文/鄒維

優(yōu)質而均衡的義務教育治理取向

（一）質量提升

“優(yōu)質”的義務教育治理集中體現(xiàn)為質量提升，具有如下三個主要特征：

1.情境標準。這種質量提升是一種“小步子”而“不停步”的質量發(fā)展節(jié)奏。義務教育質量提升只有起點，沒有終點，只有相對標準，而無絕對標準。我們應選取不同時段、狀態(tài)的情境參照標準，建構時空語境，推動義務教育實現(xiàn)螺旋式發(fā)展。優(yōu)質的義務教育質量發(fā)展，是基于我國義務教育發(fā)展狀況而言的持續(xù)前進狀態(tài)，可參考但不以國外某些發(fā)達國家義務教育質量為標準，是具有中國發(fā)展節(jié)奏、展現(xiàn)中國發(fā)展特色、生成中國發(fā)展標準的符合國情、黨意、民心的高位發(fā)展追求。

2.過程狀態(tài)。這種質量提升是一種“前進”傾向的過程狀態(tài)。此過程狀態(tài)可以理解為：非一蹴而就的完成態(tài)，是持續(xù)推進的發(fā)展態(tài)；非終點設定的靜止態(tài)，是持之以恒的進取態(tài)；非一成不變的目標態(tài)，是情境生成的變化態(tài)?！皟?yōu)質”的義務教育治理的質量提升，永遠在路上，始終是方向，而非靜態(tài)管理標準下的教育發(fā)展，可有階段性目標，但不應設定終極目標。

3.協(xié)同發(fā)展。這種質量提升要建立“協(xié)同發(fā)展”而非“單打獨斗”的教育共同體。該教育共同體的建立需遵循“治理”的“多元共治”要求，囊括行政力量、學術力量、義務教育力量、家庭社會力量，從單中心的質量提升，走向多中心乃至網(wǎng)絡化治理模型的協(xié)同發(fā)展道路，建構教育命運協(xié)同發(fā)展共同體。但需注意，應始終堅持學校在義務教育治理質量提升中的主體地位，避免學校成為質量提升的附屬品。

（二）公平維護

“均衡”的義務教育治理集中體現(xiàn)為公平維護，具有如下三個主要特征：

1.高位均衡。應注重優(yōu)質教育的均衡發(fā)展，不同地區(qū)、同一地區(qū)、同一學段、不同學段的教育發(fā)展質量呈現(xiàn)均衡發(fā)展狀態(tài)。這種均衡是高位均衡，而非低位均衡，是質量提升基礎之上的均衡。高位均衡的義務教育治理，具有兩種實現(xiàn)途徑：一是優(yōu)化空間教育資源布局，使空間教育資源因重組而優(yōu)質均衡；二是提升空間教育資源質量，使空間教育資源因再造而優(yōu)質均衡。

2.尊重差異。公平維護不是指同質、統(tǒng)一、齊步發(fā)展，而是一種差異發(fā)展狀態(tài)。不是發(fā)展質量的差異，而是發(fā)展狀態(tài)的差異，是多樣性、特色化、內涵式的發(fā)展差異。公平維護的“均衡”是有特色的差異均衡，是為所有學校提供機會和扶持能力的均衡，落實育人目標，實現(xiàn)辦學目標，展現(xiàn)學校風采。個性缺失、追求形式、特色湮滅、內涵遮蔽，都是公平維護視閾下均衡觀堅決反對的對象。

3.兼顧效能。均衡應具有限度，不應不講條件、不顧實際、不計成本地暴力式推進。公平維護視閾下的義務教育治理“均衡”，兼具質量提升和成本節(jié)約的雙重目的，是一種“制宜”的均衡思維，需充分考慮天時、地利、人和等條件，對優(yōu)質校和薄弱校都有發(fā)展幫助，使得優(yōu)者更優(yōu)、弱者變強、以強帶弱、強弱共進的學?？沙掷m(xù)發(fā)展。

（三）活力激發(fā)

“優(yōu)質而均衡”的義務教育治理有賴于學?；盍ぐl(fā)，具有如下三個基本特征：

1.校為主體。學校是活力激發(fā)的第一主體，是發(fā)展的第一責任人、重要實現(xiàn)者、成果享受方。在辦學權力進一步下放的背景下，學校擁有更大的自主權和能動性，學校在優(yōu)質資源的幫扶中，需找準位置、把控方向、提升能力，在互動網(wǎng)絡中，虛心學習、積極求教，做主動、能動的發(fā)展者，促成學校有計劃、有目的、系統(tǒng)性、生成態(tài)發(fā)展。

2.內生驅動。一方面，對于學校的發(fā)展來說，外在幫扶只能起到輔助作用，內在發(fā)展才是關鍵，因此，學?；盍ぐl(fā)應有效借助多樣資源，聚焦學校實際，尋找生長點，打造精品，提升精氣神；另一方面，學校只有具有內在能量和內生動力，才具有與其他學校合作交流的基礎和資本，才可構成真正意義上的學校命運共同體，否則學校將被邊緣化，甚至被“踢出局”。學校需從消費型學校逐步轉變?yōu)樯a型學校，實現(xiàn)學校內部團結和外部和諧的發(fā)展狀態(tài)。

3.外部團結。優(yōu)質而均衡的義務教育治理，強調學校從封閉系統(tǒng)走向開放系統(tǒng)，以學校為主體，注重學校內生動力發(fā)展，吸收其他學校、行政、社區(qū)、家長、社會力量，創(chuàng)建教育聯(lián)結機制，搭建合作共享空間。多種力量參與教育活動，和諧共生理應是關鍵特征之一，推動教育發(fā)展從單向探索走向多元互動，實現(xiàn)學校發(fā)展的“點對點支持”策略轉向“多維多向合作”策略，構建多點、多面、多向、多維的復雜團結合作模式。

綜上所述，其一，“優(yōu)質”與“均衡”是義務教育學校治理的兩個核心價值取向，且呈現(xiàn)出價值互促的關系，是優(yōu)質基礎上的均衡和均衡約束下的優(yōu)質，二者缺一不可；其二，質量提升是“優(yōu)質”教育治理的基礎，公平維護是“均衡”教育治理的初心，二者各有側重，同在共生；其三，活力激發(fā)是優(yōu)質而均衡的義務教育治理的動力系統(tǒng)，學校的健康狀態(tài)是實現(xiàn)質量提升和促進公平維護的驅動力，否則義務教育治理的優(yōu)質而均衡的價值取向將難以落實；其四，質量提升和公平維護也是活力激發(fā)的重要衡量尺度，失去質量的活力將無意義，失去公平的活力將無道德，質量與公平同在的教育活力，才是真正意義上的學?；盍?。

優(yōu)質而均衡的義務教育治理模式

（一）模式闡述

1.學區(qū)制

從基本概念來看，學區(qū)制是以基層行政區(qū)域為地域范圍的學校就近合作的方式。學區(qū)制與學區(qū)化具有細微區(qū)別：學區(qū)化傾向于實踐行動，學區(qū)制傾向于制度建設，但都旨在實現(xiàn)以區(qū)域教育綜合供給取代個別學校單一供給。

從主要類別來看，學區(qū)制有兩種基本類別和四種主要形態(tài)。從學段角度看，可分為同學段學區(qū)和跨學段學區(qū)兩種表現(xiàn)形態(tài)，以促進義務教育優(yōu)質而均衡發(fā)展，削弱家長擇校沖動，創(chuàng)造就近、免試入學條件。從學區(qū)性質來看，可分為行政機構和合作平臺兩種表現(xiàn)形態(tài)，突出差異在于學區(qū)到底是行政層級中的管理機構，還是僅為便利校校合作而搭建的服務平臺，從目前實踐狀況來看，作為合作平臺而存在的學區(qū)占多數(shù)。

從核心特征來看，學區(qū)制具有三個核心特征。一是屬地管理、地緣本位。學區(qū)制以基層行政區(qū)域為依據(jù)，以就近合作為原則，地緣特征明顯。二是行政特色、區(qū)域特征。學區(qū)制無論是行政管理機構還是合作平臺，都是區(qū)域政府強制推動的一種行政管理模式。三是資源整合、合作共享。學區(qū)制的建立的重要目標之一是實現(xiàn)區(qū)域教育資源的共建共享、優(yōu)勢互補、同步管理、良性互動的狀態(tài)，縮小區(qū)域內校際差異，實現(xiàn)區(qū)域內教育優(yōu)質均衡。

2.集團化

從基本特征來看，集團化是以名校（優(yōu)質校／龍頭校）為引領，聯(lián)合多所學?；蚨鄠€校區(qū)，建立合作平臺、形成共享機制的資源合作方式。集團化的兩類組成學校為優(yōu)質校和薄弱校，其中優(yōu)質校為領頭校，薄弱校為成員校，可以是同區(qū)域學校，也可以是跨區(qū)域學校，基層行政區(qū)域特征并不明顯，主要在于發(fā)揮優(yōu)質資源的“虹吸”與“聚集”效應。

從主要類別來看，集團化包括兩種情況。其一，從學校法人代表是單個還是多個來看，分為一校多址的集團化辦學和多校多址的集團化辦學。其中一校多址的集團化辦學，學校法人代表有且僅有一個，各校區(qū)共同組建成為一所學校，龍頭校負責對多個校區(qū)進行統(tǒng)一、綜合管理，實現(xiàn)校區(qū)發(fā)展的優(yōu)質均衡。而多校多址的集團化辦學，學校法人具有多個，集團采用聯(lián)盟制，龍頭校類似于“盟主”，成員校類似于“盟員”，聯(lián)盟運轉基礎有賴于制度和契約規(guī)范。其二，從集團“緊密—松散”程度來看，可以分為緊密型集團和松散型集團兩類。緊密型集團儼然是一個大家庭，校區(qū)就是家庭里的小家，家長（龍頭校）領導小家，小家又相對獨立，集權與分權共存。松散型集團是合作關系而非隸屬關系，具有民間團體性質，目的在于形成“共享場”。不少地區(qū)也稱其為“集群”。復合型集團則兼具緊密型與松散型集團的特點。

從核心特征來看，集團化教育有三個核心特征。一是學校本位，名校本位。學校是集團化辦學的組織與參與單位，名校在集團化辦學中具有重要地位和積極意義。二是聯(lián)盟特色、跨地特征。集團化以多校區(qū)聯(lián)盟或多學校聯(lián)盟為特征，且并不拘束于地域限制，具有更靈活的構成方式。三是資源整合、合作共享。同理，集團化承載了學校通力合作、共享共創(chuàng)的美好目標，以實現(xiàn)學校（校區(qū)）的自我保存與穩(wěn)健發(fā)展。

3.集團學區(qū)

集團學區(qū)則具有以上兩種模式的綜合屬性，具體細節(jié)不再贅述。

（二）模式比較

1.相似點

第一，價值邏輯相似，優(yōu)質均衡是基調。學區(qū)制、集團化、集團學區(qū)都以提升教育質量、擴展優(yōu)質教育資源、優(yōu)化教育資源布局等為導向，以實現(xiàn)義務教育的高位發(fā)展與高位均衡為目標，是中國特色社會主義核心價值在教育領域的貫徹、執(zhí)行和遵循。

第二，經濟邏輯相似，品牌效能是參照。三種模式都旨在以最少的成本投入，實現(xiàn)最大程度的優(yōu)質均衡，是對優(yōu)質資源分配效率的提升，從而實現(xiàn)優(yōu)質教育效能的提高和教育品牌效果最大、最優(yōu)化的過程。

第三，法理邏輯相似，政策導向是關鍵。由于義務教育是國家強制力保障實施的公益事業(yè)，義務教育治理的“倡導動作”離不開公權力機關授權和推動，無論是學區(qū)制、集團化還是集團學區(qū)，都是地方政府的政策引導下的實踐推動，也是地方政府影響下的中央政府認可行為，具有依法治理、循規(guī)辦事的法理地位。

第四，行動邏輯相似，資源重組是重點。優(yōu)質而均衡的義務教育治理三種主要模式，都以資源共享共建為重點推動，以實現(xiàn)人力資源、物力資源、事物資源（課程等）的豐富和多樣，由單組織資源分配與利用，轉變?yōu)槎嘟M織資源分配與利用，實現(xiàn)資源整合、錯位、共享、再生，不斷激發(fā)學校辦學活力。

2.差異點

第一，本位傾向差異。學區(qū)制以地緣本位為主，是基層行政區(qū)域內相近學校的地區(qū)就近合作。集團化是名校本位，是優(yōu)質校為龍頭，其他校（多為薄弱校）參與的學緣本位合作。

第二，聯(lián)合策略差異。學區(qū)制實質上是上一級教育行政部門的派出機構，可能作為一級行政機構存在，也可能僅作為合作平臺存在，但都是具有教育行政管理性質的聯(lián)合組織。集團化實質是教育行政部門推動，優(yōu)質校牽頭、成員校參與的具有民間聯(lián)盟性質的聯(lián)合組織，教育行政管理色彩在成立集團之初較濃，但在集團運行過程中較淡。

第三，延展程度差異。學區(qū)制通常是由同一區(qū)域內相近學校組成，由同一學段學?；蚩鐚W段學校（小學和初中）構成，學校與學校之間的地理位置、行政管轄、政治文化背景等都具有極大相似性。集團化則不僅可由同區(qū)域就近學校組成，還可由跨區(qū)域、跨學段學校組成，合作網(wǎng)絡較廣，超越了地理位置、行政管轄、政治文化背景束約。

第四，管理方式差異。由于學區(qū)制具有教育行政管理特征，學區(qū)制管理通常以政策文件為導向，以通知等形式推動學區(qū)制有效運行。集團化由于具有聯(lián)盟性質，校校之間的合作管理方式通常以項目為抓手，以契約精神為保障，以加強校校合作。

優(yōu)質而均衡的義務教育治理展望

（一）價值堅守

優(yōu)質而均衡的義務教育治理，需要始終圍繞“優(yōu)質”和“公平”兩個核心價值，注重教育的質量提升、公平維護與活力激發(fā)。作為活動的教育與作為組織的學校，都會受利益博弈影響，會調整功能、定位、管理方式、合作策略等，是多方妥協(xié)的產物。但無論義務教育治理的實踐如何創(chuàng)生和變化，都應以立德樹人為根本任務，以培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人為目的，以教育幫助人形成具有中國精神、中國特色、中國氣質的生活方式。此外，在落實立德樹人根本目標過程中，應使更多家庭能夠享受到優(yōu)質而均衡的義務教育，兼顧教育發(fā)展的效能和公平。

（二）實踐改進

模式具有階段特征，也有持續(xù)改進、縱深發(fā)展、積極創(chuàng)造的需要。優(yōu)質而均衡的義務教育治理，以學區(qū)制、集團化、集團學區(qū)等主要模式為推動，取得了巨大突破，但也依然要謹慎思考其中的“副產品”。例如，優(yōu)質校的選擇，是否意味著官方層面對“名校”符號的確認？名校效應是否會進一步增強，是否與緩解擇校、倡導優(yōu)質而均衡的教育具有價值背離嫌隙？因此，在對優(yōu)質而均衡的義務教育治理歡與呼的同時，也需加強反思、系統(tǒng)研究、強化設計、不斷改進，以理論深思推動實踐改進，化解治理困境。

（三）共享反思

可發(fā)展和可持續(xù)的共享，應該具有三個基本特點。其一，資源儲備。各單位參與義務教育學校治理，在合作平臺實現(xiàn)資源共享，前提是各單位有資源可供合作交流，這是資源共享的基礎。其二，資源差異。各單位共享的前提，是資源具有差異的，是錯位資源，而非同位資源，否則資源共享將難以為繼。其三，資源再生。資源是有限的，而各單位的需求是無限的，因此各單位不可僅做資源的消費者，還要做資源的生產者，使得合作平臺中的共享資源總量、質量在不斷提升。

（四）組織再造

當前組織平臺的建立存在不足。第一，組織平臺的性質難以確認，如學區(qū)、集團、學區(qū)集團的性質是行政組織的一個層級，還是不具有行政級別但受政府管轄的相對自治組織，或是具有民間聯(lián)盟性質的團體組織？各地對此態(tài)度含糊，莫衷一是，但組織平臺性質關涉到組織的合理運轉，應更進一步探索，探尋更適合的組織性質結構。第二，組織平臺的運行有困難，無論是行政組織還是相對自治組織，都需要持續(xù)反思如何更好地產生目標一致、合作共進、利益共享的集體行動，逃離集體行動困境。第三，組織平臺的管理有疑惑，怎樣對組織平臺進行適度管理，既不影響組織的相對自治功能，又能保證組織運行方向正確，該怎樣思考對組織平臺的“無為管理”與“有為管理”。

綜上，優(yōu)質而均衡的義務教育治理是對教育質量、公平和活力等問題的集中思考，彰顯為學區(qū)制、集團化、集團學區(qū)等主流典型的實踐模式，但也存在價值堅守、實踐改進、共享反思和組織再造等需要持續(xù)思索的問題，應以深入研究和積極實踐不斷推動問題的有效解決，化解中國教育發(fā)展困局，貢獻中國教育經驗與智慧。