徐光宇

摘要：當(dāng)前， PPP項(xiàng)目模式有著非常廣泛的應(yīng)用，由于參與各方管理目標(biāo)不一致、管理水平不高等因素，如何采取有效的投資管理措施，提高PPP項(xiàng)目的全生命周期控制實(shí)效，實(shí)現(xiàn)投資管理目標(biāo)，是投資者關(guān)注的重要問題之一。

關(guān)鍵詞：PPP模式;投資項(xiàng)目;全生命周期管理

隨著中央政府積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式，為PPP 項(xiàng)目的推廣和實(shí)施提供了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，同時也給PPP 項(xiàng)目的整個生命周期提出了重大的投資管理挑戰(zhàn)。當(dāng)前形勢下，必須宏觀審視PPP項(xiàng)目全生命周期投資控制現(xiàn)狀，準(zhǔn)確把握投資管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)，綜合施策，切實(shí)優(yōu)化改進(jìn)PPP項(xiàng)目管理控制，實(shí)現(xiàn)投資人的投資收益預(yù)期。

一、PPP項(xiàng)目管理的內(nèi)涵

目前，國內(nèi)PPP模式主要是政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會資本方通過特許權(quán)協(xié)議形式進(jìn)行合作，雙方共同對項(xiàng)目的整個周期負(fù)責(zé)。PPP模式不僅可以降低社會資本方的投資風(fēng)險，而且能將社會資本方的管理方法與技術(shù)引入到項(xiàng)目中來，還能有效地實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行控制，降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險。

PPP模式可以促進(jìn)投資主體多元化，有利于理順政府與市場的關(guān)系。但同時項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、移交、運(yùn)營等工作，對社會資本方的綜合管理能力也提出了更高的要求，社會資本方只有做好項(xiàng)目的風(fēng)險分擔(dān)、投資決策、實(shí)施管理等一系列工作，才能有效防范和化解財(cái)務(wù)風(fēng)險，才能為項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)提供重要保障。

二、PPP項(xiàng)目當(dāng)前存在的主要問題

（一）政府注重PPP項(xiàng)目能否獲批，忽視項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)性

隨著PPP項(xiàng)目的增多，各級地方政府將綠化景觀打造、黑臭水體治理等公益性的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目來運(yùn)作，以獲取國家相關(guān)部委的批準(zhǔn)。對于項(xiàng)目“兩評一案”主要以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審批為目的，并不關(guān)注項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)性評估，項(xiàng)目的投資估算不準(zhǔn)確，項(xiàng)目本身相關(guān)風(fēng)險考慮也不充分。因此導(dǎo)致社會資本方管理難度大，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的投資經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)。

（二）資金存貸雙高現(xiàn)象突出

項(xiàng)目實(shí)施期間資金的融資和使用沒有做好規(guī)劃，資金投入與項(xiàng)目實(shí)際需要不符。在此期間，項(xiàng)目公司申請銀行貸款，這將導(dǎo)致支付大筆利息。另一方面由于融資與項(xiàng)目施工進(jìn)展不匹配，導(dǎo)致支付條件暫不具備或不成熟，投放貸款不能充分使用，產(chǎn)生大量閑置資金，造成巨大的資金浪費(fèi)。

（三）資金缺口依賴股東借款

許多 PPP 項(xiàng)目，尤其是那些純使用者付費(fèi)項(xiàng)目，在其運(yùn)營早期階段都經(jīng)歷了一定的困難期。來自項(xiàng)目運(yùn)營收入的實(shí)際現(xiàn)金流量可能低于預(yù)期。導(dǎo)致資金不能覆蓋項(xiàng)目正常運(yùn)營和支付貸款利息。目前，大部分項(xiàng)目公司出現(xiàn)此情況可以利用的資源有限，為了保障項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)，主要依靠股東借款。

三、PPP項(xiàng)目全生命周期投資控制和管理方法

（一）建立風(fēng)險合理共擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目應(yīng)按項(xiàng)目參與方的財(cái)務(wù)實(shí)力、技術(shù)能力、管理能力等因素設(shè)定風(fēng)險損失承擔(dān)上限，不宜由任何一方承擔(dān)超過其承受能力的風(fēng)險，以保證各方合作關(guān)系的長期持續(xù)穩(wěn)定。一般情況下，政府應(yīng)考慮項(xiàng)目規(guī)模變化、征地拆遷、技術(shù)參數(shù)調(diào)整、政策、法律變化等帶來的投資風(fēng)險。此外，對于需要運(yùn)營的項(xiàng)目，政府還應(yīng)承擔(dān)提高標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目運(yùn)營配套政策未落實(shí)等帶來的風(fēng)險。社會資本方主要承擔(dān)項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)、施工技術(shù)、運(yùn)營管理、驗(yàn)收移交等風(fēng)險。在所有參與方之間公平分配投資風(fēng)險是在 PPP 項(xiàng)目的整個生命周期中進(jìn)行完整投資管理的條件。在風(fēng)險最優(yōu)分配的激勵約束機(jī)制下，社會資本也有足夠動力，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目的施工方案、建設(shè)質(zhì)量和后續(xù)運(yùn)營維護(hù)成本，在保障服務(wù)質(zhì)量的前提下切實(shí)降低項(xiàng)目全生命周期的成本，提高自身收益水平。

（二）強(qiáng)化投資決策論證

目前參與PPP項(xiàng)目的社會資本方主要為各大建筑央企，各大建筑央企作為PPP項(xiàng)目的主要投資力量，應(yīng)做好項(xiàng)目的投資決策論證，規(guī)范有序開展PPP業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。要對PPP項(xiàng)目的邊界條件進(jìn)行科學(xué)分析，例如項(xiàng)目總投資、建設(shè)成本、運(yùn)營成本、運(yùn)營收入等關(guān)鍵邊界指標(biāo)的合理性，如邊界指標(biāo)確定的不合理，由此得出的項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)分析指標(biāo)必然不準(zhǔn)確，無法反應(yīng)項(xiàng)目真實(shí)財(cái)務(wù)指標(biāo)情況。

社會資本方應(yīng)以通過評審的總投資作為投資管理的限額，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，如果項(xiàng)目實(shí)際投資總額與公司批復(fù)投資額發(fā)生重大偏差，或者項(xiàng)目資金來源及構(gòu)成發(fā)生重大調(diào)整，與批復(fù)條件發(fā)生實(shí)質(zhì)性偏差，除須按照國家規(guī)定履行行政報批程序外，還須重新履行投資決策程序，以保證項(xiàng)目滿足預(yù)期投資收益指標(biāo)。因此，要科學(xué)合理地分析項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和邊界條件，對項(xiàng)目投資決策論證是貫穿PPP項(xiàng)目整個投資管理生命周期的重要環(huán)節(jié)。

（三）加強(qiáng)資金統(tǒng)籌管理，提高資金使用效率

PPP項(xiàng)目在資金使用上，要提高資金的使用率，避免資金閑置。一是依托財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行約束機(jī)制，提高財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行能力。二是要統(tǒng)籌做好項(xiàng)目的實(shí)施策劃，做到資本金、貸款資金與工程進(jìn)度的合理匹配，最大限度加快資金流動，降低資金成本并提高項(xiàng)目融資效率。同時考慮到資金的支付關(guān)系和計(jì)量與清算的關(guān)系，需要控制支付，避免多付。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施策劃

項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃主要包括項(xiàng)目管理計(jì)劃、工作計(jì)劃、工期計(jì)劃、分包計(jì)劃等。項(xiàng)目管理計(jì)劃重點(diǎn)關(guān)注如何確定項(xiàng)目的管理模式，合理組織施工，以及如何為項(xiàng)目早日開工創(chuàng)造條件，在合同工期內(nèi)完成施工工作，通過組織進(jìn)度和資源來節(jié)省施工成本。分包計(jì)劃旨在對項(xiàng)目實(shí)施過程的采購做好統(tǒng)籌，達(dá)到工期要求和質(zhì)量要求。分包需通過招標(biāo)等采購程序，有效控制采購成本。

同時樹立重視投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)的理念，充分認(rèn)識設(shè)計(jì)對投資控制的重要性，項(xiàng)目從設(shè)計(jì)階段做好充分的準(zhǔn)備，對項(xiàng)目后期的施工組織、成本都有明顯的幫助。設(shè)計(jì)階段考慮不周，導(dǎo)致延誤施工進(jìn)度，增加施工成本的現(xiàn)象也很多。要了解設(shè)計(jì)思路，使設(shè)計(jì)具有合理性及可實(shí)施性。同時強(qiáng)化對投資成本的把控，避免由于設(shè)計(jì)工作失誤導(dǎo)致增加投資的風(fēng)險。

因此，一個好的項(xiàng)目實(shí)施策劃是整個投資管理生命周期的重要因素之一，最終目的是保全投資，保護(hù)投資者的投資回報。

（五）積極拓寬融資渠道，提前做好融資籌劃

在項(xiàng)目運(yùn)營期，適時引入股權(quán)投資者，盤活存量資產(chǎn)，充分利用再融資手段，構(gòu)建可持續(xù)的投融資體系。如基礎(chǔ)設(shè)施Reits、IPO等。與此同時，擴(kuò)大項(xiàng)目公司融資來源，尋找各種財(cái)務(wù)上合理的成本，包括證券化、保理和信貸融資，減少對現(xiàn)有債務(wù)融資的依賴及融資成本。

（六）樹立全周期管理理念

PPP項(xiàng)目的全生命周期一般為十幾年到二十幾年，要樹立全周期管理理念，編制項(xiàng)目的全生命周期策劃方案。方案以投資項(xiàng)目全生命周期投資效益最大化為原則，以可行性、整體性、連續(xù)性為立足點(diǎn)，內(nèi)容應(yīng)覆蓋項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營、移交等全過程。投資項(xiàng)目全生命周期策劃是投資項(xiàng)目管理體系的重要環(huán)節(jié)，是進(jìn)行過程管理、績效考核和后評價的重要前提和依據(jù)。方案通過后，項(xiàng)目公司應(yīng)嚴(yán)格按照策劃方案組織實(shí)施，實(shí)施過程中因特殊原因發(fā)生重大變更的，項(xiàng)目公司要對項(xiàng)目的全生命周期策劃方案進(jìn)行調(diào)整，并重新履行審批程序。

四、結(jié)語

PPP項(xiàng)目一般具有投資規(guī)模大，合作周期長、涉及項(xiàng)目利益相關(guān)方多等特點(diǎn)。在PPP項(xiàng)目的整個生命周期中，需要從決策論證、資金管理、實(shí)施策劃、全生命周期策劃等方面加強(qiáng)項(xiàng)目管理。社會資本方應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的管理制度、項(xiàng)目自身的情況和運(yùn)作模式，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的全生命周期管理，提高投資管理水平、最終實(shí)現(xiàn)投資管理的目標(biāo)，保證投資的回報。

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