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        擴(kuò)大參與率:構(gòu)建“軟強(qiáng)制性”企業(yè)年金的設(shè)想
        ——基于英國經(jīng)驗(yàn)的借鑒

        2022-01-01 10:50:49四川大學(xué)公共管理學(xué)院馮俊杰
        區(qū)域治理 2021年35期
        關(guān)鍵詞:參與率年金雇員

        四川大學(xué)公共管理學(xué)院 馮俊杰

        一、引言

        全面建成多層次、可持續(xù)的社會保障體系是黨的十九大提出的一項(xiàng)目標(biāo)。體現(xiàn)到養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域,在面對老齡化程度不斷提高和勞動力規(guī)模不斷下降的社會現(xiàn)實(shí)的背景下,在第一層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率不足的前提下,企業(yè)年金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要構(gòu)成,應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的補(bǔ)充作用,然而現(xiàn)實(shí)卻是企業(yè)年金在企業(yè)和職工中參與率過低且發(fā)展失衡,長此以往,多層次社會保障體系的構(gòu)建難以實(shí)現(xiàn)。

        如今,企業(yè)年金制度改革的首要任務(wù)是擴(kuò)大參與率,發(fā)揮第二支柱應(yīng)有的作用。總結(jié)國外經(jīng)驗(yàn),可以看到美國、澳大利亞等第二層次養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率高的國家都在參保階段對企業(yè)進(jìn)行了強(qiáng)制或準(zhǔn)強(qiáng)制的限制,有學(xué)者指出,企業(yè)年金參與率低的主要原因是企業(yè)年金的自愿參加屬性。此外,作為和企業(yè)年金同一層次和地位的職業(yè)年金,因?yàn)閺?qiáng)制性的政策規(guī)定,推進(jìn)效果良好,如果企業(yè)年金覆蓋面極低的現(xiàn)狀仍然難以突破,二者將會形成巨大的養(yǎng)老待遇的反差,甚至還有可能會導(dǎo)致新的“制度不公”,從而對社會穩(wěn)定造成負(fù)面影響。因此,我們應(yīng)重視強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱的建設(shè),設(shè)計(jì)提高企業(yè)年金參與率的改革路徑,發(fā)揮企業(yè)年金的補(bǔ)充作用。

        二、我國企業(yè)年金參與率現(xiàn)狀及問題

        為構(gòu)建多層次社會保障體系,我國先后出臺了多項(xiàng)政策、法規(guī)支持第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展,企業(yè)年金作為重要組成,參與情況不容樂觀。

        (一)我國企業(yè)年金參與率現(xiàn)狀

        1.我國企業(yè)年金參與水平低

        2007-2020年,參加企業(yè)年金計(jì)劃的企業(yè)數(shù)量和職工數(shù)量均呈上升趨勢,其中企業(yè)數(shù)量從3.2萬增長到了10.5萬,職工數(shù)量929萬人增長到2717萬人,雖然二者均呈現(xiàn)了出逐年上升的趨勢,但參與總量與我國企業(yè)總數(shù)以及職工總?cè)藬?shù)相比仍然過低。再從二者的增長情況來看,在2012、2011年分別達(dá)到最高點(diǎn)21.83%、18.13%之后,增長速度就開始逐年下滑,并在2015年出現(xiàn)明顯的“拐點(diǎn)”,增長率雙雙跳水。雖然在2017年增長率略有回升,但仍處于一種較低的增長水平,難以達(dá)到與“第二支柱”養(yǎng)老金相適應(yīng)的企業(yè)年金覆蓋水平。

        從企業(yè)年金的參保整體趨勢看,參保人數(shù)占就業(yè)人口比重逐年緩慢增長,但實(shí)際占比極低,平均僅為2.4%,與企業(yè)年金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱的地位不匹配。另一方面,企業(yè)年金參保人數(shù)占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的比重也很低,發(fā)展十多年來,一直處于7%以內(nèi),近5年來甚至不足6%。

        以上事實(shí)表明,我國企業(yè)年金十幾年來的發(fā)展水平,無論是從建立企業(yè)年金計(jì)劃的企業(yè)數(shù)量、參加職工數(shù)量和增長率分析,還是從與就業(yè)人口和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老參加人數(shù)對比,我國企業(yè)年金的參與程度都不容樂觀。

        2.企業(yè)年金地區(qū)參與情況嚴(yán)重失衡

        將我國四大經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域的企業(yè)年金參與情況進(jìn)行對比,一方面,各經(jīng)濟(jì)區(qū)域參與情況失衡。無論是參與的企業(yè)數(shù)量還是員工數(shù)量,東部地區(qū)在這兩個指標(biāo)上都遙遙領(lǐng)先,中部地區(qū)次之,接著是東北和西部地區(qū)。其中,東部地區(qū)各地平均參與企業(yè)和職工的賬戶數(shù)分別為3715個和52.7萬人,參與情況是中部地區(qū)的2.7倍和1.2倍。與此同時(shí),東北地區(qū)和西部地區(qū)企業(yè)年金發(fā)展緩慢,企業(yè)和個人參保動力不足,部分地區(qū)參加企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量不足一千。另一方面,經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)部參與情況表現(xiàn)出較大差異。以西部地區(qū)為例,在西藏建立企業(yè)年金的企業(yè)僅有33個,約占甘肅的5%、廣西的1%,這種差距同樣也表現(xiàn)在其他地區(qū),如東部地區(qū)的廈門參加企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量是河北省的11倍左右。據(jù)此可知,無論是參保企業(yè)還是參保人數(shù),均在區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部存在顯著差距。

        (二)企業(yè)年金參與率過低的不利影響

        首先,參與率過低將會影響企業(yè)年金的可持續(xù)性發(fā)展。企業(yè)年金的基金規(guī)模和投資收益是其可持續(xù)發(fā)展的重要前提,在覆蓋率過低的情況下,企業(yè)年金的基金規(guī)模受限,很難達(dá)到較高水平。數(shù)據(jù)顯示,2020年末全國企業(yè)年金累計(jì)結(jié)余22496.83億元,不到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余的40%,我國企業(yè)年金投資平均收益率為7.3%,遠(yuǎn)高于通脹水平,但是由于基金規(guī)模不足,即使投資收益率處于較高水平,也難以取得高收益。

        其次,參與率過低將會影響第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度公平。企業(yè)年金和職業(yè)年金共同構(gòu)成第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,二者參與年金計(jì)劃的強(qiáng)制性規(guī)定存在差異。職業(yè)年金由于強(qiáng)制性規(guī)定,有機(jī)會實(shí)現(xiàn)在應(yīng)有范圍內(nèi)的全覆蓋,而企業(yè)年金,卻因自愿參與的屬性陷入覆蓋面狹窄、參與率過低的困境之中,長此以往,二者將出現(xiàn)巨大的制度反差,形成新的“隱性雙軌”,不利于制度公平。

        第三,參與率過低不利于多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建。我國第一層次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)無論是參保率還是待遇水平,一直處于低速、穩(wěn)步發(fā)展的狀態(tài),在當(dāng)前社會現(xiàn)實(shí)下存在著較大的壓力,需要企業(yè)年金作為重要補(bǔ)充,成為廣大職工退休后的重要收入來源,卻因參與率不足而難以實(shí)現(xiàn)制度應(yīng)有的保障水平。

        因此,應(yīng)立足制度建設(shè)層面,探索、發(fā)現(xiàn)提高企業(yè)年金參與率的方式,發(fā)揮企業(yè)年金“第二支柱”養(yǎng)老金的有效作用。

        三、國外經(jīng)驗(yàn)借鑒——英國軟強(qiáng)制性企業(yè)年金的探索

        2012年10月起,英國就開始實(shí)施遍及全國的、分階段進(jìn)行的、具有彈性的“自動注冊”軟強(qiáng)制性第二支柱養(yǎng)老金計(jì)劃。其特點(diǎn)表現(xiàn)如下:

        第一,該計(jì)劃的強(qiáng)制要求具有彈性。在實(shí)行年金計(jì)劃的國家中,不同國家分別在強(qiáng)制性、半強(qiáng)制性和自愿形式之間進(jìn)行選擇。英國選擇的是一種自動注冊的職業(yè)養(yǎng)老金改革,并取得了較大成功。從本質(zhì)上講這種自動注冊屬于有彈性的強(qiáng)制性,表現(xiàn)在:一、針對雇主的強(qiáng)制和針對雇員的彈性。符合條件的雇主必須按時(shí)為雇員提供職業(yè)養(yǎng)老金并為其繳費(fèi),雇員則有權(quán)利選擇退出。二、改革措施強(qiáng)制實(shí)施,但在時(shí)間上具有彈性,雇主可在書面通知雇員的前提下選擇3個月之內(nèi)的推遲實(shí)施時(shí)間。三、強(qiáng)制實(shí)行“自動注冊”雇員選擇具有彈性,雇員每3年被重新注冊一次,注冊后可自行選擇繼續(xù)參與、退出或重新加入。

        第二,計(jì)劃遵循“先易后難,逐步實(shí)施”的原則。秉持先易后難的原則,根據(jù)企業(yè)規(guī)模的不同由小到大分三個階段具體實(shí)施。大規(guī)模、中等規(guī)模和小規(guī)模企業(yè)依次在2012年10月至2014年2月、2014年4月至2015年4月、2017年5月至2018年2月期間完成“自動注冊”職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。無論企業(yè)規(guī)模如何,到2018年所有的雇員都會被強(qiáng)制參加職業(yè)年金計(jì)劃。

        企業(yè)年金的強(qiáng)制性規(guī)定對于擴(kuò)大年金參與率起著關(guān)鍵作用,但是現(xiàn)階段我國尚不具備建立強(qiáng)制性企業(yè)年金的條件——如完善的法律體系、成熟的資本市場、良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等。因此,本文認(rèn)為我國可在強(qiáng)制與自愿之間尋求平衡,借鑒英國做法,探索符合我國國情的“軟強(qiáng)制”企業(yè)年金制度,以“強(qiáng)制與自愿并存、公平與效率兼顧”為基本原則,逐步實(shí)現(xiàn)企業(yè)年金參與率的提高。

        四、英國“軟強(qiáng)制”年金改革對中國的啟示

        英國2012年的年金改革是基于其公共養(yǎng)老金替代率低、私人養(yǎng)老金覆蓋率低等社會現(xiàn)實(shí),改革背景和我國企業(yè)年金發(fā)展現(xiàn)狀具有一定的相似性,而且英國采用的有彈性的“軟強(qiáng)制”的企業(yè)年金制度,在我國在不具備建立“強(qiáng)制性”企業(yè)年金下的情況下,可以作為一種現(xiàn)實(shí)的選擇,因此具有一定的借鑒意義。

        (一)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì),明確企業(yè)年金定位

        第二支柱的年金計(jì)劃應(yīng)作為第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充。英國在數(shù)十年的私有化改革后,養(yǎng)老金制度體系變得復(fù)雜、效率低,覆蓋范圍和替代水平也很大提升空間。為了解決問題、彌補(bǔ)不足,英國實(shí)施了強(qiáng)制性的第二支柱年金計(jì)劃。從現(xiàn)實(shí)來看,我國也面臨同樣的問題,按照現(xiàn)有政策,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在明顯的替代率下降趨勢,即使未來進(jìn)行改革,也有難以改善現(xiàn)有替代率不足且持續(xù)下降的問題。

        按照我國的制度設(shè)計(jì),養(yǎng)老保險(xiǎn)體系以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為主,企業(yè)年金和職業(yè)年金構(gòu)成的第二支柱為輔。在企業(yè)年金制度發(fā)展緩慢、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金替代水平下降的背景下,第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)沒能跟上,導(dǎo)致了養(yǎng)老收入不足和人們的普遍焦慮心理。為此,我們應(yīng)重視、鼓勵企業(yè)年金的發(fā)展,明確企業(yè)年金在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)中的定位,鼓勵更多有條件的企業(yè)和個人參與到企業(yè)年金的建設(shè)中來,使多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向健康方向發(fā)展。

        (二)改革應(yīng)“漸進(jìn)實(shí)施”并遵循“彈性原則”

        英國的“自動注冊”機(jī)制規(guī)定雇員可以不繳費(fèi),企業(yè)必須繳費(fèi),企業(yè)的繳費(fèi)率和加入年金計(jì)劃的時(shí)間根據(jù)企業(yè)規(guī)模的不同表現(xiàn)出一定差異。我國企業(yè)年金制度規(guī)定,只有盈利狀況好的企業(yè)才可建立企業(yè)年金,且需要企業(yè)和員工共同繳費(fèi)。然而在能力和意愿上,企業(yè)和員工之間是存在一定差異的,這樣的規(guī)定就可能會阻止一些潛在需求,如企業(yè)沒有建立年金計(jì)劃的資格而員工卻有能力和意愿加入,或企業(yè)沒有建立企業(yè)年金資格而員工卻想要參加企業(yè)年金,使其作為退休后的收入保障。如果我們可以借鑒英國做法,允許有意愿且有能力的企業(yè)和員工建立企業(yè)年金賬戶,應(yīng)該會對養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展有所幫助。

        (三)注重公眾參與和溝通

        英國的年金改革十分注重與公眾之間的溝通與政策宣傳。在改革之前聽取了公眾意見并以此為基礎(chǔ)制定了相關(guān)政策,在政策的實(shí)施過程中,英國政府也關(guān)注公眾對政策的理解,加強(qiáng)政策宣傳。政策實(shí)施公開、透明,讓公眾能夠盡可能多地了解政策,增加了公眾對改革的支持,使得改革能夠順利實(shí)施。

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