服務(wù)供給行為，本文根據(jù)評價(jià)目標(biāo)及“多主體”理念，結(jié)合實(shí)際參與主體，將民政部門、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)內(nèi)老人作為評價(jià)體系的一級指標(biāo)。在確定主要參與主體的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)政策及文獻(xiàn)，著眼于政府購買服務(wù)運(yùn)行全過程，將“投入—過程—產(chǎn)出—結(jié)果”各環(huán)節(jié)內(nèi)化于參與主體之中，根據(jù)績效評價(jià)各階段主要內(nèi)容及各主體在不同階段的職責(zé)任務(wù)明確二級指標(biāo)構(gòu)成。“投入”對應(yīng)的主體為政府民政部門，本文依據(jù)民政部門在購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中直接的資源投入及其他可行性建設(shè)開支，設(shè)置資金投入、信息公開、制度建設(shè)、方案流程4個二級指標(biāo)?！斑^程”階段主要考量項(xiàng)目承接方即養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理能力、服務(wù)項(xiàng)目的執(zhí)行情況，包含設(shè)施環(huán)境、護(hù)理人員和項(xiàng)目管理3個二級指標(biāo)?！爱a(chǎn)出”用來測度購買公共服務(wù)行為的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，結(jié)合機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐主要指養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，本文從老人改善情況、累計(jì)服務(wù)老人數(shù)量和服務(wù)目標(biāo)達(dá)成情況考察養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)出?！敖Y(jié)果”指購買服務(wù)產(chǎn)生的實(shí)際效果及可持續(xù)影響，此環(huán)節(jié)涉及政府和服務(wù)對象兩個主體。對政府而言，“結(jié)果”主要通過項(xiàng)目成果產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會影響力及對政府公信力的影響來衡量；對服務(wù)對象而言，“結(jié)果”主要通過機(jī)構(gòu)內(nèi)老人的滿意度和公平感這兩個較為典型且關(guān)乎社會和諧穩(wěn)定的評價(jià)指標(biāo)來衡量，滿意度即機(jī)構(gòu)內(nèi)老人對實(shí)際提供的服務(wù)方式、內(nèi)容和質(zhì)量的滿意程度，公平感指機(jī)構(gòu)內(nèi)老人對享受服務(wù)和資源分配的公平感知程度。三級指標(biāo)是在隸屬關(guān)系與相互獨(dú)立的考量下對二級指標(biāo)的分解，具體的設(shè)定的方法是：首先，通過搜集民政部門、財(cái)政部門及國務(wù)院辦公廳等政府官方網(wǎng)站發(fā)布的關(guān)于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的政策文件，重點(diǎn)梳理績效評價(jià)要求；其次，查閱已有的理論文獻(xiàn)，統(tǒng)計(jì)使用頻率較高且具有代表性的指標(biāo)；最后，結(jié)合政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效的基本要素、內(nèi)涵特征和價(jià)值取向?qū)ο嚓P(guān)的政策文件和理論成果進(jìn)行綜合歸納，提煉選取33個三級指標(biāo)。整合各層級指標(biāo)，得到預(yù)選的第一輪指標(biāo)體系(見表1)。

(二)指標(biāo)的篩選

為了增強(qiáng)指標(biāo)體系的科學(xué)性與規(guī)范性，采用專家咨詢法對第一輪指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)與要素進(jìn)行調(diào)整和完善。本文選取從事政府購買服務(wù)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)研究的專家學(xué)者及工作人員共50人作為咨詢對象(專家構(gòu)成見表2)，采取線上和線下的形式發(fā)放問卷，通過問卷結(jié)果對首輪指標(biāo)體系進(jìn)行科學(xué)篩選。問卷采用李克特五分制的形式來衡量專家對各個指標(biāo)的態(tài)度，其中5分、4分、3分、2分、1分分別代表所評指標(biāo)“非常重要”“較為重要”“一般”“不太重要”“不重要”。累計(jì)發(fā)放問卷50份，有效回收問卷50份。為保證指標(biāo)篩選的科學(xué)性，本文選取專家們認(rèn)為“較為重要”和“非常重要”的指標(biāo)，將4分作為各個指標(biāo)的臨界值，保留平均值在4分及以上的指標(biāo)，刪除平均得分低于4分的指標(biāo)。

對已回收的50份問卷進(jìn)行分析歸納，在33個首輪指標(biāo)中，有4個指標(biāo)的平均得分低于4分?；诘梅纸Y(jié)果，在首輪指標(biāo)體系中將這4個指標(biāo)剔除(見表3)，保留剩余的29個指標(biāo)，形成最終的政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)指標(biāo)體系。

表1 政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)第一輪指標(biāo)體系

表2 第一輪指標(biāo)體系咨詢專家構(gòu)成

表3 平均得分低于4分的三級指標(biāo)

(三)基于層次分析法的指標(biāo)體系權(quán)重分配

考慮到實(shí)用性與簡潔性原則，本文采用層次分析法(The Analytic Hierarchy Process)對政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)的指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行計(jì)算。具體步驟操作如下。

1.構(gòu)建遞階層次結(jié)構(gòu)模型

依據(jù)“多主體”與“全過程”的績效評價(jià)框架，建立由目標(biāo)層、策略層、指標(biāo)層組成的結(jié)構(gòu)模型(見圖2)。目標(biāo)層即為政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效這個核心目標(biāo)；策略層涉及主體與過程兩個方面，具體包含民政部門、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)內(nèi)老人3個主體一級指標(biāo)，以及根據(jù)“投入—過程—產(chǎn)出—結(jié)果”績效評價(jià)全過程劃分的11個二級指標(biāo)；指標(biāo)層是績效評價(jià)最基礎(chǔ)、最具體的內(nèi)容[23]，結(jié)合理論和實(shí)踐成果將策略層進(jìn)一步細(xì)化，經(jīng)篩選后得到人均資金投入、購買服務(wù)信息公開及時(shí)程度等29個三級指標(biāo)。

圖2 政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)層級結(jié)構(gòu)模型

2.構(gòu)建判斷矩陣

本文采用問卷調(diào)查法對20位專家學(xué)者進(jìn)行了意見征詢(專家構(gòu)成見表4)。指標(biāo)調(diào)查表問卷采用“1-9標(biāo)度法”，專家對各個指標(biāo)之間的重要性進(jìn)行比較。每份問卷包含15個判斷矩陣，20份問卷共計(jì)300個判斷矩陣。通過歸納整理收集到的問卷，使用層次分析法對各級指標(biāo)進(jìn)行賦值，得出綜合判斷矩陣。

表4 指標(biāo)權(quán)重調(diào)查專家構(gòu)成

3.指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算和一致性檢驗(yàn)

通過對判斷矩陣列向量歸一化、行向量求和、向量再歸一化等步驟求得各級指標(biāo)的權(quán)重。以一級指標(biāo)為例：

(1)對矩陣A進(jìn)行歸一化處理得到權(quán)重ω

首先將每一列的向量進(jìn)行歸一化處理，可得：

將列向量歸一化后的矩陣各行相加，對所得數(shù)值再次進(jìn)行歸一化處理，得到以下結(jié)果：

通過計(jì)算得到的一級指標(biāo)權(quán)重向量：

ω=(0.6333，0.1062，0.2605)

即政府民政部門、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)內(nèi)老人三個維度的權(quán)重值分別為0.6333、0.1062、0.2605。同理，可求得各級指標(biāo)的權(quán)重值，具體結(jié)果見表5。

表5 政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)指標(biāo)權(quán)重 單位：%

(2)計(jì)算特征值(n表示數(shù)列項(xiàng)數(shù))

(3)計(jì)算一致性指標(biāo)CI

(4)計(jì)算一致性比例CR

經(jīng)查表，RI值為0.520，可得：

可見，CR<0.1，由此，該判斷矩陣能夠通過一致性檢驗(yàn)。本文使用相同的方法計(jì)算出二級指標(biāo)和三級指標(biāo)的權(quán)重值和CR值，結(jié)果顯示，所有矩陣的CR值均小于0.1，判斷矩陣均通過一致性檢驗(yàn)。

四、信陽市A區(qū)政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)的實(shí)證分析

(一)研究區(qū)域及研究對象概況

信陽市統(tǒng)計(jì)局提供的人口數(shù)據(jù)顯示，2020年信陽市60歲及以上人口約120萬人，占全市總?cè)丝跀?shù)量的19.27%，該比例高于全國60歲以上老齡人口比重(18.7%)0.47個百分點(diǎn)；信陽市65歲及以上人口占比15.2%，高于全國65歲以上老齡人口比重(13.5%)1.7個百分點(diǎn)[24]?？梢钥闯觯抨柺欣淆g人口基數(shù)大、比重高，老齡化問題顯著。此外，由于城鄉(xiāng)差距、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均，該市部分地區(qū)的老人面臨著“未富先老”的壓力。為完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，信陽市政府先后出臺《信陽市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》《信陽市人民政府辦公室關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》《信陽市老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》等政策文件，在市場準(zhǔn)入、政府補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、人才培養(yǎng)、老年護(hù)理等方面給予政策支持。A區(qū)政府在出臺的《A區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)A區(qū)政府購買服務(wù)管理辦法的通知》中明確將公辦養(yǎng)老設(shè)施管理與維修服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)和服務(wù)機(jī)構(gòu)評估、老年人身體狀況評估、管理人員的培訓(xùn)、公益性養(yǎng)老項(xiàng)目的實(shí)施與管理和其他政府委托的基本養(yǎng)老服務(wù)等五項(xiàng)內(nèi)容納入基本養(yǎng)老服務(wù)購買的清單；在績效管理方面，該通知指出，要健全細(xì)化服務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系，將服務(wù)對象滿意度作為一項(xiàng)重要評價(jià)指標(biāo)，對養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和資金投入等情況進(jìn)行評價(jià)。信陽市投入專項(xiàng)資金用于購買養(yǎng)老服務(wù)，為符合條件的老人提供醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)，并對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在資金、運(yùn)營上加強(qiáng)管理和監(jiān)督，形成了多層次、多樣化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展格局，促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。因此，信陽市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式具有一定的創(chuàng)新性與典型性，對其轄區(qū)內(nèi)的政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效進(jìn)行分析，有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化實(shí)踐。

本文選取信陽市A區(qū)四家存在政府購買行為的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為實(shí)證檢驗(yàn)對象。GR養(yǎng)老福利院和CZ社會福利院都是典型的公辦民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由政府出資構(gòu)建和監(jiān)管，由第三方運(yùn)營管理。主要資金來源于市政府和區(qū)政府撥付，少部分資金為“經(jīng)營性收入”，來自向入住機(jī)構(gòu)的老人收取的“代養(yǎng)服務(wù)”費(fèi)用。GR養(yǎng)老福利院入住的老人多為退伍軍人，CZ社會福利院主要對“三無老人”和殘疾老人提供養(yǎng)老服務(wù)。XFJY養(yǎng)老服務(wù)中心是一家公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由地方政府劃撥專項(xiàng)用地并投入約500萬元資金用于機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；在運(yùn)營補(bǔ)貼上，地方政府按照每位老人每年720元的標(biāo)準(zhǔn)給予資金支持；在資金來源上，除建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)貼外，該機(jī)構(gòu)針對不同情況的服務(wù)對象設(shè)置了六種層次的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，取得經(jīng)營性收入。JJH老年公寓是一家民辦公助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，運(yùn)營資金主要來源于老人護(hù)理費(fèi)，地方政府給予一定財(cái)政補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠，對公寓中的“三無老人”提供財(cái)政“兜底”扶持。通過對這四家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行為期三個月的實(shí)地調(diào)研，本文獲得了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及政府購買的相關(guān)信息，并對A區(qū)民政部門工作人員、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員和機(jī)構(gòu)內(nèi)老人分別進(jìn)行了訪談和問卷調(diào)查。

(二)研究方法與數(shù)據(jù)來源

實(shí)施科學(xué)的績效評估需在規(guī)范構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系、確定指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上對指標(biāo)進(jìn)行量化，獲得準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，以驗(yàn)證指標(biāo)體系的合理性與可行性。前文構(gòu)建的政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)指標(biāo)體系包含目標(biāo)層、策略層和指標(biāo)層三個層級，指標(biāo)層代表了解決問題的可執(zhí)行方案和措施，通過對指標(biāo)層數(shù)據(jù)進(jìn)行量化計(jì)算，可得到績效結(jié)果。為了增強(qiáng)指標(biāo)的客觀性與實(shí)用性，在確定三級指標(biāo)時(shí)，本文盡量選取權(quán)威統(tǒng)計(jì)得到的定量指標(biāo)，數(shù)據(jù)主要來源于信陽市A區(qū)統(tǒng)計(jì)局提供的統(tǒng)計(jì)年鑒以及轄區(qū)內(nèi)各級人民政府公布的2020年工作總結(jié)材料。無法直接統(tǒng)計(jì)的定性數(shù)據(jù)則通過問卷和訪談的方式獲取。

問卷調(diào)查和訪談的對象主要涉及民政部門行政人員、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員以及機(jī)構(gòu)內(nèi)老人。問卷采用李克特五點(diǎn)量表法，邀請被訪者對各指標(biāo)進(jìn)行評分。主要采用定類和定序兩種量表對定性指標(biāo)進(jìn)行測量。定類量表可用來衡量指標(biāo)的類別，具體是對“是”和“否”兩種類別進(jìn)行打分，例如對于“服務(wù)目標(biāo)”是否達(dá)成，選擇“是”記5分，選擇“否”記1分；定序量表則通過等級的劃分確定指標(biāo)次序，例如對于“護(hù)理人員專業(yè)化程度”，“非常專業(yè)”記5分，“專業(yè)”記4分，“一般”記3分，“不專業(yè)”記2分，“非常不專業(yè)”記1分。通過對民政部門、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)內(nèi)老人進(jìn)行為期三個月的實(shí)地調(diào)研后，共獲得有效問卷610份，其中民政部門有效問卷13份，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有效問卷29份，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)老人有效問卷568份。各層次訪談對象構(gòu)成如表6所示。

表6 訪談對象構(gòu)成

(三)評價(jià)結(jié)果與分析

在整理調(diào)查問卷獲得一手?jǐn)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，計(jì)算各個單項(xiàng)指標(biāo)的平均得分，再根據(jù)指標(biāo)體系權(quán)重計(jì)算各指標(biāo)的加權(quán)分?jǐn)?shù)(見表7)。根據(jù)綜合評分方法，計(jì)算政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效的整體得分。

對目標(biāo)層整體績效值E的計(jì)算公式為：

其中，E是政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)整體績效值；Wj是第j個子系統(tǒng)的權(quán)重值；Aj是第j個子系統(tǒng)的績效值；n是一級指標(biāo)中子系統(tǒng)的數(shù)量。將表5中策略層A的A1、A2、A3得分累加，計(jì)算出信陽市A區(qū)政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)的得分：

E=2.666+0.438+0.931=4.035

可知，信陽市A區(qū)政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)得分為4.035，由于滿分為5分，因此整體績效良好。在一級指標(biāo)中，民政部門得分最高，其次是機(jī)構(gòu)內(nèi)老人，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得分最低。從二級指標(biāo)來看，“制度建設(shè)”“資金投入”“滿意度”等三個指標(biāo)得分較高，而“設(shè)施環(huán)境”和“護(hù)理人員”“項(xiàng)目管理”三項(xiàng)指標(biāo)的得分最低。具體到三級指標(biāo)上，“購買服務(wù)政策完善程度”“老人對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的滿意程度”和“人均資金投入”三項(xiàng)指標(biāo)得分最高，而“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)環(huán)境的舒適程度”“購買服務(wù)信息公開及時(shí)程度”和“護(hù)理人員薪水待遇”三項(xiàng)指標(biāo)的得分最低。

依據(jù)績效評價(jià)結(jié)果可以看出，信陽市A區(qū)政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效整體水平良好，地方相關(guān)政策制度較為完善，資金投入和使用情況良好，服務(wù)對象的滿意度較高。但對比也發(fā)現(xiàn)，A區(qū)政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)存在一些明顯的問題，有很大的提升空間。首先，購買主體民政部門在信息公開方面績效得分較低，購買服務(wù)的內(nèi)容目錄、資金使用、投標(biāo)者的情況等信息的公開不及時(shí)、不完全。其次，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施環(huán)境有待改善，護(hù)理人員薪資待遇較差，整體項(xiàng)目管理水平有待提升。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，宿舍電器設(shè)備和休閑娛樂設(shè)施陳舊，機(jī)構(gòu)內(nèi)應(yīng)急醫(yī)療設(shè)備嚴(yán)重不足、特護(hù)專區(qū)較少、醫(yī)療配套設(shè)備欠缺，很多休閑娛樂設(shè)施、圖書閱覽室長時(shí)間處于關(guān)閉狀態(tài)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體環(huán)境舒適度欠佳，老人住宿空間較擁擠，宿舍衛(wèi)生條件有待提升，餐飲種類較為單一。在護(hù)工待遇方面，據(jù)訪談得知A區(qū)護(hù)理人員月工資收入在2000～3000元之間，工資待遇水平普遍偏低。護(hù)理人員大多為女性，年齡主要集中在35～45歲。雖然該群體都是“持證上崗”，但缺少持續(xù)性的培訓(xùn)，對殘疾、失能等特殊老年群體無法提供專業(yè)化照顧。最后，不同性質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得的服務(wù)資源不同，導(dǎo)致不同供給主體的服務(wù)能力存在差異[25]，機(jī)構(gòu)內(nèi)老人對服務(wù)結(jié)果的公平感知程度較低。

表7 政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效加權(quán)分?jǐn)?shù)

五、結(jié)論與建議

本文基于“多主體”和“全過程”績效評價(jià)框架構(gòu)，采用專家咨詢法和層次分析法構(gòu)建了政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)指標(biāo)體系，并以信陽市A區(qū)四家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為例進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。研究結(jié)果顯示，信陽市A區(qū)政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)整體績效良好，但在政府信息公開、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施環(huán)境、護(hù)理人員薪資待遇、項(xiàng)目運(yùn)營管理、老人公平感等方面依然存在困境，需要在完善評估機(jī)制、加強(qiáng)信息系統(tǒng)平臺建設(shè)、培養(yǎng)專業(yè)護(hù)理人才、優(yōu)化養(yǎng)老資源配置等方面采取措施予以改進(jìn)。為科學(xué)規(guī)劃和開展政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)工作，有效推進(jìn)政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化發(fā)展，本文提出如下建議。

一是完善政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)績效評估機(jī)制，充分發(fā)揮其激勵與監(jiān)督功能。科學(xué)完善的績效評估機(jī)制是政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)有效開展的前提，也是保障服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)。當(dāng)前針對購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的評估制度尚不完善，科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系較為缺乏，因此應(yīng)建立專門的評估機(jī)制。在績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)上加強(qiáng)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理能力的考評，同時(shí)注重納入服務(wù)滿意度和公平性等社會價(jià)值指標(biāo)。采用先進(jìn)科學(xué)的評估方法，嚴(yán)格按照評估流程進(jìn)行事前、事中和事后全周期評估。績效評估的最終目的是為有效推進(jìn)購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)工作，因而應(yīng)促進(jìn)績效評估與激勵獎懲、監(jiān)督管理相結(jié)合，將評估結(jié)果與資金預(yù)算掛鉤，提升各部門推進(jìn)相關(guān)工作的積極性。通過評估結(jié)果精準(zhǔn)識別問題，加大對項(xiàng)目運(yùn)營管理、硬件設(shè)施及環(huán)境的監(jiān)管力度，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給能力的提升。

二是強(qiáng)化信息化平臺和系統(tǒng)建設(shè)，以智慧養(yǎng)老提升養(yǎng)老服務(wù)效能。實(shí)現(xiàn)信息及時(shí)、透明公開既是增強(qiáng)政府公信力的手段，也是強(qiáng)化企業(yè)和社會組織競爭以提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的重要方式。政府需要不斷加強(qiáng)養(yǎng)老信息化平臺和系統(tǒng)的建設(shè)，細(xì)化公開內(nèi)容，將相關(guān)政策文件、資金投入情況、招投標(biāo)信息等進(jìn)行公示，并定期對相關(guān)信息進(jìn)行及時(shí)更新，確保各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、服務(wù)對象以及社會公眾都能夠通過固定渠道了解購買方式與流程的詳細(xì)信息。此外通過平臺和系統(tǒng)為服務(wù)對象提供需求表達(dá)和服務(wù)選擇的機(jī)會，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)、社會組織、公眾關(guān)于購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)問題的交流，形成多元化需求集合，促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求與供給的精準(zhǔn)化銜接。

三是培養(yǎng)專業(yè)化養(yǎng)老護(hù)理人才，構(gòu)建多層次的服務(wù)供給模式。購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的效果在很大程度上取決于護(hù)理人員的專業(yè)能力和工作責(zé)任態(tài)度。但當(dāng)前護(hù)理人員缺失嚴(yán)重、專業(yè)化水平不高、從業(yè)資質(zhì)審核和監(jiān)督機(jī)制不健全等問題凸顯。最直接的解決辦法是提高護(hù)理人員的薪資待遇水平，加強(qiáng)對該群體的資質(zhì)審核與監(jiān)督。在實(shí)際中可以將政府補(bǔ)貼與資質(zhì)審核掛鉤，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人員的資質(zhì)等級發(fā)放補(bǔ)貼，等級越高的機(jī)構(gòu)獲得的補(bǔ)貼越多，此舉可為推動護(hù)理人員專業(yè)能力自我提升提供外部驅(qū)力。從長遠(yuǎn)來看，需要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)教育培訓(xùn)，完善技能提升標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)更多的養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人才。鼓勵職業(yè)學(xué)校開設(shè)養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)，增加養(yǎng)老護(hù)理基礎(chǔ)知識、心理健康、醫(yī)病養(yǎng)護(hù)等專業(yè)課程；以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為依據(jù)，明確養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)的準(zhǔn)入條件、技能等級劃分標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)發(fā)展通道和行為監(jiān)管評價(jià)細(xì)則，同時(shí)將多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求分層次融入護(hù)理技能培訓(xùn)和等級評定，構(gòu)建全方位、立體化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式。

四是優(yōu)化養(yǎng)老資源配置，促進(jìn)服務(wù)公平性提升。合理配置養(yǎng)老資源是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)均等化的首要著力點(diǎn)，具體可以從加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)和完善軟環(huán)境兩方面入手。以老年人口數(shù)量為基準(zhǔn)，優(yōu)化養(yǎng)老場所、設(shè)施空間分布，對現(xiàn)有的設(shè)施進(jìn)行無障礙升級改造，加強(qiáng)老年人宜居環(huán)境的建設(shè)。完善養(yǎng)老資源分配制度，規(guī)范資源分配方式和流程，有效保障不同性質(zhì)、不同區(qū)域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得相應(yīng)的資金投入和優(yōu)惠補(bǔ)貼，確保資源分配全流程的公平、公正，切實(shí)保障和提升機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)資源的可達(dá)性與公平性。