陸春林

摘要：公安派出所作為最基層的消防監(jiān)督管理單位，在維護(hù)轄區(qū)火災(zāi)形勢穩(wěn)定、保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全作出了重要貢獻(xiàn)。然而，隨著消防體制機制改革的塵埃落定，公安派出所在履行基層消防監(jiān)督管理職能方面卻逐漸弱化，面臨著諸多困境，筆者結(jié)合在鹽城市亭湖區(qū)的工作實際，重點談一談新時期公安派出所消防工作的重要意義、面臨的困境以及改進(jìn)對策。

關(guān)鍵詞：派出所消防工作;面臨的困境;改進(jìn)對策

在消防體制改革前，公安派出所作為公安機關(guān)最基層的監(jiān)管單位，是基層消防監(jiān)督管理的工作主力軍，承擔(dān)著維護(hù)轄區(qū)火災(zāi)形勢穩(wěn)定、保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全的重要職責(zé)。2019年新《消防法》的修訂改變了公安派出所消防監(jiān)管的原有模式，出現(xiàn)了一系列新的問題。下面，筆者結(jié)合工作實際，就新時期公安派出所消防工作的重要意義、面臨的困境以及改進(jìn)對策談一談自己的看法。

1? 繼續(xù)推進(jìn)派出所消防工作的重要意義

1.1? 充實基層消防監(jiān)督執(zhí)法力量

鹽城市亭湖區(qū)公安分局共有派出所16個，社區(qū)民警115人，共有屬于派出所消防監(jiān)管范圍的三級消防安全重點單位352家、居民住宅小區(qū)約400余個、小場所等數(shù)萬家。就消防執(zhí)法工作量而言，沒有任何一個部門能夠比得上公安派出所的消防監(jiān)督執(zhí)法工作量。2019年亭湖區(qū)各公安派出所共檢查單位14229家、發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患數(shù)28354處、辦理消防一般行政處罰案件達(dá)917起;同年亭湖區(qū)消防救援機構(gòu)共檢查單位1624家、發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患數(shù)2593處、辦理一般行政處罰案件155起。通過對比，派出所執(zhí)法量相當(dāng)于消防救援機構(gòu)的6～10倍。由此，我們不難發(fā)現(xiàn)公安派出所的消防監(jiān)督執(zhí)法力量是遠(yuǎn)超轄區(qū)消防救援部門的，也是不可或缺的。

1.2? 加強基層消防監(jiān)管工作的必然需求

鹽城市亭湖區(qū)是典型的城鄉(xiāng)復(fù)合型城市區(qū)，地域比較廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所占區(qū)域超過轄區(qū)總面積的一半。2020年，鹽城市亭湖區(qū)共發(fā)生火災(zāi)518起，造成2人受傷、1人死亡。盡管二、三級消防安全重點單位沒有發(fā)生火災(zāi)事故，大部分火災(zāi)都集中在居民住宅和“小單位、小場所”;鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的火災(zāi)多達(dá)387起，占火災(zāi)總數(shù)的68.6%，亡人和傷人都發(fā)生在農(nóng)村居民家庭，集鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)的火災(zāi)防控工作仍然是消防工作的一個薄弱環(huán)節(jié)。而消防救援部門地處城市中心區(qū)域，監(jiān)管力量無法完全觸及邊遠(yuǎn)的集鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)，一旦公安派出所職能弱化，勢必會造成消防監(jiān)管上的盲區(qū)，嚴(yán)重影響基層消防安全。

1.3? 與當(dāng)前基層消防監(jiān)督管理實際相適應(yīng)

公安派出所有著長期從事基層消防監(jiān)督管理工作的經(jīng)驗，有著點多面廣、接觸群眾廣、轄區(qū)情況熟悉的先天優(yōu)勢。公安派出所在所管轄區(qū)內(nèi)可以做到進(jìn)村入戶，通過日常治安管理可以做到對社區(qū)和農(nóng)村的底數(shù)清、情況明、檢查指導(dǎo)防范常規(guī)化。同時，各派出所結(jié)合所在轄區(qū)的工作實際，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成立消防聯(lián)防聯(lián)勤工作小組、宣傳小分隊，明確基層網(wǎng)格宣傳人員，大力開展消防常識教育和社會單位檢查發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患、組織撲救初起火災(zāi)、組織人員疏散逃生和消防宣傳教育培訓(xùn)的能力，達(dá)到齊抓共管的工作局面。此外，公安機關(guān)作為國家的執(zhí)法機關(guān)，在執(zhí)法的強制性和群眾的威懾力方面是沒有任何一個行政機關(guān)可以媲美的。

2? 當(dāng)前派出所消防工作面臨的困境

2.1? 消防法律授權(quán)不具強制性

2019年新修訂的《消防法》第五十三條規(guī)定：“公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務(wù)院公安部門規(guī)定?！逼渲小翱梢浴钡谋硎龆ㄎ涣伺沙鏊拦ぷ鞯摹安幻鞔_”性，解讀認(rèn)為派出所消防工作范疇為“消防監(jiān)督檢查”和“消防宣傳教育”，并沒有明確必須要進(jìn)行“消防行政處罰”，新修正的《消防法》僅對公安機關(guān)依照《治安管理處罰法》實施消防行政處罰的內(nèi)容作出了規(guī)定，這導(dǎo)致了派出所消防工作職責(zé)不清，給派出所是否要開展消防工作留下了“借口”。改革前，消防機構(gòu)與派出所均隸屬于公安機關(guān)，即使存在認(rèn)識上的分歧，也可以通過部門規(guī)章加以完善補充或內(nèi)部協(xié)調(diào)解決;改革后，公安與消防分屬于不同部門，分歧變成部門間的不同立場與利益，公安機關(guān)更傾向于選擇“可不為”。

2.2? 缺少考核評價機制的引導(dǎo)

改革轉(zhuǎn)隸前，鹽城市公安局將派出所消防工作納入公安機關(guān)綜合考評內(nèi)，在千分制考核中占20分，并制定專門的考核實施辦法，通過明確消防民警檢查單位數(shù)、發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患數(shù)、行政處罰數(shù)以及轄區(qū)火災(zāi)形勢4個指標(biāo)進(jìn)行每月考核并通報考核結(jié)果，每年年底對消防工作優(yōu)秀的派出所和民警進(jìn)行表彰獎勵，并擇優(yōu)進(jìn)行立功受獎，通過一系列的考核獎懲措施，派出所消防工作一直穩(wěn)步提升。改制后，雖然2018年省公安廳下發(fā)了《關(guān)于公安機關(guān)做好消防機構(gòu)轉(zhuǎn)制過渡期有關(guān)工作的通知》（蘇公傳發(fā)[2018]874號），要求在消防法律法規(guī)修訂前，公安派出所繼續(xù)依法履行日常消防監(jiān)督和消防宣傳教育職能，但2019年年初省公安廳并未將消防工作納入《設(shè)區(qū)市公安機關(guān)綜合考評辦法》考核范疇，給基層派出所傳遞了“公安機關(guān)可以不再開展消防行政處罰”的信號。

2.3? 公安、消防部門之間工作銜接不夠通暢

消防體制改革前，治安、消防和公安派出所同屬公安部門，建立了良好的派出所消防工作協(xié)作機制。但改革后，消防整建制劃歸應(yīng)急管理部門，互不隸屬的關(guān)系導(dǎo)致在派出所消防工作指導(dǎo)推進(jìn)、消防行政處罰案件審批、火災(zāi)事故協(xié)同調(diào)查等方面銜接不夠順暢，不能持續(xù)保持以往形成并固化的定期聯(lián)合召開工作例會、開展聯(lián)合督導(dǎo)、組織民警消防業(yè)務(wù)培訓(xùn)等制度，影響了派出所消防工作的整體推進(jìn)。另外，原先消防部門和公安派出所均使用公安內(nèi)網(wǎng)，派出所消防行政處罰案件通過公安內(nèi)網(wǎng)流轉(zhuǎn)給消防部門審批，消防部門也可通過公安內(nèi)網(wǎng)查詢并定期分析通報派出所消防監(jiān)督執(zhí)法工作質(zhì)效，但目前消防部門已不再保留公安網(wǎng)絡(luò)，無法直接掌握公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法的工作質(zhì)效。改制后，全區(qū)部分地區(qū)派出所防火工作指導(dǎo)辦公室的工作處于停滯狀態(tài)，未能常態(tài)化落實派出所消防工作“月例會、月通報、月督導(dǎo)”三項制度，在推動派出所落實防火工作職責(zé)上存在“觀望”思想，僅等待上級出臺相關(guān)政策性文件，不從轄區(qū)實際情況出發(fā)，有針對性地部署開展防火工作。

2.4? 派出所消防監(jiān)督執(zhí)法數(shù)據(jù)呈現(xiàn)下滑趨勢

受體制改革和《消防法》修正影響，全區(qū)派出所消防監(jiān)督執(zhí)法工作逐步弱化，監(jiān)督執(zhí)法數(shù)據(jù)呈下滑趨勢。前期，在國務(wù)院安全生產(chǎn)督導(dǎo)組向江蘇省反饋的消防工作突出問題中，專門提到了江蘇省派出所消防監(jiān)督工作弱化的問題，亭湖區(qū)也不例外。2020年全年，全區(qū)派出所消防檢查單位數(shù)、發(fā)現(xiàn)隱患數(shù)、受案查處數(shù)、罰款數(shù)同比分別下降21.1%、23.7%、35.2%、31.4%。特別是2020年4月份以來，鹽城市公安局、江蘇省公安廳先后下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步強化全市公安和消防救援部門防火工作聯(lián)動機制的通知》和《關(guān)于加強和規(guī)范公安派出所消防安全監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》（蘇公廳[2020]382號），自此全市所有公安派出所基本上停止了除行政拘留以外的消防一般程序行政處罰案件的辦理，并將日常消防監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患抄告屬地消防救援大隊調(diào)查處理。然而，全市平均每個消防救援大隊僅有5名監(jiān)督員（含大隊2名主官），無法擔(dān)負(fù)起轄區(qū)公安派出所年均約600起的消防行政處罰案件，無法承接如此艱巨繁多的隱患督改工作，必將產(chǎn)生消防監(jiān)管上的漏洞和盲區(qū)，這與當(dāng)前國務(wù)院督導(dǎo)組提出的要求不相符，長此以往，必將造成火災(zāi)形勢的反彈。根據(jù)此規(guī)定，有部分派出所已將檢查發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患和消防違法行為移送消防部門處理。

3? 派出所消防工作的改進(jìn)措施

3.1? 加強組織領(lǐng)導(dǎo)，將消防工作納入派出所業(yè)務(wù)范圍

各級公安機關(guān)在國家沒有相關(guān)的法律法規(guī)出臺之前，應(yīng)預(yù)先將消防工作納入到公安部門整體工作規(guī)劃中去，做到與法制、治安等業(yè)務(wù)工作同等布置、同等考核，將消防工作業(yè)務(wù)考核直接和消防民警的晉職、晉銜掛鉤，提高基層開展消防工作的主觀能動性。各級消防救援機構(gòu)要積極為分管領(lǐng)導(dǎo)出謀劃策，因地制宜、建立健全基層派出所開展消防工作的各項規(guī)章制度;各級消防救援機構(gòu)還應(yīng)加強對派出所消防工作的指導(dǎo)和督促，定期研判派出所消防監(jiān)督工作質(zhì)效，協(xié)調(diào)解決派出所在日常工作中碰到的各類問題。用制度約束和規(guī)范派出所日常消防工作，從數(shù)量上規(guī)定派出所和社區(qū)警務(wù)室開展消防防火巡查和監(jiān)督檢查的頻次及數(shù)量，在做好基層治安防范的同時一并抓好社區(qū)（村居）消防工作，全面推動公安派出所消防工作的開展。根據(jù)轄區(qū)消防工作實際情況，按照相關(guān)的規(guī)定，對本地區(qū)派出所消防工作進(jìn)一步細(xì)化明確。

3.2? 爭取政策扶持，確保公安派出所消防工作有序開展

當(dāng)前公安派出所消防監(jiān)督工作主要存在法律依據(jù)不足、法律支撐不夠的問題，鑒于當(dāng)前國家尚未出臺明確派出所具體職責(zé)規(guī)定，為確?；鶎酉辣O(jiān)管工作質(zhì)效，保持火災(zāi)形勢持續(xù)平穩(wěn)，建議在公安部出臺新的政策文件的情況下，繼續(xù)沿用《江蘇省公安派出所消防監(jiān)督管理工作規(guī)定》，同時通過消防、公安聯(lián)合發(fā)文的形式，規(guī)范開展派出所消防工作，進(jìn)一步理順派出所消防工作的機制，明確派出所監(jiān)督檢查、宣傳培訓(xùn)、檔案臺賬等具體工作任務(wù)，便于基層消防工作有序開展。各市、區(qū)（縣）根據(jù)轄區(qū)派出所消防工作實際情況，依照江蘇省作出的規(guī)定，對本地區(qū)派出所消防工作進(jìn)一步細(xì)化明確。切實發(fā)揮派出所防火工作指導(dǎo)辦公室的作用，明確專門的人員，實現(xiàn)派出所消防工作的真抓真管，可以由消防部門和治安部門聯(lián)合派駐人員，專門從事派出所消防工作的業(yè)務(wù)考核和督導(dǎo)巡查，在各派出所明確專職消防民警，這些專職消防民警必須經(jīng)過公安機關(guān)或者消防機構(gòu)的集中培訓(xùn)，具備專業(yè)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，一旦人員、崗位確定，就不能隨意變動、不能頻繁調(diào)動，保證消防工作的延續(xù)性。進(jìn)一步落實將基層派出所消防工作經(jīng)費納入到公安機關(guān)年度經(jīng)費預(yù)算之中，劃出?？?，并且在經(jīng)費上適當(dāng)給予傾斜，明確科目，?？顚Ｓ茫诟髋沙鏊O(shè)立消防工作辦公室，添置必要的辦公設(shè)施、消防檢查車輛以及消防監(jiān)督檢查設(shè)備，并且確保派出所消防民警的待遇福利略高于其他民警。

3.3? 健全工作制度，完善公安派出所開展消防工作的運行機制

公安派出所消防工作實行派出所所長負(fù)責(zé)制，建立分管領(lǐng)導(dǎo)、專（兼）職消防民警、社區(qū)民警各司其職的消防監(jiān)督工作機制，將消防監(jiān)督職責(zé)分解到對應(yīng)片區(qū)民警。結(jié)合轄區(qū)各類場所的具體狀況、消防民警的業(yè)務(wù)素質(zhì)和實際工作能力的區(qū)別，因地制宜、因人而異地劃分派出所消防監(jiān)督范圍，并且賦予派出所一定范圍的自由裁量權(quán)，以此促進(jìn)派出所消防工作的積極性和主動性，發(fā)揮派出所面廣量大的工作特點，除去三級消防安全重點單位外，將管轄區(qū)域內(nèi)的“九小”場所、孤寡老人，特別是“群租房”“三合一”納入監(jiān)管范圍，最大程度地擴大消防監(jiān)督覆蓋面。

完善業(yè)務(wù)指導(dǎo)機制，強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面提升民警消防業(yè)務(wù)能力，將消防基礎(chǔ)知識體系納入民警崗前培訓(xùn)、年終輪訓(xùn)以及晉職、晉銜培訓(xùn)范疇，實行崗位資格制和職務(wù)晉升機制。通過定期對派出所消防民警開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)考核，實現(xiàn)每名民警都能熟悉掌握最新的消防知識。消防救援部門通過分片包干、指導(dǎo)督促、聯(lián)合執(zhí)法等形式，加強對派出所消防工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，將消防監(jiān)督員和文員與社區(qū)民警分工對接，并和他們的年度考核績效直接掛鉤。完善獎懲機制，將派出消防工作履職情況納入公安工作總體考評體系，提高消防工作所占比重，把消防業(yè)績作為單位評先評優(yōu)、民警晉職晉銜、立功受獎的重要依據(jù)。另外，將派出所消防工作納入督察考核范圍，第一時間發(fā)現(xiàn)和解決派出所消防工作中存在的問題。依據(jù)公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第120號）的有關(guān)規(guī)定，未切實履行職責(zé)或者拖延履行職責(zé)，造成不良后果或者惡劣影響的派出所人員，要對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處理;對發(fā)生亡人火災(zāi)事故的，要依法追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。

3.4? 探索委托執(zhí)法，保留原有公安派出所消防執(zhí)法辦案模式

雖然新修訂的《消防法》第七十條未明確規(guī)定派出所實施消防行政處罰的職權(quán)，但事實上《消防法》修改前后對公安派出所辦理消防行政處罰都沒有直接作出具體規(guī)定，派出所實施的消防行政處罰都是以消防救援機構(gòu)名義作出的處罰決定，派出所在消防執(zhí)法辦案過程中，主要是配合消防救援機構(gòu)做好調(diào)查取證工作，這與派出所是否具有消防執(zhí)法辦案權(quán)限不沖突。另外，目前公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第120號）、《江蘇省消防條例》和《江蘇省公安派出所消防監(jiān)督管理工作規(guī)定》等法律法規(guī)和部門規(guī)章仍未廢止，公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法工作仍然可以按照原來的模式繼續(xù)開展，繼續(xù)依照《消防法》等法律法規(guī)依法查處火災(zāi)隱患和違法行為，并根據(jù)處罰事項的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)分別報消防救援機構(gòu)或同級公安機關(guān)審批決定。發(fā)生火災(zāi)后，公安刑警、治安或轄區(qū)派出所及時協(xié)助消防救援機構(gòu)保護(hù)火災(zāi)現(xiàn)場，配合做好火災(zāi)事故調(diào)查處理相關(guān)工作。特別是發(fā)生有人員死亡、具有放火嫌疑以及社會影響較大的火災(zāi)后，公安機關(guān)刑偵部門應(yīng)及時趕赴現(xiàn)場，與消防救援機構(gòu)共同展開調(diào)查，加強資源共享、案情通報、信息互通，及時進(jìn)行尸體檢驗并確定死亡原因。

4? 結(jié)語

在消防體制改革后的新時期，從加強組織領(lǐng)導(dǎo)、加強政策保障、完善工作制度、探索委托執(zhí)法四個方面繼續(xù)推進(jìn)公安派出所消防工作，是進(jìn)一步夯實基層消防監(jiān)督工作基礎(chǔ)，有力遏制“小火亡人”多發(fā)勢頭的有力舉措，對打通基層消防監(jiān)管最后“一公里”、維護(hù)社會經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展有著十分重要的意義。

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Importance of local police stations in promoting fire prevention and improving measures for the new era

Lu Chunlin

Fire Rescue Section of Tinghu District， Yancheng City

Abstract：As the primary department for fire supervision and management，? local police stations play an important role in reducing fire accidents and protecting peoples life and property. However， the basic function has been weakened after the systematic reform of fire departments， followed by a variety of difficulties. Based on the practical experience in Tinghu District of Yancheng City， the author presents the significance of local police stations， the difficulties they are facing in the new era， and the measures to improve their works.

Keywords：fire protection works by local police stations;difficulties;

improvements