劉淑芳

摘 要：精準(zhǔn)扶貧法治化就是依法保障貧困群眾的權(quán)利需求，確保貧困群眾免于貧困。在現(xiàn)實(shí)精準(zhǔn)扶貧過程中，由于仍然存在法律保障制度不完善、精準(zhǔn)扶貧工作操作不規(guī)范、扶貧監(jiān)督機(jī)制不健全等問題，要健全貧困群體權(quán)利保障機(jī)制、建立政府扶貧權(quán)力規(guī)范機(jī)制、完善扶貧立法體系等方面入手，有序推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧法治化。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;法治化;貧困

一、精準(zhǔn)扶貧法治化概述

法治是捍衛(wèi)權(quán)利和維護(hù)利益的有力武器。精準(zhǔn)扶貧的法治化為貧困者免于貧困提供權(quán)利保障和法律規(guī)范。形式上，精準(zhǔn)扶貧的法治化就是利用符合規(guī)律并被大多數(shù)人認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)確定貧困對(duì)象和幫扶方式，充分體現(xiàn)法治在精準(zhǔn)扶貧過程中的普遍性、確定性和統(tǒng)一性。內(nèi)容上，精準(zhǔn)扶貧的法治化緊緊以貧困群眾的權(quán)力貧困以及扶貧過程的權(quán)力不規(guī)范為突破口，使法治成為保障貧困群眾權(quán)利和制約政府權(quán)力的有效方式。

精準(zhǔn)扶貧法治化的基本要求就是要有專門的法律規(guī)定扶貧對(duì)象和幫扶措施，突顯針對(duì)性。法律要明確貧困對(duì)象的特征和范圍。法律要明確幫扶措施的方式和方法。如果為了脫貧，政府忽視地方長遠(yuǎn)發(fā)展，盲目答應(yīng)貧困群眾不合理要求，不擇手段地破壞地方自然生態(tài)和社會(huì)環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這種方式即使達(dá)到脫貧，也只會(huì)適得其反制造出更多的社會(huì)矛盾。精準(zhǔn)扶貧要求幫扶措施既要具有針對(duì)性，亦要具有規(guī)范性。

二、精準(zhǔn)扶貧法治化工作中遇到的主要問題

（一）缺乏完善的法律保障制度。自開展扶貧工作以來，我國尚未出臺(tái)一部專門關(guān)于扶貧工作規(guī)范開展的法律，一些部門、一些地方、一些機(jī)關(guān)圍繞扶貧工作制定了部門規(guī)章、行政法規(guī)、機(jī)關(guān)決議，由于各自為政，這些規(guī)章、法規(guī)和決議之間存在相互矛盾的地方，規(guī)范性差，主觀性因素太多，操作性不強(qiáng)。與按照嚴(yán)格程序通過的國家法律對(duì)比，這些部門規(guī)章、行政法規(guī)和機(jī)關(guān)決議對(duì)扶貧工作難以提供全面、科學(xué)的法律規(guī)范，容易使扶貧措施的效果差強(qiáng)人意。

（二）精準(zhǔn)扶貧工作操作不規(guī)范。精確識(shí)別貧困對(duì)象是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧效果最優(yōu)化的重要前提。在調(diào)查精準(zhǔn)扶貧對(duì)象評(píng)選方式時(shí)，只有19.6%的村民認(rèn)為貧困戶是由村民大會(huì)投票選舉產(chǎn)生，有59.83%的村民認(rèn)為通過個(gè)人申報(bào)或者小組推介名單后，由村民評(píng)議和村委共同決定，還有25.91%的村民認(rèn)為貧困對(duì)象未經(jīng)評(píng)議就產(chǎn)生。在個(gè)別村落，出現(xiàn)失去勞動(dòng)能力的孤、寡、殘、病的人沒有被評(píng)為貧困戶，而經(jīng)常打牌賭博的中青年人被評(píng)為貧困戶。一旦貧困對(duì)象沒有識(shí)別到位，無法做到精準(zhǔn)幫扶。另外，一些貧困群眾存在“等、靠、要”的依賴心理，參與脫貧的熱情不高漲，脫貧的能力不足，“被動(dòng)式”脫貧現(xiàn)象嚴(yán)重，

（三）扶貧監(jiān)督機(jī)制不健全。近年來，用于脫貧攻堅(jiān)的專項(xiàng)資金數(shù)目龐大，由于監(jiān)督管理不到位，出現(xiàn)扶貧資金閑置、截留、挪用等問題。2017年國家審計(jì)署報(bào)告顯示，全國158個(gè)貧困縣有84個(gè)縣的扶貧資金沒有使用到位，總計(jì)有近20億資金被閑置。一方面，急需資金的貧困戶得不到救助，另一方面，扶貧資金閑置起來，沒有發(fā)揮作用，形成兩個(gè)極端。在查處的扶貧領(lǐng)域作風(fēng)問題中，發(fā)現(xiàn)有些村干部伙同他人私自截留扶貧款、挪用公款、貪污受賄、任人為親等現(xiàn)象。[1]

三、精準(zhǔn)扶貧法治化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

（一）健全貧困群體權(quán)利保障機(jī)制。我國扶貧經(jīng)歷了救濟(jì)式扶貧、開發(fā)式扶貧兩個(gè)階段。救濟(jì)式扶貧停留在溫飽是否解決的階段，開發(fā)式扶貧側(cè)重是否提升發(fā)展能力的階段。到了90年代，貧困的概念由物質(zhì)貧困發(fā)展為權(quán)利貧困，扶貧工作更加關(guān)注扶貧效益最大化，我國扶貧進(jìn)入了第三個(gè)階段——權(quán)利式扶貧，需要進(jìn)一步完善貧困群體權(quán)利保障機(jī)制。

1、實(shí)體性權(quán)利保障機(jī)制。實(shí)體性權(quán)利是涉及貧困群眾生存、醫(yī)療、教育以及資金幫扶等多項(xiàng)權(quán)利，精準(zhǔn)扶貧法治化就是分類建立與之相應(yīng)的保障機(jī)制。一是生存權(quán)保障機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧法治化要優(yōu)先保障貧困人口的生存權(quán)，首當(dāng)其沖要解決好農(nóng)民最低生活保障制度。政府可以把低保資金籌措、發(fā)放交給社會(huì)組織，政府向其購買社會(huì)服務(wù)，杜絕基層干部違法違規(guī)發(fā)放低保問題。建立低保申報(bào)制度，從低保申報(bào)到名單確立，全過程公開透明，特別對(duì)于申報(bào)者財(cái)產(chǎn)要公示，讓整個(gè)申報(bào)過程在陽光下進(jìn)行。二是醫(yī)療救助權(quán)保障機(jī)制。根據(jù)2009年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》，要求精準(zhǔn)扶貧法治化就是要保障身患重疾的五保戶和貧困戶的醫(yī)療救助權(quán)，明確救助方式、完善救助服務(wù)，使貧困群眾足不出戶就可以享受醫(yī)療救助。三是教育救助權(quán)保障機(jī)制。國家要從物質(zhì)和資金各方面為農(nóng)村適齡人口接受教育提供援助，并且要確保援助制度化、長效化。四是資金幫扶權(quán)保障機(jī)制。政府要嚴(yán)審財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)取對(duì)象條件，嚴(yán)把資金去向，對(duì)于不規(guī)范使用幫扶資金的，令其限期整改，不按要求及時(shí)整改的可以直接取消資格。

2、程序性權(quán)利保障機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧法治化要構(gòu)建與之相對(duì)的保障機(jī)制。第一，建立貧困群眾的知情權(quán)與參與權(quán)保障機(jī)制。要保障貧困群眾的知情權(quán)，須建立扶貧信息公示制度，凡涉及扶貧項(xiàng)目、扶貧資金的重大決策及事項(xiàng)，都要及時(shí)、全面地向村民公開，讓他們充分了解并有效參與其中。同時(shí)，還要建立動(dòng)態(tài)反饋和處置機(jī)制，及時(shí)搜集貧困群眾對(duì)扶貧新項(xiàng)目建設(shè)的意見，便于及時(shí)調(diào)整政策和處置方式。第二，建立監(jiān)督權(quán)保障機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象是貧困群眾，他們的直觀感受是最好的監(jiān)督，要選派村民組建監(jiān)督委員會(huì)，公開舉報(bào)方式，鼓勵(lì)村民檢舉扶貧項(xiàng)目建設(shè)中的違法行為。第三方監(jiān)督是社會(huì)監(jiān)督的一種有效形式，是政府體制內(nèi)監(jiān)督的重要補(bǔ)充。第三，建立權(quán)利救濟(jì)保障機(jī)制。通過貧困群眾在救濟(jì)談判中話語權(quán)的提高、成立反貧困監(jiān)察局、暢通村民訴求表達(dá)渠道等方式，合理保障貧困群眾的受損利益。

（二）建立政府扶貧權(quán)力規(guī)范機(jī)制

1、扶貧組織體制。建立扶貧組織體制的目的是優(yōu)化扶貧工作中，政府部門與部門之間權(quán)限配置關(guān)系。因?yàn)?，精?zhǔn)扶貧工作牽涉面非常廣，往往需要集合多個(gè)政府部門參與其中才能完成扶貧項(xiàng)目建設(shè)。合理配置各部門的行政權(quán)力，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)溝通，促使各部門明確各自的主體責(zé)任和權(quán)限，彼此協(xié)商合作，化解政府的低效扶貧，夯實(shí)精準(zhǔn)扶貧工作的組織基礎(chǔ)。

2、扶貧責(zé)任追究機(jī)制。建構(gòu)扶貧責(zé)任追究機(jī)制把握好以下幾個(gè)方面：一是建立權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則。權(quán)力與責(zé)任對(duì)等，權(quán)力越大，所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任越大。只有明確權(quán)責(zé)統(tǒng)一，才能提高權(quán)力部門的責(zé)任感和畏懼感，在權(quán)力行使過程中，真正做到權(quán)為民所用。二是完善扶貧法律責(zé)任的形式。法律責(zé)任對(duì)應(yīng)其行為屬性，通常包括民事、行政和刑事責(zé)任。在精準(zhǔn)扶貧過程中，要依據(jù)違法行為屬性，對(duì)政府及基層干部的違法行為給予相應(yīng)的法律責(zé)任。三是建立扶貧活動(dòng)中法律責(zé)任的量化方式。法律責(zé)任的量化方式既要具有可操作性，又不能偏離事實(shí)依據(jù)，必須確保責(zé)任量化合理科學(xué)，為責(zé)任追究提供依據(jù)。

（三）完善扶貧立法體系。精準(zhǔn)扶貧法治化的前提是有法可依，我國缺少一部專門關(guān)于開展精準(zhǔn)扶貧工作的權(quán)威法律。扶貧立法關(guān)系到能否真正落實(shí)“依法治貧”的關(guān)鍵一環(huán)。為此，全國人大要啟動(dòng)立法程序，利用座談、問卷、走訪等方式搜集基層扶貧工作法治難題，從而制定一部適用全國的扶貧法——《反貧困法》。這部法律涵蓋精準(zhǔn)扶貧工作的各方面、各環(huán)節(jié)，有關(guān)于貧困對(duì)象識(shí)別方式和要求，有扶貧應(yīng)遵循的基本原則、扶貧方式，有組織管理體制，有扶貧法律責(zé)任關(guān)系，有扶貧資金監(jiān)管機(jī)制，有權(quán)利救濟(jì)機(jī)制等規(guī)定。

參考文獻(xiàn)：

1、楊成，論精準(zhǔn)扶貧的法治保障[J].河北法學(xué)，2018（5）：6.