宋 軒

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

0 引言

“十三五”以來實施新一輪財稅體制改革，地方財政雖然穩(wěn)步前進(jìn)但是還存在著局限性，未能全面展開頂層設(shè)計的改革。加上受國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢與疫情的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨眾多問題。在此，我們從新公共管理視角進(jìn)行分析，將其與公共經(jīng)濟(jì)融合，不但對政府財政支出為管理體系順利運(yùn)行提供保證，還能促使政府公共行政部門中多個職能的嚴(yán)格履行，如以資源配置影響政府財政收支總量?；诖耍瑢Φ胤截斦ｍ椯Y金管理模式進(jìn)行探究，可從以下幾個方面進(jìn)行優(yōu)化。

1 改進(jìn)財政專項資金管理的主體職能

首先，促使財政與主管部門角色的轉(zhuǎn)變。無論是財政部門還是對應(yīng)的主管職能部門，都要轉(zhuǎn)變自身工作職能，將管理職能變?yōu)榉?wù)，促使工作者角色從“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變，將政策的制定與執(zhí)行分離。如財政部門的工作側(cè)重于財稅指標(biāo)條件與其目標(biāo)制定、專項資金的籌集、制定扶持標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新扶持方法等；主管職能部門的工作則側(cè)重項目指標(biāo)制定、新興發(fā)展項目的培育與規(guī)劃等。還有部分工作，如專項資金項目審核、資金分配和專家評審等則可以交給社會組織負(fù)責(zé)，財政與主管職能部門則進(jìn)行業(yè)績評估、資源提供與監(jiān)督等工作。在此，兩個部門還需減少政府對財政專項資金在競爭性領(lǐng)域中的無償使用以及對微觀領(lǐng)域的干預(yù)，以此適當(dāng)提升對公共服務(wù)領(lǐng)域的支出［1］。經(jīng)過財政與主管部門職能角色的轉(zhuǎn)變，就可將“掌舵”的主要精力運(yùn)用在監(jiān)督指導(dǎo)與政策指引上，以此促使社會組織發(fā)展，發(fā)揮自身在社會中的主體價值。

其次，資金管理體系方面，堅持以需求為導(dǎo)向原則。第一，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)財政資金管理形式。以往的行政決策導(dǎo)型資金分配，是以公共需求為主設(shè)置財政專項資金，明確財政專項資金的用途、分配政策，并以公眾需求是否得到滿足作為成效評價。第二，不同類型的財政專項資金就要具體問題具體分析，從使用實際需求入手創(chuàng)新使用方式，力求財政專項資金使用效益的最大化。如進(jìn)行公益或準(zhǔn)公益性項目的建設(shè)可運(yùn)用區(qū)域發(fā)展資金或者其他形式，實現(xiàn)社會資本與財政專項資金的共同參與管理，切實支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；再如，在公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中可通過招投標(biāo)、服務(wù)外包等形式節(jié)約財政專項資金支出規(guī)模，同時保證服務(wù)質(zhì)量；又如，在對競爭性領(lǐng)域的財政專項資金管理的時候，嘗試推行有償使用形式，更好集中財力，解決社會發(fā)展中的創(chuàng)業(yè)、融資與研發(fā)等問題。第三，提高工作力度，提前做好摸底調(diào)研與分析工作，知道公眾的真正需求，確保財政專項資金的運(yùn)用真正順應(yīng)民意。

最后，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)財政管理文化。基于公共管理視角，政府部門在財政管理上要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念。第一，多借鑒國內(nèi)外成功企業(yè)管理經(jīng)驗，以創(chuàng)新理念，強(qiáng)化財政“理財為民，服務(wù)發(fā)展”的工作理念，注重為社會與企業(yè)服務(wù)的主動性，提升執(zhí)行意識、優(yōu)化方法、加大力度，力求做到績效優(yōu)良、公民滿意。日常管理的時候也注重工作效率，從財政資金運(yùn)用的成本與效益角度分析，科學(xué)進(jìn)行行政方面管理成本的控制；管理政策的執(zhí)行中，注重以人為本，即從公眾需求角度出發(fā)，執(zhí)行多種財政政策，以此促使財政部門的服務(wù)與政策等更加符合公眾需求。第二，豐富財政精神文化的建設(shè)，以敬業(yè)和對創(chuàng)新團(tuán)隊精神的學(xué)習(xí)，幫助財政人員樹立正確的價值導(dǎo)向與權(quán)力導(dǎo)向，鼓勵財政部門工作人員多進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，以創(chuàng)新思維提升業(yè)務(wù)能力，提升財政部門的績效。第三，清除財政部門中不良文化，保障工作人員工作主觀意識和價值取向不受官僚思想影響。加大財政部門的道德與法治、廉政與制度的建設(shè)，進(jìn)一步確定財政核心價值觀念，構(gòu)建風(fēng)清氣正的財政服務(wù)文化。

2 改革財政專項資金的管理方法

首先，完善地方政府中的預(yù)算體系。第一，政府財政人員要建立財政預(yù)算改革的意識，并從一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)濟(jì)預(yù)算、政府性基金預(yù)算與社?；痤A(yù)算等編制體系的豐富，著重增強(qiáng)年度一般預(yù)算管理工作，探索跨年度預(yù)算管理方式，進(jìn)而全方面、從嚴(yán)控制財政專項資金的建立與安排。第二，加強(qiáng)對財政存量資金清理統(tǒng)籌的力度，提升對各種存量資金的甄別，對待已經(jīng)達(dá)到預(yù)期，或者達(dá)成共識的項目，將基本與專項支出都統(tǒng)一回收，納入預(yù)算統(tǒng)籌支出。對于為達(dá)到預(yù)期或者跨年度的財政存量資金，則根據(jù)其實施效果，基于區(qū)別對待，進(jìn)一步完善統(tǒng)籌財政專項資金的運(yùn)用，然后根據(jù)下一年預(yù)算科學(xué)調(diào)整［2］。

其次，增加專項資金清理與合并力度。依據(jù)歸并相近，內(nèi)部壓減與多部門整合的原則，推動財政專項資金的清理整合工作，如取消已經(jīng)完成或者失效的專項資金，將其用于其他專項支出。同時將個人補(bǔ)助與運(yùn)轉(zhuǎn)保障類的資金納入預(yù)算管理系統(tǒng)中，不再以專項資金項目進(jìn)行管理，并由財政部門對其進(jìn)行監(jiān)督管理。以此不但減輕財政部門專項資金管理的壓力，還確保部門的正常運(yùn)行。如是相同管理部門中涉及多個專項資金，希望也可打破部門界限，實現(xiàn)多部門界限的打破，促進(jìn)資金融合，進(jìn)而壓減財政專項資金的數(shù)量與級別，實現(xiàn)財政專項資金的統(tǒng)籌使用。加快財資金管理的清單建設(shè)，對其名稱、規(guī)模、使用方向與主管單位、申請流程、時間等可公開的信息進(jìn)行統(tǒng)一公開。同時在進(jìn)行財政業(yè)務(wù)辦理時制定管理制度，對聯(lián)系方式、對口辦理處和財政業(yè)務(wù)辦理內(nèi)容等角度進(jìn)行公開，促使財政專項資金管理的透明化與公正化，以此確保社會各界對政府財政專項資金使用的安全。

最后，實施以“因素法”為核心的專項支付改革。對地方與中央財政事宜不匹配的問題，可以依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)，詳細(xì)劃分地方與中央各級政府的事權(quán)與責(zé)任，并可以依據(jù)承擔(dān)的責(zé)任與事權(quán)，明確財政收入的來源與支出范圍，轉(zhuǎn)變以往財權(quán)財力向上集中、事權(quán)向下轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象導(dǎo)致的地方事權(quán)大、財權(quán)小的情況，以此在財權(quán)與事權(quán)的角度順從其關(guān)系，實施地方事權(quán)由政府統(tǒng)一管理，發(fā)揮政府地方優(yōu)勢，進(jìn)一步促使事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一［3］。對具有競爭性領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模還需嚴(yán)格控制，發(fā)揮市場中資源配置的決定性作用，并以此調(diào)整現(xiàn)有專項與一般轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)以一般性轉(zhuǎn)移支付方式慢慢代替曾經(jīng)使用的專項轉(zhuǎn)移支付形式，在此構(gòu)建以“因素法”分配為主，“項目法”制度為輔的專項轉(zhuǎn)移支付形式，優(yōu)化其構(gòu)成，摒棄之前“一刀切”的資金分配模式，促使財政手段與實際需求的契合，支出責(zé)任劃分改革與財政事權(quán)連接，切實改變財政事權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與支出責(zé)任不符合、交叉重疊的情況，并能進(jìn)一步建立多種形式配套的轉(zhuǎn)移支付體系與資金管理機(jī)制。

3 優(yōu)化財政專項資金管理機(jī)制

第一，在專項資金管理方面引入先進(jìn)的企業(yè)管理方法。借助工商管理領(lǐng)域多年發(fā)展積累起來的管理經(jīng)驗與方法技術(shù)等。一方面，在政府財政專項資金管理的過程中，加入目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等多種優(yōu)秀管理方式與手段，完成對項目單位中專項資金使用情況進(jìn)行成本與效益的分析、績效評估等，實施全面管理，借助企業(yè)管理政策，全面、客觀地分析財政專項資金的使用效果，多角度分析財政專項資金設(shè)置的必要性、是否達(dá)成一致、執(zhí)行效果是否良好、資金安排是否科學(xué)等，進(jìn)而增強(qiáng)財政專項資金管理人員的工作責(zé)任感，從公眾需求與資金績效角度著手工作。另一方面，引入企業(yè)的人事考核體系，改革財政人事考核制度，構(gòu)建向部門或者業(yè)務(wù)人員側(cè)重的激勵手段，特別是對財政專項資金管理者的激勵，即對財政專項資金管理方面做貢獻(xiàn)的，可以提升個人待遇、晉升職務(wù)、優(yōu)享福利待遇等；若有重大過錯則實施懲戒措施，打造專項資金管理人員業(yè)務(wù)強(qiáng)、責(zé)任重的財政認(rèn)識考核體系。

第二，增加專項資金管理的信用機(jī)制。依托當(dāng)下社會信用體系，在專項資金管理體系中增加信用機(jī)制，以此降低資金使用風(fēng)險、避免不必要的糾紛與矛盾［4］。如建立財政專項資金專用的信用信息征集、評價與披露機(jī)制，納入專項資金使用涉及的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)企業(yè)單位、個人信用信息，進(jìn)行信用評級，以此規(guī)范與約束財政資金使用人的行為。另外由政府牽頭，建立失信懲處聯(lián)動機(jī)制，如財政專項資金使用人出現(xiàn)失信情況，就實施聯(lián)動處罰手段。而守信使用財政專項資金的企業(yè)與個人，可在其進(jìn)行融資貸款、財政專項資金申請等給予政策傾斜。經(jīng)過守信激勵機(jī)制與失信懲處機(jī)制在財政專項資金使用中的運(yùn)用，可提升個人或者項目單位的信用意識，以此實現(xiàn)社會與政務(wù)誠信，確保項目進(jìn)度的推進(jìn)，完善單位自身的管理，實施專項資金的使用與申報的真實性，減少虛假申報、過度包裝等違規(guī)行為，提升財政專項資金使用效果。

4 結(jié)論

綜上，財政專項資金作為財稅體制中的重要一環(huán)，對其管理模式的優(yōu)化可引發(fā)政府與有關(guān)職能部門的重新定位與轉(zhuǎn)變。我國不同層次與區(qū)域的政府各有不同，所以需要我們探索并實踐多種管理方法，豐富管理內(nèi)容、改革管理方法、優(yōu)化管理機(jī)制，為政府實施財政專項資金管理模式提供新的視角。