馬志娟 李小倩 任樂祺

【關鍵詞】 自然資源資產; 離任審計; 生態(tài)文明建設; 審計創(chuàng)新與發(fā)展

【中圖分類號】 F239.4? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）04-0112-07

一、引言

自然資源資產及生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的物質基礎。近年來，與社會經濟快速發(fā)展相伴而生的是資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重以及生態(tài)系統(tǒng)退化。為應對日益嚴峻的資源環(huán)境問題，黨和國家開始著力轉變發(fā)展方式，發(fā)展綠色經濟，強化生態(tài)監(jiān)督。黨的十八大提出“經濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明”五位一體發(fā)展戰(zhàn)略，將生態(tài)文明建設上升到國家戰(zhàn)略高度。2015年《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》指出，“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產和環(huán)境責任離任審計”。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，要通過開展自然資源資產離任審計，對領導干部任期內自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護兩方面的責任進行客觀評價并依法追責。2015年《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》提出，要圍繞領導干部履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況開展審計試點。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定（試行）》），2018年領導干部自然資源資產離任審計試點正式進入全面推開階段。

自2015年開展審計試點以來，領導干部自然資源資產離任審計在理論和實務上都有較快發(fā)展。然而，其發(fā)展過程中仍然面臨諸多困境，這導致審計效率低下、審計效果不明顯，被審單位整改不到位、屢審屢犯等。為促進領導干部切實履行自然資源資產管理責任和生態(tài)環(huán)境保護責任，推動生態(tài)文明建設，自然資源資產離任審計可以從哪幾個方面進行創(chuàng)新，以實現深度發(fā)展？當前的困境有哪些？其原因是什么？創(chuàng)新與發(fā)展的主要目標和方向又是什么？本文嘗試系統(tǒng)深入地探究上述問題。

二、文獻回顧

（一）自然資源資產離任審計與生態(tài)文明建設相關研究

自然資源資產離任審計是一項具有中國特色的自然資源資產監(jiān)管制度[1]。自2015年開展試點以來，學者們主要圍繞自然資源資產離任審計的定義（孫等，2016）、目標[2]、主體[3]、客體[4]、內容[5]、程序方法[6]、結果運用[7]等方面展開廣泛討論。

目前，我國生態(tài)文明建設正處于負重攻堅的特殊時期，面臨前所未有的挑戰(zhàn)和機遇。領導干部自然資源資產離任審計是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分[8]。徐志耀等[9]指出，自然資源資產離任審計能有效彌補我國生態(tài)文明制度體系的監(jiān)督短板。應充分發(fā)揮自然資源資產審計在促進生態(tài)文明建設中的作用[10]。因此，探索開展自然資源資產離任審計，是黨中央加強生態(tài)文明建設的一項重要舉措[11]。自然資源資產離任審計的開展，也可增強各級政府和社會組織的環(huán)保意識和環(huán)保責任。張琦等[12]基于2014年自然資源資產離任審計試點這一準自然實驗進行實證研究發(fā)現，自然資源資產離任審計是推動政府生態(tài)文明治理的必要條件。

（二）自然資源資產離任審計創(chuàng)新相關研究

審計理論工作者和審計實務人員通過不斷地創(chuàng)新實踐來探索新思路、積累經驗，試圖逐漸形成成熟的審計模式[13]。

在理論創(chuàng)新方面，郭鵬飛（2017）認為，環(huán)境公正是領導干部自然資源資產離任審計的重要拓展內容，應推動審計關注污染中的“生活者”、環(huán)境問題的不平衡性和當地社區(qū)的發(fā)展。在制度創(chuàng)新方面，林忠華[14]認為開展自然資源資產離任審計應兼顧環(huán)境保護責任離任審計，協(xié)同推進自然資源資產負債表、環(huán)境損害責任追究、生態(tài)紅線管控等制度。在技術創(chuàng)新方面，鄧曉嵐等[15]指出，加強大數據技術的應用，對于推動審計工作的創(chuàng)新具有重要意義。馬志娟等[16]分析了大數據技術對實現環(huán)境責任審計全覆蓋的積極影響，總結了大數據運用在環(huán)境責任審計中的問題，并提出解決對策。邱為學（2018）認為，地理信息系統(tǒng)（GIS）、遙感技術（RS）等可以通過精準定位坐標，將不同時空的數據進行全覆蓋處理。在績效評價創(chuàng)新方面，王琳[17]、馬志娟[18]等利用平衡計分卡法、資源及環(huán)境責任清單、因子分析法、數據包絡分析法等評價資源環(huán)境績效。在審計問責創(chuàng)新方面，環(huán)境審計問責應充分發(fā)揮公眾和媒體的作用。馬志娟等[19]將環(huán)境責任細分為政策制定責任、項目投資責任、項目資金管理責任和監(jiān)管責任，并進一步確定不同責任的具體審計內容和問責形式。辛慶玲（2019）認為，應從制度規(guī)范、體制機制、審計與問責協(xié)調銜接等方面解決環(huán)境責任審計與問責路徑障礙。

綜上所述，學者們已充分認識到自然資源資產離任審計在生態(tài)文明建設中的重要作用，并努力探索其在理論、制度、技術、績效評價與問責等方面的創(chuàng)新機制與發(fā)展路徑。然而目前上述研究成果較分散，尚未進行有效整合，缺乏針對性的系統(tǒng)研究。因此，本文嘗試構建邏輯自洽的理論分析框架，從審計實務層面和審計保障機制層面闡述自然資源資產離任審計的創(chuàng)新路徑，分析實踐中面臨的現實困境，明確提出自然資源資產離任審計創(chuàng)新與發(fā)展的目標和方向，促進自然資源資產離任審計向縱深發(fā)展。

三、自然資源資產離任審計創(chuàng)新理論分析框架

自然資源資產離任審計是生態(tài)文明建設的要求，是中央為推進生態(tài)文明建設做出的重大制度安排。自然資源資產離任審計通過加強生態(tài)文明監(jiān)督力量、完善生態(tài)文明制度體系、提供動力和長效約束機制，推動生態(tài)文明建設。同時，加強生態(tài)文明建設也有利于完善自然資源資產離任審計制度。探索自然資源資產離任審計創(chuàng)新與發(fā)展的路徑，有利于推動審計理論的創(chuàng)新，也有利于完善審計保障機制，保證審計實施、審計評價以及審計結果運用的科學性。因此，從審計實務創(chuàng)新和審計保障機制創(chuàng)新兩方面構建自然資源資產離任審計創(chuàng)新理論分析框架，其中審計實務創(chuàng)新從審計實施過程、審計評價體系和審計結果運用機制三方面構建，而審計保障機制創(chuàng)新從審計制度保障、審計數據保障和審計人才保障三方面構建（見圖1）。

審計實務創(chuàng)新致力于利用更科學的方法組織審計工作、利用更先進的技術處理信息數據、利用更完善的評價方法，以及充分運用審計結果，更好地發(fā)揮審計的作用。基于此，將審計實務創(chuàng)新分為以下三個方面。一是創(chuàng)新審計實施過程，比如審計組織方式創(chuàng)新，統(tǒng)籌安排、協(xié)同推進、整合實施經濟責任審計和自然資源資產離任審計;審計內容創(chuàng)新，以自然資源資產實物量及生態(tài)環(huán)境變化為基礎，以履職盡責為主線，突出對重大生態(tài)破壞和環(huán)境污染等問題的監(jiān)督;審計技術方法創(chuàng)新，充分利用大數據、云計算等新技術處理應對復雜、巨量的環(huán)境信息數據，充分利用地理信息技術遠程觀測自然資源。二是創(chuàng)新審計評價體系，主要體現在探索自然資源資產離任審計評價方法、根據不同的資源稟賦細化評價指標、構建評價模型與量化評價指標三方面。三是創(chuàng)新審計結果運用機制，從完善環(huán)境信息披露制度和建立環(huán)境問責機制入手加強審計結果運用，有效整改審計發(fā)現的問題，做到“治已病，防未病”。

審計保障機制創(chuàng)新可為審計實務創(chuàng)新提供更有利的支持條件，從而促進審計實務開展，保障審計目標的實現，主要體現在制度保障、數據保障和人才保障三方面。其中，制度保障包括以下三個方面：一是完善自然資源資產離任審計的相關制度規(guī)范與配套政策;二是建立多部門聯(lián)動機制，加強審計機關同其他部門協(xié)作;三是構建審計協(xié)同體系，加強自然資源資產負債表編制和領導干部自然資源資產離任審計這兩項工作的協(xié)同。數據保障包括兩個方面的內容：一是構建審計數據分享中心，促進審計機關與各部門之間的數據共享;二是搭建大數據審計平臺，發(fā)揮大數據審計以及GIS技術在審計中的應用。人才保障的內容包括以下三個方面：一是提升審計人員專業(yè)勝任能力，引進多學科領域人才;二是推進“以審代訓”模式，打造高素質專業(yè)化的審計干部隊伍;三是加強不同層級、不同地區(qū)審計機關的交流溝通與經驗分享。

四、自然資源資產離任審計的現實困境

（一）審計實務層面：審計實施、評價、結果運用環(huán)節(jié)亟須創(chuàng)新

1.審計實施階段：審計組織方式創(chuàng)新程度不足，審計重點不夠明確，大數據審計思維有所欠缺

首先，審計組織方式創(chuàng)新程度不足?，F階段，自然資源資產離任審計仍未形成有效的組織方式。在安排審計計劃時，對同一個審計對象，可能當年實施了經濟責任審計、下個年度又安排自然資源資產離任審計，造成重復審計。此外，長期以來干部管理和自然資源資產管理時有層級錯位現象，影響了地方開展自然資源資產離任審計的主動性和計劃性。因工作的前瞻性、總體性不夠，審計計劃管理和審計工作有序推進存在較大的困難。

其次，審計重點不夠明確。做好充分的事前調查能幫助審計人員確認審計范圍，抓住重點，有的放矢地將審計資源投入重點。然而，很多地方的自然資源資產離任審計并沒有經過充分的審前調查，審計人員甚至不了解當地具體有哪些自然資源和環(huán)保項目。他們的審計重點往往不夠明確，審計內容較分散，沒有重點關注的審計對象。此外，僅根據相關準則和實施條例來確定審計評價對象，易忽視不同地區(qū)資源和環(huán)境的差異，造成審計重點不明，審計評價不客觀、不全面，很難反映真實結果。

最后，大數據審計思維有所欠缺。自然資源資產離任審計涉及自然資源空間規(guī)劃管控、實物量變更核查、開發(fā)利用績效評價以及違法行為監(jiān)管等領域。傳統(tǒng)審計遠不能滿足當前審計監(jiān)督的需要，由此導致以下問題。一是技術落后導致審計范圍受到限制。自然資源的范圍很廣且空間分布不均勻，審計人員沒有先進的地理信息技術幫助，很難全面觀察取證。二是技術落后導致環(huán)境信息處理不便。由于缺乏大數據分析技術的支持，審計人員無法充分利用海量的數據信息綜合考量各類環(huán)境指標。

2.審計評價階段：審計評價體系難以有效把握，區(qū)域環(huán)境承載能力評價尚不健全

一是審計評價指標、責任界定和等次評定難以把握。實踐中，各地對同類自然資源資產的審計評價指標存在較大的隨意性和不一致性。地方自然資源資產管理中存在的問題具有長期的、持續(xù)的和跨區(qū)域性的特點，前后任領導之間、相鄰區(qū)域領導之間的責任歸屬較難確定，且各項資源要素在各地區(qū)的可比性不同，對不同任期、不同地區(qū)的領導干部評價標準不同，很難做到定性上的一致性和定量上的可比性。此外，根據《規(guī)定（試行）》，領導干部的履職責任被分為“好、較好、一般、較差、差”評價等次，難以詳細區(qū)分領導干部的責任履行情況。

二是區(qū)域環(huán)境承載能力評價尚不健全。環(huán)境承載力是在某一時期、某種狀態(tài)或條件下，某地區(qū)的環(huán)境所能承受人類活動作用的閾值。它既是衡量一個地區(qū)經濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設是否協(xié)調的重要標準，也是對領導干部履行自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任進行評價的重要指標。然而，目前自然資源資產離任審計并沒有針對區(qū)域環(huán)境承載力進行評價。因此，審計人員易忽視地區(qū)經濟發(fā)展和環(huán)境保護的內在聯(lián)系，難以從綜合層面上對自然資源資產管理和環(huán)境保護情況進行全面評價。

3.審計結果運用階段：審計結果質量與整改效果有待改善，審計結果運用不夠充分

第一，審計結果質量與整改效果有待改善。近年來，雖然國家審計質量總體上有較大提高，但并不是所有地方、所有審計項目質量都經得起推敲和檢驗，例如缺乏深層次的問題分析研究，提出的整改建議缺乏現實條件基礎，實施難度大，整改措施流于形式等。審計結果質量未能達到預期效果的原因如下：一是審計人員不足，完成審計任務較為困難;二是審計隊伍專業(yè)結構有待優(yōu)化，審計質量不高;三是投入自然資源資產離任審計資源過少，審計人員難以積累實戰(zhàn)經驗。

第二，審計結果運用不夠充分?，F階段自然資源資產離任審計結果運用不足的重要表現就是缺乏相應的審計結果運用機制或未得到有效運用，這導致審計成果轉化為環(huán)境保護成果的效果不明顯，一些地區(qū)存在的環(huán)境問題并未通過審計得到很好的整改。審計整改效果差的原因如下：一是某些地方領導干部片面追求經濟指標而忽視生態(tài)環(huán)保;二是信息公開透明度不高。目前自然資源資產離任審計環(huán)境信息公開力度小，社會公眾不清楚領導干部應履行的責任，無法對后續(xù)審計整改展開跟蹤。

（二）審計保障機制層面：審計保障不夠充分

1.審計制度保障：配套政策不夠完善，部門聯(lián)動有待加強，制度保障不夠健全

一是自然資源資產負債表編制與自然資源資產離任審計的協(xié)調程度不足。協(xié)調好自然資源資產負債表編制與自然資源資產離任審計，能夠產生積極的協(xié)同效應。一是自然資源資產負債表能夠對自然資源進行量化與披露，二是自然資源資產離任審計可對自然資源資產負債表提供的數據進行復核。然而，實踐中兩項工作卻由統(tǒng)計部門與審計機關分頭開展，進而出現以下困境：一是因部門聯(lián)動不足，造成部分工作重復開展，或質量不佳;二是由于基礎數據不系統(tǒng)不全面，導致部分地區(qū)的自然資源資產負債表缺乏實用價值。

二是配套政策需要進一步完善。盡管全國范圍內各省市都發(fā)布了相應的制度，但某些地區(qū)的制度過于籠統(tǒng)，并未在實質層面為自然資源資產離任審計開展提出具體指導和相關建議。由此產生的直接影響如下：一是審計計劃的不確定性大，審計機關難以十足掌控第二年及以后要審什么。二是工作機制尚未完善，各地各部門之間的協(xié)調性不夠，長效機制不能有效構建。三是上下級審計機關以及審計內部各部門之間的融合難以發(fā)揮真正的作用。

三是審計機關與多部門之間的聯(lián)動需進一步加強。自然資源資產離任審計不是審計機關的獨角戲，還涉及財政、國資、工信、水利、國土、農業(yè)、能源和國有企業(yè)等部門和單位，在審計機關內部涉及財政、經濟責任、農業(yè)、資源環(huán)境、投資等處室，統(tǒng)一協(xié)調的難度可想而知。以區(qū)域水環(huán)境質量的分析為例，僅依賴生態(tài)環(huán)境部門的斷面水質監(jiān)測數據，只能得出已經公布的水質超標狀況。審計的真正價值在于溯源，即查清污染源并提出治理對策。因此，審計人員還需要掌握區(qū)域重點污染源分布矢量數據、化肥農藥減量化數據等一系列對生態(tài)環(huán)境產生較大隱患的經濟數據。但審計實踐表明，各類數據條塊不連貫、不完整使得審計結論的科學性難以保證。

2.審計數據保障：數據平臺建設滯后于審計實踐

首先，數據環(huán)境建設滯后。一些地區(qū)的審計機關既沒有（缺乏）存放、存儲、管理自然資源數據的軟硬件，管理數據的相關制度也未能發(fā)揮應有的作用。其次，數據采集瓶頸制約了審計實施。由于沒有適宜的數據環(huán)境，數據采集無法落實跟進，審計人員只能在審計現場構建應急性臨時數據環(huán)境，導致審計的深度、廣度、效果均難以達到理想的效果。再次，全區(qū)域的數據支持、技術服務以及審計業(yè)務的整體推進不足，沒有充分完備的數據建設，省對市、縣等基層的審計支持即只能停留在形式上。最后，自然資源資產大數據審計人才隊伍建設沒有得到應有的重視，導致數據平臺建設滯后。

3.審計人才保障：審計人員專業(yè)勝任能力有待提升，審計經驗交流通道不夠順暢

第一，審計人員專業(yè)勝任能力有待提升。自然資源資產離任審計超出了審計人員現有知識結構和專業(yè)范疇，尤其是在基層審計機關，存在“三多三少”的結構性人才匱乏問題，即精通財務人員多，熟悉資源環(huán)境業(yè)務人員少;單一知識結構人員多，復合型人才少;具備財務數據分析能力的人員較多，掌握大數據處理能力的人員偏少等。很多地方審計機關和審計人員大數據審計思維難以形成，存在不清楚自然資源資產審什么、怎么審，不知道拿什么數據、拿不到數據、拿到數據不知道怎么處理等問題。

第二，審計經驗交流通道不夠順暢。最早進行自然資源資產離任審計試點的一些地區(qū)，經歷了幾年的探索，審計方法更加成熟，審計人員的專業(yè)勝任能力更強。并且經濟發(fā)達地區(qū)審計機關在工作上往往更易獲得其他部門的支持，審計效果也更為明顯。但目前審計機關之間溝通交流機會較少，缺乏審計人員直接溝通的官方渠道，同行之間學習取經的渠道不暢。在這種情況下，經驗不足、技術方法落后的審計機關只能邊工作、邊探索，審計結果質量也得不到充分的保障。

五、自然資源資產離任審計創(chuàng)新與發(fā)展的目標和方向

（一）創(chuàng)新審計實務

1.創(chuàng)新審計組織方式，明確審計重點，加強信息技術應用

創(chuàng)新審計組織方式，一是要借鑒、依托經濟責任審計的開展模式，利用經濟責任審計和自然資源資產離任審計的內在聯(lián)系，統(tǒng)籌安排兩者項目計劃，同步實施現場審計，信息共享，證據協(xié)同，結果共享，實現一審多果。二是完善經濟責任與環(huán)保責任的聯(lián)動機制，完善業(yè)務管理，提升審計成效。審計如果停留在對單一責任的評價上，往往忽視現象背后深層次的根源問題，從而屢查屢犯難以根治。因此，要突破傳統(tǒng)的單一責任審計模式，構建領導干部經濟責任與環(huán)保責任的聯(lián)動機制，進一步創(chuàng)新審計組織方式，提升審計成效。

明確審計重點，一方面要圍繞履職盡責，突出審計重點。自然資源資產離任審計分五個等次綜合評價領導干部履職盡責的總體情況，分別是執(zhí)行責任、決策責任、發(fā)展責任、管理責任和廉政責任。另一方面要轉變審計思維，適應自然資源資產離任審計新思路。首先，了解自然資源資產離任審計是什么、為什么會產生，可以解決哪些問題以及對生態(tài)文明建設的重要性。其次，要培養(yǎng)新的審計思維。應利用新的技術方法獲取環(huán)境信息，積極與生態(tài)環(huán)境部門合作交流，實地觀察自然資源與環(huán)境保護狀況。最后，審計模式應逐漸從財務審計、合規(guī)審計模式向績效審計模式轉變，利用成本效率分析工具，要掌握績效審計的方法手段。

進一步加強信息技術在審計中的應用，一方面要強化大數據分析在自然資源資產離任審計中的創(chuàng)新應用，利用數據分析技術將海量復雜的數據轉化為直觀、便于理解的圖形，從數據中挖掘出有用的信息。為此，應當建立省級數據分析處理中心，對全省相關數據進行集中處理、統(tǒng)一立項，疑點分發(fā)市縣審計機關分別進行審核。同時還要統(tǒng)一大數據標準，解決數據不交融、不匹配的問題。另一方面要推動地理信息技術在自然資源資產離任審計中的創(chuàng)新應用，聘請專業(yè)人員為審計人員提供技術講解，為審計機關提供軟硬件的支持和操作方法上的指導。一是指導審計人員建立相應的環(huán)境信息數據庫，對整個區(qū)域空間地理分布數據進行采集、存儲、管理、運算、分析和描述。二是指導審計人員利用遙感技術探測資源環(huán)境、水文、氣象等領域，遠程獲取環(huán)境信息。三是科學使用全球定位系統(tǒng)。審計人員應學會辨認圖像中自然資源的種類、被破壞情況、區(qū)域占地面積，比較區(qū)域環(huán)境的歷史影像，發(fā)現環(huán)境差異。

2.合理選擇評價指標，構建環(huán)境承載能力審計評價體系

審計人員在審計計劃階段要充分了解地區(qū)的自然資源稟賦、整體環(huán)境質量，根據調查的實際情況選擇合適的評價指標。一方面，某個指標的選取應充分考慮該指標所對應的資源屬性以及對當地環(huán)境、經濟以及社會所產生的影響。以水資源審計為例，我國南方水資源儲量豐富，應更多關注水資源質量，北方水資源相對稀缺，年供水量、取水量、地下開采水量等指標的權重占比應更大。另一方面，構建科學合理的評價模型是創(chuàng)新審計評價體系的關鍵，側重于從多方面對領導干部的履職情況進行監(jiān)督、評價。

自然資源資產離任審計還應當將環(huán)境承載能力納入審計范圍。環(huán)境承載能力審計評價突出環(huán)境的“承載”能力，在指標選取上不僅包括自然資源變量，還包括社會條件變量。一方面，對各類自然資源的承載能力進行評估分析。根據經濟發(fā)展的實際情況，判斷資源索取是否合理，環(huán)境污染和破壞是否在可控范圍內，已遭受破壞環(huán)境是否具有可恢復的能力。另一方面，構建環(huán)境承載能力審計評價體系，通過各項環(huán)境指標科學合理地推算出環(huán)境承載力的閾值。利用環(huán)境承載能力綜合評價領導干部經濟建設和環(huán)境保護的結果。

3.健全環(huán)境信息披露制度，完善環(huán)境責任問責機制

健全環(huán)境信息披露制度，一是要定期披露環(huán)境信息，健全重大環(huán)境事故報告制度，加大環(huán)境信息公開力度，提高環(huán)境信息公開質量。環(huán)境信息包括以下內容：生態(tài)環(huán)境和自然資源具有的價值;生態(tài)環(huán)境和自然資源損害的現實狀況;生態(tài)破壞和環(huán)境污染給人類經濟社會發(fā)展造成的危害;政府為治理環(huán)境所做的努力以及進一步解決環(huán)境問題的措施和對策。政府應推動高污染、高能耗企業(yè)披露環(huán)境信息，采用提供環(huán)境補貼、發(fā)展綠色金融等方式，促使企業(yè)自覺披露環(huán)境信息。二是推動信息公開透明，完善審計結果公告制度。各級政府及部門應通過官方網站等渠道，將領導干部的資源環(huán)境責任及履行情況等相關信息進行公開。此外，還應該規(guī)范審計結果公告，拓展審計結果公告內容與范圍，將環(huán)境政策執(zhí)行情況、環(huán)境影響評估結果、環(huán)境資源配置情況等納入審計結果公告。

建立健全環(huán)境責任問責機制，一是完善考核機制，重視結果運用。審計機關要改善考核機制，把事后問題的整改和結果的運用納入考核范圍之內。二是強化整改監(jiān)督，建立長效機制，對重要問題和典型穩(wěn)妥的整改情況開展持續(xù)跟蹤調查。三是加強多元化問責主體的整合，建立健全成果運用機制，構建“2+多”的利用機制，其中“2”是指自然資源部門和生態(tài)環(huán)境部門，“多”包括審計機關、紀檢部門、政府、人大等。推動組織人事、紀檢監(jiān)察、司法、政府資源環(huán)境管理等部門構成多元化問責主體，并采用審計公告、審計建議、審計整改等協(xié)同問責方式。

（二）強化審計保障

1.完善配套制度，加強部門聯(lián)動，探索自然資源資產負債表編制

首先，各級審計機關應根據黨中央和國務院機構改革要求，優(yōu)化機構職能。要以領導干部自然資源資產離任審計協(xié)調領導小組為依托，建立和完善相應制度和規(guī)范，具體如下：省級自然資源資產大數據建設指導意見、領導干部自然資源資產離任審計工作發(fā)展規(guī)劃，領導干部自然資源資產離任審計協(xié)調領導小組工作規(guī)則，領導干部自然資源資產離任審計數據采集與管理辦法、計劃管理辦法、結果運用辦法、協(xié)查辦法、結果聯(lián)合整改督察辦法等。

其次，要完善審計多部門聯(lián)動機制。一方面，要加強審計機關的合作配合，下級審計機關發(fā)現有關問題，要及時上報上級審計機關，形成上下聯(lián)動、整體推進的運轉機制。著力構建工作經驗交流平臺，積累典型案例，提煉經驗做法，推動制定審計業(yè)務操作指南、審計手冊等制度。另一方面，要加強不同審計主體之間的合作。政府審計要發(fā)揮主導作用，加強對內部審計和社會審計的業(yè)務指導和監(jiān)督檢查。社會審計要發(fā)揮其在財務審計和咨詢服務上的專業(yè)優(yōu)勢，鼓勵政府審計和內部審計積極購買社會審計服務。內部審計熟悉本單位內部資源環(huán)境管理情況，應當利用該優(yōu)勢進行全過程監(jiān)督。

最后，構建自然資源資產負債表編制與領導干部離任審計協(xié)同體系。首先，建立協(xié)同的外部保障機制。審計機關、統(tǒng)計部門等單位的共同上一級部門，不僅擁有資源的配置能力，更掌握著信息、制度等其他多種資源，是協(xié)同工作的掌舵力量。其次，完善相關配套制度和法律法規(guī)。規(guī)范審計組織、數據收集、成果運用等事項;完善自然資源資產負債表編制制度，對自然資源資產產權界定、自然資源價值核算、自然資源資產負債表的應用等方面進行指導;制定兩項工作以及跨部門協(xié)同工作的具體規(guī)定和可操作性指導條款。最后，建立整合與共享機制。應當借助互聯(lián)網信息技術、大數據技術等手段建立資源庫，并由常設性專職協(xié)調機構將工作中所能調配的資源進行統(tǒng)一管理與配置。

2.推動審計數據平臺建設

一是要成立領導干部自然資源資產離任審計大數據分析中心，優(yōu)選和引進地理信息技術及大數據處理和分析專職人員，加強與自然資源、生態(tài)環(huán)境等職能部門的技術業(yè)務交流。二是要優(yōu)化相關職能配置，主要包括數據管理、數據分析、項目建議和審計服務。數據管理包括數據采集、數據存儲、數據整理、成果歸檔等;數據分析包括數據預處理、疑點篩選、問題初步排查等;項目建議是指根據預處理結果或者審計需要，提出資源環(huán)境審計項目計劃建議;審計服務是對全省各級審計機關實施自然資源資產離任審計提供技術支持和數據支持，并開展相關培訓。三是要加強數據建設。第一，以自然資源資產大數據建設規(guī)范為核心，推進各業(yè)務主管部門統(tǒng)一數據結構、規(guī)范數據定義和標準，提供數據轉換工具、數據采集接口。第二，開發(fā)自然資源資產大數據管理平臺，該平臺應具有數據存儲管理、數據檢索、數據轉換、數據分割、數據集成，以及審計成果轉化運用、問題整改落實等功能。第三，開發(fā)自然資源資產大數據審計平臺。該平臺應具有年度統(tǒng)籌組織實施重點審計項目的數據集中分析處理，違規(guī)開發(fā)利用自然資源和損害生態(tài)環(huán)境疑點的日常監(jiān)控，重大工程建設項目數據支持和跟蹤監(jiān)控等工作。

3.鍛造審計隊伍，提升審計人員素質和能力

一是提升審計人員專業(yè)勝任能力。審計機關要開展審計技術方法培訓，加大業(yè)務培訓力度。做好人才培訓，提升存量人才技能。二是引進多學科領域人才。從各地審計機關優(yōu)選熟練掌握地理信息技術和大數據技術較好的骨干，集中力量辦大事;從相關業(yè)務部門單位或科研院所引進技術人才，走“審、技”合一的捷徑。三是推進“以審代訓”模式。各級審計機關發(fā)揮上下聯(lián)動機制的作用，著力發(fā)揮實務教學引領作用，在審計項目開展過程中借調審計人員參與實務工作，最終達到提升專業(yè)勝任能力的目的。

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