姜帆

關(guān)鍵詞：黨的全面領(lǐng)導(dǎo);自貿(mào)港營商環(huán)境;治理效能;作用要素;作用機制

中圖分類號：F124文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）08 — 0088 — 04

在黨領(lǐng)導(dǎo)的各項事業(yè)中，經(jīng)濟建設(shè)始終是黨的中心工作，優(yōu)化營商環(huán)境則是以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的經(jīng)濟發(fā)展新方略，更是國家在重大風險挑戰(zhàn)中對沖經(jīng)濟不確定性的重要舉措。高質(zhì)量高標準完成自貿(mào)港建設(shè)有賴于法治化、國際化、便利化營商環(huán)境，這不僅是一項宏大的經(jīng)濟任務(wù)，更是一項重大的政治任務(wù)。

海南自由貿(mào)易港是我國唯一的自貿(mào)港，也是中國特色自由貿(mào)易港，其建設(shè)成效直接取決于營商環(huán)境建設(shè)成效。但是對標國內(nèi)國外一流營商環(huán)境，面對自貿(mào)港建設(shè)實踐中存在的諸多問題與疫情的嚴重影響，大力提升營商環(huán)境治理效能已成為十分迫切的時代任務(wù)。提升營商環(huán)境治理效能涉及到各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，必須建立健全黨對海南自貿(mào)港建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。將黨在把方向謀大局定政策促改革保落實中的領(lǐng)導(dǎo)作用，轉(zhuǎn)化為提升營商環(huán)境治理效能的最重要最堅強政治保障。

一、黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的根本優(yōu)勢

海南自貿(mào)港是全球唯一的社會主義制度自貿(mào)港，堅持中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度，是其與世界其他自貿(mào)港最本質(zhì)的區(qū)別和最大優(yōu)勢。

（一）黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是中國特色自貿(mào)港興衰成敗的關(guān)鍵

中國經(jīng)濟社會發(fā)展取得歷史性成就，發(fā)生歷史性變革，關(guān)鍵在于不斷加強和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在黨和國家事業(yè)的全領(lǐng)域，貫穿于各項事業(yè)的全過程。歷史證明，什么時候加強黨對各項事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，國家就興旺發(fā)達，反之就陷入困境。海南自由貿(mào)易港建設(shè)涉及到各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，亟需黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終，把方向謀大局定政策促改革保落實。

（二）黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是中國特色自貿(mào)港應(yīng)對潛在風險與挑戰(zhàn)的制勝密碼

當今世界正處于百年未有之大變局，國際體系和國際秩序處于深度調(diào)整階段，人類發(fā)展也迎來了許多新問題和新挑戰(zhàn)。自從2008年金融危機以來，世界經(jīng)濟增長復(fù)蘇緩慢，這也為中國發(fā)展帶來了許多外部的不確定性因素。中國社會主要矛盾呈現(xiàn)出了發(fā)展的不平衡不充分態(tài)勢，重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)仍然艱巨。無論從國際形勢看，還是從國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀看，中國發(fā)展面臨的各類風險和挑戰(zhàn)不是單個領(lǐng)域內(nèi)的，而是各領(lǐng)域交織在一起的，不是局部的而是全域性的。海南自貿(mào)港作為黨中央著眼于“兩個大局”作出的重大戰(zhàn)略決策，作為中國特色自貿(mào)港建設(shè)的先行者，作為中國對外開放的重要平臺，正面臨著一系列潛在的風險與挑戰(zhàn)，需要黨通過加強全面領(lǐng)導(dǎo)，緊緊依靠群眾，上下協(xié)同、全國聯(lián)動去成功化解。

（三）黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度體系為中國特色自貿(mào)港建設(shè)提供了根本保證

“習(xí)近平總書記多次在重要場合提及海南自由貿(mào)易港建設(shè)，從‘逐步探索到‘加快探索再到‘加快推進以及‘高質(zhì)量高標準建設(shè)”〔1〕，亟需以制度的集成創(chuàng)新為自貿(mào)港建設(shè)提供保證。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)鑄就了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度、黨領(lǐng)導(dǎo)各項事業(yè)的具體制度、選賢任能制度等等，使自貿(mào)港建設(shè)體系高效行運，黨在自貿(mào)港建設(shè)中方針政策有效迅速落實，大大提升治理效能。

二、提升中國特色自貿(mào)港營商環(huán)境治理效能的復(fù)雜態(tài)勢亟待加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

（一）營商環(huán)境治理效能的含義

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，在該《決定》中強調(diào)要“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。這是中國共產(chǎn)黨首次提出“國家治理效能”這一概念，“效能”一詞早已有之，主要是指效率和效果。效能本身既包含了可以用直觀的指標進行測量的效率，同時也包含了潛在的難以用直觀指標進行測量的深層次的效果和效益，是一種潛在的能力，處于無形中但卻能夠直抵人心，明確地感知它，其作用更長久更深沉更根本。丁文峰教授曾經(jīng)在“吸收現(xiàn)代治理理論和本土化研究成果”的基礎(chǔ)上對治理及治理效能作出了界定。在此基礎(chǔ)上，我們可以把“營商環(huán)境治理效能”理解為在“多元主體參與協(xié)商、以善治為目標、采用現(xiàn)代化方式”〔2〕進行優(yōu)化營商環(huán)境的共治性管理活動中所體現(xiàn)出來的效率、效果、效益與能力，它是一個國家治理能力現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。

（二）提升中國特色自貿(mào)港營商環(huán)境治理效能的復(fù)雜態(tài)勢

第一，利益協(xié)調(diào)復(fù)雜化

人們希望市場主體是理性經(jīng)濟人，其經(jīng)濟活動能夠達到所謂的“帕累托最優(yōu)”。但我們所熟知的經(jīng)濟學(xué)理論體系則是建立在斯密的“經(jīng)濟人假設(shè)”基礎(chǔ)上的，這就導(dǎo)致我們在現(xiàn)實中看到的是與“帕累托最優(yōu)”這一理想目標恰恰相反的結(jié)果，即現(xiàn)實世界的經(jīng)濟人是自私的，追逐利益是其本質(zhì)屬性。利己的本性推動著市場主體在利益的驅(qū)使下出現(xiàn)短視并造成惡性競爭，只顧眼前利益而不顧長遠利益，只顧局部利益而舍棄整體利益，甚至不惜采取“非正?！笔侄蜗蛲獠哭D(zhuǎn)嫁成本和損失，破壞行業(yè)規(guī)則與商業(yè)道德，通過尋租破壞公平競爭與投資的環(huán)境，從而惡化營商環(huán)境。但斯密的“經(jīng)濟人假設(shè)”也指出了，人同時也是理性的，這就給道德約束，制度規(guī)范提供了發(fā)揮作用的空間。

另外，利益訴求的“碎片化”增加了公平分配利益的復(fù)雜性。隨著時代發(fā)展，市場主體的自主意識逐漸覺醒，其活動的獨立性、選擇性、多變性和差異性明顯增強，這導(dǎo)致市場主體的利益訴求呈現(xiàn)出多元化等特征。海南省人民政府網(wǎng)公布，僅2021年上半年“全省新增市場主體達19.1萬戶，同比增幅達69.23%。其中，企業(yè)為7.77萬戶，同比增長60.33%?！钡侥壳埃叭」灿惺袌鲋黧w134.68萬戶”，“從國民經(jīng)濟行業(yè)分類看，去年6月至今年6月，我省新增市場主體數(shù)量主要集中在批發(fā)和零售業(yè)，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)”，〔3〕由此可見，自貿(mào)港不僅企業(yè)數(shù)量在迅速增長，行業(yè)涉及領(lǐng)域也十分復(fù)雜多樣，且這些新增企業(yè)大部分都非本土企業(yè)，因此，如何協(xié)調(diào)日益復(fù)雜的利益分化，如何彌合分歧，整合資源與力量是嚴峻的考驗與挑戰(zhàn)。

第二，內(nèi)部因素復(fù)雜化

海南省委在營商環(huán)境動員大會上指出，營商環(huán)境跟干部素質(zhì)能力強不強、工作作風實不實、權(quán)力行使公不公等息息相關(guān)。海南自貿(mào)港建設(shè)中，部分黨員干部作風問題依然存在嚴重不足。

一方面，主動服務(wù)意識有待進一步提升。一些黨員干部缺乏換位思考、靠前服務(wù)意識，主動服務(wù)意識不強，在營商環(huán)境治理工作中搞形式主義、搞變通和官僚主義等;缺乏問題意識，不能經(jīng)常性地深入到自貿(mào)港建設(shè)存在難點痛點的地方去做艱苦的調(diào)查研究，懶政怠政的現(xiàn)象時有發(fā)生;黨在治理自貿(mào)港營商環(huán)境中的作用被弱化、虛化、邊緣化，黨協(xié)調(diào)四方，整合力量的功能和作用得不到充分發(fā)揮。這些問題都在一定程度上影響了政商關(guān)系、官民關(guān)系。另一方面，一些黨員干部存在嚴重的“本領(lǐng)恐慌”。毛澤東同志在延安時期就提出了“本領(lǐng)恐慌”這一概念，他指出“好像一個鋪子，本來東西不多，一賣就完，空空如也，再開下去就不成了，再開就一定要進貨?！薄?〕推進國家治理能力現(xiàn)代化，必然要求提高黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力。然而營商環(huán)境治理是一個嶄新的時代課題，相當一部分干部在思想上認識不足，長期缺乏實戰(zhàn)鍛煉，導(dǎo)致解決實際問題能力不足，面對自貿(mào)港建設(shè)帶來的新課題缺乏思想準備、理論準備，當營商環(huán)境治理工作出現(xiàn)新情況新問題時便有了難以應(yīng)對的局面，遇到了老辦法不管用，新辦法不會用，甚至不敢用的尷尬情況。

第三，政府“間歇性”失靈的客觀現(xiàn)實性

政府和市場是解決社會問題的兩種基本途徑，海南省委指出，“處理好政府和市場關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，是創(chuàng)一流營商環(huán)境的根本”〔5〕。然而，從公共政策角度看，不僅“市場在配置資源時會出現(xiàn)效率低下從而造成資源浪費的現(xiàn)象，公共部門在提供公共物品時也可能會出現(xiàn)浪費和濫用資源的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致政府的活動或干預(yù)措施缺乏效率?！薄?〕即不僅市場存在失靈問題，政府也存在失靈的可能性。

一方面，政務(wù)服務(wù)品質(zhì)有待進一步提升。我國各級政府雖普遍高度重視營商環(huán)境問題，但政府活動及對市場的干預(yù)措施的效率和效果參差不齊，從整體上影響了營商環(huán)境治理效能的提升。海南省委指出，政府處理與市場關(guān)系中存在不足，必須提高服務(wù)品質(zhì)，如果“在政務(wù)服務(wù)改革中玩數(shù)字游戲甚至搞形式主義，甚至借服務(wù)之名干擾企業(yè)正常運行”〔5〕，就無法有效降低市場主體運營成本。企業(yè)營商成本難以降低問題在很大程度上影響了企業(yè)投資興業(yè)的積極性和預(yù)期目標的實現(xiàn)。另一方面，黨的決策有效落實力度有待增強。政策的有效執(zhí)行，不僅關(guān)系到政策目標的實現(xiàn)，政策成效的檢驗，也與后繼政策的制定密切相關(guān)。但一些政府和部門對相關(guān)政策的執(zhí)行暴露了多種問題，如對政策觀望式執(zhí)行，對相關(guān)決策議而不決、決而不行、行而不實;照搬式執(zhí)行，缺乏必要的靈活性與創(chuàng)新性;規(guī)避式執(zhí)行，對難點堵點痛點等突出矛盾和問題表現(xiàn)漠然;替代式執(zhí)行，對政策落實貫徹不到位不徹底，對政策搞變通走過場，用習(xí)慣性思維或手段取代應(yīng)該推行的政策。這些政策執(zhí)行中的偏差，使好的決策難以有效落實，進而阻礙了營商環(huán)境治理效能的提升。

第四，外部環(huán)境復(fù)雜化

營商環(huán)境也有自身的外部環(huán)境，如自然生態(tài)、信息、國際政治經(jīng)濟現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢、制度與法治建設(shè)水平等都會成為影響它的外部環(huán)境。

一方面，重大疫情等突發(fā)性事件越來越成為影響經(jīng)濟發(fā)展和營商環(huán)境的不確定性因素，加之國際政治經(jīng)濟不確定性增強，特別是單邊主義、保護主義等國際貿(mào)易政治經(jīng)濟措施，難以預(yù)料的各類重大政治風險、突發(fā)公共事件等等，對全球經(jīng)濟信心及經(jīng)濟預(yù)期造成打擊和動搖。另一方面，相關(guān)制度體系依然不成熟，相關(guān)法治建設(shè)水平仍然有待提高，加之在現(xiàn)實經(jīng)濟中，普遍存在的信息不對稱情況，市場參與各方在掌握對市場交易具有重要意義的信息時，在質(zhì)和量上出現(xiàn)了差異，影響了社會公平、公正原則及市場配置資源的效率，這些都表明提升營商環(huán)境治理效能的外部環(huán)境逐漸趨于復(fù)雜化。

三、黨的全面領(lǐng)導(dǎo)對中國特色自貿(mào)港營商環(huán)境治理效能提升的作用機制

（一）黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提升自貿(mào)港營商環(huán)境治理效能的作用要素

第一，要素的構(gòu)成

主體要素，即黨和政府，屬于官方?jīng)Q策者。中國共產(chǎn)黨是國家政府系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，主導(dǎo)著公共政策的制定，政府是黨的政策得以執(zhí)行的主要推動力量，黨和政府通過制定和執(zhí)行路線方針政策為提升營商環(huán)境治理效能提供支持和保障，因而是提升營商環(huán)境治理效能的關(guān)鍵變量。

客體要素，即直接客體或間接客體，屬于非官方參與者。直接客體是需要解決的問題，它回答了黨和政府為什么要制定方針政策的問題，確定需要解決的問題是十分重要的，“要想成功地解決問題，就必須對真正的問題找出正確的答案。我們經(jīng)歷的失敗常常更多的是因為解決了錯誤的問題，而不是因為我們?yōu)檎嬲膯栴}找到了錯誤的答案”〔7〕;間接客體是各類市場主體，是黨和政府制定政策的直接對象，是利益協(xié)調(diào)與資源分配的目標群體，它回答了黨和政府為誰制定方針政策的問題，對黨和國家的決策行為可以認同也可以抗拒。

環(huán)境要素，可分為國內(nèi)和國際環(huán)境兩種，具體包含地理環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、社會文化環(huán)境等幾大類。相同的方針政策會因地理、經(jīng)濟、政治、社會文化環(huán)境的不同而產(chǎn)生的不同的效果。因而這些外部環(huán)境對于一個國家或一個地方的營商環(huán)境治理效能產(chǎn)生著很重要的影響。

第二，各要素之間的關(guān)系

中國特色自貿(mào)港建設(shè)面臨著國內(nèi)外風險挑戰(zhàn)明顯增多的復(fù)雜局面，究其根本，背后隱藏的是各種復(fù)雜的利益關(guān)系。因此，在這里主要分析主客體之間的利益關(guān)系，以及主客體與外部環(huán)境的關(guān)系問題。黨沒有自身的特殊利益，它既維護人民共同利益，又注重公平正義。因此，黨、政府與市場主體（間接客體）之間的利益是統(tǒng)一的，是融合共存的，不僅不存在利益沖突和對立，還可以對利益分歧進行協(xié)調(diào)，對各種資源進行整合;同時，主體、客體和環(huán)境之間是相互依存，互相作用的，在一定條件下，直接客體（需要解決的問題）會轉(zhuǎn)化為外部環(huán)境，而外部環(huán)境也會成為直接客體。

第三，各要素功能

黨在提升營商環(huán)境治理效能中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)功能、利益協(xié)調(diào)功能、整合組織功能、行為示范功能及權(quán)力監(jiān)督功能;政府發(fā)揮改革、執(zhí)行和服務(wù)功能，除了貫徹執(zhí)行黨的相關(guān)路線方針政策外，還必須科學(xué)有效地解決具體問題;直接客體，即需要解決的各種問題，發(fā)揮著觸發(fā)功能，它反映了現(xiàn)實與理想存在的差距，如不解決將引發(fā)社會問題，因而直接客體能夠觸發(fā)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮作用;間接客體，即市場主體，他們是經(jīng)濟發(fā)展的動能，也是問題的直接感知者，發(fā)揮著監(jiān)督、反饋和評價功能，同時也必須遵守法律法規(guī)，恪守社會公德和商業(yè)道德，履行法定義務(wù);環(huán)境則發(fā)揮影響功能，對營商環(huán)境治理效能本身總會發(fā)生或多或少、或直接或間接、或強烈或一般、或明顯或隱晦的不同形式和不同程度的影響，影響黨和政府的價值選擇及政策選擇。

（二）黨的全面領(lǐng)導(dǎo)推動各要素運作方式

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)既是推動各要素運作的動力，也是協(xié)調(diào)各要素運作的統(tǒng)領(lǐng)。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)推動和統(tǒng)領(lǐng)下，各要素協(xié)同運行，共同解決存在的問題，以達到提升自貿(mào)港營商環(huán)境治理效能的目標。

第一，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)推動全面從嚴治黨

加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)首要是加強黨的自身建設(shè)。全面從嚴治黨是加強黨的建設(shè)在新時代向縱深推進的必然結(jié)果。通過全面從嚴治黨不僅能扎實干部工作作風，從而有利于密切黨群關(guān)系，也能更好地約束公權(quán)力，減少自貿(mào)港營商環(huán)境治理中的權(quán)力尋租行為，從而構(gòu)建新型政商關(guān)系，還能提升干部素質(zhì)和能力，從而解決自貿(mào)港建設(shè)中的矛盾和問題，為提升營商環(huán)境治理效能提供根本保證。

第二，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)深化政府“放管服”改革

中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，將人民群眾的利益放在首位，堅持以人民為中心的政治立場。這也使得中國的改革存在著一個特殊性，即它把經(jīng)濟改革與黨的自我革命、社會革命緊密結(jié)合在了一起。經(jīng)濟改革的不斷深入促進了黨的自我革命與社會革命，推動著政府必須刀刃向內(nèi)，將“放管服”改革不斷推向縱深。中國政府將通過深化“放管服”改革最大限度地轉(zhuǎn)變職能，真正找到科學(xué)定位，減少對市場活動的直接干預(yù)、無效干預(yù)，處理好政府與市場關(guān)系，處理好政府與社會的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，以規(guī)則公平、機會公平、權(quán)利公平促進公平競爭，以市場主體需求為導(dǎo)向，提升“政務(wù)服務(wù)”水平和辦事效率，為提升自貿(mào)港營商環(huán)境治理效能提供重要保障。

第三，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)激發(fā)市場主體活力

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)能夠整合社會資源、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，這不僅有利于調(diào)動社會資本的活躍性，而且能夠推動各類市場主體聯(lián)合行動、協(xié)同治理，新冠疫情以來黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)越性得到了充分的體現(xiàn);黨的全面領(lǐng)導(dǎo)通過全面從嚴治黨，深化政府“放管服”改革，能夠為各類市場主體搭建多種利益表達渠道，構(gòu)建交流溝通的對話平臺;黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的成熟和制度體系的完善則有利于破除一切制約市場主體活力充分釋放的顯性制度和隱性壁壘。這必然會提高市場主體投資興業(yè)的積極性，遵守道德規(guī)范的自覺性，對政策理解支持的主動性，參與監(jiān)督反饋的互動性，使營商環(huán)境治理效能大幅度提升。

第四，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)改善外部環(huán)境

加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)也意味著調(diào)動一切積極因素，包括黨內(nèi)黨外、國內(nèi)國外的一切積極因素，為中國特色自貿(mào)港建設(shè)服務(wù)，共同為自貿(mào)港建設(shè)構(gòu)建風清氣正的政治環(huán)境、活躍有序的市場環(huán)境、穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境以及公平正義的法治環(huán)境;同時，因中國共產(chǎn)黨秉承著實現(xiàn)自由人聯(lián)合體的歷史使命，著力打造人類命運共同體的宏大責任，在其領(lǐng)導(dǎo)下使得中國在各方面的國際影響力有了空前提升，為世界發(fā)展貢獻中國智慧和方案，為人類打造合作共贏的國際舞臺，這必然為提升自貿(mào)港營商環(huán)境治理效能創(chuàng)造有利的生態(tài)空間，厚植了生態(tài)土壤。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕毛志華.識變應(yīng)變求變：高質(zhì)量高標準建設(shè)海南自貿(mào)港〔N〕.海南日報，2020-12-17.

〔2〕齊飛.國家治理體系中的鄉(xiāng)規(guī)民約〔D〕.中共中央黨校，2015.

〔3〕蘇慶明.自貿(mào)港建設(shè)吸引力巨大 上半年全省市場主體同比增加近七成〔N〕.海南日報，2021-07-13.

〔4〕李雨檬.毛澤東：“沒有文化的軍隊是愚蠢的軍隊”〔J〕.湘潮，2017，（06）：04-08.

〔5〕況昌勛.沈曉明：圍繞創(chuàng)一流營商環(huán)境，持續(xù)推進政府與市場關(guān)系的創(chuàng)新優(yōu)化〔N〕.海南日報，2020-09-16.

〔6〕程李華.現(xiàn)代國家治理體系視閾下的政府職能轉(zhuǎn)變〔D〕.中共中央黨校，2014.

〔7〕康德.康德道德哲學(xué)文集〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2016.

〔責任編輯：張 港〕