劉洪玉

住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題，關系人民安居樂業(yè)，關系經濟社會發(fā)展全局，關系社會和諧穩(wěn)定。我國把“讓全體人民住有所居”作為當前住房政策目標，主要賦予了其三個方面的內涵：一是人人有房住，確保每個人住房權利的實現，不論是自有自住還是租住;二是住房量適當，滿足有尊嚴居住的需要，不存在過度擁擠問題，符合安全健康標準，社區(qū)和公共服務可及;三是經濟可負擔，家庭住房支出占可支配收入的比重合理，不過度擠占其他基本生活消費。

需要指出的是，隨著住房功能和住房政策的多維度擴展，住有所居的內涵中還逐漸融入了公平、包容、無歧視等。比如：為實現住房機會公平，要求每個人都能在現有的住房供應和住房保障體系中，找到適合自己的獲取住房的渠道，而且這些渠道是可進入、可負擔、可持續(xù)的;為實現住房過程公平，要求住房服務不能存在性別、年齡、職業(yè)、財富占有狀況等方面的歧視;為提升住房政策的公平性和包容性，要優(yōu)先支持弱勢群體和特需群體解決住房問題，支持棚戶區(qū)和老舊小區(qū)更新改造。

對美好居住的向往是最大的背景

住房政策首先要有一個政策目標，然后圍繞這個目標的實現，去設計各種支持的政策，并輔之以各種配套的計劃或措施?！鞍驳脧V廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”是許多人耳熟能詳的詩句，從中我們可以感悟到古人在住房問題上的情懷和理想?！熬诱哂衅湮荨北还沤裰型獾脑S多執(zhí)政者當作其治國安民的重要國策。根據當前和可預見的未來我國住房問題的特點，政府將我國住房政策的目標確定為“住有所居”，把解決新市民和青年人住房問題當作重點，把增加保障性住房供應尤其是保障性租賃住房供應當作主要措施。

實事求是地說，采用“住有所居”這四個字來概括描述新時代住房政策目標，主要是因為其通俗易懂、朗朗上口，并與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等其他民生福祉要素共同構成了被俗稱為“民生七有”的新時代國家民生發(fā)展目標體系。此外，類似的表達方式比如“居者有其屋”，其中的“有”通常對應“擁有（Homeownership）”，把“租”排除在外。比如新加坡的“組屋”和我國香港特別行政區(qū)的“居屋”都是在“居者有其屋”理念下提供的可負擔的產權住房（Affordable?Ownership?Housing）?！白∮兴印敝械摹坝小眲t被廣泛認為更強調“占有（Occupancy）”，這樣就兼容了自住和租住兩種情景。

從前面的描述中可以看到，采用“住有所居”作為住房政策目標，并沒有什么特殊背景。但用“住有所居”描述的目標可以有階段性目標場景，其內涵的拓展空間廣闊而豐富，能伴隨經濟社會發(fā)展，在一個比較長的時期內，代表人民群眾不斷提升的美好居住生活愿望。這也就是住有所居目標的最大背景。

因時而變，因勢而變

回顧我國住房政策及其目標的演變過程，就會發(fā)現，2000年以前的住房政策目標，主要是通過城鎮(zhèn)住房制度改革，實現住房商品化和社會化，并以此來達到增加住房供應、緩和住房緊張的目標;市場力量參與供應的積極性調動起來以后，又從2005年開始出現了住房價格上漲過快、中低收入家庭住房矛盾突出的問題，所以住房政策的重點開始轉向住房市場調控、保障性安居工程建設以及棚戶區(qū)改造。到2019年，我國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達到39.8平方米，農村居民人均住房建筑面積達到48.9平方米，總體上解決了住房短缺問題。與此同時，我國累計建設各類保障性住房和棚改安置住房8000多萬套，幫助2億多困難群眾改善了住房條件，取得了舉世矚目的巨大成就。但隨著城鎮(zhèn)化進程的進一步發(fā)展，新市民和青年人住房困難問題凸顯，為其解決住房問題，是促進我國經濟增長社會發(fā)展的需要，是高質量城鎮(zhèn)化的需要，也是落實住房政策目標的需要。鑒于新市民和青年人的工作和居住呈現的較大流動性特點，加之人口集中流入城市普遍存在住房價格比較高的現狀，所以需要更多地通過發(fā)展租賃住房市場來解決。因此，當前我國住房政策的重點又轉移到“以發(fā)展保障性租賃住房為重點”“增加保障性住房的供給”的階段。

破題的鑰匙，從滿足美好居住生活的住房需求角度，我們在解決了數量問題以后，目前還面臨著改善住房質量、優(yōu)化住房結構等任務。

關于住有所居，還可以從住房發(fā)展的數量和質量目標維度考察。我國改革開放后城鎮(zhèn)住房發(fā)展的第一個目標，是2000年進入小康社會時的“小康居住目標”，當時該目標的具體描述是：人均住房（居?。┟娣e8平方米，家庭成員分得開、住得下，符合文明居住要求。后來有關部門又研究過2020年全面實現小康社會后的住房目標，比如原建設部政策研究中心就提出了“戶均一套房、人均一間房、功能配套、設施齊全”的發(fā)展目標。前述2000年目標重在面積數量，后面的目標兼顧了居住質量，都著眼于滿足居民基本生活需要。

目前有關機構正在研究未來一段時期，比如2035年、第二個100年（2049年）的住房發(fā)展目標，就更多地關注居住質量和居住環(huán)境，其中綠色健康、舒適宜居、智慧便捷成為關注重點。當然在數量上也提出了更寬松的標準，比如從2020年的戶均一套、人均一間，希望到2035年實現每戶一套、每人一間。雖然只是一字之差，但要在15年內實現，還需要做很多的努力。有關研究表明，考慮到閑置、季節(jié)性使用、交易或裝修等因素的影響，全國城鎮(zhèn)整體住房存量的套戶比（存量住房套數/家庭戶數）達到或超過1.15～1.17時，才有可能實現每戶一套;要想實現每人一間，大概率要實現每套住房的居室數比居住人口數多1。

總之，從滿足美好居住生活的住房需求角度，我們在解決了數量問題以后，目前還面臨著改善住房質量、優(yōu)化住房結構等任務，尤其是優(yōu)化住房的空間結構和產權或租買結構，還要應對經濟社會發(fā)展過程中人口流動、家庭小型化、住房可支付性等多重挑戰(zhàn)。以住有所居為目標，顯然更有彈性、韌性和可拓展性。

踐行國際共識，主動擔當作為

當然，國際住房政策的經驗與發(fā)展趨勢，也對我國選擇住有所居作為住房政策目標產生了一定的影響。

聯合國2015年發(fā)布的“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”在“建設包容、安全、有韌性和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)”愿景下，提出了“到2030年，確保人人獲得適當、安全和負擔得起的住房和基本服務，并改善貧民區(qū)”的住房發(fā)展目標。這是超越了政治制度、發(fā)展理念和發(fā)展階段等差異形成的全球共識，彌足珍貴。

2016年“人居III大會”提出來的城市愿景中，進一步把全球住房發(fā)展目標聚焦為，“改造現有住房和擴大住房存量，減少在質量和數量上存在的住房短缺;改善目前在非正規(guī)住區(qū)生活的8.81億城市人口的生活;確保到2030年新增的?11.8?億全球人口的住房機會”?。

國際住房政策的另外一個進展，就是越來越關注住房政策執(zhí)行情況的評價，將包容性、效率、可持續(xù)等要求都細分為具體的指標，進行定量的評價。比如日本每年都會對其“住生活基本計劃”執(zhí)行情況和目標實現情況進行評價。我國也在著手研究住有所居目標下的最低住房標準、改善住房標準和舒適住房標準，設定關鍵時間節(jié)點上居民在三類住房標準上分布結構的目標，以便通過考察各城市人口/家庭在不同住房標準上的數量分布，來跟蹤住有所居目標的實現情況。另外一個重要的工作就是實現城市住房發(fā)展規(guī)劃管理的標準化和規(guī)范化，希望建立起統(tǒng)一的國家住房供應體系框架，明確每一種住房供應類型的政策含義，將城市現存的各類住房供應統(tǒng)一規(guī)范后都納入這個框架體系，用統(tǒng)一的口徑編制規(guī)劃、實施計劃，各城市用共同的語言說同樣的事情，以實現對各地規(guī)劃落實情況、住有所居目標實現情況的科學評價，并基于評價結果的橫向與縱向比較，消除“應保盡保”、政策性和保障性含混不清等問題。

堅持“房住不炒”，實現“住有所居”

人們常說，安居才能樂業(yè)。很顯然，實現住有所居，而且是“讓全體人民住有所居”，對個人和家庭而言有著多么重要的意義。從國家的角度看，住有所居與共同富裕等許多長期發(fā)展目標相輔相成，是國家富強、經濟繁榮、人民幸福、社會穩(wěn)定的重要基石。

住有所居很重要、很美好、萬眾期待，但實現起來并不容易，因為住房問題長期而且復雜，不可能一蹴而就、一勞永逸。因此需要不斷完善住房制度，促進房地產市場穩(wěn)定，建設可持續(xù)有韌性的住房保障體系。這就和“房住不炒”產生了關聯。

“房住不炒”是“房子是用來住的、不是用來炒的”這句話的口語化表達，是當前我國住房政策中的住房角色基本定位，旨在強調雖然住房兼具居住消費和資產投資的雙重屬性，但滿足人們居住需要的消費品屬性是其本質屬性，不能舍本求末。這就意味著住房政策設計，要充分發(fā)揮住房的使用功能，有效管控其投資功能，打擊住房投機行為，促進住房居住屬性回歸。

“房住不炒”定位顯然可以加速住有所居目標的實現，提高住有所居目標實現的質量。因為“房住不炒”定位是住房制度和政策設計的重要指導思想和出發(fā)點，在該定位指導下設計實施的房地產長效機制方案，就有利于抑制住房市場價格上漲，改善住房市場上的可支付性。類似的，在該定位指導下編制實施的住房發(fā)展規(guī)劃與策略，則有利于凝聚多方共識，有效拓展土地空間等相關資源供給，增加住房供應尤其是保障性住房供應。

倒逼質量提升和結構優(yōu)化

住有所居目標對住房市場產生的影響，主要表現在帶動住房質量提升和促進住房供應結構優(yōu)化兩個方面。

一是不斷提高的美好居住生活需要將促進住房質量不斷提升。綠色、健康、智慧、低碳、宜居，是人類住區(qū)和住宅建設發(fā)展的大趨勢。新建住宅要在現有基礎上，增加對室內空氣、水、光、聲、熱濕等環(huán)境的管理和智慧化管理服務系統(tǒng)的應用，加強對社區(qū)生活服務支持體系的建設，提高建筑結構和材料的安全耐久性能，延長建筑使用壽命，逐步增加零碳就緒建筑的占比等等。存量住宅也要通過更新改造普遍提高住房質量。我國以拆建為主的棚戶區(qū)改造任務已基本完成，正在實施以留改為主的老舊小區(qū)改造，對于實現全體人民住有所居目標意義重大。這些新建和改造住房需求，以及不斷增長的居住服務需求，為住宅產業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展提供了一個堅實的基礎，也為行業(yè)的產品和服務創(chuàng)新提供了動力。

二是多元化的住房需求將促進住房供應結構優(yōu)化，催生住房服務。這里的住房供應結構，主要是住房供應的市場、半市場和保障三個來源渠道的結構關系，以及出租和出售的結構關系。我國當前住房供應體系是市場加保障，商品住房完全由市場提供，保障性租賃住房在政策支持下由市場提供，公租房和共有產權住房由政府提供。政府提供和政策支持下市場提供都叫保障，實際上政策支持下的市場提供可以理解為半市場。目前房地產開發(fā)企業(yè)的主要注意力都在產權型商品住房供應上，但從實現住有所居目標的要求角度，需要提供大量的租賃住房尤其是保障性租賃住房。當然，租賃住房供應增加后，又衍生出住房投資、住房資產管理和住房租賃服務等行業(yè)經濟活動，這些經濟活動又會為增加住房消費提供基礎支撐。

當然，實現住有所居目標，還包括對住房的可負擔性、社區(qū)的包容性、政策的公平性和市場無歧視等方面的要求。滿足這些要求，還需要完善住房政策，穩(wěn)定和規(guī)范住房市場。