夏志強(qiáng) 付亞南

〔摘要〕雖然“公共服務(wù)”一詞產(chǎn)生已有百年歷史，但關(guān)于“公共服務(wù)”的概念、范圍、供給主體、行動(dòng)邏輯和功能定位等“基本問題”至今依舊存在理論認(rèn)知上的分歧與爭(zhēng)論，不僅影響了公共服務(wù)實(shí)踐，也削弱了公共服務(wù)效能。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，厘清公共服務(wù)的“基本問題”，是公共服務(wù)理論研究的基本任務(wù)，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐必需?；趯?duì)公共服務(wù)“基本問題”論爭(zhēng)的反思，本文認(rèn)為，在國(guó)家治理現(xiàn)代化情境中，理論上應(yīng)強(qiáng)化公共服務(wù)的“公共性”特質(zhì)，在實(shí)踐中要堅(jiān)持“盡力而為又量力而行”，合理確定服務(wù)內(nèi)容，深入推進(jìn)供給主體多元化，促進(jìn)其工具價(jià)值與政治價(jià)值的平衡，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)從回應(yīng)到前瞻的功能超越。

〔關(guān)鍵詞〕公共服務(wù);公共產(chǎn)品;公共性;治理現(xiàn)代化

〔中圖分類號(hào)〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2021）06-0019-11

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“基于大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的公共服務(wù)精準(zhǔn)管理研究”（20&ZD112）

〔作者簡(jiǎn)介〕夏志強(qiáng)，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;

付亞南，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，四川成都610064?！肮卜?wù)”（Public Service）一詞誕生已有一百多年的歷史。雖然概念產(chǎn)生的歷史很短，但公共服務(wù)的相關(guān)思想以及對(duì)政府承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任的討論卻源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。只是到了近代，在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)和政府治理過程中，公共服務(wù)的重要性才凸顯出來。在當(dāng)代，公共服務(wù)已經(jīng)成為國(guó)家職能的結(jié)構(gòu)性要素和政府治理的重要內(nèi)容，公共服務(wù)現(xiàn)代化成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。雖然，近百年來國(guó)內(nèi)外學(xué)者圍繞“公共服務(wù)”進(jìn)行了熱烈的討論，但目前關(guān)于公共服務(wù)依舊存在一些理論認(rèn)知上的分歧與爭(zhēng)論，主要集中于概念界定、功能定位、內(nèi)容范疇、供給主體、行動(dòng)邏輯等“基本問題”。這些爭(zhēng)論雖然促進(jìn)了公共服務(wù)理論研究的深入，但也在某種程度上制約和影響了公共服務(wù)實(shí)踐發(fā)展，甚至削弱了公共服務(wù)的治理效能。針對(duì)這一問題，本研究的主要目的就是厘清這些分歧，掃清認(rèn)知迷霧，在國(guó)家治理現(xiàn)代化語(yǔ)境中反思和重識(shí)公共服務(wù)的內(nèi)涵、功能、范圍、供給主體和行動(dòng)邏輯等，為構(gòu)建中國(guó)特色的公共服務(wù)理論體系奠定基礎(chǔ)。

一、何為公共服務(wù)？——公共服務(wù)的概念之爭(zhēng)

概念是分析問題的邏輯起點(diǎn)，任何科學(xué)研究都必須建立在正確的概念認(rèn)知基礎(chǔ)上。目前，雖然“公共服務(wù)”一詞在各領(lǐng)域被廣泛使用，但由于在概念界定上尚未達(dá)成共識(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)與“公共產(chǎn)品”“政府服務(wù)”“社會(huì)服務(wù)”等概念的混淆和混用，使“公共服務(wù)”成為一個(gè)“羅生門”式的概念，這不僅不利于學(xué)術(shù)研究，也會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)實(shí)踐的混亂。因此，明晰“公共服務(wù)”的概念界定是理論研究的首要任務(wù)和必要議題。

“公共服務(wù)”一詞是個(gè)舶來品，最早由德國(guó)學(xué)者阿道夫·瓦格納于19世紀(jì)中后期提出。1912年，法國(guó)學(xué)者萊昂·狄驥首次界定了“公共服務(wù)”的概念。狄驥認(rèn)為，現(xiàn)代公法制度背后所隱含的原則表明提供公共服務(wù)是政府的法定義務(wù)，并提出“任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割，而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征?！雹俚殷K從公法視角審視公共服務(wù)，將政府看作公共服務(wù)供給的唯一合法主體。20世紀(jì)20年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域“公共產(chǎn)品”（Public Goods）概念的提出與發(fā)展，“公共服務(wù)”概念逐漸被替代。經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的“公共產(chǎn)品”既包括美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森定義下的“純公共產(chǎn)品”②，也包括詹姆斯·布坎南定義下的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。③在西方傳統(tǒng)理論中，“公共服務(wù)”與“公共產(chǎn)品”并無明確區(qū)分，甚至可以彼此替換。20世紀(jì)七八十年代，伴隨新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，公共服務(wù)的概念重新凸顯，并被作為政府的一項(xiàng)重要職能而受到重視。受西方公共服務(wù)理論的影響和中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的驅(qū)動(dòng)，國(guó)內(nèi)學(xué)者們對(duì)公共服務(wù)的概念也進(jìn)行了不同角度的界定，主要有三種取向：

1.從物品特性視角界定公共服務(wù)，重在說明公共服務(wù)的消費(fèi)特征。受西方公共產(chǎn)品理論的影響，很多學(xué)者用“公共產(chǎn)品”的特征來詮釋“公共服務(wù)”，認(rèn)為公共服務(wù)也具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的非排他性特征④，因此，公共產(chǎn)品就是公共服務(wù)。雖然從產(chǎn)品消費(fèi)特性界定公共服務(wù)具有相對(duì)于其他概念界定上的明確性，且有助于解決資源配置的有效性問題，但容易導(dǎo)致“把公共服務(wù)這個(gè)公共利益保障性的概念誤讀為資源配置有效性的概念，容易造成公共服務(wù)價(jià)值的失落，甚至于誤導(dǎo)實(shí)踐”。⑤之后，有學(xué)者根據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)外在屬性的不同對(duì)二者做出了區(qū)分，認(rèn)為公共產(chǎn)品是生產(chǎn)與消費(fèi)時(shí)空分離的有形“物品”;而公共服務(wù)是生產(chǎn)與消費(fèi)同存共生的無形“服務(wù)”。從外在屬性上區(qū)分公共產(chǎn)品和公共服務(wù)雖然比較直觀、明確，但始終是現(xiàn)象層面的表達(dá)，未能跳出以“公共產(chǎn)品”的規(guī)定性來界定“公共服務(wù)”的窠臼。

2.從價(jià)值屬性視角界定公共服務(wù)，旨在厘清公共服務(wù)的目的與意義。國(guó)內(nèi)相當(dāng)多的學(xué)者從價(jià)值屬性角度界定公共服務(wù)，認(rèn)為公共服務(wù)是政府為滿足公共需求⑥、保障公民權(quán)利⑦、維護(hù)公共利益⑧等公共價(jià)值目標(biāo)而提供的社會(huì)產(chǎn)品和服務(wù)，公共價(jià)值是公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。如陳昌盛等認(rèn)為，公共服務(wù)是一國(guó)全體公民不論其種族、收入和地位差異如何，都應(yīng)公平、普遍享有的服務(wù)。⑨從價(jià)值屬性界定公共服務(wù)，克服了從物品消費(fèi)特性角度界定公共服務(wù)的表面性局限，突出了公共服務(wù)的內(nèi)在價(jià)值，是政治學(xué)者偏愛的定義方式。然而，因?yàn)楣矁r(jià)值的抽象性和邊界模糊性，該界定也常常使公共服務(wù)的范圍變得模糊不清，甚至為個(gè)別政府部門超越邊界行使公權(quán)力提供了掩護(hù)的外衣，造成公共價(jià)值受損。

3.從供給主體視角界定公共服務(wù)，目的在于更好地落實(shí)供給責(zé)任。從供給主體的角度，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為公共服務(wù)是由政府或公共部門利用公共權(quán)力和公共資源提供的服務(wù)。如劉尚希、竺乾威、陳振明等學(xué)者皆持此觀點(diǎn)。⑩該觀點(diǎn)將公共服務(wù)的供給主體鎖定于政府或公共部門，有利于督促他們切實(shí)承擔(dān)起公共服務(wù)供給責(zé)任。但是，該觀點(diǎn)容易導(dǎo)致公共服務(wù)的外延過大、邊界無限，導(dǎo)致“公共服務(wù)”與“公共行政”“公共管理”的概念混淆。從供給主體的角度，也有學(xué)者認(rèn)為，公共服務(wù)的供給主體包括政府部門，也包括非政府社會(huì)組織、私營(yíng)企業(yè)等多元主體，如馬慶鈺等。該觀點(diǎn)意識(shí)到公共服務(wù)供給主體的多元化，擴(kuò)展了公共服務(wù)供給主體的范圍，更加符合公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)。與其他角度的概念界定相比，從供給主體視角界定公共服務(wù)的可取之處在于明確了公共服務(wù)的供給主體，有助于更好地落實(shí)公共服務(wù)供給責(zé)任。

上述三種公共服務(wù)概念界定的視角各有理論優(yōu)勢(shì)，也都存在一些缺陷，只關(guān)注到公共服務(wù)某一方面的特性，缺乏整體性、系統(tǒng)性的公共服務(wù)概念思考，難以反映客觀實(shí)際狀況?，F(xiàn)實(shí)中的公共服務(wù)是復(fù)雜多樣的，任何單一角度的公共服務(wù)概念界定均無法涵蓋整體或全部的公共服務(wù)。因此，公共服務(wù)概念界定不應(yīng)局限于單一視角去放大差異，而應(yīng)立足實(shí)際、提煉共性，確保概念的共識(shí)性。當(dāng)然，上述三種概念界定的取向雖然視角不同，但并非彼此對(duì)立。實(shí)際上，三種視角的公共服務(wù)概念界定都內(nèi)含著公共服務(wù)的“公共性”，分歧僅在于對(duì)“公共性”的解讀角度不同而已。物品特性視角、價(jià)值屬性視角和供給主體視角分別指向公共服務(wù)消費(fèi)的公共性、利益的公共性以及主體的公共性。那么，“公共性”應(yīng)該成為整合不同概念視角的基礎(chǔ)，成為公共服務(wù)的概念內(nèi)核。無論對(duì)公共服務(wù)的概念做何種界定，都不能丟棄其“公共性”特質(zhì)。

二、公共服務(wù)包含哪些內(nèi)容？——公共服務(wù)的范圍之爭(zhēng)

公共服務(wù)的內(nèi)容是與公共服務(wù)的概念緊密相關(guān)的又一討論論域，且對(duì)公共服務(wù)的政策建構(gòu)與實(shí)踐操作具有直接影響。概念是內(nèi)容劃分的前提和依據(jù)，對(duì)公共服務(wù)概念的理解不同，對(duì)公共服務(wù)內(nèi)容與范圍的界定必然也存在差異。受公共服務(wù)概念界定視角多樣化的影響，學(xué)者們對(duì)公共服務(wù)內(nèi)容的認(rèn)識(shí)也不統(tǒng)一，這主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和公共管理學(xué)三個(gè)學(xué)科對(duì)公共服務(wù)內(nèi)容的認(rèn)知差異。

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)從消費(fèi)特性視角把握公共服務(wù)，認(rèn)為公共服務(wù)就是公共產(chǎn)品。其內(nèi)容既包括國(guó)防、外交、公共安全、市場(chǎng)秩序、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性且受益上具有非排他性的純公共產(chǎn)品，也包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、廣播電視、公共交通、道路橋梁、公共文體設(shè)施等具有部分非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域基于消費(fèi)特性界定公共服務(wù)的內(nèi)容，保證了公共服務(wù)供給效率上的“帕累托最優(yōu)”。但是，這種界定方式存在明顯的缺陷：一方面容易將一些具有弱競(jìng)爭(zhēng)性和弱排他性，但與人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活息息相關(guān)的水、電、氣、暖等特殊物品和服務(wù)排除在外;另一方面，會(huì)將一些雖然具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，但從社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步角度看具有重要“公共性”和重大社會(huì)價(jià)值的產(chǎn)品和服務(wù)排除在外，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)等。事實(shí)上，對(duì)于這兩類服務(wù)，如果采用私人產(chǎn)品的供給方式會(huì)導(dǎo)致很多社會(huì)問題，因此，在實(shí)踐中往往被各國(guó)政府列為基本公共服務(wù)的內(nèi)容，主要由政府來承擔(dān)供給責(zé)任。

2.政治學(xué)側(cè)重價(jià)值屬性認(rèn)識(shí)公共服務(wù)，認(rèn)為判斷公共服務(wù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)在于是否運(yùn)用的是公共權(quán)力和公共資源，或者是否屬于公共利益范疇。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共服務(wù)是運(yùn)用公共權(quán)力和公共資源向公民提供的各項(xiàng)服務(wù)。由于公共財(cái)政是最直接的公共資源，因此公共財(cái)政支出的內(nèi)容就是公共服務(wù)的內(nèi)容，包括政府的一般行政管理、法律與司法、警察、國(guó)防、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、環(huán)境保護(hù)等。該觀點(diǎn)明顯將非政府力量提供的滿足公共需求的產(chǎn)品與服務(wù)排除在外，而在現(xiàn)代社會(huì)，由非政府組織（NGO）、私營(yíng)企業(yè)提供的公共服務(wù)越來越多，此界定明顯縮小了公共服務(wù)的范圍，不符合公共服務(wù)的實(shí)際情況。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益是判定公共服務(wù)的內(nèi)在依據(jù)，所有與公共利益相關(guān)的活動(dòng)都應(yīng)該屬于公共服務(wù)的內(nèi)容?！爱?dāng)社會(huì)情勢(shì)或生存狀態(tài)關(guān)系公共利益時(shí)，任何物品都可以作為公共服務(wù)的內(nèi)容被政府提供”。由于公共利益具有抽象性，該觀點(diǎn)下公共服務(wù)的內(nèi)容也如同公共利益一樣抽象和難以確定。由此，政府不管是以促進(jìn)公共利益之名“越位”，還是以不屬于公共利益之名“卸責(zé)”，都有了更大的自由裁量空間。

3.公共管理學(xué)側(cè)重從政府職能視角判定公共服務(wù)的內(nèi)容。在公共管理領(lǐng)域，學(xué)者們從政府職能角度看待公共服務(wù)，形成了兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共服務(wù)指政府提供公共物品的職能，僅是政府重要職能之一，主要包括“加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等”。該觀點(diǎn)突出了政府的公共服務(wù)職責(zé)，在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。在中國(guó)，政府多次強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)是政府的重要職能，提供公共服務(wù)是服務(wù)型政府的重要職責(zé)。但是，將公共服務(wù)僅限定在政府職責(zé)范圍，會(huì)抑制非政府組織和企業(yè)組織供給公共服務(wù)的積極性，不利于公共服務(wù)事業(yè)的大發(fā)展。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“公共服務(wù)”不僅指的是政府提供公共物品的職能，也涵蓋了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理以及環(huán)境保護(hù)等職能，是一個(gè)“大公共服務(wù)”的概念?！按蠊卜?wù)”的觀點(diǎn)容易混淆“公共服務(wù)”和“政府管理”，也使政府的公共服務(wù)職能與其他職能難以區(qū)分，甚至引發(fā)實(shí)踐上的混亂。

上述三類視角對(duì)公共服務(wù)內(nèi)容的界定存在明顯差異，經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的公共服務(wù)范圍較窄，而公共管理學(xué)特別是政治學(xué)視角下的公共服務(wù)范圍過寬。原因在于：經(jīng)濟(jì)學(xué)基于消費(fèi)特性確定公共服務(wù)范圍，標(biāo)準(zhǔn)具體，界限分明;公共管理學(xué)和政治學(xué)分別基于政府職能、公共權(quán)力、公共資源或公共利益確定公共服務(wù)范圍，標(biāo)準(zhǔn)抽象，界限模糊。由于公共服務(wù)具有很強(qiáng)的政策屬性，對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行范圍過寬或過窄的界定都無法有效指導(dǎo)公共服務(wù)實(shí)踐。范圍過寬容易造成政府負(fù)擔(dān)過重，公眾依賴度過高;范圍過窄又容易弱化政府公共服務(wù)責(zé)任，甚至損害公民的權(quán)利。只有對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行恰當(dāng)界定，才能合理引導(dǎo)公眾的公共服務(wù)預(yù)期，恰當(dāng)指導(dǎo)政府的公共服務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃與行動(dòng)。由此，公共服務(wù)的內(nèi)容界定不應(yīng)局限于狹隘的學(xué)科視角。在理論上，公共服務(wù)概念是公共服務(wù)內(nèi)容的抽象化表達(dá)和總結(jié)，公共服務(wù)內(nèi)容是公共服務(wù)概念的具體化呈現(xiàn)。由于概念界定上的莫衷一是，關(guān)于公共服務(wù)的內(nèi)容也就難達(dá)共識(shí)。況且，公共服務(wù)的范圍和內(nèi)容具有不確定性，“不僅與特定國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化狀況密切相關(guān)，而且伴隨不同歷史時(shí)期國(guó)家理念、國(guó)家任務(wù)的更異而起伏”，關(guān)于公共服務(wù)內(nèi)容的論爭(zhēng)更在所難免。

三、誰(shuí)來提供公共服務(wù)？——公共服務(wù)供給主體探索

供給主體選擇是公共服務(wù)供給的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接決定了供給的可及性、成本的可控性以及管理的有效性。從公共服務(wù)供給主體的演變歷程看，社會(huì)對(duì)公共服務(wù)供給主體的選擇是變動(dòng)不居的，體現(xiàn)為一種供給主體“失靈”之后又不得不重新選擇的被動(dòng)過程，最終形成了政府、私營(yíng)部門、第三部門組織等多元主體合作供給公共服務(wù)的模式共識(shí)。

首先，政府作為單一主體供給公共服務(wù)的階段。不管是西方的社會(huì)契約論，還是東方的政府水利說，都認(rèn)為政府起源于人們對(duì)公共服務(wù)的需要，在起點(diǎn)上論證了政府供給公共服務(wù)的必然性。從英國(guó)的亞當(dāng)·斯密到美國(guó)的美國(guó)的保羅·薩繆爾森，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家分別從不同角度論證了政府供給公共服務(wù)的必要性。第二次世界大戰(zhàn)之后，受凱恩斯主義思潮影響，政府在公共服務(wù)供給中的重要作用更是得到前所未有的強(qiáng)調(diào)，在福利社會(huì)實(shí)踐中甚至把政府作為公共服務(wù)的唯一供給主體。但隨著實(shí)踐的推進(jìn)，政府單一供給公共服務(wù)的弊端逐漸暴露。理論上，公共選擇理論認(rèn)為政治市場(chǎng)中的政府及其官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，也會(huì)為追求個(gè)體或機(jī)構(gòu)利益在公共服務(wù)供給中做出有損公共利益的行為，而且受信息不完全的限制，政府常常無法掌握公共服務(wù)有效供給的全部信息，無法滿足所有公眾的、多元的社會(huì)需求，存在“政府失靈”。在實(shí)踐中，政府壟斷公共服務(wù)還導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重和供給中的資源浪費(fèi)等負(fù)面效果。在20世紀(jì)60年代，政府壟斷公共服務(wù)導(dǎo)致西方各國(guó)政府陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，政府壟斷的公共服務(wù)供給模式被迫宣告破產(chǎn)。

其次，私營(yíng)部門開始成為公共服務(wù)供給主體的階段。在理論層面，隨著“政府萬(wàn)能”神話的破產(chǎn)，20世紀(jì)70年代末，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論向新自由主義轉(zhuǎn)變，自由市場(chǎng)的價(jià)值開始回歸，越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始論證公共服務(wù)市場(chǎng)供給的可能性。例如，羅納德·哈里·科斯通過論證燈塔私人收費(fèi)的可能性，說明了一些公共物品由私人提供不僅可能，而且更加有效。此后，邁克爾·斯賓塞、米歇爾·赫勒、歐文·E·休斯等學(xué)者的研究也表明，對(duì)諸如教育、醫(yī)療、廣播電視等準(zhǔn)公共物品，通過市場(chǎng)安排往往能取得更高的供給效率。在實(shí)踐層面，20世紀(jì)60年至70年代政府壟斷公共服務(wù)供給的模式導(dǎo)致西方各國(guó)陷入嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)和政府信任危機(jī)，為此，各國(guó)政府開始尋找政府之外的力量幫助政府?dāng)[脫困境，舉措之一就是推行公共服務(wù)市場(chǎng)化，鼓勵(lì)私營(yíng)部門參與到公共服務(wù)供給中來。其中，以英國(guó)為代表的公共服務(wù)市場(chǎng)化充分展現(xiàn)了私營(yíng)部門在公共服務(wù)供給中的重要作用。相對(duì)政府而言，私營(yíng)部門對(duì)經(jīng)濟(jì)、效率、效益的高度關(guān)注，使其在公共服務(wù)供給中具有更強(qiáng)的成本控制和顧客導(dǎo)向意識(shí)，公共服務(wù)供給效率和資源配置效率更高。盡管，私營(yíng)部門具有無可替代的優(yōu)勢(shì)，但其“以營(yíng)利為目的”的本質(zhì)和“趨利避害”的商業(yè)之道，難免會(huì)在公共服務(wù)中采取“撇奶油”的策略，損害部分弱勢(shì)群體的權(quán)益，違背社會(huì)公平正義。因此，私營(yíng)部門供給公共服務(wù)雖然有助于彌補(bǔ)政府供給公共服務(wù)的一些缺陷，但也存在“市場(chǎng)失靈”的風(fēng)險(xiǎn)。

再者，第三部門開始成為公共服務(wù)供給主體的階段。20世紀(jì)80年代以來，隨著全球性“社團(tuán)革命”的興起，第三部門快速崛起并引人注目。西方各國(guó)在推行公共服務(wù)市場(chǎng)化的同時(shí)，開始在教育、醫(yī)療保健、社會(huì)服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域引入第三部門（NGO或NPO）的參與，以充分借力社會(huì)力量，提升公共服務(wù)效率。美國(guó)是第三部門參與公共服務(wù)供給的典型國(guó)家。在美國(guó)，第三部門供給的公共服務(wù)主要有老人照護(hù)、兒童照料、公共健康、圖書館、公園維護(hù)、文化與藝術(shù)等。第三部門的民間性、非營(yíng)利性、慈善精神、利他精神、多元價(jià)值觀和自主治理等特性，使其在公共服務(wù)供給中發(fā)揮著重要的拾遺補(bǔ)闕作用。然而，第三部門也存在著自我缺陷和“失靈”風(fēng)險(xiǎn)。薩拉蒙就認(rèn)為，慈善不足、慈善的特殊主義、慈善的家長(zhǎng)式作風(fēng)、慈善的業(yè)余主義等會(huì)造成“志愿失靈”。也有學(xué)者指出，“非政府組織的組織行為偏離志愿性公益機(jī)制，而出現(xiàn)資源配置的低效或價(jià)值取向的非公共性現(xiàn)象，從而在滿足社會(huì)多元化需要、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上，產(chǎn)生功能性和效率上的缺陷?！钡谌块T的自我缺陷和“失靈”風(fēng)險(xiǎn)表明，第三部門提供公共服務(wù)并非總?cè)珙A(yù)期般高效。

如今，隨著理論的演進(jìn)、社會(huì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，人們已形成具有共識(shí)性的公共服務(wù)供給主體認(rèn)知，即：任何單一主體都無法實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，政府、私營(yíng)部門、第三部門組織都可以而且也應(yīng)該成為公共服務(wù)的供給主體，分歧點(diǎn)僅在于對(duì)各主體供給公共服務(wù)的優(yōu)劣勢(shì)認(rèn)知上。因此，公共服務(wù)供給研究的重點(diǎn)就不應(yīng)局限在“誰(shuí)可以供給”這一主體結(jié)構(gòu)層面的靜態(tài)問題上，而應(yīng)更加關(guān)注“怎么供給”的動(dòng)態(tài)過程問題。受公共服務(wù)生產(chǎn)與供給相分離理論的啟發(fā)，各國(guó)政府紛紛通過公共服務(wù)合同外包、政府間協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)、憑單制、志愿服務(wù)等多種方式來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，催生了政府、私營(yíng)部門和第三部門等多元主體合作供給公共服務(wù)的模式。公共服務(wù)多元主體合作供給模式不是簡(jiǎn)單地把私營(yíng)部門、第三部門等引入到公共服務(wù)供給中來實(shí)行“多頭供給”，而是強(qiáng)調(diào)政府、私營(yíng)部門、第三部門在公共服務(wù)供給中通過合理分工與有效合作實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，發(fā)揮供給合力。其中，政府居于主導(dǎo)地位，私營(yíng)部門居于基礎(chǔ)地位，第三部門居于補(bǔ)充地位（如圖1所示）。由于具有減輕政府公共服務(wù)負(fù)擔(dān)、提高公共服務(wù)供給效率、高效滿足社會(huì)多元化的公共服務(wù)需求等明顯優(yōu)勢(shì)，公共服務(wù)多元主體合作供給模式成為現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)供給的主要模式。

四、追求工具價(jià)值還是政治價(jià)值？——公共服務(wù)的行動(dòng)邏輯選擇

公共服務(wù)的價(jià)值是公共服務(wù)實(shí)踐的靈魂，是公共服務(wù)活動(dòng)得以開展的準(zhǔn)則和標(biāo)尺，決定了公共服務(wù)的行動(dòng)邏輯。認(rèn)知決定行為，不同的公共服務(wù)價(jià)值認(rèn)知，塑造著不同的行動(dòng)邏輯。在公共服務(wù)理論發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中，關(guān)于公共服務(wù)的價(jià)值取向主要呈現(xiàn)出工具價(jià)值論和政治價(jià)值論兩種觀點(diǎn)，也分別塑造了不同的行動(dòng)邏輯。

公共服務(wù)工具價(jià)值論認(rèn)為，公共服務(wù)是政府為鞏固執(zhí)政地位和獲取合法性而采取的一種手段，是政府治理的工具，無論賦予公共服務(wù)何種意義都無法否認(rèn)其本質(zhì)上的管理工具主義實(shí)質(zhì)。工具價(jià)值論下的公共服務(wù)遵循效率優(yōu)先的行動(dòng)邏輯，致力于以最佳方法、最優(yōu)路徑達(dá)成公共服務(wù)目標(biāo)。公共服務(wù)工具價(jià)值論的行動(dòng)邏輯主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是宏觀層面國(guó)家政策或制度選擇上的社會(huì)效率優(yōu)先。不同國(guó)家在不同歷史時(shí)期的公共服務(wù)政策和制度其實(shí)是對(duì)社會(huì)效率綜合考量的選擇結(jié)果。20世紀(jì)70年代末，英國(guó)“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠贫炔粌H造成日益嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，而且助長(zhǎng)了社會(huì)成員的懶惰。為此，在撒切爾時(shí)期，英國(guó)政府陸續(xù)進(jìn)行多次福利制度改革，包括削減和取消部分保險(xiǎn)補(bǔ)助金、推行私有化等，以降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高社會(huì)成員的生產(chǎn)積極性和社會(huì)效率。在中國(guó)，改革開放伊始，國(guó)家實(shí)施“效率優(yōu)先，兼顧公平”的分配原則，雖對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了強(qiáng)大助推作用，但也導(dǎo)致地區(qū)和城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)非均等化的后果，引發(fā)一系列不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)問題。于是，21世紀(jì)國(guó)家提出基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，雖然基本公共服務(wù)均等化強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的公平享有，彰顯有政治價(jià)值的面向，但無法否認(rèn)該戰(zhàn)略自產(chǎn)生時(shí)就有的“工具價(jià)值”面向。二是微觀層面管理方式上的經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先。不管是傳統(tǒng)的官僚制管理模式，還是現(xiàn)代企業(yè)管理方法在公共服務(wù)中的應(yīng)用，都是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)效率至上的目標(biāo)。以現(xiàn)代管理方法的應(yīng)用為例，績(jī)效管理、目標(biāo)管理、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等現(xiàn)代企業(yè)管理方法引入的初衷是為了減輕政府財(cái)政壓力，而非改善公共服務(wù)本身，公共服務(wù)的改善最多算是副產(chǎn)品，具有濃厚的“工具價(jià)值”色彩。

公共服務(wù)政治價(jià)值論認(rèn)為，公共服務(wù)是國(guó)家對(duì)公民義不容辭的責(zé)任，政府不過是公眾為獲取良善生活所需公共服務(wù)而創(chuàng)設(shè)的，為全體國(guó)民提供公共服務(wù)才是國(guó)家存在的目的，維護(hù)公民權(quán)利和促進(jìn)人自由而全面發(fā)展是公共服務(wù)的最終價(jià)值。政治價(jià)值論下的公共服務(wù)遵循公平正義、公民權(quán)利、公民滿意、民主參與等行動(dòng)邏輯，體現(xiàn)著對(duì)群眾民生和社會(huì)福祉的深切關(guān)懷和公民本位的價(jià)值。公平正義主要指全體國(guó)民享受公共服務(wù)的權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平，政府公共服務(wù)分配的規(guī)則公平等，是公共服務(wù)的核心價(jià)值。“經(jīng)由政府職能變遷而逐漸發(fā)展的公共服務(wù)理論，深受正義價(jià)值觀念的影響，從‘一開始就承載著公平的社會(huì)價(jià)值”。從公民權(quán)利角度看，公共服務(wù)是維護(hù)基本人權(quán)的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)普遍人權(quán)是公共服務(wù)的價(jià)值基礎(chǔ)?；竟卜?wù)均等化是對(duì)公共服務(wù)公平正義價(jià)值的最好詮釋，是維護(hù)公民基本生存和發(fā)展權(quán)利的政策行動(dòng)。公民滿意主要指公共服務(wù)的好壞優(yōu)劣不應(yīng)該僅由政府評(píng)判，還應(yīng)得到公眾認(rèn)同。目前以公民滿意度為導(dǎo)向的公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)方法的應(yīng)用，就是公民滿意價(jià)值在公共服務(wù)管理中的生動(dòng)體現(xiàn)。民主參與體現(xiàn)為政府不僅要提供有效的公共服務(wù)，而且要在服務(wù)過程中滿足公民參與的訴求，促進(jìn)公民對(duì)話。公共服務(wù)中公眾參與制度的完善、參與平臺(tái)搭建的目的就是為公民對(duì)話提供的制度保障和實(shí)施場(chǎng)域。

公共服務(wù)工具價(jià)值論和公共服務(wù)政治價(jià)值論是關(guān)于公共服務(wù)價(jià)值的兩種認(rèn)知，兩者的分歧伴隨著對(duì)國(guó)家本質(zhì)和公共服務(wù)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)不同而來。公共服務(wù)工具價(jià)值論將公共服務(wù)看作政府治理的手段和工具，政府提供公共服務(wù)意在獲取公眾對(duì)政府的合法性支持。公共服務(wù)政治價(jià)值論則將公共服務(wù)看作政府理所當(dāng)然的責(zé)任，提供公共服務(wù)是國(guó)家存在的目的。一般而言，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展初期，由于快速發(fā)展的需要，公共服務(wù)工具價(jià)值論的觀點(diǎn)比較盛行，公共服務(wù)實(shí)踐也主要遵循效率優(yōu)先的行動(dòng)邏輯;在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到相對(duì)穩(wěn)定時(shí)期，隨著政府理念的轉(zhuǎn)變和公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，公共服務(wù)政治價(jià)值論的觀點(diǎn)會(huì)更加受到人們的青睞，公共服務(wù)實(shí)踐也逐漸開始奉行公平正義、民主參與、公民滿意等行動(dòng)邏輯。就公共服務(wù)本身而言，工具價(jià)值論和政治價(jià)值論并非絕對(duì)對(duì)立關(guān)系，二者的此消彼長(zhǎng)取決于時(shí)代大環(huán)境和解決現(xiàn)實(shí)問題的視角等多重因素。目前，中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，在理論認(rèn)知層面學(xué)者們基本贊同公共服務(wù)具有工具價(jià)值和政治價(jià)值的雙重屬性，但在公共服務(wù)實(shí)踐中難免還是會(huì)展現(xiàn)出更多的工具價(jià)值面向。例如，過于強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給的實(shí)用性、經(jīng)濟(jì)性、效率性等指標(biāo)，對(duì)公共服務(wù)過程中的公平性、參與性等政治價(jià)值的關(guān)注仍然較弱。在公共服務(wù)實(shí)踐中，過度強(qiáng)調(diào)政治價(jià)值可能會(huì)造成公共服務(wù)效率的損失;過分追求工具價(jià)值又可能導(dǎo)致對(duì)公共服務(wù)的公平、權(quán)利、參與等政治價(jià)值的弱化。因此，公共服務(wù)的工具價(jià)值和政治價(jià)值不可偏廢。

五、回應(yīng)還是前瞻？——公共服務(wù)的功能定位之爭(zhēng)

公共服務(wù)的功能即公共服務(wù)的使命和任務(wù)。關(guān)于公共服務(wù)的功能，學(xué)者們普遍認(rèn)同“公共服務(wù)致力于滿足公共需求”的觀點(diǎn)，但對(duì)公共服務(wù)滿足公共需求的方式認(rèn)識(shí)不同，主要有“回應(yīng)性”和“前瞻性”兩種觀點(diǎn)。

回應(yīng)性的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共服務(wù)對(duì)公共需求的滿足就是“回應(yīng)”，即公眾有什么樣的公共需求，政府就要提供什么樣的公共服務(wù)。公共服務(wù)應(yīng)以公共需求為基礎(chǔ)，力求供需匹配，實(shí)現(xiàn)有效供給。這是典型的“需求決定供給”思路，遵循“需求表達(dá)—需求識(shí)別—需求滿足”的流程。持此類觀點(diǎn)的學(xué)者一般會(huì)將“回應(yīng)性”作為公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)。事實(shí)上，從20世紀(jì)以來，公共行政學(xué)一直致力于建構(gòu)和完善政府的回應(yīng)性路徑。從弗雷德里克·溫斯洛·泰勒的科學(xué)管理原理、馬克斯·韋伯的官僚制組織設(shè)計(jì)、亨利·法約爾的一般管理原則到當(dāng)下流行的協(xié)作（合作）治理，都是提高政府回應(yīng)能力而建構(gòu)的科學(xué)化路徑。受回應(yīng)性理論的影響，長(zhǎng)期以來學(xué)者們也都將“回應(yīng)性”作為政府公共服務(wù)的目標(biāo)。在他們看來，公共服務(wù)對(duì)公眾需求的及時(shí)滿足可以使公眾獲得良好的體驗(yàn)感，從而提高公共服務(wù)滿意度，夯實(shí)政府的合法性基礎(chǔ)。

前瞻性的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共服務(wù)對(duì)公共需求的滿足不僅局限于及時(shí)回應(yīng)層面，更應(yīng)是前瞻性的，即公共服務(wù)不應(yīng)局限于對(duì)公眾和社會(huì)現(xiàn)實(shí)顯現(xiàn)的公共需求的及時(shí)回應(yīng)，而且要善于把握經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)的發(fā)展方向，預(yù)測(cè)潛在的公共需求，進(jìn)而創(chuàng)造或引領(lǐng)新的公共需求，前瞻性地供給公共服務(wù)并以此引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步。一些學(xué)者立足于公共行政的宏觀視野提出，在充滿高度復(fù)雜性和不確定時(shí)代，政府的回應(yīng)能力已經(jīng)滯后于公民多變和多樣的需求，公共行政要以前瞻性代替回應(yīng)性。有學(xué)者聚焦公共服務(wù)本身，主張“在信息化與全球化深入發(fā)展的時(shí)代，政府公共服務(wù)應(yīng)該改變理念，不僅要‘服務(wù)顧客，更要主動(dòng)‘創(chuàng)造顧客，在前瞻性服務(wù)中促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，引領(lǐng)社會(huì)進(jìn)步?！辈粌H理論界對(duì)前瞻性公共服務(wù)展開了討論，實(shí)踐中也存在一些前瞻性公共服務(wù)的具體行動(dòng)。例如，20世紀(jì)80年代初，當(dāng)基礎(chǔ)教育還未成為中國(guó)公民普遍的公共需求時(shí)候，政府就前瞻性地建立了義務(wù)教育制度，將接受義務(wù)教育作為每個(gè)適齡兒童的基本權(quán)利，同時(shí)也作為政府、社會(huì)和家庭的基本義務(wù)，即將義務(wù)教育確定為制度性公共產(chǎn)品供給。事實(shí)證明，通過“強(qiáng)制”消費(fèi)義務(wù)教育的方式，中國(guó)的國(guó)民素質(zhì)大幅度提高，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，綜合國(guó)力也得以增強(qiáng)。

公共服務(wù)的前瞻性與回應(yīng)性是關(guān)于公共服務(wù)如何滿足公共需求的兩種認(rèn)知思路，二者雖有分歧，但并不絕對(duì)對(duì)立。從回應(yīng)性到前瞻性，代表著公共服務(wù)功能的升級(jí)和優(yōu)化，而這種升級(jí)和優(yōu)化有其內(nèi)、外部原因。從內(nèi)部看，回應(yīng)性公共服務(wù)具有不可避免的缺陷。其一，回應(yīng)性公共服務(wù)的供給是滯后于需求的，往往是“伺需而供”，始終存在無法及時(shí)滿足公共需求的局限。其二，從政策過程來看，公共需求需要問題首先要轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)政策問題，然后才能進(jìn)入政策議程，得到政府回應(yīng)。而實(shí)際上，許多社會(huì)公共需求很難轉(zhuǎn)化為政策議題，無法得到政府回應(yīng)。其三，如果政府將公共服務(wù)的功能定位于回應(yīng)性，往往就很難進(jìn)行公共服務(wù)戰(zhàn)略管理和統(tǒng)籌規(guī)劃，會(huì)傾向于利用現(xiàn)有資源最大程度地滿足現(xiàn)有需求，甚至對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行掠奪性使用。這點(diǎn)在環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域表現(xiàn)非常突出，教訓(xùn)也是深刻的。比如在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，由于缺少前瞻性和戰(zhàn)略性思維，過去很長(zhǎng)一段時(shí)間全社會(huì)都不會(huì)注重環(huán)境保護(hù)，甚至為發(fā)展經(jīng)濟(jì)不惜犧牲環(huán)境，掠奪性開發(fā)資源?，F(xiàn)如今，當(dāng)優(yōu)質(zhì)環(huán)境成為人們的一項(xiàng)重要公共需求時(shí)，政府花巨大代價(jià)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理，其時(shí)滯性是必然的。從外部看，前瞻性公共服務(wù)受到客觀現(xiàn)實(shí)的外在驅(qū)動(dòng)。特別是“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的到來極大驅(qū)動(dòng)著前瞻性公共服務(wù)。主要表現(xiàn)為，一方面，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，回應(yīng)性公共服務(wù)因不具備前瞻布局的功能，在滿足非常態(tài)下的公共需求時(shí)力不從心。這次新冠肺炎疫情中的公共服務(wù)供給不足，常態(tài)下的公共服務(wù)無法轉(zhuǎn)入非常態(tài)下運(yùn)作，就是公共服務(wù)缺乏前瞻性的典型證明。另一方面，公民認(rèn)知的局限需要前瞻性公共服務(wù)來克服和引導(dǎo)。受自身認(rèn)知能力、生活方式、文化背景、價(jià)值觀念和生活環(huán)境等影響，普通公民往往難以把握技術(shù)和社會(huì)未來發(fā)展方向，并非總能認(rèn)識(shí)到自身未來和潛在的欲望和需求，而這種未來和潛在的需求往往是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的動(dòng)力。此時(shí)，需要作為社會(huì)發(fā)展重要引擎的政府，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和社會(huì)進(jìn)步的角度出發(fā)，洞察公共服務(wù)需求走向，創(chuàng)造和引領(lǐng)公共需求，通過制度性公共產(chǎn)品的形式“強(qiáng)制”公民消費(fèi)，克服公民認(rèn)知上的局限性，最終達(dá)到促進(jìn)“長(zhǎng)遠(yuǎn)的”公共利益的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)進(jìn)步的目的。

六、治理現(xiàn)代化語(yǔ)境中公共服務(wù)“基本問題”重思

“公共服務(wù)”是一個(gè)內(nèi)涵豐富的詞匯，公共服務(wù)理論認(rèn)知存在爭(zhēng)論是科學(xué)研究的必然過程。一方面，爭(zhēng)論的出現(xiàn)，說明公共服務(wù)依然具有很大的理論研究空間和價(jià)值;另一方面，通過各種爭(zhēng)論，問題越理越清，越辯越明。盡管爭(zhēng)論的解決不是一朝一夕的事，甚至有些爭(zhēng)論可能會(huì)長(zhǎng)期存在，但考慮到“公共服務(wù)”的強(qiáng)政策屬性，還是有必要尋求關(guān)于公共服務(wù)“基本問題”的共識(shí)，以便更好地指導(dǎo)實(shí)踐。當(dāng)然，在不同的時(shí)空變量和現(xiàn)實(shí)情境中，不同國(guó)家對(duì)公共服務(wù)“基本問題”的認(rèn)知會(huì)存在差異，因此，所謂的“共識(shí)”也只能是特定時(shí)空情境中的共識(shí)，且只有置于特定情境中的共識(shí)，才更具有指導(dǎo)實(shí)踐的生命力。

在中國(guó)，黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。公共服務(wù)是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要的微觀路徑。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)空情境中，重思公共服務(wù)的“基本問題”，豐富和完善公共服務(wù)理論成果，不斷形成傳承性與反思性、時(shí)代性與前瞻性相結(jié)合的公共服務(wù)基礎(chǔ)理論，是我國(guó)公共服務(wù)理論研究的使命。本文認(rèn)為，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)空情境中，理論上應(yīng)以“公共性”為核心特質(zhì)來界定公共服務(wù)內(nèi)涵，實(shí)踐中應(yīng)依據(jù)社會(huì)發(fā)展的階段性來確定公共服務(wù)的內(nèi)容和供給方式，遵循工具價(jià)值和政治價(jià)值相平衡的公共服務(wù)行動(dòng)邏輯，促進(jìn)公共服務(wù)的前瞻布局，引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展，以公共服務(wù)現(xiàn)代化促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

1.以“公共性”特質(zhì)界定公共服務(wù)

“一個(gè)好的概念會(huì)描繪出其所指稱對(duì)象之行為中非常重要的特性?！惫残允菄?guó)家治理現(xiàn)代化的核心價(jià)值。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的語(yǔ)境中，公共服務(wù)的概念界定要遵循國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心價(jià)值，凸顯公共性特質(zhì)。本文認(rèn)為，公共服務(wù)是以政府為主的公共部門為滿足公共需求，維護(hù)公共利益，與第三部門組織和私營(yíng)企業(yè)等多元主體通過分工合作、責(zé)任共擔(dān)的方式提供的，供全體公民共同消費(fèi)和平等享有的產(chǎn)品與服務(wù)。公共服務(wù)的內(nèi)核是“公共性”，在主體屬性、價(jià)值屬性、形式屬性三個(gè)維度上都能得到體現(xiàn)。

在主體屬性維度，本定義主張多元化。政府、第三部門組織和私營(yíng)企業(yè)等都可以成為公共服務(wù)的主體。其中，政府居于主導(dǎo)地位。原因有二：其一，其他主體能否參與公共服務(wù)供給受到政府治理理念和公共服務(wù)制度安排的影響，政府具有“供給什么、由誰(shuí)供給、如何供給”的決定權(quán)和自始至終的監(jiān)管責(zé)任;其二，政府的公共性與公共服務(wù)的公共性具有內(nèi)在契合性，將政府作為公共服務(wù)的主要供給主體，更有助于保障公共服務(wù)的公共性，而且國(guó)內(nèi)外實(shí)踐也充分證明政府一直都是公共服務(wù)的主要供給主體。

在價(jià)值屬性維度，“公共性”是公共服務(wù)的核心價(jià)值，主要體現(xiàn)在服務(wù)對(duì)象的公共性、服務(wù)目的的公共性以及消費(fèi)特性的公共性三個(gè)方面。在服務(wù)對(duì)象上，公共服務(wù)的對(duì)象是全體公民，一國(guó)公民不論其種族、性別、身份、收入、地位都具有公平享有公共服務(wù)的權(quán)利。在服務(wù)目的上，公共服務(wù)的目的在于滿足公共需求和維護(hù)公共利益。滿足公共需求是其直接目的，維護(hù)公共利益是其根本目的。在消費(fèi)特性上，公共服務(wù)是可以共同消費(fèi)和平等享有的，意味著公共服務(wù)具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的消費(fèi)特性，或者具有非競(jìng)爭(zhēng)和非排他的部分屬性，這是其與私人服務(wù)最大的不同。

在形式屬性維度，公共服務(wù)是“產(chǎn)品”與“服務(wù)”的綜合體，既包括有形的產(chǎn)品，也包括無形的服務(wù)。這種形式雙重性的界定，有利于避免公共服務(wù)的有形無形之爭(zhēng)，也更加符合現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)情境。（參見圖2）

2.堅(jiān)持盡力而為量力而行的原則確定公共服務(wù)內(nèi)容

不同于公共服務(wù)概念的抽象性，公共服務(wù)的內(nèi)容是比較具體的，通常采用列舉的方式呈現(xiàn)。盡管目前沒有普遍接受且明確的公共服務(wù)內(nèi)容列表來呈現(xiàn)公共服務(wù)，但對(duì)公共服務(wù)的概念化有助于回應(yīng)公共服務(wù)的類屬問題，辨別哪些屬于或者不屬于公共服務(wù)。經(jīng)過建黨一百年、建國(guó)七十年和改革開放四十多年的艱苦奮斗，中國(guó)取得了前所未有的發(fā)展成就，但公共服務(wù)方面依舊面臨比較突出的供需矛盾。十九大報(bào)告提出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化決定了更大程度地滿足更多人對(duì)美好生活的需要成為新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)指向和根本歸宿。國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，公共服務(wù)的內(nèi)容也應(yīng)圍繞人民群眾的美好生活需要確定。同時(shí)，也要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力狀況，遵循“量力而行、盡力而為”的原則，兼顧服務(wù)內(nèi)容的現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)的可能性。綜合公共服務(wù)的概念特征、人民需要、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性和現(xiàn)實(shí)狀況，中國(guó)公共服務(wù)的內(nèi)容可分為由政府負(fù)主要責(zé)任的基本公共服務(wù)和由市場(chǎng)、社會(huì)靈活供給的非基本公共服務(wù)兩個(gè)方面。

基本公共服務(wù)是滿足公民基本民生需求的內(nèi)容，具有基礎(chǔ)保障性特征，主要包括基礎(chǔ)教育和義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本住房保障、公共交通、社會(huì)救助與社會(huì)優(yōu)撫、基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)科學(xué)研究與普及，以及國(guó)防、消防與救災(zāi)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共安全等。一般而言，制度性公共產(chǎn)品和具有保障基本人權(quán)需要的公共服務(wù)都屬于基本公共服務(wù)。在現(xiàn)代社會(huì)，基本公共服務(wù)主要由政府免費(fèi)供給。非基本公共服務(wù)是基本公共服務(wù)以外的公共服務(wù)，一般滿足的是公民更高層次、更高水平或更寬范圍的公共需求，具有發(fā)展性特征，致力于“滿足人民對(duì)美好生活的愿望”，促進(jìn)人的自由而全面發(fā)展，主要包括學(xué)前教育、高等教育、職業(yè)教育、技能培訓(xùn)、休閑娛樂服務(wù)、康養(yǎng)服務(wù)等眾多內(nèi)容。對(duì)于非基本公共服務(wù)，政府可以靈活選擇免費(fèi)提供、購(gòu)買服務(wù)、補(bǔ)貼和“用者付費(fèi)”等多種方式，由社會(huì)各方共同參與，合作提供。

如狄驥所言，“公共服務(wù)的內(nèi)容始終是多種多樣和處于流變狀態(tài)之中的。唯一能夠確定的是，隨著文明的發(fā)展，與公共需求相關(guān)的政府活動(dòng)呈數(shù)量上升趨勢(shì)，而這樣所帶來的一個(gè)后果是公共服務(wù)的數(shù)量也在不斷增加。”隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、綜合國(guó)力的增強(qiáng)和人民需求的變化，基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)的內(nèi)容也會(huì)隨之調(diào)整。政府應(yīng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政足以支撐的前提下，盡可能地提供更高層次、更高水平的公共服務(wù)，這是政府滿足人民美好生活需求的職責(zé)，是公民對(duì)政府的期待。

3.深入推進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元化

在現(xiàn)代社會(huì)，公共服務(wù)供給主體多元化是基本事實(shí)，反映了公共服務(wù)領(lǐng)域國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)之間關(guān)系的重構(gòu)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和具體探索。雖然，目前學(xué)界認(rèn)同公共服務(wù)供給主體多元化，且對(duì)政府、私營(yíng)部門、第三部門供給公共服務(wù)的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了較深入的探討，但問題的關(guān)鍵在于各類主體在公共服務(wù)供給中的職責(zé)或角色應(yīng)如何科學(xué)界定，各主體應(yīng)該在何種邊界范圍內(nèi)做些什么、怎么做，這方面的認(rèn)識(shí)分歧依舊非常明顯。

在中國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況下，深入推進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元化。首先，要明確政府、私營(yíng)部門和第三部門各自有效的公共服務(wù)供給領(lǐng)域。政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)供給那些具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的純公共服務(wù)，私營(yíng)部門主要負(fù)責(zé)供給具有部分競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的、有利可圖的準(zhǔn)公共服務(wù)，第三部門主要負(fù)責(zé)提供那些政府“提供不好”和私人部門“不愿提供”的公益性公共服務(wù)。其次，要強(qiáng)化政府在公共服務(wù)多元主體合作供給中的主導(dǎo)作用。一方面，政府既要積極轉(zhuǎn)變職能，主動(dòng)向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，為社會(huì)主體參與公共服務(wù)供給提供機(jī)會(huì);另一方面，政府也要做好公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)、項(xiàng)目規(guī)劃、資金籌措和監(jiān)督管理等工作，履行好主導(dǎo)者義務(wù)。再次，要?jiǎng)?chuàng)新多元主體合作的形式。目前，PPP模式、BOT模式等公私合作模式已在多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域得到推廣和應(yīng)用，成效顯著，未來應(yīng)進(jìn)一步探索其他有效的多元主體合作形式。最后，要注重發(fā)揮公民在公共服務(wù)供給中的作用。在眾多討論中，公民一直是被視為公共服務(wù)的被動(dòng)享受者，卻忽略了其作為公共服務(wù)主體的自主性價(jià)值。事實(shí)上，公民可以通過合作的方式供給那些能使自己受益的而政府暫時(shí)又無力供給、市場(chǎng)不愿意供給的公共服務(wù)，例如村民之間通過共同出資修建小型基礎(chǔ)設(shè)施，如自來水、村道等，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的自我供給。

4.促進(jìn)公共服務(wù)工具價(jià)值與政治價(jià)值的平衡

雖然，目前學(xué)界存在著關(guān)于公共服務(wù)應(yīng)追求工具價(jià)值還是追求政治價(jià)值的爭(zhēng)論，但這并非意味著二者無法共融。事實(shí)上，公共服務(wù)的工具價(jià)值和政治價(jià)值相互補(bǔ)充。工具價(jià)值為政治價(jià)值提供現(xiàn)實(shí)支撐，具有手段性意義;政治價(jià)值為工具價(jià)值提供社會(huì)意義和精神動(dòng)力，具有目的性意義。在現(xiàn)代社會(huì)，提供公共服務(wù)是政府義不容辭的責(zé)任已形成基本共識(shí)，內(nèi)蘊(yùn)著公共服務(wù)的政治價(jià)值取向。但是，公共服務(wù)政治價(jià)值的實(shí)現(xiàn)并非無本之木，反而，只有在工具價(jià)值基礎(chǔ)上政治價(jià)值才可能實(shí)現(xiàn)，畢竟公共服務(wù)的公平正義理想的實(shí)現(xiàn)，必須適應(yīng)于效率這一現(xiàn)實(shí)要求，這就導(dǎo)致公共服務(wù)行動(dòng)底色上的工具價(jià)值取向不容忽視。所以，公共服務(wù)具有政治價(jià)值和工具價(jià)值雙重屬性，工具價(jià)值與政治價(jià)值的平衡才是公共服務(wù)實(shí)踐應(yīng)遵循的行動(dòng)邏輯和價(jià)值準(zhǔn)則。

實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)政治價(jià)值與工具價(jià)值的平衡，必須處理好兩對(duì)關(guān)系。首先，是公平與效率的關(guān)系。由于資源的有限性和政府供給能力的局限性，公共服務(wù)供給必須重視效率，追求投入產(chǎn)出比的最大化，以最小的投入提供盡可能多的公共服務(wù)。同時(shí)，公共服務(wù)具有公共性和公民權(quán)利性質(zhì)，必須注重公平性。效率與公平兼顧才是公共服務(wù)的理想狀態(tài)，但當(dāng)二者無法兼顧的時(shí)候，公共服務(wù)的公共性特征決定了公共服務(wù)公平價(jià)值的優(yōu)先性，應(yīng)以公平優(yōu)先為行動(dòng)邏輯。現(xiàn)階段，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的公平正義是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)，也是中國(guó)公共服務(wù)實(shí)踐的首要聚焦點(diǎn)。其次，是工具與手段的關(guān)系。雖然“公共服務(wù)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的微觀路徑”，具有工具意義，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，國(guó)家治理現(xiàn)代化最終還是要回歸到“以公共服務(wù)為目的”。因?yàn)?，滿足人民群眾美好生活需要是國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本落腳點(diǎn)，而滿足人民美好生活需要，需要提供充足的、高質(zhì)量的公共服務(wù)。所以，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的語(yǔ)境下，公共服務(wù)既是工具也是目的，公共服務(wù)的工具價(jià)值與政治價(jià)值實(shí)難分開。

5.努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)從回應(yīng)到前瞻的功能超越

雖然目前學(xué)界關(guān)于公共服務(wù)功能仍然存在回應(yīng)性和前瞻性兩種觀點(diǎn)分歧，但前瞻性對(duì)回應(yīng)性的超越應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是一個(gè)“淡入”和“淡出”的歷史過程。作為公共服務(wù)功能的升級(jí)和優(yōu)化，用前瞻性替代回應(yīng)性不是一種徹底否定，而是把回應(yīng)性蘊(yùn)含在前瞻性之中。前瞻性公共服務(wù)將公共需求的預(yù)測(cè)和創(chuàng)造置于公共服務(wù)供給之前，是對(duì)公共需求的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和引領(lǐng)。很多時(shí)候，當(dāng)政府創(chuàng)造性地發(fā)現(xiàn)公共需求并提供公共服務(wù)的時(shí)候，尤其是政府出于國(guó)家發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考量，提前布局公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和戰(zhàn)略性制度安排時(shí)，回應(yīng)性已在其中了。就公共服務(wù)現(xiàn)代化而言，回應(yīng)性是公共服務(wù)的底線目標(biāo)和基礎(chǔ)功能，前瞻性才是公共服務(wù)的高層次目標(biāo)和理想功能。

目前，人類社會(huì)正在由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)邁進(jìn)。后工業(yè)社會(huì)的復(fù)雜性、不確定性以及公民個(gè)體日益凸顯出的自主性，成為政府公共服務(wù)面臨的一大挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，政府除了要建立起多元主體合作的公共服務(wù)供給模式，借助外力提升自身的公共服務(wù)能力外，還要具備戰(zhàn)略眼光和前瞻性思維能力。一方面能夠預(yù)測(cè)未知的公共服務(wù)需求，未雨綢繆，提高公共服務(wù)回應(yīng)能力;另一方面要能夠主動(dòng)創(chuàng)造一些對(duì)社會(huì)發(fā)展有積極促進(jìn)作用的公共服務(wù)需求，引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展。后工業(yè)社會(huì)中的大數(shù)據(jù)、人工智能以及物聯(lián)網(wǎng)、精細(xì)算法為公共服務(wù)戰(zhàn)略性規(guī)劃和前瞻性布局提供了技術(shù)支撐，使得前瞻性公共服務(wù)更加具備實(shí)現(xiàn)的可能。因此，前瞻性是與后工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的公共服務(wù)功能，而且也具備實(shí)現(xiàn)的可能性。當(dāng)然，從公共服務(wù)供給現(xiàn)階段的情況來看，它的回應(yīng)性任務(wù)還是很重的，政府不能立即放棄對(duì)公共服務(wù)的回應(yīng)性追求，而是要以滿足民眾最迫切的公共需求為導(dǎo)向，提高公共服務(wù)的回應(yīng)性，逐步邁向前瞻性。因此，對(duì)公共服務(wù)的功能嬗變既要以一種積極的前瞻態(tài)度來預(yù)期，又要以一種漸進(jìn)的包容態(tài)度來推進(jìn)。

①? 萊昂·狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，北京：中國(guó)法制出版社，2010年，第45頁(yè)，第43頁(yè)。

② 薩繆爾森認(rèn)為公共產(chǎn)品是具有消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征的產(chǎn)品，他所定義的公共產(chǎn)品僅指純公共產(chǎn)品。參見Paul A.Samuelson，“The Pure Theory of Public Expenditure，”Review of Economics and Statistics，vol.36，no.4，1954，pp.387-389.

③ 布坎南認(rèn)為準(zhǔn)公共產(chǎn)品是介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的、具有某種程度公共性的產(chǎn)品，即或者只具有非排他性或者只具有非競(jìng)爭(zhēng)性特征。參見James M.Buchanan，“An Economic Theory of Clubs，”Economica，vol.32，no.125，1965，pp.1-14.

④ 李江帆：《現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的服務(wù)價(jià)格模式》，《學(xué)術(shù)月刊》1996年第5期;江明融：《公共服務(wù)均等化論略》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第3期。

⑤ 杜萬(wàn)松：《公共產(chǎn)品、公共服務(wù)：關(guān)系與差異》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2011年第6期。

⑥ 參見唐鐵漢、李軍鵬：《公共服務(wù)的理論演變與發(fā)展過程》，《新視野》2005年第6期;何繼新、何海清：《“智能+”場(chǎng)景下社區(qū)公共服務(wù)虛擬集聚創(chuàng)新研究》，《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第4期。

⑦ 參見王叢虎：《政府有效提供公共服務(wù)的路徑探析》，《人民論壇》2019年第34期;程同順：《新時(shí)代要求國(guó)家職能更多轉(zhuǎn)向公共服務(wù)》，《黨政研究》2018年第3期。

⑧ 參見姜曉萍：《中國(guó)公共服務(wù)體制改革30年》，《中國(guó)行政管理》2008年第12期;柏良澤：《公共服務(wù)研究的邏輯和視角》，《中國(guó)人才》2007年第3期;曹劍光：《公共服務(wù)的制度基礎(chǔ)——走向公共服務(wù)法治化的思考》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第26頁(yè)。

⑨ 陳昌盛、蔡躍洲：《中國(guó)政府公共服務(wù)：體制變遷與地區(qū)綜合評(píng)價(jià)》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007年，第3頁(yè)。

⑩ 參見劉尚希：《基本公共服務(wù)均等化：現(xiàn)實(shí)要求和政策路徑》，《浙江經(jīng)濟(jì)》2007年第13期;扶松茂、竺乾威：《公共服務(wù)型政府建設(shè)若干問題的思考》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2011年5期;陳振明等：《公共服務(wù)導(dǎo)論》，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第13頁(yè)。

馬慶鈺、楊慶東：《公共服務(wù)的理性及其運(yùn)作框架》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。

柏良澤：《公共服務(wù)研究的邏輯和視角》，《中國(guó)人才》2007年第3期。

溫家寶：《提高認(rèn)識(shí) 統(tǒng)一思想 牢固樹立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀——在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話（2004年2月21日）》，《人民日?qǐng)?bào)》2004年3月1日，第1版。

馬英娟：《公共服務(wù)：概念溯源與標(biāo)準(zhǔn)厘定》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2012年第2期。

“撇奶油”也稱“撇脂”，是指企業(yè)在一個(gè)具有普遍服務(wù)義務(wù)需要的市場(chǎng)中只選擇最有利可圖的部分從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。參見肖林：《自然壟斷行業(yè)的進(jìn)入管制悖論——普遍服務(wù)義務(wù)、可維持性和市場(chǎng)效率》，《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2010年第2期。

萊斯特·M.薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系》，田凱譯，北京：商務(wù)印書館，2008年，第47-50頁(yè)。

顧順曉：《非政府組織失靈的機(jī)理探究及其矯治》，《理論與改革》2007年第1期。

參見高宇航、衛(wèi)建國(guó)：《中國(guó)特色公共服務(wù)精神簡(jiǎn)析》，《理論探索》2021年第3期;于鳳榮：《論公共服務(wù)的本質(zhì)：秩序與正義》，《理論探討》2008年第2期。

參見張瑾：《幸福尊嚴(yán)的公共服務(wù)視角解讀》，《中國(guó)行政管理》2010年第7期;馬慶鈺：《公共服務(wù)的幾個(gè)基本理論問題》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2005年第1期。

參見姜曉萍、郭金云：《基于價(jià)值取向的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究》，《行政論壇》2013年第6期;唐曉英：《論地方政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)體系》，《學(xué)術(shù)交流》2011年第10期。

參見楊博、謝光遠(yuǎn)：《論“公共價(jià)值管理”：一種后新公共管理理論的超越與限度》，《政治學(xué)研究》2014年第6期;汪錦軍：《公共服務(wù)中的公民參與模式分析》，《政治學(xué)研究》2011年第4期。

寧華宗：《公平與效率：公共服務(wù)的雙重邏輯研究》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2015年第1期。

柏良澤：《“公共服務(wù)”界說》，《中國(guó)行政管理》2008年第2期。

王歡明、諸大建：《基于效率、回應(yīng)性、公平的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)——以上海市公共汽車交通的服務(wù)績(jī)效為例》，《軟科學(xué)》2010年第7期。

張素紅、孔繁斌：《公共行政要以前瞻性替代回應(yīng)性》，《新華日?qǐng)?bào)》2017年9月27日，第17版。

夏志強(qiáng)、李靜：《公共服務(wù)的新理念：從“服務(wù)顧客”到“創(chuàng)造顧客”》，《社會(huì)科學(xué)研究》2013年第6期。

本文的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”指的是現(xiàn)今社會(huì)面臨普遍風(fēng)險(xiǎn)（自然風(fēng)險(xiǎn)、人文風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)等）的社會(huì)階段。參見楊雪冬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論述評(píng)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期。

胡志平：《國(guó)家治理現(xiàn)代化的公共服務(wù)路徑》，《探索》2015年第6期。

加里·戈茨：《概念界定：關(guān)于測(cè)量、個(gè)案和理論的討論》，尹繼武譯，重慶：重慶大學(xué)出版社，2014年，第3頁(yè)。

參見張雅勤：《公共性：國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心價(jià)值》，《光明日?qǐng)?bào)》2015年5月27日，第13版;張雅勤：《行政公共性：理論本源與中國(guó)邏輯》，《社會(huì)科學(xué)研究》2021年第1期。

唐皇鳳：《社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化與新時(shí)代我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2018年第4期。

（責(zé)任編輯：陳果）