賀彩虹 吳宇槿

摘要：美國是世界上食品安全水平最高的國家，其食品安全監(jiān)管體系非常完善。本文從法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管機(jī)制、保障制度等多個角度出發(fā)，剖析美國食品安全監(jiān)管體系的總體框架，最后為完善我國的食品安全監(jiān)管體系提出借鑒和啟示。

關(guān)鍵詞：食品安全;監(jiān)管體系;食品追溯

最近幾年，食品安全問題逐漸成為全人類、全社會密切關(guān)注的熱點，社會公眾的食品安全意識也在逐漸增強(qiáng)。然而全球的食品安全事件仍然屢見不鮮，各國認(rèn)識到必須全面加強(qiáng)食品安全監(jiān)管。目前，美國已經(jīng)在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域取得了重大突破，從監(jiān)管體系、法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管機(jī)制、保障制度等多個角度都形成了眾多的文獻(xiàn)，積累了豐富經(jīng)驗。關(guān)于食品安全監(jiān)管體系研究：姜旭光和劉凱從組織架構(gòu)、法律制度、風(fēng)險防控和監(jiān)管方式四個方面分析了美國監(jiān)管體系的特點，并從中找到了適合我國治理食品安全問題的一些路徑;史娜等采用比較分析的方式，梳理了當(dāng)前美國、歐盟、日本、加拿大等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國在食品安全監(jiān)管體系上的特點，總結(jié)了我國在發(fā)展食品安全監(jiān)管體系過程中的兩大不足之處;彭華和王愛梅從食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法律淵源和監(jiān)管體制兩個方面出發(fā)，對比剖析美國、歐盟、日本與我國的食品安全監(jiān)管體系的區(qū)別，并歸納出值得我國借鑒的食品安全監(jiān)管體系經(jīng)驗;周潔紅等結(jié)合美國和歐盟的食品安全監(jiān)管經(jīng)驗，從法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)機(jī)制、檢測體系、風(fēng)險評估和追溯體系等方面研究分析中國食品安全監(jiān)管體系存在的問題，并對中國當(dāng)下食品安全監(jiān)管體系還有所欠缺的方面提出了展望。關(guān)于法律法規(guī)的研究：馮帥站在國際食品安全治理的視角，分析世界各國共同治理食品安全問題時，食品安全監(jiān)管國際軟法的變革需求及其主要障礙，提出變革途徑及我國的主要應(yīng)對方法;孫偉東等通過比照美國與中國在食品安全方面法律法規(guī)的差異，指出我國在食品安全法規(guī)的修訂程序、立法科學(xué)性和操作性等方面需進(jìn)一步修訂完善;薛金俠和尹鈞分析美國和歐盟研發(fā)、生產(chǎn)、使用食品添加劑的法律規(guī)制，指出我國食品添加劑在立法、司法和執(zhí)法方面存在的問題，為健全我國食品添加劑相關(guān)的法律法規(guī)提供了重要依據(jù);陳璐分析美國食品安全社會共治法律體系的特點特征，為構(gòu)建適合中國食品安全基本國情的共治法律體系提供了啟示。關(guān)于監(jiān)管主體的研究：吳良志運用比較法學(xué)的理論對比分析中美兩國的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不僅找到了當(dāng)下我國的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在各個方面的缺陷和不足，還提出了有效的改革措施;Guchait等通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管主體的高領(lǐng)導(dǎo)行為操守可以改善食品安全的錯誤報告和錯誤管理，從而對食品安全風(fēng)險進(jìn)行合理有效地防范;閆志剛和江德元認(rèn)為，雖然美國從聯(lián)邦到地方大大小小的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在表面的事權(quán)劃分上散亂無序，但實際上這些機(jī)構(gòu)之間會運用各種正式和非正式的方式分享交流食品安全監(jiān)管信息。關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)體系的研究：劉奐辰和王君比較研究了我國與美國在食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法規(guī)方面的差異，歸納總結(jié)了我國目前在食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定過程中面臨的質(zhì)疑;楊曉宇通過橫向?qū)Ρ让绹c中國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，總結(jié)中國在標(biāo)準(zhǔn)制定與執(zhí)行上存在的問題，提倡在已有的食品安全基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)上將國內(nèi)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化;鄧攀等將國際、歐盟、美國、日本的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行多方位的橫向?qū)Ρ绕饰?，以期通過學(xué)習(xí)國外標(biāo)準(zhǔn)體系優(yōu)秀的經(jīng)驗成果，為系統(tǒng)、科學(xué)地健全我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)體系積累經(jīng)驗;Attrey提出，要想遏制假冒偽劣食品、減少食品安全事件的發(fā)生，食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)就得科學(xué)化、一致化、法規(guī)化。制定科學(xué)規(guī)范的、統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于監(jiān)管機(jī)制的研究：薛思蒙等對國外發(fā)達(dá)國家相對松散型、相對集中型、聯(lián)合型和雙重型四種農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式的特征進(jìn)行比較，并針對國內(nèi)現(xiàn)行食品安全監(jiān)管機(jī)制的不足之處提出翔實的見解;Chen和Huang等設(shè)計新的食品安全質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，試圖為供應(yīng)鏈中的食品質(zhì)量管理提供一個新的視角;Benjamin和Paulina通過評估家庭食品制造業(yè)的食品安全監(jiān)管體系發(fā)現(xiàn)，安全的食品生產(chǎn)系統(tǒng)和食品供應(yīng)鏈有助于保證公眾的安全與健康;Hoffmann回顧國際上構(gòu)建的從生產(chǎn)源頭到成品售賣的食品安全全程可追溯機(jī)制，為中國等發(fā)展中國家更好地識別和解決食品供應(yīng)鏈中的安全風(fēng)險問題提供經(jīng)驗和教訓(xùn);羅輝等從當(dāng)下中國食品安全監(jiān)管面臨的現(xiàn)實困境出發(fā)，參照美國在食品安全監(jiān)管方面優(yōu)秀的制度樣態(tài)，倡導(dǎo)有選擇性地優(yōu)化國內(nèi)食品安全監(jiān)管機(jī)制。關(guān)于保障制度的研究：陳永法和祁舒結(jié)合實證數(shù)據(jù)對美國食品安全監(jiān)管的第三方認(rèn)證制度進(jìn)行深入研究，對加強(qiáng)我國的第三方食品安全認(rèn)證體系建設(shè)提供了方向;顧凱辰等從框架和職能兩個方面梳理了日本、美國、歐盟預(yù)防食品安全問題的風(fēng)險交流機(jī)制，通過吸收和運用境外的優(yōu)秀成果，來加強(qiáng)我國食品安全相關(guān)的風(fēng)險溝通;牛亮云和吳林海從三個方面對比剖析美國、日本、中國公眾參與食品安全監(jiān)管的聯(lián)系與區(qū)別，并根據(jù)目前國內(nèi)所處的制度環(huán)境，為改進(jìn)我國社會公眾參與食品安全監(jiān)管的制度發(fā)表了自己的見解;溫松梅通過對比美國、澳大利亞和日本食品安全召回制度的主體、立法和方式，分析其共同點和差異之處，總結(jié)并歸納了高經(jīng)濟(jì)水平國家在食品安全召回制度方面對中國的啟發(fā);尚清和關(guān)嘉義從召回主體、召回級別、召回程序等方面，將中國的食品安全召回制度與美國、加拿大、日本等主要發(fā)達(dá)國家進(jìn)行了對比分析。

總的來說，目前研究美國食品安全的文獻(xiàn)非常多、內(nèi)容很豐富，但是從不同方面對美國的食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行深入研究的并不多。從這個角度出發(fā)，本文圍繞法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管機(jī)制、保障制度五個不同層面，建立一個系統(tǒng)的框架，對美國的食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行剖析，并依照美國食品安全監(jiān)管的優(yōu)秀成果，提出健全我國食品安全監(jiān)管體系的經(jīng)驗和啟示。

1. 食品安全監(jiān)管體系的總體框架

系統(tǒng)的食品安全監(jiān)管體系可以增強(qiáng)對食品市場進(jìn)行全方位安全監(jiān)管的效果，根據(jù)理論分析和現(xiàn)有研究，不妨從法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管機(jī)制和保障制度五個方面構(gòu)建一個完整的食品安全監(jiān)管體系，如圖1所示。法律法規(guī)是開展食品安全監(jiān)管的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，為食品安全監(jiān)管工作的開展提供了方向和范圍，是明確監(jiān)管主體、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系、建立監(jiān)管機(jī)制、設(shè)立保障制度的根基;監(jiān)管主體是完成食品安全監(jiān)管任務(wù)的職能部門，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分都不相同;標(biāo)準(zhǔn)體系是為了評估某食品的質(zhì)量安全是否合格而制訂的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn);監(jiān)管機(jī)制是為實現(xiàn)有效監(jiān)管，針對食品生產(chǎn)加工各個階段在操作層面上設(shè)計的一系列監(jiān)管方案或監(jiān)管制度;保障制度為進(jìn)行高效的食品安全監(jiān)管提供輔助。這五個部分在食品安全監(jiān)管體系中彼此獨立又互相聯(lián)系，讓監(jiān)管更加全面。

2. 美國食品安全監(jiān)管體系的具體分析

2.1 法律法規(guī)

1906年是美國食品安全立法的轉(zhuǎn)折點，聯(lián)邦政府出臺的《純凈食品和藥品法》標(biāo)志著美國的食品安全監(jiān)管開始制度化、規(guī)范化，具有里程碑意義。經(jīng)過百余年的建設(shè)和完善，美國已在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域建立了一套非常全面的法律法規(guī)體系。美國聯(lián)邦政府頒布的法律法規(guī)可分為四種類型，第一類是綜合性法律，包括《純凈食品和藥品法（PFDA）》《FDA食品安全現(xiàn)代化法（FSMA）》等，這些綜合性的食品安全法律對食品安全監(jiān)管的內(nèi)容、程序、職權(quán)等問題進(jìn)行了清晰的劃分和規(guī)定，是制定其他法律法規(guī)和開展食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù);第二類是不同類別食品安全法，如《聯(lián)邦肉類檢查法（FMIA）》《禽類產(chǎn)品檢驗法（PPIA）》《蛋類產(chǎn)品檢驗法（EPIA）》《鮮活農(nóng)產(chǎn)品法（PACA）》《聯(lián)邦谷物標(biāo)準(zhǔn)化法（USGSA）》《健康水法（CWA）》等，這類食品法案明確了不同類別食品的質(zhì)量和檢驗標(biāo)準(zhǔn)，并對其生產(chǎn)、加工、包裝、標(biāo)識、認(rèn)證和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的操作要求作了明確規(guī)定;第三類是食品生產(chǎn)加工投入品法，如《食品質(zhì)量保護(hù)法（FQPA）》《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法（FIFRA）》《食品添加劑修正案（FAAA）》《色素添加劑修正案（FPAAA）》等，這類法律法規(guī)將食品在“從農(nóng)田到餐桌”過程中可能用到的各類投入品，如殺蟲劑、殺菌劑、殺鼠劑、食品添加劑和色素等的使用要求和程序進(jìn)行了限定和明確;第四類是操作性的法律法規(guī)，如《食品現(xiàn)行良好操作規(guī)范和危害分析及基于風(fēng)險的預(yù)防控制》《正確包裝與標(biāo)簽法（EPLA）》《營養(yǎng)標(biāo)識與教育法（NLEA）》《人類和動物食品衛(wèi)生運輸法規(guī)（SFTA）》等，對食品加工和運輸?shù)牟僮饕?guī)程以及風(fēng)險控制等作出了明確規(guī)定。美國頒布的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)非常全面，涉及所有類別的食品、生產(chǎn)加工過程中的各類投入品以及包裝、標(biāo)識和運輸?shù)雀鱾€層面。

通過對美國的食品安全法律法規(guī)體系進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)其具備以下幾個顯著的特點：（1）食品安全法律法規(guī)囊括了所有種類的食品，不僅為食品安全監(jiān)管工作的開展確立了明確的標(biāo)準(zhǔn)，還設(shè)置了科學(xué)合理的監(jiān)管程序;（2）食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)體系覆蓋了從食品生產(chǎn)源頭到餐桌的整個過程，針對食品源頭的種植、養(yǎng)殖，以及生產(chǎn)、加工、倉儲、運輸和銷售等不同的環(huán)節(jié)出臺了不同的法律法規(guī);（3）突出防止食品安全事件發(fā)生的必要性，注重源頭管理，對食品實施從源頭到流通銷售整個過程的全方位監(jiān)控，科學(xué)評估食品的安全風(fēng)險。

2.2 監(jiān)管主體

美國于1998年設(shè)立了最高食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)——總統(tǒng)食品安全顧問委員會，屬于代議制的食品安全監(jiān)管協(xié)同機(jī)構(gòu)，職責(zé)是協(xié)調(diào)各食品監(jiān)管部門之間的分工與合作?？偨y(tǒng)食品安全顧問委員會與美國聯(lián)邦政府、各州政府之間形成了一體化的垂直管理模式，這三級機(jī)構(gòu)各自獨立又相互聯(lián)系、互相協(xié)作又相互制衡，構(gòu)建起了具有美國特色的食品聯(lián)合監(jiān)管系統(tǒng)。目前，美國聯(lián)邦政府的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)職責(zé)劃分主要包括：衛(wèi)生與人類服務(wù)部下設(shè)的食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）、農(nóng)業(yè)部下設(shè)的食品安全檢驗局（FSIS）和動植物健康檢驗局（APHIS）、美國環(huán)境保護(hù)局（EPA）以及美國商業(yè)部下設(shè)的全國大氣和海洋管理局（NOAA）五個部門。FDA是美國食品安全監(jiān)管的最高執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)除肉、禽、蛋類以外80%以上食品的標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)管、監(jiān)測和召回等;FSIS的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)肉、禽、蛋類產(chǎn)品的法律法規(guī)制定、監(jiān)管和監(jiān)測等工作;APHIS主要負(fù)責(zé)監(jiān)管果蔬類和其他植物類，防止動植物有害物和食源性疾病等;EPA主要負(fù)責(zé)測量飲用水的水質(zhì)及其安全標(biāo)準(zhǔn)，防范有毒物質(zhì)和有毒廢物威脅生態(tài)環(huán)境和人類的生命健康，檢測殺蟲劑是否安全并公布?xì)⑾x劑在食品中的最大殘留安全標(biāo)準(zhǔn)和正確使用殺蟲劑的方法;NOAA負(fù)責(zé)魚類和海產(chǎn)品的監(jiān)管和監(jiān)測以及漁船、海產(chǎn)品加工廠等的檢查。除上述五個部門之外，美國財政部、海關(guān)總署、司法部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會等部門也負(fù)有一定的監(jiān)管職責(zé)。各地方和州政府食品安全機(jī)構(gòu)與聯(lián)邦政府食品安全機(jī)構(gòu)共同協(xié)作，除了對其所管轄區(qū)內(nèi)所有食品的質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)督管理，還要對本區(qū)域內(nèi)的所有食品企業(yè)在生產(chǎn)、加工、倉儲、流通和銷售等各個環(huán)節(jié)實行全面監(jiān)管，保證本區(qū)域內(nèi)的食品質(zhì)量安全都能達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

美國食品安全監(jiān)管主體的明顯特征是：（1）多機(jī)構(gòu)協(xié)同，美國的食品安全監(jiān)管以FDA為主，聯(lián)邦政府的10多個機(jī)構(gòu)按職責(zé)劃分聯(lián)合進(jìn)行監(jiān)管;（2）聯(lián)邦與地方各級政府的食品安全機(jī)構(gòu)相互協(xié)作，多級監(jiān)管;（3）采取品種監(jiān)管為主，垂直管理的模式;（4）監(jiān)管機(jī)構(gòu)既擁有食品安全的執(zhí)法權(quán)，又擁有一定程度的立法權(quán)和司法權(quán)，如FDA具備制訂食品安全相關(guān)法規(guī)條令和說明等的權(quán)力。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)體系

美國負(fù)責(zé)食品標(biāo)準(zhǔn)管理的機(jī)構(gòu)主要有食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）、食品安全檢驗局（FSIS）、農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)市場局和美國環(huán)境保護(hù)局（EPA）等。FDA負(fù)責(zé)制訂除開肉、禽、蛋類食品以外的食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，如獸藥殘留標(biāo)準(zhǔn)、食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)和防腐劑標(biāo)準(zhǔn)等;FSIS負(fù)責(zé)制訂肉、禽、蛋類食品的安全和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn);農(nóng)業(yè)市場局負(fù)責(zé)制訂常見食品的市場質(zhì)量分級標(biāo)準(zhǔn)、谷物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等;EPA不僅要負(fù)責(zé)制訂飲用水的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，還要制訂食品中的農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)等。美國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)主要以法令的形式呈現(xiàn)，在其食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系中不同類別的食品有不同的法令與之對應(yīng)，如《聯(lián)邦肉類檢查法（FMIA）》《禽類產(chǎn)品檢驗法（PPIA）》《蛋類產(chǎn)品檢驗法（EPIA）》《鮮活農(nóng)產(chǎn)品法（PACA）》《聯(lián)邦谷物標(biāo)準(zhǔn)化法（USGSA）》《健康水法（CWA）》《嬰幼兒配方乳粉法》等。美國構(gòu)建的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系特別全面，與全球其他國家相比都表現(xiàn)得十分出色，國際食品法典委員會標(biāo)準(zhǔn)和歐盟標(biāo)準(zhǔn)是通過參照或部分借鑒美國標(biāo)準(zhǔn)而形成。為加強(qiáng)食品安全的過程監(jiān)管，又相繼制定了各類不同環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。以FDA為例，其制訂的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)主要包括《動物飼養(yǎng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)》《加工食品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)》和《零售食品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)》。聯(lián)邦政府制定的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性的國家標(biāo)準(zhǔn)，簡明扼要，由聯(lián)邦政府下設(shè)機(jī)構(gòu)組織實施，其特點是各盡其責(zé)，共同協(xié)作，呈金字塔結(jié)構(gòu)，州政府食品安全機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行監(jiān)管職責(zé)。

美國食品標(biāo)準(zhǔn)體系的特點：（1）食品安全標(biāo)準(zhǔn)以法規(guī)呈現(xiàn)，法律體系與標(biāo)準(zhǔn)體系相融合;（2）食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定基于科學(xué)，以科學(xué)的風(fēng)險分析為原則、預(yù)防為主，制度修訂主體明確、程序規(guī)范;（3）除食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，還制定了生產(chǎn)、加工和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的過程監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以強(qiáng)化過程監(jiān)管。

2.4 監(jiān)管機(jī)制

美國的食品安全監(jiān)管模式發(fā)展得十分全面，縱向?qū)嵭袕穆?lián)邦政府到各州政府的一體化垂直監(jiān)管模式，橫向按照食品類別實行分部門監(jiān)管模式。美國目前主要推行的食品安全監(jiān)管機(jī)制有：（1）危害分析及關(guān)鍵點控制（HACCP）機(jī)制。2015年9月11日，美國《食品安全現(xiàn)代化法》的配套法規(guī)《食品現(xiàn)行良好操作規(guī)范、危害分析及基于風(fēng)險的預(yù)防控制》明確規(guī)定，所有在美國銷售的食品都要滿足危害分析及關(guān)鍵點控制要求，對食品在生產(chǎn)和流通過程中可能存在的質(zhì)量安全風(fēng)險進(jìn)行識別和評估，確定有可能導(dǎo)致食品安全問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和步驟，進(jìn)而制訂有效的風(fēng)險防控方案，以防止和避免食品安全問題。（2）食品安全可追溯機(jī)制。美國出臺了《食品安全跟蹤條例》《FDA食品安全促進(jìn)法》《食品安全加強(qiáng)法》《公共健康安全與生物恐怖應(yīng)對法》等一系列法規(guī)條例，對食品“從農(nóng)田到餐桌”所有環(huán)節(jié)的信息都作了明確的要求，并構(gòu)建了一套全方位的食品安全可追溯機(jī)制。標(biāo)識碼是追溯機(jī)制的核心，美國食品安全追溯體系根據(jù)食品種類的不同選擇不同的標(biāo)識技術(shù)，如二維碼、無線射頻識別（RFID）技術(shù)等，配合EAN.UCC電子編碼系統(tǒng)，以確保食品生產(chǎn)、加工及運輸銷售環(huán)節(jié)的信息全程可追溯。（3）食品安全預(yù)警機(jī)制。美國2011年通過的《食品安全現(xiàn)代化法案》強(qiáng)調(diào)了FDA在防治惡性食品安全事件中的作用和地位，授權(quán)FDA制定食品安全預(yù)警機(jī)制和事后檢查體系，體現(xiàn)了美國在食品安全監(jiān)管上事先預(yù)防與事后處理的并重機(jī)制。美國食品安全預(yù)警機(jī)制是一種分工式機(jī)制，F(xiàn)DA設(shè)立危機(jī)管理辦事處（OCM），F(xiàn)SIS專門制定了“食品防御計劃”，雙方各盡其責(zé)、相互協(xié)作，以鞏固食品安全的防護(hù)工作。

結(jié)合上述分析，可以得出以下美國食品安全監(jiān)管機(jī)制所具有的特點：（1）以分環(huán)節(jié)監(jiān)管為主、分類監(jiān)管為輔;（2）通過危害分析及關(guān)鍵點控制和食品安全可追溯機(jī)制，強(qiáng)化食品供應(yīng)鏈從頭到尾的質(zhì)量安全監(jiān)管水準(zhǔn);（3）通過食品安全預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化食品安全風(fēng)險和事件的防范意識。

2.5 保障制度

美國為貫徹落實食品安全監(jiān)管工作，建立了多種保障制度：第一，實行認(rèn)證制度。為保障食品質(zhì)量安全，分行業(yè)、分生產(chǎn)經(jīng)營主體以及分品種積極開展了食品認(rèn)證工作，經(jīng)過多年的發(fā)展，逐漸形成了包括10多種認(rèn)證制度的、職能明確的多元化食品安全認(rèn)證體系;政府強(qiáng)制推行的認(rèn)證制度有良好生產(chǎn)規(guī)范（GMP）、良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（GAP）等，政府或其他組織協(xié)會自愿開展的認(rèn)證制度有公平貿(mào)易認(rèn)證和有機(jī)食品認(rèn)證等。第二，制訂食品安全信息公開制度。美國聯(lián)邦政府搭建了專門用來公布食品安全信息的平臺，食品生產(chǎn)者通過該平臺定期公開食品生產(chǎn)、加工的相關(guān)信息;食品經(jīng)營者定期公開銷售過程中食品保存方式等信息;FDA和FSIS對生產(chǎn)者和經(jīng)營者的信息公開進(jìn)行監(jiān)督，并按期公開食品安全咨詢報告。第三，設(shè)立食品安全風(fēng)險交流機(jī)制。FDA于2007年組建了食品安全風(fēng)險交流咨詢委員會（RCAC），清楚規(guī)定了其在食品安全風(fēng)險交流中的職責(zé)，并制定了政策、能力和科學(xué)三大核心領(lǐng)域的食品安全風(fēng)險交流策略計劃;同時突出社會公眾參與食品安全風(fēng)險交流的必要性，積極鼓勵他們對食品安全監(jiān)管發(fā)表自己的意見，提高他們的參與度。第四，執(zhí)行食品召回制度。在該制度下，食品生產(chǎn)經(jīng)營者是召回主體，F(xiàn)SIS是召回肉、禽、蛋類問題食品的監(jiān)督主體，F(xiàn)DA是召回其他問題食品的監(jiān)督主體;構(gòu)建了完善的食品召回程序，包括食品生產(chǎn)或經(jīng)營者向FSIS或FDA報告、FSIS和FDA進(jìn)行審核評估、發(fā)出召回通知、實施召回計劃和向社會公布食品召回的進(jìn)展?fàn)顩r等內(nèi)容。第五，建立了食品安全監(jiān)管的公眾參與和社會共治機(jī)制。通過社會公眾參與制訂食品法律，提高政策的效果和科學(xué)性;通過公眾專業(yè)群體參與執(zhí)法，彌補(bǔ)專業(yè)技術(shù)人才的不足;通過社會公眾參與公益訴訟和集體訴訟，打擊損害公共利益的行為。

美國的食品安全保障制度有如下特點：（1）通過認(rèn)證制度，加強(qiáng)不同行業(yè)、不同品種的食品安全監(jiān)管，有效降低了食品的安全風(fēng)險;（2）通過食品安全信息公開制度和食品風(fēng)險交流機(jī)制，使得食品信息更加透明化，有助于加強(qiáng)各主體對食品安全風(fēng)險的深入了解，有效規(guī)避食品安全風(fēng)險;（3）設(shè)立了公眾參與食品安全監(jiān)管的有效機(jī)制，發(fā)揮群眾力量，全面推進(jìn)食品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理。

3. 借鑒和啟示

經(jīng)過上述分析發(fā)現(xiàn)，美國的食品安全監(jiān)管體系已發(fā)展得十分全面，在食品安全的法律法規(guī)、監(jiān)管主體、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管機(jī)制和保障制度等方面都形成了自身特色，很多制度、規(guī)范都值得我國效仿。為此，可以通過學(xué)習(xí)和借鑒美國等高經(jīng)濟(jì)水平國家食品安全監(jiān)管體系的先進(jìn)成果，來優(yōu)化改革我國的食品安全監(jiān)管體系。

3.1 優(yōu)化和完善食品安全的法律法規(guī)體系

2018年12月29日，我國修正通過了一部綜合性法律——《中華人民共和國食品安全法》，以其為核心構(gòu)建的食品安全法律法規(guī)體系也日益完善。但是我國的食品安全法律法規(guī)體系與美國等發(fā)達(dá)國家相比仍有許多不足，不論是從法律法規(guī)的制定或是執(zhí)行，都需要繼續(xù)加強(qiáng)建設(shè)。第一，應(yīng)清楚地梳理和劃分國務(wù)院負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé);第二，根據(jù)美國“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全監(jiān)管理念，構(gòu)建和優(yōu)化我國食品安全的全面監(jiān)管機(jī)制;第三，修訂和完善現(xiàn)有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，使其適應(yīng)當(dāng)下我國食品安全監(jiān)管的需求，同時要加強(qiáng)生產(chǎn)、加工、倉儲、運輸和銷售等環(huán)節(jié)中的操作性法規(guī)建設(shè);第四，構(gòu)建食品安全監(jiān)管的公眾參與和社會共治機(jī)制，強(qiáng)化食品安全風(fēng)險評估。

3.2 理順與整合監(jiān)管主體的職責(zé)

美國食品安全監(jiān)管采取的是從聯(lián)邦政府到各州政府的一體化垂直監(jiān)管模式，由總統(tǒng)食品安全顧問委員會對聯(lián)邦政府食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)實行獨立于各州政府之外的垂直管理，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)各盡其責(zé)、相互協(xié)作。將美國與我國的食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行對比，不難發(fā)現(xiàn)：我國食品安全監(jiān)管體系的特點是“多頭監(jiān)管”，食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬地方政府管轄，不受中央的垂直領(lǐng)導(dǎo);“橫向分割”導(dǎo)致各食品監(jiān)管部門之間的工作職責(zé)界定模糊，且各個地區(qū)的食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也或多或少地存在一些差異。我國食品安全監(jiān)管“多頭監(jiān)管”“橫向分割”的特點也是導(dǎo)致我國近年來發(fā)生食品安全事件的主要原因。為此，我國應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒美國在食品安全監(jiān)管體系中取得的先進(jìn)研究成果，建立一體化的垂直監(jiān)管體系。

3.3 推行食品安全可追溯制度

美國強(qiáng)制執(zhí)行從食品生產(chǎn)源頭到售賣所有環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全可追溯制度，取得了良好效果。為此，我國應(yīng)針對當(dāng)前尚未真正建立食品安全可追溯體系的現(xiàn)狀，與美國的先進(jìn)經(jīng)驗和研究成果進(jìn)行對比，及時彌補(bǔ)不足。參照《食品安全法》第四十二條的相關(guān)內(nèi)容，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者必須執(zhí)行統(tǒng)一的HACCP、GAP和GMP認(rèn)證體系，并明確執(zhí)行的最后期限，否則，將依法給予行政處罰。通過強(qiáng)制實施食品質(zhì)量安全的全程可追溯制度，最大程度地控制食品從源頭到流通、銷售所有階段可能隱藏的安全問題，增強(qiáng)和鞏固國內(nèi)的食品安全監(jiān)管水準(zhǔn)，防止因食品安全問題而影響到人民群眾的生命健康。

3.4 增強(qiáng)食品安全信息的透明度

美國對于食品安全監(jiān)管相關(guān)的信息披露始終公開透明，不論是企業(yè)、政府還是個人都能發(fā)表自己的意見，尊重了公眾的知情權(quán)，鼓勵公眾參與食品安全監(jiān)管部門積極溝通，對食品企業(yè)具有正面引導(dǎo)效果。而我國只披露了一小部分關(guān)于食品安全的信息，且信息公開的內(nèi)容和權(quán)限都受到限制，導(dǎo)致公眾對食品安全的實際狀況了解得不夠清楚，成為引發(fā)公眾對食品安全監(jiān)管部門信任危機(jī)的導(dǎo)火索。為此，我國應(yīng)結(jié)合美國對食品安全信息進(jìn)行充分披露的先進(jìn)做法，搭建專門發(fā)布食品安全信息的平臺，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者通過該平臺定期公開食品生產(chǎn)、加工、保存和運輸?shù)刃畔?，不僅使食品安全信息更加透明化，也使公眾防范食品安全風(fēng)險的意識得到強(qiáng)化。

3.5 實行問題食品分級召回制度

美國的食品召回制度主要是由FSIS和FDA負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行的，當(dāng)發(fā)生食品召回時，應(yīng)由食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主動撤回已經(jīng)上架的問題食品，否則食品安全行政監(jiān)管部門將會強(qiáng)制要求企業(yè)召回食品。FSIS和FDA會根據(jù)問題食品的危害程度，對美國的食品召回制度實施分等級評估：第一級召回食品的危害程度最大，第二級召回食品的危害程度較輕，第三級的召回食品一般沒有危害。與美國非常細(xì)致全面的食品召回制度相比，我國對于食品召回制度方面的規(guī)定顯得很抽象，并且國家對于食品召回制度根本沒有可以實施的強(qiáng)制措施，導(dǎo)致不良企業(yè)上架問題食品的事件時有發(fā)生，給公眾的生命健康帶來了十分消極的影響。我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該對當(dāng)前的食品召回規(guī)定進(jìn)行修改完善，并設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對問題食品的召回過程實施全方位的監(jiān)管，為我國的食品安全提供保障。

基金項目：

湖南省高?？茖W(xué)研究重點項目（編號：17A118）。

作者簡介：

賀彩虹（1965-），女，教授，研究方向：食品安全風(fēng)險治理。